代議制政府 · 第二章　好的政府形式的標準

既然適於特定國家的政府形式是（在一定條件下）服從選擇的，現在需要考慮的是根據什麼標準來指導這種選擇；什麼是最適於促進特定社會利益的政府形式的突出特點。 在開始研究這個問題以前，似乎有必要確定什麼是政府的固有職能。因為政府整個說來只是一個手段，手段的適當性必須依賴於它的合目的性。但是對問題的這種說法對研究問題的幫助不如可能設想的那麼大，甚至看不到問題的全部。因為，首先，政府的固有職能不是一成不變的東西，在不同的社會狀態而有所不同，在落後的社會狀態比在先進的社會狀態要廣泛得多。其次，當我們把注意力限定在政府職能的合法範圍的時候，我們就不能對一個政府或一套政治制度的性質作出充分的估計。因為儘管一個政府的好處必然局限在那個範圍以內，但它的壞處卻不幸地並不是。人類能受到的任何種類和任何程度的害惡都可能被他們的政府加在他們身上；而社會存在所能有的好處，則不能超出政府的構成與這種好處的獲得相一致或留有餘地的範圍而得到進一步的實現。間接的影響不用說，公共當局的直接干預除人類的生存以外無任何必然的限界；而政府對社會福利的影響簡直可以按照整個人類利益來考慮或估價。 既然我們因此不得不把社會利益的總和這樣一個複雜的對象作為檢驗政府好壞的標準，我們就樂於試圖對這些利益作某種的分類。這種分類既使我們想起它們的類別，就可能表明政府形式適於分別促進各種利益的性質。如果我們能說社會的利益是由如此這般的因素組成，那將會是很方便的；這些因素之一要求這樣的條件，另一因素要求另外的條件，那末，在最大程度上把所有這些條件結合在一起的政府就必定是最好的政府了。這樣就會從構成一個好的社會狀態的各種因素的各別原理上建立起政府的學說。 不幸的是，將社會福利的組成部分加以列舉和分類，以便形成這種原理，卻不是輕而易舉的事。在上一世代或本世代中比較全面地從事研究政治哲學的人，大多都感到這樣一種分類的重要性，但是朝著這方面的嘗試，據我所知，還只是走出了僅有的一步。分類從開始到終了只是將社會的急需按「秩序」和「進步」（用法國思想家的說法）兩個項目加以區分，用科爾里奇 (1) 的話來說就是永久性和進步性。從兩個項目之間的顯然明確的對立來說，以及從兩者所投合的感情的顯著不同來說，這個劃分好象是有道理的和吸引人的。但是根據我的理解（不管在普通談話中怎樣可以允許），用「秩序」或永久性和進步性之間的區別來說明政府必須具備的性質是不科學的和不正確的。 因為，首先，什麼是「秩序」和「進步」呢？就「進步」來說不存在什麼困難，或者不存在乍看起來明顯的困難。當「進步」被說成是人類社會的一種需要時，可以認為它意味著改進。那是相當不同的概念。但什麼是「秩序」呢？它的涵義時寬時窄，但從不曾意味著人類社會除改進以外的全部需要。 就其最狹的意義說，「秩序」意味著服從。如果一個政府成功地使它自己得到人民的服從，就說它保有「秩序」。但是有各種不同程度的服從，而且不是每一種程度的服從都是值得讚美的。只有絕對專制的政府要求每個公民無條件服從當權者的每一道命令。我們至少必須將這種命令的涵義限定為一般的、以慎重的法律形式公布的命令。這樣理解的「秩序」無疑表示著政府的一種不可缺少的屬性。凡是不能使人民遵守他的法令的人，就不能說是在統治著人民。但是這雖然是一個必要的條件，卻不是政府的目的。政府應得到人民的服從，這是必要的條件，以便能完成某個其他的目的。我們仍然必須尋求這個其他的目的，即抽象地從改進的觀念出發政府應當完成的目的，也就是在每一個社會，不論是停滯的或進步的社會，必須完成的目的。 在稍為擴大一些的意義上，「秩序」意味著通過停止私人暴力來保持和平。一國人民通常不以私人強力解決他們之間的爭吵，並且養成了將對他們的爭議和損害賠償的決定提交給公共當局的習慣，在這種地方，就說是有「秩序」。但是在這個較廣的意義上，和在前面的狹義意義上一樣，「秩序」所表示的毋寧是政府的條件而不是它的目的或政府好壞的標準。因為服從政府並將一切爭議事項提交政府當局的習慣可能已經確立起來，但政府處理爭議事項以及其他有關事項的方式，還可能由於區分開最好和最壞政府之間的整個間隔而有不同。 如果我們想把社會要求於它的政府而又不包含在「進步」概念中的一切都包括在「秩序」概念之內，我們就必須把「秩序」界說為保持已經存在的一切種類和數量的好處，並把「進步」界說為增進這些好處。這一區別的確把能夠要求政府加以促進的一切東西都包括在這個或那個部分之內。但是，這樣理解以後，它就不給政府的哲學提供任何基礎了。我們不能說，在構成一個政體時，某些規定應當有利於「秩序」，而另外一些規定應當有利於「進步」，因為「秩序」的條件，在現在表明的意義上，和「進步」的條件，不是對立的而是同一的。傾向於保持已有的社會優點的力量，就是有助於增進這種優點的同一力量，反之亦然。唯一的不同點是，為了後一目的較之前一目的需要程度較大的力量。 例如，什麼是各個公民最有助於保持住社會已有的全部良好行為、良好的經營管理、成功和繁榮的品質呢？大家將會同意，那就是勤勉、正直、公正和謹慎。但是所有這些品質不是最有助於改進嗎？社會本身的美德的任何發展不是最大的改進嗎？如果是這樣的話，凡是政府中增進勤勉、正直、公正和謹慎的特性，就同樣有助於永久性和進步性，只是較之僅僅保持永久將更需要這些特性來使社會變得顯然是進步的罷了。 又，什麼是和「進步」特別有關而又不直接聯繫到「秩序」和「保存」觀念的人類的特殊屬性呢？它們主要是智力活動、進取心和勇氣等特性。但所有這些特性，對保存我們已有的幸福來說，不是和增進幸福同樣十分需要嗎？人類事務中有一點是確定無疑的，那就是：凡是已經得到的有價值的東西只有繼續用取得它的同樣的精力才能加以保持。事物如任其自流就不可避免地會衰退。凡是因成功而鬆懈其小心謹慎和思慮周到的習慣和不願遇見不如意事的人，很少能使他的好運長期保持在頂峰。似乎專屬於「進步」並且是導致「進步」的各種傾向的集中表現的智力屬性是「創造力」或「發明才能」。但是這對永久性是同樣必要的。因為，在不可免的人事變遷中，新的不便和危險不斷產生，必須臨之以新的智謀和辦法，以便使事情繼續下去，哪怕僅僅象過去那樣好也罷。因此，凡是政府中傾向於鼓勵活動力、能力、勇氣、創造性的性質，和對「進步」一樣，對「永久性」也是必需的。只是對後一目的來說，較之對前一目的，這些性質的程度只要稍為低一些一般也就夠了。 現在從社會的精神條件轉到社會的外部條件和客觀條件。要指出任何僅僅有助於「秩序」、或僅僅有助於「進步」的政治上的設計或社會事務的安排是不可能的。對兩者之一有幫助的都同時促進兩者。試舉普通的警察制度作為例子來說吧。「秩序」似乎是和這部分社會組織的效能最直接有關的目的。但是，如果它對促進「秩序」是有效的，就是說，如果它鎮壓犯罪，並使每個人能感到人身和財產的安全，能有任何事態比這更有助於「進步」嗎？財產的更大安全是促進更大生產的主要條件和原因之一，而更大的生產就是「進步」的最平常和通俗的方面。鎮壓犯罪搞得較好，就壓制犯罪的傾向，而這就是在多少較高意義上的進步。使個人從不完善的保護狀態下的焦慮和不安中解放出來，就解放了他的能力以便用來為改善自己和他人的狀況作出新的努力。另一方面，同一奮鬥目標使他熱愛社會存在，不再在自己的同胞中看到當前的或未來的敵人，從而培育起對待他人的親切感和友誼，以及對社會普遍福利的關心，所有這些都是社會進步十分重要的部分。 再舉人們所熟悉的好的稅收和財政制度的事例來說吧。人們一般地把它歸入屬於「秩序」領域的一類。但是什麼能比它更有助於「進步」呢？一個促進前者的財政制度，由於恰恰同樣的優點，也就有助於後者。比方說，經濟既保存現有的國家財富也有利於創造更多的財富。負擔的公平分配給每一個公民展示出具體運用於困難的調整工作上的道德和良心的範例，以及最高當局高度評價這種工作的證明。這樣的負擔分配，無論就定額來說或就區別對待來說，都大大地培養了社會的道德感情。這樣一種不妨害公民的勤勉也非不必要地干涉其自由的徵稅方法，不僅有助於保存國家財富，而且有助於增加國家財富，並鼓勵個人能力更積極地發揮出來。反過來說，一切有礙於增進人民財富和道德的財政和稅收上的錯誤，如果達到足夠嚴重的程度，肯定也可能使人民貧困化和道德敗壞。總而言之，普遍有效的是，當我們在最廣的意義上理解「秩序」和「永久性」時，為了鞏固現存的利益，「進步」所要求的不過是「秩序」在較大程度上的要求，「永久性」所要求的不過是「進步」在較小程度上的要求。 在支持那種認為「秩序」本質上不同於「進步」，以及現有美好事物的保存和另外的美好事物的取得在提供根本分類的基礎方面有區別的立場時，我們也許應該記住「進步」可能以「秩序」為犧牲；當我們正在取得或力求取得某種美好事物時，我們可能在別的方面正在退步。例如，我們可能在財富上有所增長，另一方面在美德上則有所退化。在承認這一點的情況下，它所證明的不是「進步」在種屬上與「永久性」有何不同，而是財富與美德有所不同。「進步」就是「永久性」再加上點東西；而且，說在一件事情上的「進步」不意味著一切事情上的「永久性」，並不是對這一點的回答。同樣，在一件事情上的「進步」也不意味著在一切事情上的「進步」。任何一種「進步」包含同一種事情上的「永久性」；每當「永久性」為某種特定「進步」作犧牲時，其他「進步」為之作更大的犧牲；而如果它不值得那種犧牲，那就不僅僅是「永久性」的利益被忽視了，而且普遍的「進步」利益也被弄錯了。 如果在給好政府觀念以具有科學準確性的最初開端的嘗試中竟必須使用這些不適當地加以對比的概念的話，在好政府的定義中略去「秩序」一語而說好政府就是最有助於「進步」的政府，從哲學上說就更正確些。因為「進步」包括「秩序」，但「秩序」不包括「進步」。「進步」是一件事情的較大程度，「秩序」則是其較小程度。在任何其他意義上，「秩序」僅僅代表好政府的必要條件的一部分，而不代表好政府的概念和本質。「秩序」會在「進步」的條件當中找到更為適合的位置，因為，如果我們要增加美好事物總和的話，最要緊的莫過於照看好我們已有的東西。如果我們竭力要獲得更多的財富，首先第一條應該是不要無益地浪費掉我們現有的財富。如此看來，「秩序」不是應和「進步」調和一致的另外的目的，而是「進步」本身的一部分和手段。如果在一個方面的所得是用同一方面或其他方面的超過等價的損失換來的，就不存在「進步」。這樣理解的「進步」的增進包括政府的全部優越性。 但是，這一關於好政府標準的定義雖然抽象地是言之有理的，卻是不恰切的，因為儘管它包含著全部真理，但它讓人想起的只是一部分。「進步」一語所暗示的是前進的意思，而它在這裡的意思卻差不多同樣是防止倒退。同樣的社會原因——同樣的信仰、感情、制度和實踐——對產生進一步的發展一樣，對防止社會倒退是同樣必要的。假使沒有什麼改進可以指望，生活會同樣是為反對倒退而作無休止的鬥爭，象甚至現在這樣。古代人所想的政治就完全是這樣。人們和他們的工作的自然傾向是退化。然而，得到良好管理的好制度可能在不確定的長時間內阻止這種傾向。儘管我們已經不再抱有這種意見，儘管現時代的多數人表白相反的信條，他們相信事物的傾向整個說來是朝向進步的，但是我們不應當忘記存在著人類事務趨向更加惡化的一股長流不息的潮流，構成這股潮流的是人類的一切愚蠢、一切邪惡、一切疏忽、懶惰和苟安。這種傾向，僅僅由於某些人經常地，以及其他的人憑一時高興地，向著美好而有價值的目標作出的努力，才被控制住，不致泛濫成災。認為他們的主要價值在於用他們的手段實現的實際上的進步，這種努力一旦停止，其後果將僅僅是使我們保持現狀，乃是對為改進和提高人類本性和人類生活所作努力的重要性的嚴重估計不足。稍許減少這種努力，就不僅會停止進步，而且會使事物的總的趨勢轉向倒退。這種倒退一旦開始，就會加速度地進行下去，變得越來越難以阻止，一直達到歷史上可以常常看到的那種狀態，在這種狀態中甚至今天還有很大部分的人類匍匐於其中。這時，除了超人的力量就很難扭轉這種趨勢，和重新開始向上的運動。 這些理由使得「進步」這個詞和「秩序」及「永久性」等詞一樣不適於當作對政府形式必要條件的分類的基礎。這些詞所表達的根本對立，並不象存在於符合這些詞的人的性格類型中那樣存在於事物本身之中。我們知道，有些人以謹慎小心為主，而另一些人則勇敢大膽占優勢。有些人，避免危及既得利益的願望比改進已有的並取得新的利益的願望更為強烈。另一方面也有其他一些人則傾向相反，比留意當前利益更熱中於未來利益。走向這兩種人的目的的道路是一樣的，但他們容易在相反的方向上離開這條道路。這種考慮對組織任何政治團體的班子是具有重要性的：兩種典型的人都應當被包括進去，以便在每一種人的傾向趨於極端時可以由適當比例的其他傾向的人加以調節。不需要有明文規定來保證這一目的，只要注意不要有不符合該目的之處就行。一般地，老年人和青年人，已經有了地位和聲望的人和尚無地位和聲望的人自然地和自發地混合在一起，就足可達到這個目的，只要這自然的平衡不被人為的規定所干擾。 既然最通常地用來作社會事務分類的區別並不具有所需要的性質，我們就必須尋求更適於該項目的的某個其他的主要區別。這樣一種區別將由我現在要進行的考慮加以表明。 如果我們試行自問，好政府在其所有的意義——從最低微的到最高尚的意義——上究竟依靠什麼原因和條件，我們就發現其中主要的、超越其他一切的是組成作為統治對象的社會的那些人的品質。 我們可以舉司法作為第一個例子來說。這樣做是更恰當的，因為沒有哪一部分公共事務其單純的機構、規則和工作細節的設計是具有如此重大後果的。但甚至這些，較之所雇用人員的品質，在重要性上也大有遜色。如果人民的道德情況壞到證人普遍說謊、法官和其下屬受賄的地步，程序規則在保證審判目的上又有什麼效用呢？又，如果人民對市行政漠不關心，不能誘使忠實而有才能的人出來管理，把職務交給那些為謀取私利的人去擔任，制度又怎能提供一個好的市行政呢？如果選民不關心選擇最好的議會成員，而是選擇為了當選而願花最多的錢的人，最廣泛普及的代議制度又有什麼用處呢？如果一個議會的成員可以被收買，或者如果他們性情暴躁，得不到公共紀律的矯正或個人的自我克制，使他們不能作冷靜的考慮，並且在下院議席上動手打人或互相開槍射擊，這樣的代議制議會又怎能為人民的利益而工作呢？還有，如果人民是那樣愛嫉妒，只要有個人可能獲得成功，那些本應當和他合作的人卻形成默契，聯合起來使他歸於失敗，這樣的人民怎樣能以相當健康的方式進行政府管理或任何共同的事業呢？每當人民普遍傾向於只注意個人的私利而不考慮或關心他在總的利益中的一份時，在這樣的事態下好的政府是不可能的。知識的缺乏對好政府所有要素方面的不利影響是不需要作任何說明的。政府管理是由人們的行為組成的，如果行為者，或選擇行為者的人們，或行為者須對之負責的人們，或其意見應當影響和制約所有這些人的旁觀者們，都只是無知的、愚蠢的和具有可悲的偏見的群眾，則任何政府管理都將搞不好。反過來，按照人們高出於這個水平的比例，政府的性質也將有所改進——直達到卓越的程度（這是可能達到的但沒有一個地方已經達到），那裡的政府官員，其本身就是具有卓越的美德和智慧的人，而圍繞著他們的是有道德的和開明的公眾輿論的氣氛。 好政府的第一要素既然是組成社會的人們的美德和智慧，所以任何政府形式所能具有的最重要的優點就是促進人民本身的美德和智慧。對任何政治制度來說，首要問題就是在任何程度上它們有助於培養社會成員的各種可想望的品質——道德的和智力的，或者可以說（按照邊沁（Bentham）更完善的分類），道德的、智力的和積極的品質。在這方面做得最好的政府，就很可能在其他一切方面是最好的，因為政府的實際工作中一切可能的優點正是有賴於這些品質（就它們存在於人民中來說）。 因此，我們可以把政府在增加被統治者（集體地和各個地）的好品質的總和方面所能達到的程度，看作區別政府好壞的一個標準。因為，除了被統治者的福利是政府的唯一目的以外，被統治者的好品質為開動政府機器提供動力。這樣，政府機器本身的性質就成了政府優點的另一構成要素了。政府機器本身的性質就是它適於利用每個時候存在的全部好性質來幫助實現正當目的的程度。讓我們再舉司法這個題目作為例子來說明吧。司法制度一旦確定，執法上的優點就和組成法庭的人員的價值以及影響或控制他們的輿論的價值成比例。但是好的司法制度和壞的司法制度之間的全部差別，在於為了使存在於社會中的全部道德的和智力的價值對執法施加影響，並使它對執法的結果充分起作用而採用的各種辦法。為使法官的挑選能得到最高水平的美德和智慧而作的安排，有益的訴訟程序的程式，允許對任何差錯進行公開的評論和批評，通過報刊進行討論和指責的自由，按照是否適於引出真相的採證方式，接近法庭的便利（不管有多少），偵查犯罪和逮捕罪犯的辦法，——所有這些都不是動力，不過是使動力排除障礙的手段。手段自己不能活動，但沒有它，不管動力有多大，也將被浪費掉而無效果。在政府的行政部門的構成中存在同樣的特點。行政部門所擁有的手段是好的：規定了對官員資格的適當考查，對官員升級的適當規則；事務被適當地分配給辦理事務的人，為事務的處理建立起便利的和有條不紊的秩序，在事務處理之後保留正確而明了的記錄；每個人都知道自己所負的責任，並讓別人知道他的責任所在；對行政部門中的疏忽、徇私或假公濟私行為規定精心設計出來的控制辦法。但是政治控制不能自己活動，正如徒有馬籠頭而無馭馬者不能指揮馬一樣。如果進行控制的官員和他們所要控制的官員一樣腐敗或玩忽職守，如果作為整個控制機器的大發條的公眾太無知，太消極，或太不經心和不注意儘自己的本分，那麼即使有最好的行政機構也不會得到多大好處。雖然這樣，好的機構總是比壞的機構更為可取的。它能使現有的不充分的動力或控制力量發揮盡致；沒有它，不管多大的動力或控制力量都會是不充分的。例如，如果公眾對所作的事漠不關心的話，公開的辦法，就既不阻止壞事也不是鼓勵好事。但是，如果不公開，公眾又怎能對不允許他們看到的事情加以制止或鼓勵呢？公共機關的最理想的完善構成，就是其中官員的利益和他的職務完全一致。單靠制度是做不到這樣的，但若沒有為這一目的適當設計出來的制度就更做不到這樣。 我們就具體的政府管理的各項安排所說的話，對政府的一般構成來說顯然更是適用的。一切旨在成為好政府的政府，都是由存在於社會各個成員中的一部分好的品質為管理集體事務而組成的。代議制政體就是這樣一種手段，它使社會中現有的一般水平的智力和誠實，以及社會中最有智慧的成員的個人的才智和美德，更直接地對政府施加影響，並賦予他們以在政府中較之在任何其他組織形式下一般具有的更大的影響。雖然在任何組織形式下，他們所具有的影響都是政府中一切好事物的根源和阻止一切壞事物的條件。一個國家的制度所能組織的這種好品質越多，組織形式越好，政府也就越好。 這樣，我們現在已經得到對任何一套政治制度所能具有的優點的雙重區分的基礎。這種基礎一部分由政治制度促進社會普遍的精神上的進步的程度所構成，包括在才智、美德，以及實際活動和效率方面的進步；一部分由它將現有道德的、智力的和積極的價值組織起來，以便對公共事務發揮最大效果所達到的完善程度構成。評價一個政府的好壞，應該根據它對人們的行動，根據它對事情所採取的行動，根據它怎樣訓練公民，以及如何對待公民，根據它傾向於促使人民進步或是使人民墮落，以及它為人民和依靠人民所做工作的好壞。政府既是對人類精神起作用的巨大力量，又是為了公共事務的一套有組織的安排。在前一種職能上，它的有益的行動主要是間接的，但並不因此是較不重要的，而它的有害的行動則可以是直接的。 政府這兩種職能之間的不同，不是象「秩序」與「進步」之間的區別那樣僅僅是程度上的不同，而是性質上的不同。然而，我們不應認為它們之間沒有密切的聯繫。保證在現有的文化狀態下實際可行的最好的公共事務管理的制度，單憑這一點就可能進-步改進那種狀態。一國人民具有和他們在道德和智力的進步上已達到的階段相一致的最好的法律，最純潔和最有效率的司法，最開明的行政管理，最公平和最不繁重的財政制度，就有希望迅速地進入到更高的階段。政治機構除克盡厥職而外也無其他方式能更有效地促進人民的進步。相反地，如果政府機器構造得不好，以致不能克盡厥職，就會處處感到它降低人民的道德和壓抑人民的才智和能動性的後果。但是這種差別是真實存在的，因為這只是政治制度用來改善或是敗壞人類精神的手段之一，至於那種有益的或是有害的影響的原因和方式則仍然是有待研究的另外的和廣泛得多的課題。 就一種政府形式或一套政治制度影響社會福利的兩種工作方式——它作為國民教育機關的工作和它在現有教育情況下管理社會公共事務的安排——而論，因國家和文明狀態的不同而發生的變化，後者顯然比前者要少得多。它和政府的根本構成的聯繫也少得多。在自由政體下最好的管理政府實際事務的方式，在君主專制政體下一般地也是最好的，只是君主專制政體不大象會實行它罷了。比方說，財產法規，證據原則和審判程序，稅收和財政制度，在不同的政府形式都不必一定不同。這些事項中的每一項都有它自己的原理和規則，都是各別研究的科目。一般法學，民事和刑事立法，財政和商業政策，本身都是科學，或者可以說，廣泛的科學或管理藝術的各別部分。有關所有這些科目的最開明的原則，儘管不是在一切政府形式下都能同樣地被理解或照著做，但是如果被理解了和照著做的話，在所有的政府形式下一般地都會是同樣有益的。誠然，這些原則不能毫不加修改地適用於一切社會狀態和人類精神狀態，但是大多數原則只需要作細節上的修改，以適應任何充分發展到擁有能理解它們的統治者的社會狀態。它們完全不適合的那種政府，一定是那種本身很壞，或不合輿情，以致不能靠誠實手段維持其本身的存在的政府。 否則它就是和涉及到人民本身的較好或較壞訓練的那部分社會利益有關。考慮到制度有助於人民本身的訓練，按照已經達到的發展階段，所需要的制度必須顯著不同。對這一真理的承認，儘管多半是經驗上的而不是哲學上的承認，可以被看做是當代政治學說超乎過去時代政治學說的主要優越之點。在過去時代，通常主張在英國或法國實行代議民主制所依據的論點將同樣會證明這制度是對阿拉伯人或馬來人唯一適合的政府形式。就文化和發展來說，不同的社會狀態的下限可達到僅僅稍高於高等動物的那種狀況。上限也是相當大的，而將來的可能擴展則更大得多。一個社會只能根據各種影響的匯合從這些狀態之一發展到更高的狀態，在這些影響中，主要的就是它們所從屬的政府。在一切迄今已經達到的人類進步的狀態中，對個人行使的權威的性質和程度，權力的分配，以及命令和服從情況，是除宗教信仰外最強有力的影響，這些影響使他們變成現在這樣，並使他們能成為什麼樣就成為什麼樣。由於他們的政府和特定發展階段不相適應，他們的進步可以隨時停止下來。政府的一個必不可少的優點（為了這個優點可以原諒幾乎任何程度的其他不與進步相矛盾的缺點）就是，它對人民的影響有利於，或者不是不利於，他們為了把自己提高到更高的水平所必須採取的下一個步驟。 因此（重複前舉的一個例子來說），處在蒙昧未開化的獨立狀態的人民，每個人為他自己活著，除偶爾一時高興外不受任何外部的控制，這樣的人民在學會服從以前實際上是不可能取得任何文明方面的進步的。因此，在這樣一種人民之上確立起來的政府的必不可少的美德，就是它使它本身得到服從。為了做到這點，政府的體制必須是近乎或完全專制的。有賴於社會各種成員自願放棄他們個人的行動自由的任何程度的平民政體，將不能貫徹實行位於這種發展階段上的初學文明的人民所需要的第一課。因而，這種部落的文明，如果不是由於和其他已經開化的部落雜處一起的結果，就幾乎總是一個專制統治者的業績，他的權力或者來自宗教，或者來自軍事上的勇武；很常常是來自外國的武力。 又，未開化的種族（最勇敢、最富有精力的種族尤其如此）不喜好繼續不斷的毫不令人興奮的勞動。然而一切真正的文明就是以此為代價的；沒有這種勞動，人既養不成文明社會所需要的習慣，物質世界也不準備接受他。這裡需要有一種罕見的各種情況的巧合，為此常常要經過很長的時間，才能使這種人民和勤勉協調起來，除非他們在一段時間內被迫這樣做。所以甚至人身的奴隸制，由於它給勤勉生活一個開端並把這種生活強制規定為社會中人數最多的那部分人的專屬職業，較之好鬥和掠奪生活更可能加速向更好的自由的過渡。不用說，奴隸制的這一辯解只是在很早期的社會狀態下才是有效的。文明民族有很多其他方法將文明給予在它影響下的人們，而且奴隸制在其一切細節上都和法治牴觸，而法治卻是一切現代生活的基礎，並且對奴隸主階級來說，當它一旦受到文明的影響時，奴隸主又是富有腐化作用的，所以現代社會中在任何情況下採用奴隸制，就是回到比野蠻更壞的狀態。 然而在某個歷史時期，幾乎每一個現在是文明的民族，都是多數由奴隸構成的。處在那種狀況的民族為了擺脫那種狀況要求一種和野蠻民族極不相同的政體。如果他們生來精力旺盛，特別是如果在同一社會內有一個既非奴隸又非奴隸主的勤勞的階級和他們聯合在一起（如希臘的情況），他們大概只要使自己自由就能保證他們的情況的改善。當獲得自由以後，他們往往象古羅馬的自由民那樣適於立即取得完全的公民權。然而這不是奴隸制的正常情況，一般地這是奴隸制即將過時的徵兆。本來所謂的奴隸是一個尚未學會自助的人。他比野蠻人無疑是前進了一步。他沒有上過他尚待取得的政治社會的第一課。他學會了服從。但他所服從的只是直接的命令。生來的奴隸的特點就是不能使自己的行為符合規則或法律。他們只能做被命令去做的事情，而且只是當他們被命令去做那事情的時候。如果有個他們畏懼的人監視並用刑罰威脅著他們，他們就服從；但是當這個人背過臉去的時候，工作依然未做。決定著他們的動機不應求之於他們的利益，而應求之於他們的本能、直接的希望或直接的恐怖。專制政治可能馴服野蠻人，但是就專制政治來說，就只能使得奴隸更加無能力。然而在他們自己控制下的政府將是完全難以由他們管理的。他們的進步不能來自他們自己，而必須從外部引起。他們必須採取的步驟，以及改進的唯一途徑，就是從意志的統治提高到法律的統治。必須教會他們自治，而在最初階段這意味著按照一般的指示行動的能力。他們所需要的不是強力的統治而是指導性的管理。然而，由於他們處在很低級的狀態以致除了他們尊為掌握強力的人以外不服從任何人的指導，所以最適於他們的那種政府就是握有強力但很少加以使用的政府，也就是類似聖•西蒙式社會主義（St. Simonian form of Socialism）的父親式專制政治或貴族政治。這樣的政府對社會的全部活動保持著一般的監督，俾使每個人感覺到現時存在一種足以強迫他服從既定規則的強力，但是這個政府由於不可能著手規定有關勤勉和生活的一切細節，必然聽任並誘導人們自行去做許多事情。這個可稱之為引帶 (2) 政府的政府，看來是為使這樣的民族最迅速地通過社會進步方面必要的下一步所需要的。秘魯英卡斯（Incas）政府的想法似乎就是這樣；巴拉圭耶穌會教士的想法就是這樣。不用說，僅僅作為逐步訓練人民獨自走路的一種手段，引帶才是可允許的。 再作進一步的說明將是不適當的。試圖研究哪種政府適合於每一種已知的社會狀態，將不是寫一篇有關代議制政府的論文，而是有關一般政治學的論文。為了我們較有限的目的我們僅借用政治哲學的一般原理。要確定最適合於某個特定民族的政府形式，我們就必須能夠在屬於該民族的缺點和短處中辨別出成為他們進步的直接障礙的東西，發現（比方說）攔路虎是什麼。對他們說來最好的政府就是最能給與他們那種如缺少了他們就不能前進或只能跛行地和歪歪斜斜地前進的東西的政府。但是我們不可忘記一切以改進或進步作為其目的的事物中必然含有的保留；那就是，在尋求所需要的好處時，不損害或儘可能少損害已經有的好處。應該教會野蠻民族服從，但不是用把他們轉變為奴隸的方式。而且（為了給立論以更高的概括）對於使人民渡過進步的下一階段說來最有效的政府形式，如果它這樣做所用的方式妨礙或者肯定地使他們不適於往前更進一步，將仍然是對他們極不適當的。這樣的事例是常有的，而且是屬於歷史上最可悲的事件。埃及的等級制度，中國的父親式專制政治，對於把這些民族提高到它們已達到的文明程度來說都是很合適的工具。但是一經達到那種程度以後，由於缺乏精神自由和個性，它們就永遠停止下來了。把它們帶到目前狀況的制度使它們完全無能力取得進步所需的這些條件；並由於該項制度並未崩潰和讓位於別的制度，進一步的改進就停止了。和這些民族相比，讓我們來考慮由另一個比較不重要的東方民族——猶太人提供的性質相反的例子。他們也有過絕對君主制和等級制度，並且他們所創立的制度具有和印度人一樣明顯的祭司制淵源。這些制度為他們做了其他東方民族的制度為各自民族所做的事情——使他們變得勤勉和服從秩序，並給他們以民族的生活。但是無論是他們的君主或是祭司教士，都不曾象在其他那些國家那樣，獨占對他們性格的塑造。他們的宗教使具有天才和高度宗教虔誠的人們能被看做，也使他們能把自己看做是受到天啟，這種宗教產生了一種無可估量地寶貴的並非由人建立的制度——先知教團（如果可以這樣稱呼它的話）。在他們神聖地位的一般雖非經常有效的保護下，先知們是民族中的一種力量，往往不止是君主和祭司的對手，並在地球的那個小角落裡保持著勢力的對抗，而這種勢力的對抗是不斷進步的唯一真正的保證。在那裡宗教因而就不象在其他許多地方那樣，將一切已經確立的事物神聖化和成為反對進一步改進的障礙。著名猶太人M.薩爾瓦多（M.Salvador）所說先知們在教會和國家具有和近代的出版自由同等的價值這番話，為猶太生活中這一偉大因素在民族以及全人類的歷史中所發揮的作用提出了一個正當的雖然不是足夠的概念。因此之故，天啟的教義從來不是完全的，在才智和道德感情方面最傑出的人們不僅能夠以上帝的直接權威對任何他們認為值得如此對待的事情進行公然抨擊和表示異議，而且能夠提出對民族宗教的更好的和更高的解釋，這些解釋以後就成為宗教的一部分。因而，凡是能放棄把聖經當做唯一無二的一本書那樣讀的習慣的人——這種習慣直到最近在基督徒中和不信仰基督教的人中同樣是根深蒂固的——看到在摩西五書或甚至歷史著作（無疑是猶太祭司階層保守分子的作品）中的道德和宗教同預言書中的道德和宗教之間的巨大差異而不勝驚嘆。這種差距和預言書同福音書之間的差距一樣大。比這更有利於「進步」的情況是難得有的，因此猶太人不是象其他亞洲人那樣靜止不動，而是僅次於希臘人的古代最進取的民族，並和希臘人一道，是現代文化的出發點和主要推動力。 因此，不僅要考慮到下一步驟，而且要考慮到社會有待採取的所有步驟，否則不可能理解政府形式適合社會狀態的問題。既要考慮到能夠預見到的，也要考慮到目前還看不到的遠為廣泛的不確定範圍。由此可以得出結論說，要判斷各種政府形式的優點，就必須建立一種實質上最合格的理想的政府形式，就是說，如果存在實現其有益傾向的必要條件，它將比任何其他形式更有利於促進不僅是某項改進，而是一切形式和程度的改進。做到這一點之後，我們必須考慮為使這個政府能實現其傾向所必要的各種精神條件是什麼，而使一個民族不能受益的各項缺點又是什麼。這樣，我們就可能建立起一條關於在什麼情況下可以明智地採用該政府形式的原理，同時，在最好不採用該政府形式的場合，也可能判斷哪種較次的政府形式將最有助於那些社會在其變得適於最好的政府形式以前渡過它們必須通過的中間階段。 上述第二點與本書所討論的無關；但第一點則是我們論題的主要部分。我們可以毫不輕率地立即宣布一項命題，即這一理想上最好的政府形式可以在這種或那種代議制中看到。有關這一命題的證明和解說將出現在以下各頁中。 ———————————————————— (1) 科爾里奇（Samuel Taylor Coleridge, 1772-1834）英國形上學者和詩人。——譯者 (2) 指用來教幼兒走路的牽引繩帶。——譯者