代議制政府 · 第五章　代議團體的應有職能

在討論代議制政體時，首先必須看到它的概念或本質和特定形式之間的區別，在該項形式中偶然的歷史發展或某個特定時期流行的觀念將概念掩蓋著。 代議制政體就是，全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最後的控制權，這種權力在每一種政體都必定存在於某個地方。他們必須完全握有這個最後的權力。無論什麼時候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人。不需要由憲法本身給他們以這種控制權。英國憲法沒有這麼做。但它實際上所給予的等於這樣。在一個混合的和平衡的政府這種最後控制權實質上也是單一的，和在純粹的君主制或民主制政府一樣。這是由我們時代的偉大權威重新恢復了的古代人思想中的那部分真理，即平衡的政體是不可能的。平衡幾乎總是有的，但天平的兩端決不保持絕對平衡。哪一個占優勢在政治制度的表面上並不總是明顯的。在英國憲法中，主權的三個地位同等的構成部分都有停止整個政府機器的權力，如果充分行使各該權力的話。所以，名義上每一構成部分都有挫敗和阻撓其他各部分的同等權力，並且如果三者中之一能指望通過行使該項權力來改善它的地位，則按照人類事務的常理就肯定會行使該項權力。毫無問題，每個構成部分如感到自己受到其他一個或兩個部分的攻擊就會運用其全部權力進行防禦。那麼又怎能防止這同一權力被用來進行攻擊呢？我們必須依靠不成文的憲法準則，即這個國家的實際的政治道德，如果我們要知道憲法中真正的最高權力屬於哪一部分的話。 依照憲法，英國國王對議會的任何決議能夠拒絕同意，並能夠不顧議會的反對任命和繼續任用內閣閣員。但是這個國家的憲政道德使這些權力歸於無效，使它們從未得到行使；此外，由於行政首腦永遠應實際上由下院任命，就使下院成為國家的真正主權者。然而，這些限制行使合法權力的不成文規則，只有在和真正政治力量的實際分配相一致的條件下，才是有效的，並維持它們的存在。在每一個政體中都有一個最強大的力量，這就是說，假如憲法賴以習慣地進行工作的妥協辦法一旦停止，而出現了力量的考驗時，那個力量將取得勝利。憲法的準則將得到遵守，並且實際上也起作用，只要它們把憲法上的優勢給予在憲法外具有現實力量優勢的那個力量。這在英國就是民眾的力量。因此，如果英國憲法的法律規定，連同事實上調整著各個政治權威的行為的不成文準則，未給予憲法中民眾的因素以符合於它在國家中的真正力量的、高於各個政府部門的實質上的最高地位，憲法將不具有作為其特點的穩定性；不是法律就是不成文準則將很快不得不改變。英國政府因此是在該用語的正確意義上的代議制政府：它留在不直接對人民負責的人手中的權力只能被認為是統治權力願意對它自己的錯誤採取的預防辦法。這種預防辦法在一切完好的民主制都是有過的。雅典憲法有過許多這種規定；美國憲法亦然。 但是儘管國家中的實際最高權應歸於人民的代表這一點對代議制政府是根本必要的，但是代議團體應直接並親自承擔何種實際職能，在政府機器中起何種明確作用，則是個未解決的問題。在這方面的多種多樣性是和代議制政體的本質不矛盾的，只要該項職能為代議團體保證對一切事情的最後的控制。 對政府事務的控制和實際去做這些事務，其間有根本的區別。同一個人或同一團體可能控制一切事情，但不可能做一切事情；而且在很多情況下它企圖親自去做的事情愈少，它對一切事情的控制就愈完全。軍隊指揮官如果親自在行伍中參加戰鬥或率領隊伍去襲擊，就不能有效地指揮軍隊的行動。就人組成的團體來說情形也是一樣。有些事情只能由團體去做；另外一些事情團體則做不好。所以，人民議會應該控制什麼是一回事，而它應該自己做什麼則是另一回事。我們已經說過，它應該控制政府的一切行動。但為了確定通過什麼渠道最便於實行這種一般的控制，以及哪部分政府事務代議制議會應該掌握在自己手中，就有必要考慮哪種工作是一個人數眾多的團體能夠適當地完成的。只有它能做好的工作它才應當自己承擔起來。至於其他的工作，它的正當職責不是去做該項工作，而是設法讓別人把該項工作做好。 例如，被認為特別應該屬於代表人民的議會的職務是表決稅收。然而，在任何國家代議團體都不自行提出或由它委派的官員提出預算書。儘管國庫支出只能由下院表決，儘管公共費用的各個項目的支出預算也須有下院的認可，但憲法的準則和一貫的慣例是，只有根據國王建議才能撥款。人們無疑覺得，只有當行政部門（支出須經過它的手）對作為支出的根據的計劃和計算負責的時候，才能期望數量上適當和對經費使用的細節有必要的關心和作出正確的判斷。因此，不期望甚至不允許議會直接發起稅收或支出，要求於它的只是表示同意，它所具有的唯一權力就是拒絕同意。 這一憲政理論中所包含和承認的各個原則，就其目前情形說，如果得到遵循，就是限制和界說代表制議會職能的指導。首先，承認在代議制實際上被視為當然的一切國家裡，人數眾多的代議團體不應當管理國家事務。這項原理不僅是以好政府的最根本原則為基礎，而且是以有關各種事務的良好管理的原則為基礎。任何一個團體，除非組織起來並有人統率，是不適於嚴格意義上的行動的。甚至由少數成員組成的特別委員會，並且這些人是特別熟悉所從事的業務的，也總是趕不上在一個人統率下那樣好，如果可能從他們之中找出一個人，使他成為首腦，其他的人從屬於他，這個委員會的性質將會有所改進。一個團體能比任何個人做得好的是對問題的考慮。當聽取或考慮許多相衝突的意見成為必要的或重要的事情時，一個進行審議的團體就是不可缺少的。因此，即使對行政事務說來這種團體也常常是有用的，不過一般說來只是作為諮詢機構；通常這種事務最好由一個人負責進行。甚至一個股份公司也總是在實際上——如果不是在理論上的話——有一個總經理；管理的好壞主要有賴於某個人的各方面的條件，至於其餘的理事，如果有用的話，是由於他們對他提出建議，或者由於他們具有對他監督、限制或在他犯錯誤時予以免職的權力。至於他們表面上和他同等分擔事務的管理則不是什麼優點，而是在相當程度上抵消了他們能發揮的長處，因為這極大地削弱了在他自己和其他人的心目中那種他應挺身而出負起完全責任的個人責任感。 但是人民議會更不適於管理行政，或者事無巨細對負責行政管理的人發號施令。即使是好心好意的，干涉幾乎總是有害的。每一個公共行政部門都是一種技術性業務，它有它自己的特殊原則和傳統的規則，其中許多東西除了在某個時候參與過該業務的人以外甚至實際上無人知道，而且實際上不熟悉該部門的人對它們是不大可能予以適當重視的。我並不是說公共事務的處理是什麼行家的秘傳，只有經過傳授才能理解。它的原則全都是任何具有良知的人所能理解的，只要他心中對所要處理的情況和條件有個真實的圖景；但要做到這點他必須知道那些情況和條件，而這種知識不能憑直覺得到。在每一個公共事務部門（象在每一個私人職業一樣）都有許多極為重要的規則，初接觸到這個問題的人既不知道其原因，或者甚至懷疑其存在，因為這些規則是用來應付他從未想到過的危險或不便的。我知道一些超過通常稟賦的官員（部長們），當他們初進到一個他們所不熟悉的業務部門，把初接觸到這業務的人大致會有的、過一些時候也就會明白過來予以放棄的最初想法，當作迄今被忽視並由他們自己揭示出來的真理予以宣布時的那種神氣，使他們的下屬感到發笑。的確，偉大的政治家是這樣一個人，他既知道什麼時候遵從傳統，也知道什麼時候越出傳統。但是以為他因為對這些傳統無知就能更好地越出傳統，則是很大的錯誤。凡是不徹底了解通常經驗所認可的行動方式的人，就不能對需要越出那些通常行動方式的情況作出判斷。要對依靠公共部門採取行動的利益和管理這個部門的特定方式可能引起的後果作出衡量和估價，就需要一種知識和特別經過訓練的判斷，而這些在未受過有關的教育的人中，正如改革法律的能力在未專門研習過法律的人中一樣，是很少看到的。所有這些困難肯定會被企圖對行政的專業性行動作出決定的議會所忽視。最好也不過是由無經驗裁判有經驗，由無知裁判有知。無知從不懷疑它所不知道的事情的存在，既漫不經心又傲慢自大，輕視（如果不是憎惡的話）一切說有比它的見解更值得聽取的見解的主張。當不牽涉到利害動機時情形就是如此。但是當牽涉到利害動機時，其結果就是徇私舞弊，比在公開的政府下的一個政府機關所能發生的最壞的貪污腐化還要更無恥和大膽。這種出於個人利害的偏私不必一定擴及到議會的多數人。在任何具體場合它涉及到兩三個成員往往就夠了。這兩三個人在使該團體犯錯誤方面將比任何其他成員在糾正錯誤方面的興趣更大。議會的大多數人可能手腳是乾淨的，但他們不能保持警惕或在他們一無所知的問題上辨明是非。一個懶惰的多數，和一個懶惰的人一樣，總是屬於那個為爭取它而煞費苦心的人。部長的不適當的措施或不適當的任命，可以由議會加以制約；部長們關心的是辯護，反對黨的人關心的是攻擊，這就保證了相當平等的討論：但是誰來看這看守人呢？誰將制約議會呢？一個部長，一個機關的首腦，感到自己負有某種責任。議會在這種場合根本不感到負有任何責任，因為任何議會成員何時曾因為他在行政管理的細節上的投票而失去他的議席呢？對一個部長或一個機關首腦說來，他所採取的行動在若干時期以後人們將怎樣看待，比之當時人們怎樣看待，尤為重要。但是議會則只要當時的輿論是支持它的，不管這種輿論是怎樣倉促形成的或是人為地煽起的，它自己會以為，每個人也會認為，不管後果怎樣嚴重，它是完全可以辯解的。而且，議會決不會親自體驗到它的不適當措施的不便，直到這種不便達到全國性禍害的程度。部長和行政官員看到即將發生不便，就必須不厭其煩地力求避免。 議會關於行政事項的本來職責，不是要用它自己的表決來做出決定，而是要注意使那些必須做出決定的人是能勝任的人。甚至這一點它也不能通過個人的提名而方便地做到。沒有任何行為比任命的提名更迫切需要具有強烈的個人責任感的。所有精通公共事務的人的經驗都證明，幾乎沒有一種行為普通人的良心對之是這樣不敏感的；幾乎沒有一種場合對條件考慮得這樣少的，部分地是由於人們對被提名的人的情況一無所知，部分地是由於他們不關心這一個人和另一個人之間條件的不同。當一個部長要做一項正直的任命時，也就是說當他實際上不是為他個人的親友或他的政黨營私舞弊時，一個不知底細的人可能以為他會任命最有資格的人。沒有這麼回事。通常的部長如果任用一個有長處的人，或是任用在公眾中有不論什麼樣的聲譽的人，他就認為自己是好得不得了，儘管這種聲譽或長處也許和所要具備的正好相反。一位舞蹈家需要的是一台計拍器，這只不過是費加羅 (1) 時代的諷刺話；至於部長，只要他所任命的人耍得還可以，他就一定會認為自己不僅無可指摘，而且是知人善任。此外，適合於專門業務的專門人員的條件只能得到了解這些人的人的承認，或者只能得到其職務就是從他們的行動，或從處於作判斷的地位的人提供的證據，對他們進行考察和判斷的人的承認。當這些出發於良心的責任極少得到應對任命負責的大官們重視的時候，不能負責的議會又應該怎樣呢？甚至目前，最壞的任命就是為了在議會中得到支持或消除反對而作出的。如果這種任命是議會本身作出的，我們又能指望什麼呢？包含許多人的團體根本不重視專門資格。除非一個人該上絞架，否則他就被認為和別人一樣適於做一切他能申請為候選人的事情。當公共團體作出的任命不是象幾乎經常情況那樣由黨派關係或個人的假公濟私行為所決定的時候，一個人的被任用或者是因為他享有一般能力方面的聲譽（這往往是很不相稱的），或者常常只是因為他個人有名氣。 由議會本身提名內閣成員的事從來被認為是不可取的。它實際上決定內閣總理或者決定應從中挑選內閣總理的那兩三個人就夠了。在這樣做的時候，它不過是承認某個人是議會支持其一般政策的那個政黨的候選人。實際上，議會所決定的僅僅是兩個或至多三個政黨中哪一個應組成政府。至於該政黨的成員中誰最適於擔任政府首腦則由該政黨自行決定。按照英國憲法的目前做法，這些事似乎是有很好的依據的。議會並不提名任何閣員，而是由國王按照議會所表明的一般願望和意向任命內閣首腦，其他閣員由內閣首腦推薦任命。另一方面，每個閣員有連帶的道義責任任命適當人員擔任非常任的政府機關職務。在共和國的情形下可能須作某種其他的安排，但是它愈是在實際做法上接近英國長期以來的做法，就愈能進行得順利。或者，象在美利堅共和國那樣，行政首腦必須由某個完全獨立於代議團體的機構選出；或者，代議團體必須滿足於提名內閣總理，並使他負責挑選他的同僚和部屬。就所有這些考慮來說，至少在理論上，我完全可以預料會得到普遍同意的；儘管在實際上，由於誰掌握最強大力量誰就越來越想濫用權力這一普遍法則，議會越來越干涉行政的具體事務的傾向是很強烈的。這就是代議制政府將來要面臨的實際危險之一。 但是同樣真實的是（雖則直到最近才慢慢得到承認），人數眾多的議會既不適於直接的行政事務，也不適於直接的立法事務。幾乎沒有任何腦力工作象立法工作那樣，需要不僅是有經驗和受過訓練，而且通過長期而辛勤的研究訓練有素的人去做。這就是為什麼立法工作只有由極少數人組成的委員會才能做得好的充分理由，即使沒有其他理由的話。一個具有同樣決定意義的理由是，法律的每個條款，必須在準確而富有遠見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定，凡制定的法律必須能和以前存在的法律構成首尾一貫的整體。當法律在五方雜處的議會裡逐條逐項交付表決時，要在任何程度上滿足這些要求是不可能的。這種立法方式中存在的不一致情形將給所有的人以深刻印象，假如不是因為我們的法律已經在形式和結構上是如此紊亂，以致再增加一些混亂似乎也不能使混亂和矛盾變得更大的話。但即使在目前，我們的立法機器完全不適合於它的目的的情況，實際上年復一年越來越被人們所感覺到。單是使法案獲得通過所需要的時間，就使得議會除一些孤立而狹窄的條款外越來越不能通過任何法律。如果準備好一個法案，試圖處理一整個問題（不考慮到整體而對局部進行適當立法是不可能的），就將僅僅由於找不到時間去處理而被一次會議又一次會議地掛起來。儘管該項法案可能是由最有資格而且具有各種設備和手段的權威審慎起草的，或者由精通該問題的人們組成的、多年從事於考慮和鑽研特定措施的特別委員會起草的，也都毫不相干。法案不能得到通過，因為下院不願意放棄用他們的笨拙的手加以修修補補的寶貴特權。近來在某種程度上採用了這樣一個慣例，即當法案的原則經二讀確認後，將法案交付一特別委員會做詳細審議，但並未看出這一做法在往後法案通過整個下院的委員會時能少花多少時間，因為被知識所駁斥了的那些意見或個人奇想總是堅持要得到在無知的法庭上的第二次機會。其實，這一做法本身主要是上院採用的，上院議員比之下院議員不那麼喜歡插一手，也不那麼珍視他們個人的發言權。然而當具有許多條款的法案當真經過詳細討論通過委員會時又是一種什麼樣的情景啊！有些條款，對其餘條款的實施是不可少的，被省略掉了；為了安撫某種私人利益，或某個威脅著要延擱法案的想入非非的議員，有些不一貫的條款被插進去了；在某個單純假充內行的一知半解的人的動議下一些條款被插進去了，導致提出該法案的議員或支持該法案的議員當時未預見到的後果，而不得不在下次會議作出修正案以糾正其壞影響。目前處理這些事情的方式存在一項弊病，即對法案以及對它的各種條款的說明和辯護，幾乎從來不是由最初設想出該法案的人來進行的，他大概在議會中沒有席位。法案和條款全靠並未參與制定它們的某個閣員或議會議員來為之辯護，他對所有論點除極端明顯的以外都是靠臨時抱佛腳地死記硬背下來的，他不知道他所持立場的全部分量，也不知道用以支持其立場的最好理由，從而完全不能應付未預見到的反對意見。這項弊病，就政府法案而言，是可以補救的，並且在某些代議制政體中已經作了補救，辦法是允許政府派所信任的人代表出席兩院，有權發言但無權表決。 如果下院中從來不願意作修正案動議或發言的多數人（至今還是相當大的多數）不再把整個的事務調整委交那些願提動議或發言的人，如果他們想到，對立法說來還有比流利的口才和得到選民選舉的能力更好的條件，並且如果去找就能找到的話，那麼他們很快就會認識到和行政事務一樣，在立法事務上代議制議會所能勝任的唯一任務不是做工作而是使人把工作做好，決定應委派誰或什麼樣的人去做，以及當工作完成時是否給予國民的認可。任何適於高級文明狀態的政府，將會有一個作為政府重要成分的小團體，在人數上不超過內閣成員，作為立法委員會負責制定法律。如果我國的法律能得到修改並納入連貫的形式（肯定不久將會這樣），實現這一任務的法典編纂委員會應繼續作為一項永久制度來監督這項工作，防止其退化，隨時作進一步的改進。誰也不會希望這個團體有權自行制定 法律，因為委員會將僅僅體現創設法律方面的智慧因素，議會將代表意志因素。任何法案在未經議會明白認可以前不成為法律，而議會，或兩院之一將不僅具有否決法案的權力，而且有將法案送回委員會重新考慮或加以改進的權力。兩院都可以採取主動，把問題提交委員會，指示它準備一項法律。當然，委員會無權拒絕發揮它作為國家所需立法的手段的作用。起草一項實現特定目的的法案的指令，經兩院一致同意後，對委員會的委員有強制力，除非他們寧願辭職。然而，法案一旦作成，議會無權加以改變，只能通過或加以否決；或者，如果部分地不同意，將它發回委員會重新考慮。委員會的委員由國王任命，但應任職一定期間，比方說五年，除非經議會兩院提議免職，其理由或者是個人的失職（象法官的情形那樣），或者是拒不按照議會的要求起草法案。五年屆滿，其成員即不再任職，除非經再次任命，以便提供一種方便的方法以擺脫那些和職務不相稱的人，並給該團體注入新鮮而年輕的血液。 甚至在雅典民主制中也感到有與這相當的某種規定的必要性，在那裡，在民主制的全盛時期，公民會議（Ecclesia）能通過法令（Psephisms）（大多是有關單個的政策事項的法令），但所謂法律（Laws）則只能由另外一個人數較少的、稱為立法團（Nomothetæ）的逐年更新的團體制定或變更，這個團體也負責修改全部法律，使之保持彼此一貫。在英國憲法上，採用任何在形式和實質上的新安排有很大困難，但對於使現有形式和傳統適於達到新的目的則比較上不感到多大反感。在我看來，可能想出辦法通過上院的機構用這一巨大改進來豐富憲法。一個準備法案的委員會在憲法上比起恤貧法管理局或圈地委員會來本質上不是更大的創新。如果考慮到這種委託的極大重要性和尊嚴，規定每個被任命為立法委員會成員的人，除非經議會提議免職，照例應為上院終身貴族議員的話，那麼把司法職能完全委之於上院執掌司法的議員的那種良知和經驗就很可能會把立法事務（除涉及政治原則和利益的問題外）委交給職業的立法者了。由上院發起的法案就會總是由他們起草了。政府就會委託他們制訂它的所有法案了。而且下院中非閣員的議員如果不把法案直接提交下院，而是被允許向下院提出來並由下院把它交給立法委員會，他們就會逐漸感到方便，並可能有利於使他們的法案在兩院獲得通過。因為不用說下院不僅可以把問題交該團體考慮，而且可以把特別建議甚至法案全文的草案（如果任何議員認為自己能夠準備這樣一個該當會通過的法案的話）交該團體考慮。下院無疑會把每個這樣的草案交該委員會，即使僅僅作為材料或為了其中可能包含的建議也好，正如下院同樣會把議員在一次議案離開委員會之手以後可能提出的書面的修正案或反對意見提交委員會。這樣一來，由整個議會的委員會修改法案的做法雖非正式廢止但會廢而不用。該項權力不是被放棄了，而是同國王否決權、扣發國庫開支權以及其他的政治鬥爭的古老手段一起放在武庫中閒置起來。沒有人希望看到它們被使用，但也沒有人願意跟它們分手，擔心有朝一日在非常緊急時刻會感到仍然需要它們。經過這樣一些安排，立法就會取得作為技術性勞動和需要特殊研究和經驗的工作的恰當地位；另一方面，國民最重要的自由，即只受他們選出的代表所同意的法律統治的自由，將會完全保持著，並由於擺脫了目前在無知和欠考慮的立法形式上帶有的嚴重但決非不可避免的缺點而變得更有價值。 代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監督和控制政府：把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責那些該受責備的行為，並且，如果組成政府的人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相衝突，就將他們撤職，並明白地或事實上任命其後繼人。這的確是廣泛的權力，是對國民自由的足夠保證。此外，議會還有一項職能，其重要性不亞於上述職能：既是國民的訴苦委員會，又是他們表達意見的大會。它是這樣一個舞台，在這舞台上不僅國民的一般意見，而且每一部分國民的意見，以及儘可能做到國民中每個傑出個人的意見，都能充分表達出來並要求討論。在那裡，這個國家的每個人都可以指望有某個人把他想要說的話說出來，和他自己說得一樣好或者比他自己說得更好——不是專對朋友和同黨的人說，而是當著反對者的面經受相反爭論的考驗。在那裡，自己意見被別人壓倒的那些人會感到滿足，因為把意見說出來了，其被撇在一旁不是由於單純任意的行為，而是由於被認為是更好的意見得到大多數國民代表同意。在那裡，每個政黨或每種意見都能檢閱自己的力量，也都能矯正有關它的追隨者的人數或力量的任何錯覺。在那裡，國民中占優勢的意見明白顯示它的優勢，並在政府面前集合隊伍，從而就使政府能夠並被迫在它僅僅顯示力量而不必實際運用力量的情況下向它讓步。在那裡，政治家可以遠比依據任何其他信號更可靠地弄明白何種意見和力量成分正在發展，何者正在衰退，從而能夠在制訂措施時不僅注意當前急務而且注意發展中的傾向。代議制議會常常被它的敵人譏笑為純粹清談和空談 的場所。很少有比這更大的誤會。當談論的問題關係到國家巨大公共利益的時候，我不知道代議制議會怎樣能比在談論中工作得更好，而談論中的每一句話，不是代表著某個重要團體的意見，就是代表著某個重要團體所信賴的個人的意見。在這個場所，這個國家的每一種利益和每一種意見都能在政府面前以及其他一切利益和意見面前對自身的理由進行甚至熱烈的辯護，能強迫它們聽取，或者同意，或者明白說明不同意的理由，這樣一個場所本質上就是——如果它不符合其他目的的話——任何地方所能有的最重要的一種政治制度和自由政府的頭等好處之一。這種「談論」，如不致妨礙「行動」，就決不應該予以輕視。談論決不會妨礙行動，如果議會了解到並承認談論和討論是它的本分，而作為討論結果的行動 則不是一個五方雜處的團體的任務，而是特別經過所需訓練的人們的任務；了解並承認議會的適當職能是設法使那些人被誠實地和明智地選出來，並不再干涉他們，除了通過廣泛範圍的建議和批評，以及給予或不給予國民同意的最後批准以外。正是因為缺乏這種可貴的保留，以致人民議會試圖做它不可能做好的事情——行政管理和立法——並除了它自己的機構外不為之規定其他機構，這時當然在談論中花費的時間就是不做實際工作的時間了。但正是使這種團體最不適合作為立法會議的這一事實，卻使它們更適於它們的另一種職能——即，它們不是這個國家最偉大的政治人物的拔萃（關於國民的意見很少能從這種人物的意見中可靠地推論出來），而是（當適當地組成時）畢竟有資格在公共事務上發言的、人民中各種程度的智力的一個相當好的標本。它們的作用就是表明各種需要，成為反映人民要求的機關和有關大小公共事務的所有意見進行爭論的場所。還有就是通過批評，最終是通過不給予支持，對真正管理公共事務的高級官員或任命他們的高級官員進行制約。只有把代議團體的職能限制在這些合理的界限內，人民實行控制的好處才能同同等重要（隨著人類事務在規模和複雜性上的增大而越來越重要）的對熟練的立法和行政的要求一同得到。要把這些好處結合起來，除了把保證前者的職能從要求後者的職能分開別無其他辦法。通過把控制和批評的職能從事務的實際管理分開，並把前者交給多數人的代表，同時為後者保證在對國民的嚴格責任下得到經特別訓練又有經驗的少數人所具有的知識和老練的智慧。 以上關於應當賦予國家有主權的代議制議會的職能所作的討論，將要求緊接著對適當地賦予較次要的代議制團體的職能作一番研究，這些團體應當僅僅為有關地方的目的而存在。這種研究構成這本論著的一個不可缺少的部分；但是由於許多原因必須把這種研究推遲到我們研究了作為主權者對立法和國家行政進行控制的大代議制團體的最適當的組成以後。 ———————————————————— (1) 費加羅（Figaro）是十八世紀法國著名歌劇《費加羅的婚禮》中的主人公。——譯者