代議制政府 · 第四章　在何種社會條件下不能採用代議制政府

我們已經在代議制政府中看到最完善政體的理想類型，因此就人類的任何一部分來說，其一般進步程度愈高，就愈適於採用這種類型。他們的發展程度越低，一般說來，這種政府形式對他們就越不適合。儘管這一點並不是普遍地正確的，因為一國人民對代議制政府的適應性，與其說決定於他們在人類的一般尺度上所占的位置，不如說決定於他們具備某些特殊的必要的條件的程度。然而，這些必要的條件和他們一般進步程度如此密切相關，兩者之間的任何不一致是例外而不是法則。讓我們考察一下在下降的系列中到達哪一點上代議制政府就完全是不可容許的，或者由於它本身不適合，或者由於某種另外的制度特別適合。 首先，代議制政府和任何其他政府一樣，在它不能持久存在的場合，即它完不成第一章中列舉的三個基本條件的場合，都一定是不適合的。這些條件是：（1）人民必須願意接受它；（2）他們必須願意並能夠做為保存它所必要的事情；（3）他們必須願意並能夠履行它加給他們的義務和職能。 人民接受代議制政府的意願，只有當一個開明的統治者，或是取得了統治這個國家權力的一個或數個外國，打算作為恩賜提供這種制度時，才成為一個實際的問題。對各個改革家們來說這個問題幾乎是不相干的，因為，如果除了說這個國家的輿論還不在他們一邊以外對他們的事業提不出其他的反對意見的話，他們就可以立即和恰當地回答說把輿論拉到他們一邊正是他們所要達到的目的。當輿論真正與之相反時，輿論所反對的通常是變化，而不是代議制政府本身。相反的例子的確不是不曾有過的。宗教上對限制特定家族的統治者的權力表示反感的事是有過的。但是，一般說來，消極服從的原則僅僅意味著服從現有權力的意志，不管是君主的還是人民的。在畢竟可能作出引進代議制政府的嘗試的情況下，對之漠不關心，不能理解它的方法和要求，而不是斷然的反對，則是可以料想到的障礙。然而這些障礙和實際的反對是同樣嚴重的，並且可能是同樣不容易消除的。在多數情況下，改變積極的感情的方向，較之在原來消極的狀態中形成積極的感情更容易些。當一國人民對代議制政體缺乏足夠的估價和愛慕時，他們就幾乎沒有希望保持住這種政體。在每一個國家，行政是政府行使直接權力的部門，並且是直接和公眾打交道的；個人的希望和恐懼主要地是指向它的，政府的好處，以及政府的恐怖和威信，也都是主要通過它表現在公眾眼裡的。所以，除非負責制約行政的各政府機關得到這個國家的有效的輿論和感情的支持，行政總是有辦法把它們撇在一邊，或者迫使它們屈服，並且有把握可以獲得對它的這種行為的支持。代議制度的永久性必然有賴於人民在它遭到危險時隨時準備為它而鬥爭。如果過低估計這一點，代議制就根本難於站住腳，即使能站住，一旦政府首腦或任何能集合力量搞一次突然襲擊的政黨領袖願意為取得絕對權力冒些微風險的話，也幾乎肯定會被推翻。 以上這些考慮是有關代議制政府遭到失敗的頭兩個原因的。第三個原因是，人民缺乏履行代議制政體中屬於他們的職責的意志或能力。當沒有人或只有一小部分人對國家一般事務感到為形成公共輿論所必要的那種程度的興趣時，選民將很少不把選舉權用來為他們的個人利益，或他們所在地區的利益，或是某個和他們有關係的人——他們所依附或依賴的人——的利益服務。在這樣一種公共感情的狀態下，控制著代議團體的一群人多半就會完全用它作為為自己謀出路的手段。如果行政的力量弱，國家就會因單純的爭奪職位而趨於混亂；如果行政的力量強，它就用分贓來安撫代表或其中能製造麻煩的人的便宜代價使自己變成專制政府；而全國代表制所產生的唯一結果就是，除真正進行統治的那些人以外，多了一個由公眾供養的議會，而且凡牽涉到議會一部分人的弊端就根本得不到消除。然而如果弊病到此為止，為了作為代表制，即使是名義上的代表制的自然的、雖則不是確定不變的伴隨物的公開和自由討論，這種代價是值得付出的。例如 (1) ，在近代希臘王國，無可懷疑，構成代議制議會主要部分的獵取官職的人們，儘管他們對好的政府很少或沒有直接貢獻，甚至也沒有怎麼緩和行政的專橫權力，但是卻保持住民權觀念，並大大有助於存在於那個國家的真正的出版自由。不過，這種好處完全有賴於和這個人民團體同時存在的一個世襲君主。如果不是競相博得主要統治者的歡心，而是由這些自私而貪鄙的派系去角逐那個主要職位，它們就肯定會象西班牙屬美洲那樣使國家處於長期的革命和內戰狀態之中。一個接一個的政治冒險家將交替著實行甚至不是合法的而是屬於非法暴力的專制政治，而代表制的名稱和形式除阻止專制政治取得穩定和安全外沒有其他效果。然而這種穩定和安全是惟獨能減輕代表制的弊病或是實現它的不多的好處的。 以上是代議制政府不能長久存在的一些情況。另外還有一些情況：代議制政府也許能存在，但某種其他的政府形式卻是更可取。這種情況主要是，人民為了取得文明上的進步，有些事情須要學會，有些習慣尚未養成，而對於這些習慣的養成代議制政府可能是一種障礙。 這些情況中最明顯的一種情況就是前面已經提到的，即人民還須要學會文明的第一課，即服從的一課。一個在同自然和鄰近種族的鬥爭中一直受到膂力和勇氣方面的鍛煉，但還沒有安定下來永久服從一個共同首領的種族，很少可能在他們自己的團體的集體管理下養成服從的習慣。從他們之中產生出來的代表制議會將僅僅反映著他們自身的好亂不馴。這個議會將拒絕授權給對他們的野蠻的獨立性加以旨在改進的限制的一切做法。這樣的部族逐漸變得服從文明社會的首要條件的方式通常是通過戰爭的需要以及軍事指揮所不可缺少的專斷權力。軍事領袖是他們願意服從的唯一上級，除了有時還有某個被認為上通神意的先知，或被認為具有不可思議的力量的魔法師以外。後述的兩種人可能握有暫時的權勢，但由於那只是屬於個人的，所以很少引起人民一般習慣上的變化，除非先知，象穆罕默德 (2) 那樣，同時也是軍事首腦，並被宣布為新宗教的武裝傳道者；或者除非軍事首腦們同他的勢力聯合在一起，並把後者變成他們自己統治的支柱。 具有和上述缺點相反的缺點即極端的消極被動和隨時準備屈服於暴虐的人民，同樣不適合於代議制政府。假如這樣屈從於人物和環境的人民能夠得到代議制度，他們將不可避免地選擇暴虐者作為他們的代表，他們身上的枷鎖將會因為這個表面上可能指望將它減輕的新辦法而變得更為沉重。相反地，許多民族藉助於中央權力已經逐漸擺脫這種狀況。中央權力所處的地位使它成為地方專制主的敵手，並以成為地方專制主的征服者而告終，而最重要的是這種中央權力僅僅是一個人。法國的歷史，從休·卡佩特 (3) 到黎塞留 (4) 和路易十四 (5) 是這一進程的連續的例子。甚至當國王還沒有他的許多主要諸侯那樣強大時，他從只有一個人這一事實得到的大好處是法國歷史家所公認的。一切 在地方上受壓迫的人們的眼光都朝向他；他是整個王國希望和信賴的對象；而每個地方上的統治者只是在多少是有限的區域內具有力量。全國各地反對一個接著一個直接壓迫者的人們都在他手下尋求避難和保護。他之進而占上風是緩慢的，但那是相繼利用僅僅提供給他的機會的結果。所以，那是可靠的；並且，隨著這一過程的完成，社會中受壓迫的那部分人屈服於壓迫的習慣也就消除了。國王的利益在於鼓勵各地農奴從領主控制下解放出來的一切分散的努力，並把他們置於直接從屬於他本人的地位。在他保護下形成了為數眾多的只服從國王的社會。同鄰近的城堡中的領主的統治比較起來，服從遠處的君主，本身就是自由，因為君主長期以來出於其所處地位的需要不得不作為他曾幫助實現其解放的那些階級的同盟者，而不是統治者，運用他的權威。就這樣，一個原則上專制的但在實踐上一般是很有限的中央權力，成了幫助人民通過必要的進步階段的主要手段，而真正的代議制政府就很可能妨礙他們進入這個階段。俄羅斯帝國農奴的解放只有不折不扣的專制統治或是一場全國範圍的屠殺才能實現得了。 歷史的同一篇章有力地說明無限制的君主制克服文明進步上的障礙的另一種方式，而代議制政府肯定會使這些障礙嚴重化。對直到相當高級階段的進步說來最大的障礙之一是根深蒂固的地方觀念。有些部分的人類在其他許多方面有能力享有自由並為自由作好準備，但可能不適於合併成甚至最小的國家。不僅嫉妒和嫌惡可能使他們互相排斥，並妨礙一切可能的自願聯合，而且他們可能還沒有培養起使聯合成為名副其實的感情或習慣，即使假定在名義上已經具有這種聯合。他們可能象古代社會或亞洲村社的公民那樣，在村或鎮的利益範圍內運用他們的能力方面已具有相當的實踐經驗，並在那限定的規模上甚至已實現了相當有效的平民政府，仍然可能對任何更進一步的事情很少同情，並且不具有處理許多這樣的社會所共通的利益的習慣或能力。我不知道在歷史上有過任何事例，其中許多這種政治原子或粒子結合成一個團體，並學會感到自己是一個民族，除非是以前曾從屬於所有的人所共同的中央權力 (6) 。正是通過服從那種權力的習慣，參與其計劃並為其目的服務，我們所設想的民族才能在他們的思想上接受在相當大的地理範圍內共同的大的利益的概念。與此相反，在中央統治者的思想中，這種利益必然是主要的考慮；而通過他同地方逐漸建立起來的多少是密切的聯繫，這種利益就成為一般人所熟悉的了。能作出在進步方面的這一步驟的各種情況的最有利的湊合就是在沒有代議制政府的情況下建立起代議制度；從地方產生的一個或數個代表團體成為中央權力的輔助和工具，但很少企圖推翻或控制中央權力。人民既這樣，比方說，參加議事，儘管並不分享最高權力，中央權力所實施的政治教育就比用其他方法更有效地貫徹到地方領袖和一般地貫徹到居民；而與此同時堅持著基於共同同意的政府這一傳統，或至少是對沒有共同同意的政府不給予傳統的認可。當這種共同同意被習慣神聖化時，它往往給好的開端以壞的結局，並且是招致多數國家在很早階段停止進步的那種可悲命運的最常有的原因之一，因為在某個時期的工作完成得阻礙了以後許多時代所需要的工作。另一方面，可以把這一點定為一條政治上的真理：與其說是通過代議制政府不如說是通過不負責任的君主制政體，許多無足輕重的政治單位能夠結合成一個民族，具有共同的凝聚感，有足夠保護自己反對征服或外國侵略的力量，並有值得從事及適合居民社會政治智慧的發展的多種多樣的和大量的事務。 由於這些緣故，不受代表制度的控制（雖然也許因得到它的支持而加強）的王權政府，是任何社會的早期階段最適合的政體形式，包括象古希臘城市那樣的城市社會。正是因為這樣，在古代希臘，國王的政府在公眾的輿論的某種真正的而不是表面的或憲法的控制下，在歷史上的確先於一切自由制度很長一段期間，並經過相當長的時間後最後讓位於少數幾個家族的寡頭政治。 也許可能指出一個民族的一百個其他的弱點或缺點，並因此使這個民族不能很好地利用代議制政府；但是關於這些缺點，一人的統治或幾個人的統治將會矯正或減輕弊病則非同樣明顯的。各種強烈的偏見，墨守舊習，民族性格上的實際缺陷，或單純的愚昧無知，以及精神修養的欠缺，如果盛行於一個民族，一般說來將如實地反映在他們的代議制議會中。假如碰巧行政管理，公共事務的直接管理，掌握在相對說來沒有這些缺點的人們手中，他們常常會作出更多好事，如果不因為必須取得議會的自願同意而受到妨礙的話。但是在這些場合，不象我們已經考察過的其他場合那樣，單純統治者的地位並不自然而然地使他傾向於向有益方向發展。一人的統治者和他的顧問們，或者少數幾個人的統治者，不象會常常避免該民族或該文明狀態的一般弱點，除非他們是屬於高級民族或更先進的社會狀態的外國人。在那種情況下，統治者的確可以在幾乎任何程度上免除上述弱點；他們比他們所統治的人們更文明；而服從這樣一種外國政府，儘管有它不可避免的害處，對一個民族說來常常是極為有利的，使他們迅速通過若干進步階段，並掃清進步上的障礙，這些障礙可能無限期地繼續存在下去，如果從屬的居民得不到幫助地任憑其原有的傾向和機會發展的話。在不受外國人統治的國度里，能夠產生同樣好處的唯一原因，是具有非凡天才的君主這種少有的偶然事件。在歷史上有過少數幾個這樣的例子，可為人類慶幸的是，他們統治得足夠長久，從而能通過將他們的一些改革交到在他們影響下成長起來的一代人手中而把這些改革永久保持下去。查理曼大帝 (7) 可以舉作一個例子；彼得大帝 (8) 是另一個例子。然而這種例子是那麼不常有，所以只能算是一種巧事，這類巧事常常在危急關頭決定某個主要民族是應該作一次突然起跑，還是退回到野蠻狀態中去。波斯人入侵時恰好有特米斯托克里 (9) ，或是威廉一世或威廉三世 (10) 的偶然存在都屬於這類巧事。僅僅為了利用這種可能性而建立制度將會是荒唐可笑的；特別是象具有如此才能的人，在任何顯要地位上都不需要藉助專制權力來發揮巨大影響，如最後提到的三個人所證明的。關於制度所最需要考慮的是並非太不尋常的情況，這種情況是，一小部分但卻是主要部分的居民，由於種族的不同，更文明的身世，或其他的特殊情況，在文明和一般性格上顯然優於其他居民。在這種情況下，由群眾的代表進行統治就有可能使他們失去從優秀階層的更高文明得來的很多好處；另一方面，由那些優秀階層的代表進行統治大概會進一步降低群眾的地位，並使他們毫無希望得到適當的待遇，除非去掉未來進步的一種最有價值的因素。對這樣組成的民族說來，進步的最大希望在於，統治階級的主要統治者有一種在憲法上無限制的，或至少在實際上壓倒一切的權力。由於他所處的地位，只有他關心和改進他不會對之感到嫉妒的群眾的處境，作為對他會對之感到嫉妒的他的同事的一種平衡。如果幸好在他身邊有一個不是作為支配者而是作為部屬的代表著優秀等級的團體，這個團體通過提出反對和質詢以及偶爾的發怒，將集體反抗的習慣保持下來，並且有可能遲早逐漸擴大為真正的全國代表制（這實質上就是英國議會的歷史），那麼這個民族就有處在這種情況下和這樣構成起來的社會所能有的最有利的發展前途。 在那些不絕對地使一國人民不適於代議制政體，卻嚴重地使他們不能得到這種政體的充分好處的傾向中，有一個傾向值得特別注意。存在有兩種性格，它們本質上很不相同，但它們有某種共同點，由於這種共同點，它們在影響個人和民族的努力方面常常一致。其一是希望對別人行使權力；另一是不喜歡別人對自己行使權力。人類的不同部分之間在這兩種性格的相對強度上的差別，是它們的歷史的最重要的因素之一。有的民族，統治別人的熱望比個人獨立的願望強烈得多；以致為了前者的僅僅一點朦朧希望，他們就準備犧牲整個後者。他們中的每一個人，象軍隊中的士兵那樣，願意把他個人的行動自由讓給他的將軍，只要這個軍隊打勝仗和取得勝利，他能自誇是征服者之一就行，儘管他自認為在對被征服者實行的統治中有自己一份的想法是一個幻想。一個政府在其權力和職權上受嚴格限制，被要求不作過多的干涉，讓大多數的事情在沒有它擔任監護人或指導者角色的情況下進行，這種政府是不合這樣一個民族的口味的。在他們眼裡，掌權者承擔責任是不會過多的，只要權力本身允許普遍的競爭就行。他們中的普通人，寧願選擇對同胞行使一份權力的偶然機會，不管這種機會是多麼遙遠和不大可能，而不要無人對他們行使不必要的權力這種對自己和別人來說都是確實可靠的事情。這些人就是職位獵取者民族的成員；政治的進程在他們主要決定於職位的獵取；在那裡關心的只是平等而不是自由；在那裡政黨之間的角逐不過是決定干涉一切事務的權力應屬於這個階級還是另一個階級，或許僅僅是屬於這一群社會活動家或另一群社會活動家的鬥爭；在那裡民主觀念僅僅是把職位向一切人而不是少數人的競爭開放；在那裡制度越帶有民主性，所設置的職位就越多，而一切人對每個人，以及行政部門對一切人所實行的過分干涉就越可怕。把這種情況或與此相接近的情況當作法國人民的不誇大的圖景，是既不寬厚也不公正的。但是他們具有這種性格的程度使得由一個有限的階級掌握的代議制政府因過度腐敗而崩潰，並且使得建立全部男性居民的代議制政府的嘗試以授權一人將其餘不管多少人不經審判送往蘭貝沙（Lambessa）或卡晏（Cayenne）而告結束，只要他讓所有的人認為他們自己有可能分享他的恩惠就行。使我們國家的人民最適合於代議制政府的性格問題就是他們幾乎普遍地具有相反的特徵。他們對於未經長期習慣和他們自己的正當觀念的認可而企圖對他們行使權力，是非常敏感的；但他們一般說來很少想對別人行使權力。他們對熱望統治的人很少同情，所以儘管他們對追求職位的個人利益動機甚為熟悉，但他們寧願由那種由於社會地位的結果未經追求而得到那職位的人去履行職務。如果外國人了解了這一點，他們就會理解英國人的政治感情上的某些表面上的矛盾；他們毫不猶豫地願意讓較高的階級統治自己，同時卻很少個人的卑躬屈節，沒有一個民族那麼喜歡反抗權威，如果它越出某種規定的限界，或者那麼堅決地使他們的統治者永遠記住他們將只接受按照他們自己最喜愛的方式的統治。因此，追求職位是野心的一種形式，英國人，從整個民族來說，對它幾乎是陌生的。如果我們將直接處於容易得到官方雇用的少數家族或社會關係除外，英國人對發跡採取完全不同的看法，即指在事業上或在職業上的成功。他們對政黨或個人單純角逐職位抱有最強烈的厭惡，很少有什麼事情比公職人員的成倍增加更使他們反感的。與這相反，這件事在大陸上官僚政治泛濫的國家總是得人心的，他們寧可繳納較高的租稅，也不願減少一點他們自己或他們親屬謀取職位的機會，而他們之中要求節約的呼聲決不意味著裁撤職位，而只是減少普通公民沒有機會得到任命的那些高職位的薪金。 ———————————————————— (1) 寫於富有裨益的1862年革命之前，這次革命由人民對腐敗統治制度的憎惡和政客的普遍道德敗壞所引起，為迅速進步的人民創造了真正立憲政府的新的富有希望的機會。 (2) 穆罕默德（Mahomet, 570？ —632），伊斯蘭教創始人。——譯者 (3) 休·卡佩特（Hugh Capet, 940—996），法國國王（987—996）。——譯者 (4) 黎塞留（Richelieu, 1585—1642），法國紅衣主教和政治家。——譯者 (5) 路易十四（Louis XIV, 1638—1715），法國國王（1643—1715）。——譯者 (6) 義大利是唯一可舉作例外的例子，但也只是有關它的轉變的最後階段是如此。其以前更為困難的進步——從佛羅倫薩、比薩或米蘭的城市孤立到塔斯加尼或倫巴第省的統一，則是照通常的方式發生的。 (7) 查理曼大帝（Charlemagne, 742—814），即查理一世，法蘭克王（768—814）和西羅馬帝國皇帝（800—814）。——譯者 (8) 彼得大帝（Peter the Great, 1672—1725），即彼得一世，俄國沙皇（1682—1725）。——譯者 (9) 特米斯托克里（Themistocles，公元前527？—460？），古雅典的將軍和政治家。——譯者 (10) 威廉一世（William I, 1027—1087），英國國王（1066—1087）；威廉三世（William III, 1650—1702），英國國王（1689—1702）。——譯者