代議制政府 · 第一章　政府的形式在多大程度上是個選擇問題

一切有關政府形式的理論，都帶有有關政治制度的兩種互相衝突學說或多或少互相排斥的特徵，或者，更確切地說，帶有關於什麼是政治制度的互相衝突的概念的特徵。 在有些人看來，政府嚴格地說是一種實際的藝術，除手段和目的問題外不發生其他問題。政府的形式和達到人類目的的其他手段一樣，它被完全看做是一種發明創造的事情。既然是人製作成的，當然人就有權選擇是否製作，以及怎樣製作或按照什麼模式去製作。按照這種看法，政府是一個問題，應和任何其他事務問題一樣加以處理。第一步是明確政府所須促進的目的。第二步，是研究什麼樣的政府形式最適於實現這些目的。在作到了這兩點並確定了將最大好處和最小害處結合起來的政府形式之後，剩下的就是爭取國人或所由設立該制度的人們同意我們私下得出的意見。發現最好的政府形式，勸說別人相信它是最好的，然後鼓動他們堅持要這種制度，就是採取這種政治哲學觀點的人們心中的一系列想法。他們就象看待一部汽犁或一部打穀機那樣（可能程度上有所不同）來看待一個政體的。 和這些人相反，另一種政治理論家則遠遠不是把政府形式等同機器，而是把它看成一種自然產物，把政治科學看成（好比說）自然史的一個分支。照他們看來，政府的形式不是一個選擇問題。大體上我們必須按照它們的現實情況加以接受。政府不能靠預先的設計來建立。它們「不是做成的，而是長成的」。我們對於它們，就和對於宇宙中的其他事實一樣，所能做的就是熟悉它們的自然特性並使我們自己適應它們。在這學派看來，一國人民的根本的政治制度是從該國人民的特性和生活成長起來的一種有機的產物，是他們的習慣、本能和無意識的需要和願望的產物，而決不是故意的目的的產物。除了用權宜的設計應付一時的需要以外，他們的意志在這問題上不起作用。這種設計如果充分符合民族的感情和性格，通常是持久的，經過連續不斷的凝聚，就構成適合該國人民的政體，但是一國人民的特性和情況未自發地產生這種設計，要企圖將它強加於他們則是徒然的。 假如我們可以假定這兩種學說是互相排斥的學說，要決定兩者中哪一種是最不合理的就是困難的。但是人們在任何爭論問題上所表白的原則通常是他們真正持有的意見的極不完全的代表。沒有人會以為每一國人民能夠實行每一種制度。不管我們願意怎樣運用機械裝置的類比，人們連選擇一個木和鐵制的工具也不會僅僅因為它本身是最好的。他考慮到他是否具有為使這種工具的使用變得有利而必須同時具備的其他條件，特別是使用該工具的人是否具有管理工具所必要的知識和技能。另一方面，把制度說成好象是活的有機體的人們，也並不真正是他們自稱的政治宿命論者。他們並不妄稱人類對於他們將生活在它下面的政府絕無選擇的餘地，或者妄稱對由不同政體形式產生的後果的考慮全然不是決定選擇哪種形式的一個因素。然而儘管每一方為了反對另一方都大大誇大了自己的學說，而且沒有人抱有不對兩種學說都作些修正的意見，但是這兩種學說是符合兩種思想方法之間根深蒂固的分歧的。儘管兩者中任何一個顯然都不是完全正確，但兩者中任何一個顯然也不是完全錯誤，我們必須努力認真考慮兩者的根本立足點，並利用兩者中含有的全部真理。 我們首先要記住，政治制度（不管這個命題是怎樣有時被忽視）是人的勞作；它們的根源和全部存在均有賴於人的意志。人們並不曾在一個夏天的清晨醒來發現它們已經長成了。它們也不象樹木那樣，一旦種下去就「永遠成長」，而人們卻「在睡大覺」。在它們存在的每一階段，它們的存在都是人的意志力作用的結果。所以，它們象一切由人做成的東西那樣，或者做得好，或者做得不好。在它們的製作過程中，可能運用了判斷和技能，也可能情況相反。又，如果一國人民出於疏忽而未能，或者由於外來壓力而無權，通過試驗性方法——即當邪惡發生時，或當受害者有力量反抗時，對每一種邪惡進行矯正的方法——為他們自己發展出一種政體，這種政治進步方面的阻滯對他們說來無疑是巨大的不利，但不因此證明對別國人民是好的東西對他們就不會也是好的，以及當他們認為適於採用時仍然不是好的。 另一方面，還須記住政治機器並不自行運轉。正如它最初是由人製成的，同樣還須由人，甚至由普通的人去操作。它需要的不是人們單純的默從，而是人們積極的參加；並須使之適應現有人們的能力和特點。這包含著三個條件。為人民而設的政府形式必須為人民所樂意接受，或至少不是不樂意到對其建立設置不可逾越的障礙；他們必須願意並能夠做為使它持續下去所必要的事情；以及他們必須願意並能夠做為使它能實現其目的而需要他們做的事情。「做」這個字應理解為既包括作為也包括不作為。他們必須能滿足行為的條件和自我克制的條件，這些條件不論是對保持既定的政體存在，還是對使它能達到目的都是必要的。政體有助於這些目的就是這個政體的長處。 這些條件中任何一個條件不具備，就使政府的形式變得不適合於特定情況，不管它顯得多麼有希望。 第一個障礙，即人民不願要特定的政府形式，不需作太多的說明，因為這在理論上是決不能被忽略掉的。這種情況是不斷發生的。只有外來的暴力才能勸使一個北美印第安人部落服從正規的文明政府的限制。對蹂躪羅馬帝國的野蠻人也可以這麼說，儘管不那麼絕對。要把他們訓練得經常服從即使是他們自己的領袖（當他們不是實際服役於該領袖的旗幟下的時候），需要有幾個世紀的時間和整個情況的變化。有些民族除服從某些家族的政府外不願服從任何政府，這些家族從遠古時候起就享有為他們提供頭領的特權。有些民族，除了靠外國征服，不能使之容忍君主制；另外一些民族則同樣不喜歡共和制。這種障礙常常達到一時無法克服的地步。 但是還有這樣一些場合，一國人民雖不反對——甚至可能想望——一種政府形式，但不願意或不能夠滿足該政府形式所須具備的條件。他們可能連保持政府名義上的存在所必要的條件也無力滿足。比方說，一國人民可能情願要自由政府，但是如果由於懶惰，或是不關心，或是怯懦，或是缺乏公共精神，他們和保持這種制度所必要的努力不相稱；如果當該項制度遭到直接攻擊時他們不為它而鬥爭；如果他們能被陰謀詭計所騙脫離這種制度；如果由於一時的沮喪，或是暫時的驚慌失措，或是對某個人的一時狂熱，他們能被誘使將自己的自由奉獻於即使是一個偉大人物的腳下，或者託付給他以足夠破壞他們的制度的權力；在所有這些場合，他們多少是和自由不相適合的。即使在短期內有了這種制度也可能對他們是有好處的，但他們未必能長期享有這種制度。此外，一國人民可能不願意或不能夠履行特定的政府形式所要求於他們的義務。一個未開化的民族，儘管在某種程度上感覺到文明社會的好處，也許不能實行它所要求的克制：他們也許太容易動感情，或者他們的個人自尊心太強，而不能放棄私鬥，把對事實上的或者所認為的不法行為的報復留給法律去解決。在這種場合，一個文明政府要對他們真正有利，將必須是在相當程度上專制的，即必須是一個他們自己無法實行控制，卻對他們的行動加以大量強制的政府。又，一國人民如不願積極地和法律及公共當局合作鎮壓作惡的人，就應被看作僅僅適於有限制的自由。更有意庇護罪犯而無意逮捕罪犯的人民；象印度人那樣，他們寧願用偽證來庇護曾搶劫過他們的人，而不願不怕麻煩或挺身而出進行報復，提出犯罪人的罪證；象直到近日為止的某些歐洲民族那樣，若有人在大街上捅死另一個人，他們袖手走過，因為這是警察的事情，事不關己以不干預為妙；對執行死刑有反感但對暗殺卻不感到震驚的人民，需要公共當局握有比別的地方嚴厲得多的鎮壓權力，因為文明生活的首要條件除此以外別無可依靠。民心的這種可悲狀態，在剛脫離野蠻生活的民族，無疑通常是以前的壞政府的惡果，教給他們把法律看做是為了其他的目的而不是為了他們的利益制定的，以及法律的執行者是比公然違反法律的人更壞的敵人。但是，儘管對養成這種心理習慣的人們不能多所責備，儘管這種習慣最終可以由較好的政府克服，然而當這些習慣存在時，一個有這種傾向的民族，就不能象對法律具有同情並願積極協助其貫徹施行的民族那樣，受到那麼少的權力統治。此外，當大多數選民對選舉自己的政府缺乏足夠的關心，或雖去投票，卻不把選舉權用於公共的理由，而是為金錢而出賣選票，或者按照控制著自己的人或出於私人原因希望謀求其好感的人的意思投票時，代議制度就沒有多大價值，並可能成為苛政或陰謀的單純工具。這樣實行的普選，不是防止苛政的保證，而是為虎添翼。除這些精神上的窒礙以外，技術上的困難也常常是政府形式不可克服的障礙。在古代世界，儘管可能有，也常常有過偉大的個人自主或地方自主，但不可能有超越單個城市社會界限的有秩序的平民政府之類的東西。因為除了在可以被召集到同一廣場來討論公共事務的人們之間，不存在形成和傳播輿論的物質條件。一般認為經過採用了代議制度這一障礙就不復存在了。但是要完全克服這個障礙，就需要有出版物，甚至新聞報紙，這是和古雅典及古羅馬集會的廣場真正同等的東西，雖則不是在一切方面都適合的同等物。有過這樣的社會情況：甚至一個具有較大領土的君主國也不能繼續維持其存在，而不可避免地分裂為幾個小公國，或是彼此獨立，或是由一種象封建關係那樣的鬆散的紐帶維繫在一起，因為權力機器尚未完善到足夠把命令從統治者本人傳遞到很遠的地方。甚至其軍隊的服從統治者也主要依靠自願的效忠，同時也不存在向人民徵收足夠稅款的手段以便維持在整個幅員廣大的領土內強迫服從所必要的軍隊。在這些以及一切類似的場合，不用說障礙是有大有小的。障礙可以大到使政府形式運轉得很壞，還不致達到完全排除其存在或使之還不如可能有的其他形式的地步。這最後的問題主要視我們尚未談到的一種考慮——不同的政府形式促進進步的傾向——為轉移。 我們剛才已經考察了政府形式適應於受它統治的人民的三個根本條件。如果可以稱之為自然主義政治學說的支持者們的意思只是要堅持這三個條件的必要性，如果他們的意思只是說，凡不能滿足第一和第二條件，以及在相當程度上滿足第三個條件的政府，不能永久存在，則他們的學說，經這樣限定以後，就是無可爭辯的。超出這個範圍，在我看來就是站不住腳的。一切關於制度必須有歷史的基礎，制度必須和民族慣例和性格和諧一致，以及如此等等的說法，要不就是指這一點說的，要不就是不得要領的。與這些類似語句相聯繫的超出它們所包含的合理涵義的純粹感情用事是大量存在的。但是，從實際上考慮，這些所謂的政治制度的必要條件，不過是實現上述三個條件的諸多便利罷了。當一項制度，或一套制度，具有民族的輿論、愛好和習慣為它鋪平的道路時，人民就不僅更易於接受，而且更容易學會，並從一開始就更傾向於去做需要他們做的事情，以維護這種制度，和把它付諸實施，俾能產生最好的結果。任何一個立法者在考慮措施時不利用這種可供利用的現存的習慣和感情，將是一個重大的錯誤。另一方面，把這些單純的幫助和便利上升為必要的條件則是一種誇大。人民更容易被誘導去做並且更容易做他們已經習慣的事情；但是人民也學會做對他們說來是新的事情。熟悉是一大幫助；但是一種觀點，即使起初是陌生的，如果多想想，也會對它熟悉起來。全體人民熱中於未經試過的新事物的例子是很多的。一國人民做新事情和適應新情況的能力大小本身是這問題的重要因素。這種特質使不同的民族在不同的文明階段彼此有很大差別。不能用一條總括的法則來判定特定民族滿足特定政府形式的條件的能力。特定民族的知識水平，和一般的實際判斷力和才智，無疑可以作為指導。還有不應忽略的另一種考慮。一國人民也許對好的制度缺乏思想準備，但為他們點燃一種希望就是這種準備的一個必要部分。推薦和擁護特定的制度或政府形式，並把它的優點突出出來，就是不僅為了使人民接受或要求這個制度，而且為了實行這個制度而對民族進行思想教育的方法之一，並往往是能夠採取的唯一方法。在上一代和這一代中，義大利的愛國者們為了給義大利人民作自由統一的準備，除了煽起他們去要求自由統一外還有什麼方法呢？然而，擔負這樣一種任務的人們，不僅要適當記住這制度或政體的好處，而且要記住為實行這制度所需要的道德上的、智力上的和積極行動的能力。還須記住要儘可能避免煽起超出這種能力的過高要求。 以上所論的結果是，在反覆提到的三個條件所規定的界限內，制度和政府形式是個選擇問題。抽象地（如人們所說的）研究最好的政府形式，不是空想，而是對科學智能的高度的實際運用；而把最好的制度引進一個國家，是實際努力所能專心致志的最合理的目標之一，只要在這個國家的現有狀況下這種制度能夠在相當程度上滿足這些條件。凡可以作為貶低人的意志和目的在政府問題上的效能說的話，也可能在其應用的其他方面這樣說。在一切事情上人的力量是有很嚴格的限界的。它只有靠掌握某個或更多的自然力量才能起作用。所以，可以應用於所希望的用途的力量無疑是存在的；這種力量將僅僅按照它本身的法則起作用。我們不能使河水倒流；但我們並不因此就說水車「不是做成的而是長成的」。在政治學上，和在機械學上一樣，發動引擎的力量必須於機器以外求之；如果找不到，或是不足以克服可以合理地預期的障礙，則發明就告失敗。這不是政治藝術的什麼特殊之處；這隻等於說政治藝術服從和其他一切技藝同樣的限制和條件。 在這裡我們碰到另一種異議，或者在不同形式上的同一種異議。他們爭論說，大的政治現象所依賴的力量並不聽從政治家或哲學家的指揮。他們斷言，一國的政府，在一切實質性方面，是由這個國家關於社會力量成份的分布狀況預先確定和決定的。社會中最強大的力量將取得統治的權力；並且，除非先有或伴隨有在社會本身中的權力分配上的變化，政治結構中的變動是不能持久的。因此，一個國家不能選擇它的政府形式。它可以選擇的只不過是細節和實際的組織；但整體的實質，最高權力的中心，是由社會情況為它決定的。 這個學說中有部分的真理，這點我可以馬上承認；但要使它變為有用，就必須使它成為一種明確的說法並給以適當的限度。當它說社會中的最強大力量將變成政府中的最強大力量時，力量指什麼而言呢？不是指體力；否則純粹的民主政治就會是唯一能夠存在的政體形式了。在單純的膂力以外加上兩個其他因素即財產和智慧，我們就更接近真理，但還遠未達到真理。不僅多數常常受到少數的壓制，而且多數也許在財產上占優勢，在個人的智慧方面也占優勢，但仍然可以被在這兩方面都不如它的少數用強迫的或其他的方法加以壓服。要使這些不同的力量因素在政治上有影響，就必須把它們組織起來；而掌握政府的那些人必然在組織方面居於有利地位。當政府的權力被拋入天平盤時，在其他一切力量因素方面弱得多的一方可能大大占優勢；並可能僅僅由於這一點而長期保持優勢，儘管政府無疑是處在機械學上叫做不穩定的平衡狀態中，象用較小的一頭倒立著的東西那樣，一旦被干擾，就失去平衡，越來越離開以前的狀態，而不是恢復到以前的狀態。 但是對於通常所說的這一政府學說還存在更強烈的異議。傾向於轉變成政治力量的社會力量，不是靜止的力量，不是純粹消極的力量，而是積極的力量；換言之，是實際上發揮出來的力量；也就是說，所有現存力量的一個很小的部分。從政治上說，所有力量的一大部分在於意志。因此，如果我們在估計中忽略掉任何按照意志行動的東西，我們又怎樣可能估計政治力量的因素呢？認為由於在社會中掌握權力的人到頭來也掌握政府的權力，因此企圖靠影響社會輿論來影響政府的構成方式是徒然的這種看法，就是忘記了輿論本身就是一種最大的積極社會力量。一個有信仰的人和九十九個僅僅有利益的人是同等的社會力量。凡能成功地形成這樣一種普遍信念即認為某種政府形式，或任何一種社會事實，值得選擇的人，就朝著糾集社會力量到它一邊邁出了可能採取的幾乎是最重要的一步。當第一個殉教者 (1) 在耶路撒冷被人用石頭打死，而後來成為基督的使徒的那個人 (2) 卻站在「同意他的死」一方的那一天，有誰會認為被打死的那個人的一派彼時彼地是社會中最強大的力量呢？後來的事件不是已經證明他們是那樣嗎？因為他們的信仰是當時存在的最強有力的信仰。同樣的因素使威頓伯格（Wittenberg）的一名僧人 (3) 在沃爾姆斯會議（the Diet of Worms）的議席上變成比查理五世皇帝（Emperor Charles the Fifth），以及在那裡集會的所有君主更為強大的社會力量。但這些，也許可以說，是涉及宗教的事例，而宗教信仰在其力量方面是有些特殊的。那末讓我們舉一個純粹政治的例子，在這例子中，就宗教說它主要處於不利的一方。如果還有人不相信純理論的思想是社會力量的主要因素之一的話，讓他回想一下那個時代吧，那時歐洲幾乎高踞寶座上的不是自由主義的和主張改革的國王，就是自由主義的和主張改革的皇帝，更奇怪的是，還有自由主義的和主張改革的教皇；弗雷德里克大帝（Frederic the Great）年代，凱瑟琳二世（Catherine the Second）年代，約瑟夫二世（Joseph the Second）年代，彼得·利奧波德（Peter Leopold）年代，本尼迪克特十四世（Benedict XIV）年代，甘加內里（Ganganelli）、龐巴爾（Pombal）、阿蘭達（Aranda）年代；當時那不勒斯的波旁（Bourbons of Naples）王室本身是自由派和改革者，而法國貴族中的所有積極活動的人士都充滿著後來不久就要使他們付出極高昂代價的觀點。這的確是關於單純體力和經濟力量遠遠不是社會力量的全部的一個帶結論性的例子。黑人奴隸制在英帝國和其他地方的宣告結束，靠的不是物質利益分配上的任何變化，而是道德信念的傳播。俄國農奴的獲得解放，如果不是有賴於一種責任感，至少也得感謝逐漸形成的有關國家真正利益的更為開明的輿論。這就是人們認為決定他們怎樣行動的東西。儘管普通人的信仰和信念在很大程度上決定於他們的個人地位而不是決定於理性，但具有不同的個人地位的人們的信仰和信念，以及受有教育的人們聯合起來的權威，對普通人施加的影響是不小的。所以，當受有教育的人們能一般地被導致承認一種社會安排，或者一種政治制度或其他的制度是好的，而另一種是壞的，前者是值得想望的，後者則是應受譴責的時候，那就已經朝著把足以使之存在下去的社會力量的優勢給予前者，或者不給予後者方面作了不少工作了。一國政府決定於現存社會力量的這個原理只有在下述意義上是正確的：它有利於而不是不利於試圖對現存社會條件下一切可行的政府形式進行合理的選擇。 ———————————————————— (1) 指基督教的最初的殉教者史蒂芬。——譯者 (2) 指基督的使徒保羅，當時他是猶太教徒，並參與迫害耶穌最初的追隨者，目睹史蒂芬被用石頭打死，但後來不久改宗基督教成為基督的使徒。——譯者 (3) 指德國宗教改革家馬丁·路德（Martin Luther, 1483-1546），他在1521年沃爾姆斯會議上被判定為持異端者。——譯者