比較憲法 · 第三章 國民政府時代之制憲
自十五年四月段褀瑞被迫去職，北京一時陷於紊亂狀態。不久，因吳佩孚的主張，曹錕正式宣布解職，由顏惠慶出而攝閣，在形式上北京政府演成一種「護憲」（即擁護十二年十月十日的《憲法》）之局。嗣後陸續由杜錫珪繼顏攝閣；由顧維鈞繼杜攝閣。直至十六年六月十八日，奉系軍閥張作霖始正式推翻「攝閣」制，施行所謂「軍政府大元帥」制，設立軍政府，自為大元帥，並置國務總理及國務員。此種獨裁制度，至十七年六月間，因國民革命軍占領北京，張作霖逃死奉天，方告消滅，而北京政府亦隨以俱滅。
廣州自十年四月七日非常國會議決《中華民國政府組織大綱》，並依《大綱》第二條選舉孫中山先生為大總統後，孫先生即於五月五日在廣州就任，並即組織政府。但廣州政府的實力在陳炯明手中，而陳則主行聯省自治，反對孫先生的北伐。孫陳失和，於是先有孫免陳的兼職，陳率軍退惠州之舉（十一年四月九日），繼有陳叛孫（六月十六日）、孫離粵（八月九日）之事，而廣州的政府，亦於無形中消滅。
但孫中山先生本人雖離粵至滬，而在粵桂及福建的武力則依舊存在。這些武力於十二年一月終於逼陳炯明重退惠州。孫先生於一月二十一日重入廣州，毅然放棄法統，而以裁兵建設為號召；並自任大元帥，大元帥的大本營即是政府，也即是後來國民政府的遠祖。
孫中山先生於十二年重返廣州後，黨政軍三事並重。中國國民黨的改組，到了十三年一月已告完成。同年十月，北方曹吳的勢力被推倒，孫先生亦即經日本北上。不幸抵津即病，於十四年三月病歿北京。大元帥既歿，廣州政府於七月一日亦改組為國民政府，採用委員制。國民政府成立後，即從事於廣東的整理。到了十五年七月一日，國民政府已能出師北伐。
自民國十五年夏至十七年夏間，為中國國民黨所領導的國民革命的最嚴重時期。在此時期內，政治的中心已逐漸移到國民革命軍統治的區域以內；到了十七年十月，中國國民黨在其新定首都改組國民政府的時候，全國統一在大體上已算完成。惟此後又因種種問題，發生破裂及紛擾，約法問題即是此中的問題之一。以下我們分節說明（一）中國國民黨的憲法觀念，（二）國民政府組織法的變遷，及（三）約法運動與立憲運動。
第一節 中國國民黨的憲法觀念
關於憲法問題，中國國民黨的主張，概以其領袖孫中山先生的政治理想為根據。孫先生對於憲法問題的主張，可以分作三部說明如下 (1) ：
一 中國未來憲法的內容
孫中山先生對於中國未來的憲法（即其所謂憲政時期的憲法），揭有兩大主義：
第一為民權主義。這就是對於近代代議制度，表示不滿，而冀以「直接民權」制度，匡救其失。孫先生在《民權主義》的講演錄中，主張一切人民，除享有間接民權（選舉權）外，尚應享有創製權、複決權及罷免權，以為制裁政府的手段。但欲使全國人民對於中央政府行使此種直接民權，在版圖遼闊的中國，實際上自有重大困難；所以在孫先生的理想中，創製、複決及罷免三權，在訓政時期固只能由各縣人民行之於各縣；即在憲政時期，人民亦僅能對於本縣的政治，行使此種職權，其在全國，則僅能行使選舉權，而應以創製、複決、罷免三權，付託於國民代表組成的「國民大會」行使之。 (2)
第二為五權分立主義。立法、行政與司法三權的分立，為18世紀以來歐美政治學者的傳統思想。孫先生認為此種三權分立主義，尚不足以防止政府的專制，而增進政府的效率。因是，孫先生對於政府機關的組成及其職權的劃分，主張五權分立制度。所謂五權，就是立法權、行政權、司法權、考試權及監察權。孫先生所以提倡此種主張，系因考試與監察兩權，在中國法制史上，早已略具獨立的形式，而在理論上講，歐美各國以考試權並於行政，以監察權並於立法或司法，亦缺乏健全的理由。至於將來行使五權的五院應各如何組成，五院職權的限界應各如何規定，孫先生初未發表具體的主張，或細密的方案；其所表示者不過以下犖犖數端。（一）行政院的總統與立法院的議員，均應由「各縣人民投票選舉」。 (3) （二）司法、考試、監察三院的院長，應各「由總統得立法院之同意而委任之；但不對總統及立法院負責」。 (4) （三）「五院皆對國民大會負責；各院人員失職，由監察院向國民大會彈劾之；而監察院人員失職，則國民大會自行彈劾而罷黜之」。 (5) （四）關於考試權的範圍，孫先生的著作及講演中雖未詳細討論，但有一事，則孫先生曾反覆主張，值得我們的特別注意，即考試制度的適用，將不僅以任官為限，即被選為議員的資格的取得，亦必經過考試。中國國民黨政綱所謂「釐訂各種考試制度，以救選舉制度之窮」，便即此意。 (6) （五）關於監察權的範圍，孫先生亦從未詳論；惟監察院彈劾之不僅可以涉及行政、司法、考試各院的人員，並且可以涉及立法院的民選議員，則如上方所述，孫先生已明白主張；不過受監察院彈劾之人，不能由監察院自行罷黜，而須移付國民大會決定罷黜。
第三為國民大會的設置。由上所述，足見孫先生理想中的憲法，於民選的行政元首及民選的立法院而外，尚有一民選的國民大會。就其組成而言，這個國民大會，將由全國各縣各選代表一人組成。此層，孫先生於其《五權憲法》及其他講演中已一再言及，至為肯定。就其職權而言，這個國民大會將「專司憲法之修改及制裁公僕之失職」。「憲法之修改」，即對於憲法行使複決及創製之權；「制裁公僕之失職」，即裁決監察院的彈劾案，或更自動行使罷免之權。凡此，俱顯然見於民國十二年孫先生所撰《中國革命史》中「革命之方略」篇。但依其民國十三年所撰的《國民政府建國大綱》第二十四條，則「國民大會，對於中央政府官員，有選舉權，有罷免權；對於中央法律、有創製權，有複決權」。似此，國民大會的職權固不限於複決、創製與罷免，而涉及「中央官員」的選舉；即其複決權與創製權，亦將不僅涉及「憲法之修改」，而可涉及「中央法律」。若然，則行政院的總統，其他各院的院長，以及立法院的議員，豈不亦將由國民大會產生？立法院所制定的普通法律，豈不亦將由國民大會行使所謂「立法的複決」與「立法的創製？」若然，則與「革命之方略」所示，顯有出入；因依「革命之方略」，總統及立法院將由各縣人民選舉；司法、監察、考試各院的院長，將由總統得立法院的同意而委任；國民大會，將以修改憲法及制裁公僕兩事為其專責。《國民政府建國大綱》與「革命之方略」間的衝突，究應如何調和，或何取何舍，論者亦不一其說。但一因《國民政府建國大綱》的撰著在後，再因關於國民大會的職權一層，「革命之方略」篇本身亦有衝突， (7) 故一般以為應從《國民政府建國大綱》之所定。
二 憲法頒布前的準備
上面所述，是孫中山先生理想中的憲法；就中國情形而言，這自然不能即時實施。因此，孫先生認為實行此種憲法以前，尚須經過兩個時期：一為軍政時期。在此期內，革命政府的工作在「一面用兵力掃除國內之障礙；一面宣傳主義以開化全國之人心，而促進國家之統一」。凡一省完全底定之日，即為該省軍政時期終止之時。二為訓政時期。任何一省，軍政時期終了，即應開始訓政。訓政的根本方法，則為分縣自治。所謂分縣自治，在以縣為試行民生主義及民權主義的基本區域。所謂試行民生主義，即定地價、征地稅、修道路、墾荒地、設學校之類。所謂試行民權主義，即全縣人民對於本縣的政務，逐漸行使選舉、創製、複決、罷免各權。 (8) 任何一縣，如其政府，於上述關於民生諸事辦理完竣，其人民於上述四種民權，曾受適當訓練，即成為完全自治的縣。任何一省，如其所轄各縣均成為完全自治的縣，該省的訓政工作即為完成；中央即應容許該省的國民代表，選舉省長，而認該省為已達「憲政開始時期」。全國之中，如有過半數省份，已達「憲政開始時期」，全國訓政工作乃認為完成，上述理想的憲法，應即於此時頒行， (9) 至於各縣自治的完成，與全國訓政工作的完成，究竟各需多少年期，孫先生於其晚年手撰的《國民政府建國大綱》中，初未擬議。但其早年所訂的《軍政府宣言》，則有三年完成縣自治，與全國平定後六年實施其理想憲法的假定。 (10)
於此尚有連帶而起的幾個問題。第一，在訓政期內，中央政府是否應有一種臨時性質的成文憲法？第二，這個臨時憲法的內容應該如何？第三，在這個時期，中央應否成立一個人民代表機關？對於第一個問題，孫先生於其「革命之方略」篇中，固顯然承認訓政時期亦應頒布「約法」，以「規定人民之權利義務與革命政府之統治權」。這自然就是一種臨時的成文憲法。但《國民政府建國大綱》卻未提及此層。對於第二個問題，孫先生未嘗為任何具體的討論；不過五權分立之制，《國民政府建國大綱》中已明定在「憲政開始時期」必須試行。所謂「憲政開始時期」，實即任何一省於分縣自治的工作已告完成的時期；就全國言，固尚在訓政時期。關於第三個問題，《國民政府建國大綱》並無明顯的規定。《大綱》第十四條說：「每縣地方自治政府成立之後，得選國民代表一員，以組織代表會參預中央政事」；第二十六條則說：「憲政開始時期，國民代表會得選舉省長，為本省自治之監督；至於該省內之國家行政，則省長受中央之指揮。」以上兩條所指的國民代表，其性質究竟有何差別，頗不明確。
三 未來憲法制定的程序
依《國民政府建國大綱》之所定，未來的憲法草案，以憲政開始時期的立法院為起草機關，以《國民政府建國大綱》及訓政開始以來的成績為根據。 (11) 等到全國有過半數之省達到憲政開始（即地方自治完成）時，則召集國民大會，加以討論，而頒布之。
以上為孫中山先生的憲法思想，也就是中國國民黨的政治主張；但政治的理論與實行，往往難於完全一致，中國國民黨的行為自然也不是例外。
第二節 國民政府組織法的變遷
自民國十四年七月一日廣州政府改組以後，國民政府為革命時代的中央政府；因之，《國民政府組織法》亦成了中國的根本法或根本法的一部分。但中國國民黨自十三年改組以後，勵行「黨治」，國民政府不獨在實際上由黨產生，隨時受黨的指揮監督，即在形式上，黨的決議與命令，亦常常見諸國民政府的公文法令。所以我們於研究國民政府的組織或地位的時候，絕對不可忘卻這個「黨治」的事實。這是我們應該首先申說的。至於國民政府的組織，自其成立至今，亦曾經多次的更易。今分別述明如下：
一 民國十四年七月一日《中華民國國民政府組織法》 (12)
廣州政府自民國六年孫中山先生護法以來，幾與北京政府永立於敵對地位。民國十四年，因孫先生的病故，與廣東內部反對勢力之漸被毀滅，中國國民黨中央執行委員會遂決定廢棄孫先生在日所行的大元帥府制，而改設國民政府，並於七月一日議決《中華民國國民政府組織法》，推汪兆銘、胡漢民等16人為委員，以汪為主席。這個《組織法》極其簡單，全文不過十條，其內容要點有三。一為合議制的採用。據該法第二、第三、第五等條的規定，國民政府以委員若干人組成，以其中的1人為主席，5人為常務委員；但政務的處理，以委員會議行之，出席委員會議的委員如果不足半數，即得由常務委員決行。國民政府因此成為一種合議機關。合議制的採用，系因孫先生亡故後，中國國民黨黨內尚分派別，一時尚無一個可以繼起領袖全黨的人物。二為一權主義的採用。這個《組織法》，對於國民政府的權限，毫無明確的規定，亦無一語涉及司法、立法等權的分立。所以，國民政府在形式上儼成一個立法、行政、司法等權的綜合體。三為「黨治」原則的著明。該《組織法》第一條明定「國民政府受中國國民黨之指導及監督，掌理全國政務」。基於此項規定，國民政府在實際上往往只是執行黨的決議的機關，或黨與政府各機關間的承轉機關。
二 民國十六年三月十日《修正中華民國國民政府組織法》 (13)
國民政府於十五年六月任命蔣中正為國民革命軍總司令，進行北伐。至十五年十月國民革命軍已由廣東出發，陸續占領長沙及武漢；十一月二十八日，國民政府遂決定由廣州遷往武漢。旋因中國國民黨內部意見的分歧，一部分領袖於南昌既下之後，復主張暫將首都設於南昌；各方爭執頗歷時日。十六年三月十日，中國國民黨中央執行委員會在漢口開第三次全體會議，遂定首都設於武漢，並通過《修正中華民國國民政府組織法》，選出汪兆銘等28人為國民政府委員。此項修正法，與十四年七月一日的原組織法，大致相同，惟修正法廢去主席，僅設常務委員5人，並明定國民政府委員會會議只需「國民政府所在地委員過半數之出席」。 (14) 此項規定，均反映當時政情：主席制的廢除，系因當時領袖間不能互相信任；出席會議法定人數的縮減，則半因全體委員的過半數向難召集，半亦因當時黨的勢力已露分裂的趨勢。
《修正中華民國國民政府組織法》成立未久，中國國民黨因容共（共產黨）反共之爭，裂而為二；自十六年四月十六日至十六年九月二十日，武漢與南京各設有國民政府及中國國民黨黨部，彼此成一對峙形勢。在這個寧漢分立時期，南京政府並未另頒國民政府組織法；但實際上，國民政府下所設的機關，與十四年七月一日及十六年三月十日的法規，俱不一致；即如當時南京政府所設立的教育行政委員會、中央法制委員會及法制局等機關，便為十四年及十六年《組織法》之所無，或且與各該《組織法》不無衝突。自十六年九月二十日，國民黨各方領袖重行妥協，成立代行黨部職權之「中央特別委員會」，並由該委員會推定國民政府委員43人，組成國民政府；於是寧漢分立之局告終。在「中央特別委員會」時期（十六年九月二十日至同年十二月二十八日），國民政府的組織系以十六年三月十日的《組織法》為根據，亦並未另頒國民政府組織法；但實際上當時所頒的許多單行法，如《大學院組織法》之類，與十六年三月十日的《組織法》亦不相容。
三 民國十七年二月十三日《中華民國國民政府組織法》 (15)
代行中國國民黨黨部職權的「中央特別委員會」，因黨中領袖於該會成立之後，多表不滿，遂於十六年十二月二十八日自行宣告結束；同時各方領袖亦正努力於中國國民黨中央執行委員會之續開全體會議。此項全體會議，延至十七年二月三日始獲開幕；集會結果，除改組黨部外，並於二月四日重新議定《國民政府組織法》，計十一條，交由國民政府公布，同時推定國民政府委員46人，以譚延闓為主席。此次《組織法》與十六年三月十日的《組織法》初無重大差異。但常務委員（5人至7人）之外，仍設有主席1人；且國民政府直轄機關，經前此《國民政府組織法》規定者，只有行政各部，今則增置最高法院、監察院、考試院、審計院、法制局等機關。但實際上，考試、監察兩院在此項《組織法》存在的期間內（十七年二月十三日至十七年十月八日），並未成立。
四 民國十七年十月八日《中華民國國民政府組織法》 (16)
自十七年二月中國國民黨中央執行委員會四次全體會議閉幕後，國民政府即賡續責成國民革命軍總司令蔣中正完成北伐。至是年六月初間，奉軍退回奉天，國民革命軍遂占有北京。七月一日，奉軍首領張學良亦向國民政府表示，願意停戰，徐商和平統一辦法；北伐軍事，從此告終。於是黨的領袖復主召集中央執行委員會第五次全體會議，以期解決統一後的軍事、財政及政府組織等問題。此項會議，於十七年八月舉行。但五次會議閉幕後，胡漢民等適自海外回國，力主開始試行五權制度；旋由胡漢民、戴傳賢、王寵惠等擬就試行五權制度的《中華民國國民政府組織法草案》，提出於中國國民黨中央執行委員會政治會議。此項草案，曾經政治會議組織審查會修正；該修正案於十月三日由政治會議議決通過，而由中央執行委員會公布，並於八日經國民政府公布。
這個《國民政府組織法》，計共四十八條；其所規定限於（一）國民政府的組織與職權，及（二）行政、立法、司法、考試、監察各院的組織與職權。
關於國民政府的組織，該《組織法》設置主席委員1人及委員12人至16人；並明定國民政府處理國務，應由國民政府委員組織「國務會議」行之。由此看去，國民政府仍顯然為一種合議制度。但就軍事而言，國民政府主席，依該法第九條的規定，既為「中華民國陸海空軍總司令」，則該法第二條所定「國民政府統率海陸空軍」的職權，自應由主席單獨行使；若然，國民政府的組織便不得視為單純的合議制。但以上猶僅就法文而言。若就事實而言，則十七年十月以後的國民政府主席，其權力之大，遠非前此的主席所可比擬；所以國民政府的組織更不能視為合議制，而應視為總統制。
關於國民政府的職權，該《組織法》之所定，究為五權主義抑為一權主義，亦頗成疑問。在真正的五權分立制度之下，五院之外，自不容有任何機關，對於五院的決定，享有變更或否決的權力，否則便為一權主義而非五權主義。該《組織法》第十三條似乎隱示「國務會議」可以支配五院的一切決定；論者因謂當時立法者仍未能拋棄民國十四年七月一日以來國民政府的組織原則——即一權主義。
關於五院的組織及職權，該《組織法》有五點值得我們特殊的注意。一為立法院的職權，不僅涉及立法，並且涉及行政的監督；因條約案、宣戰案、媾和案、預算案、大赦案均須經立法院議決。二為立法院委員應由院長提請國民政府任命。三為司法院的職權不僅涉及司法審判，並且兼理司法行政、公務員懲戒及行政審判等事宜。四為考試院的職權兼及銓敘，不僅以考試為限。五為監察院的職權兼及審計，不僅以彈劾為限。 (17)
上述《國民政府組織法》，在歷次的國民政府組織法中，實最為重要：一因該法是試行孫中山先生五權制度的第一種具體方案；再因自十七年十月以來，中央的政制，除了因所謂責任內閣制的問題而起的變化以外，大體上尚始終未脫離該法所設立的規模。
上述《組織法》對於國民政府委員、主席及五院院長的產生方法，以及本法的修正程序，均無明文規定，惟與《組織法》同時通過的《訓政綱領》第六條，則規定解釋及修正之權由中國國民黨中央執行委員會政治會議行之。實際上，國民政府委員等的產生，仍沿用從前的辦法，由中央執行委員會或其常務委員會推定；而本法的修正，則向由中央執行委員會全體會議或政治會議行之。
五 民國十九年十一月二十四日《中華民國國民政府組織法》 (18)
十七年十月的組織法實行後，即由蔣中正任國民政府主席，譚延闓任行政院院長。十九年九月，譚延闓病故，蔣中正兼任行政院長，於是原組織法中所規定的國務會議及行政院會議乃略有變更的必要。十九年十一月十七日中央執行委員會第三屆第四次全體會議將原組織法為下述兩種的修改：（一）原第十一條「以國務會議處理國務」一句刪去，自本條以下的「國務會議」改稱「國民政府會議」，而自二十一條以下的「行政院會議」則改稱「國務會議」；（二）原第十三條「公布法律，發布命令。經國務會議議決，由國民政府主席及五院院長署名行之」，則改為「公布法律，由國民政府主席署名，以立法院院長之副署行之；發布命令，由國民政府主席署名，以主管院院長之副署行之」。由第一項修正，國民政府主席及委員不複合議以處理國務；由第二項修正，五院院長對於國家的行為（法律及命令）不復負有共同的聯帶責任，而只對其所主管的事項分別負責。嚴格地說起來，經此修正而後，國民政府的組織，已自形式上的合議製成為行政院院長總攬行政權之制。
六 民國二十年六月十五日《中華民國國民政府組織法》 (19)
民國二十年六月一日，國民政府公布《中華民國訓政時期約法》， (20) 國民政府組織法自須依照《約法》重加修正。於是中央執行委員會第三屆第五次全體會議又議決了一個新的《中華民國國民政府組織法》，於十五日由國民政府公布。
這個《組織法》共分十章，計五十二條。以與十九年十一月十七日修正的《國民政府組織法》相較，則有下列三個重要的不同。第一，國民政府的組織在大體上放棄了合議制，而國民政府主席的權力則較前大有增高。在前，五院院長由中央執行委員會（或其常務委員會）選任，各部會的長官由主管院院長提請國民政府任免；在今，則各院院長既由國民政府主席直接提請國民政府依法任免（第十條），即屬於各院的各部會的長官及立法監察兩院委員，由主管院院長提出人選後，仍須由國民政府主席提請國民政府依法任免。而且在該《組織法》有效的時期內，國民政府主席事實上本兼行政院長；所以，就行政院各部會的長官而論，國民政府主席的任免權尤為完全。第二，國民政府委員在前次的《組織法》中，僅有12人至16人，其中的10人，兼為五院的正副院長；今則委員人數增至16人至32人，五院的正副院長則為此數以外的當然委員。委員人數既多，充任委員者事實上又多兼有京內外要職，不易參加國民政府會議，國民政府會議乃流為一種形式的機關。在前，國民政府會議對於公布法律及發布命令，尚有議決之權，今則徑由國民政府主席署名，關係院院長副署行之，而不必經由會議（第十七條）。換言之，在新的《組織法》之下，國民政府會議的權力較前更小，而國民政府委員，則成為一種徒擁虛名，而無實權的職位。第三，新《組織法》添設陸海空軍副司令一職；這不特為前次的組織法所無有，與《訓政時期約法》亦不無牴觸。
十七年十月而後，國民政府的組織事實上已趨近於總統制。二十年六月的《組織法》，則仿佛更予總統制的事實以一種法律上的根據。自十四年七月中國國民黨制定首次的《國民政府組織法》以來，中央政府的組織向采合議制（即一般人所謂委員制），多年未肯放棄；二十年六月的《組織法》則顯然表現一種新的動向。
新組織法成立後，中央執行委員會第三屆第五次全體會議即選任蔣中正連任國民政府主席，而以張人傑等32人為國民政府委員。旋蔣以主席名義提請以蔣中正、林森等分任五院正副院長。於是主席仍兼行政院長，其權力較前更形擴大。
七 民國二十年十二月三十日《中華民國國民政府組織法》 (21)
民國二十年六月一日的《訓政時期約法》頒布之後，內亂仍未能消弭，自五月二十七日起，於廣州宣告成立的國民政府仍繼續的作反對的運動。是年九月十八日，遼寧又有最嚴重的外患勃發，於是京粵始同意言和。兩方代表十月底在上海會議的結果，決定京粵各召集中國國民黨第四次全國代表大會，以共同推舉第四屆的中央執監委員，再由中央執行委員會舉行全體會議以組織政府。根據這個協議，中央執行委員會第四屆第一次全體會議於二十年十二月二十六日決議了一個修正的《中華民國國民政府組織法》。
這個修正的《組織法》共分九章，計五十四條。該法與二十年六月的《組織法》不同之點有五：第一，為國民政府主席權力的縮減，及所謂責任內閣制的樹立。在舊法之下，國民政府主席的權力本極廣大，實際上因主席兼為行政院院長，大權的行使自更自由。削減主席權力，代以負責的內閣，為當時粵方最熱烈的要求。因此，新《組織法》規定國民政府主席「不負實際政治責任」（第十一條），亦「不得兼其他官職」（第十二條）。主席的任期限為二年，且僅得連任一次（第十三條）。主席無任免五院正副院長之權，院長與主席同由中國國民黨中央執行委員會選任（第十條）。主席無指揮五院之權，五院院長各對中央執行委員會負責（第十五條），而不向主席負責。舊法中「主席因事故不能執行職務時，由五院院長依次代理之」一條，亦被刪去，其意似亦在防止主席與行政院院長職務的混一。所謂樹立責任內閣制，其實際的意義只是使主席成為無實權與無政治責任之人，並以行政權與行政責任移歸行政院。這與英國式的典型責任內閣制自不易相提並論，因為在中國民選的議會初不存在。即以行政院擬內閣，以中央執行委員會（或其政治會議）擬議會，亦仍不妥，因為行政院既須完全受中央執行委員會或其政治會議的支配而服從其決定，則其性質與賦有相當對抗議會權力的英國式內閣亦顯然不同。第二，國民政府委員額數規定為24人至36人（第十條）。議決這個《組織法》的中央執行委員會全體會議並定有各院部會長官及現役軍人不兼任國民政府委員的標準，於是國民政府委員幾盡以不兼重要官職（黨職除外）的閒散人員充任。第三，舊法中的「國民政府會議」改稱「國民政府委員會會議」，而行政院的會議則復稱「行政院會議」。實際上此國民政府委員會會議從不涉及重大政策事項。一般政策，均決於「行政院會議」，或由行政院提請中央執行委員會政治會議決定。第四，立法委員及監察委員名額均加多一人，全部委員的半數，新《組織法》規定「由法定人民團體選舉」（第三十條 (22) ）。此項規定系遷就當時一部分國人所倡還政於民的要求，但並未實行。第五，司法行政部舊隸司法院，今改隸行政院；但新《組織法》第三十七條更規定「司法院院長兼任最高法院院長；司法院副院長兼任公務員懲戒委員會委員長」，以免司法院之過於閒散。
新《組織法》成立後，中央執行委員會全體會議即推林森為國民政府主席，蔣中正等32人為國民政府委員，孫科等為五院正副院長。
二十年十二月的《國民政府組織法》，除下列若干條文曾經修改外，至今仍為現行法，蓋為自來各個國民政府組織法中壽命最長者。修正條文分述如下：
第一，二十一年三月十五日修正第三十七條。 (23) 按原第三十七條「司法院院長兼任最高法院院長；司法院副院長兼任公務員懲戒委員會委員長」，但中央執行委員會第四屆第二次全體會議曾加以修正，改為最高法院院長得由司法院院長兼任，公務員懲戒委員會委員長得由司法院副院長兼任。此項修正，在使條文的運用較富彈性。
第二，二十一年十二月二十六日修正第三十及第四十八條。 (24) 按照原第三十條及第四十八條，立法及監察委員的半額本應民選，但中國國民黨中央執行委員會第四屆第三次全體會議既決於二十四年召集國民大會，並先期召集國民參政會，遂認立法及監察委員無須民選，而恢復從前委員完全由院長提請國民政府主席任命的辦法。 (25)
第三，二十三年十月十七日修正第二十四、第三十五及第三十六條。 (26) 司法行政部在二十年十二月以前向隸司法院，此後則隸行政院，已如前述。二十三年十月三日，中央執行委員會的政治會議，本於人事的原因，又議決將《國民政府組織法》第二十四、第三十五及第三十六各條予以修改；於是司法行政部重隸司法院。自十七年十月以來，國民政府組織法不由中央執行委員會全體會議修改，而由政治會議發動修改者此為一例。
第三節 約法運動與立憲運動
第一目 訓政時期約法的制定
一 訓政時期是否需要約法
這個問題為民國十七年北伐成功後多年未能解決的問題。我們在上面已經說過，如照中國國民黨總理孫中山先生的遺教，則訓政時期無疑的應有一個約法。 (27) 十七年八月八日中國國民黨中央執行委員會第二屆第五次全體會議開會時，南京特別市黨部法制局局長王世傑及中央執行委員朱霽青等，嘗分別有請頒約法的建議案；法制局的提案並主張於約法中確定（一）人民的權利義務，（二）中央政府的組織及（三）中央與地方的關係；全體會議亦有「訓政時期應遵總理遺教，頒布約法」的決議。似此，訓政時期之應有約法，似再無爭執的可能，而中國國民黨權力機關的第一義務應即為約法的制定與頒布。但是全體會議儘管申說依總理遺教，訓政時期應有約法，而黨中有力的及對於這問題有主張的領袖，則對於孫先生的遺教並不作同樣的解釋。依照胡漢民的意思，孫先生的全部遺教即是訓政時期的根本大法，所以用不到另訂約法。胡漢民為當時黨的有力領袖之一，胡既反對約法，約法遂不易產生。所以胡漢民同孫科等自歐返國後，全體會議關於約法的決議案並無下文，而五院制的《國民政府組織法》及所謂「訓政綱領」 (28) 則於十月三日通過於中央執行委員會的常務會議。依胡漢民諸人的見解，在訓政期內，孫中山先生的全部遺教即是中華民國的根本大法，所以有了《國民政府組織法》及《訓政綱領》以分別規定政府的組織及政權治權的行使後，中華民國便無須成立約法。
胡漢民諸人的見解於十八年三月一日更得中國國民黨第三次全國代表大會的擁護。代表大會於三月十九日追認上述的《訓政綱領》，二十一日更通過中央執行委員會常務委員所提的「確定總理主要遺教為訓政時期中華民國最高根本法案」， (29) 所謂重要遺教則指《三民主義》、《五權憲法》、《建國方略》、《建國大綱》及《地方自治開始實行法》。大會對於上項決議更附以極長的說明，其中有云：「總理遺教不特已成為中華民國所由創造之先天的憲法，且應以此為中華民國由訓政時期達於憲政時期根本法之原則，其效力實較中國以前所見之約法為更大也。」決議案中既雲以主要遺教為最高根本法，說明中又雲應以此為根本法之原則，足見代表大會系認遺教為根本法之原則，並非徑捐遺教為根本法。除了上述的議決案，代表大會同日並通過「確定訓政時期黨政府人民行使政權治權之分際及方略案」， (30) 以補充《訓政綱領》之所不足。十八年六月十日，中央執行委員會第三屆第二次全體會議更議決「治權行使之規律案」， (31) 以防止政府各機關之侵害人權或越權或廢職。這兩個決議案的成立，其用意即在彌補因沒有約法而存在的缺陷。
自上述各決議案通過而後，在中國國民黨一部分領袖的眼光中，約法已無必要，約法問題遂告結束。但自十八年三月起，至十九年九月，閻錫山、汪兆銘等在北平所組的國民政府解體時止，全國幾不斷地在分裂及內戰的狀態中；在此時期中反對南京的各派的一種口實，仍為約法問題。同時，中國國民黨以外，主張先立約法者亦不乏人。所以自十九年夏季以後，訓政時期應有約法的主張又漸漸有力。
二 太原《中華民國約法草案》 (32)
自中國國民黨於十八年三月在南京召集第三次全國代表大會後，汪兆銘及其所領導的黨員，與南京的黨部及政府處於敵對的地位。十九年八月七日，汪兆銘等成立中國國民黨中央黨部擴大會議於北平；於九月一日通過《國民政府組織大綱》； (33) 同日推定閻錫山為國民政府主席，汪兆銘等7人為國民政府委員；九月二日議決即時起草約法，並互推汪兆銘等7人為約法起草委員。此為擴大會議起草約法的開始。所謂擴大會議，即國民黨第一、第二、第三屆中央執監委員均得參加的會議。
當擴大會議推出約法起草委員會時，各地軍事已現不利於北平的組織的形勢，所以起草委員會於九月十五日起，即會同專家，趕為起草的工作，希冀於政府動搖以前完成草案。但張學良於九月十八日即派兵入關，十九日北平黨部與約法起草委員會均遷往太原。到太原後，委員會仍繼續工作；卒於十月二十七日完成《中華民國約法草案》，即一般人所稱為《太原約法草案》者。
這個《草案》共分八章，計二百十一條，其要點如下。（一）前文中聲明這個約法，系根據《國民政府建國大綱》而制定，所以起草者仿法國1791年憲法，以《人權宣言》列入憲法之首的辦法，將全部《建國大綱》列為第一章。（二）第二章規定人民的權利義務，並採用所謂直接保障主義；即約法本身的條文，縱無法律的補充，亦能發生保障的實效。（三）第三章關於國權的規定，對於國家（即中央）的事權采列舉主義，而以不歸於國家的事權，劃歸地方。雖則列舉的事權極為廣泛，國家對於各省的課稅又得以法律限制或禁止，但在形式上該約法頗類似一種聯邦約法。第五章中關於省可自制省憲的規定更增強了聯邦制的色彩。（四）第四章規定中央制度。該章規定國民政府為一嚴格的委員制，設委員7人至11人，以其中1人為主席；大體上與十四年十月以前的國民政府相似，只未設常務委員。但到了憲政開始時期，則國民政府應以總統督率五院，處理國務。五院的組織與十七年十月《國民政府組織法》所定的組織大致相似，惟立法委員的全體及監察委員的過半數由人民間接選舉，而不由國民政府任命。（五）中央有全國國民代表會的設立，其代表由已達自治各縣的人民直接選舉。在憲政開始以前，全國國民代表會為國民政府的諮詢機關，並有建議之權；在憲政開始時期，則更有創製、複決、彈劾及監督國民政府之權。這一點是《太原草案》與以後的《訓政時期約法》最不相同之點。（六）第五章規定省與縣兩種地方制度。省設省國民代表會及省監察分院，前者由縣民公選，後者由縣監察委員會互選，所以直接間接均為民選機關。在憲政開始以前，省國民代表會僅為諮詢及建議機關，在憲政開始時期，則為省的制憲、選官、立法及監督機關。但省憲的內容須受約法上所規定的種種限制。（七）縣設縣長、縣議會及縣監察委員會（3人至5人），俱由縣民選舉。（八）第六章為「教育」，第七章為「生計」，條文頗多，大抵摹仿1919年德憲。更有經濟委員會之設，其組織及權力亦與德國的臨時經濟院近似。（九）第八章規定約法的解釋及修改：解釋之權操於中央監察院（5人）及最高法院（4人）所合組的約法解釋委員會；修改之權操於中央黨部及國民會議。這兩點俱為約法所應規定，而為次年的《訓政時期約法》所未及規定者。
十九年十月二十七日擴大會議於發表上述的《約法草案》時，並發有宣言， (34) 請求民眾於三月內儘量為修正的建議，以供黨部的採擇，並聲明「三月以後中央當以此草案預備提交國民會議；如認為時勢必要，或即以此草案頒布施行，庶幾訓政時期，政府與人民有共遵守之根本大法」。但事實上擴大會議不久即無形解散，此項草案只成陳跡。
三 民國二十年六月一日《中華民國訓政時期約法》 (35)
《太原約法草案》的本身雖未成為法律，但擴大會議的約法運動卻有促成南京國民政府頒布約法的功能。蔣中正於十九年十月三日在開封軍次曾電請中央執行委員會，「提前召集第四次全國代表大會，確定召集國民會議之議案、頒布憲法之時期及制定在憲法未頒布以前訓政時期所適用之約法」，「並請於最短期間，召集本屆中央執行委員會第四次全體會議，以便決定此重要之問題」。 (36) 電中並謂經此次戰事（馮閻戰事）之後，惡勢力已經掃除，「紀綱既振，風尚一新，思想已有統一之望，社會亦得安定之機，於是國民會議乃有召集之可能與必要」。
中央執行委員會常務委員會依上述的呈請，於十一月十二日召集全體會議；全體會議則議決於民國二十年五月五日召開國民會議，議定約法。胡漢民仍持向來主張，並謂：「第三次全國代表大會已決議將總理所著的主要遺教，定為效力等於約法的根本大法，現在又談約法，豈非將總理遺教擱開而另尋別徑？」 (37) 此為引起當時黨內政潮的一大原因。
二十年三月二日蔣中正等復於中央執行委員會臨時常務會議提議，國民會議應「於三民主義的訓政範圍以內，確定本黨與全國人民共同遵守之約法……以樹長治久安之宏規」。該議案旋即通過。同時常務會議推吳敬恆、王寵惠等11人為約法起草委員。起草委員於三月九日初次開會時，又推王寵惠、邵元沖、邵力子為初步起草委員；實際上則由王寵惠擔任起草初稿。草案經起草委員會六次討論後，於四月二十二日全部通過；於二十四日經中央執行委員會常務會議通過；於五月二日經中央執（執行委員會）監（監察委員會）臨時全體會議通過，而提交國民會議。
《國民會議代表選舉法》則於二十年一月一日公布。代表共520名，由各省市選出472名，蒙、藏及華僑選出48名。各省市的代表由（一）農會，（二）工會，（三）商會及實業團體，（四）教育會，大學及自由職業團體，及（五）中國國民黨五類職業團體選舉。
國民會議於五月五日開會，出席者除代表外，尚有中國國民黨的執監委員及國民政府委員；中國國民黨的候補執監委員，五院所屬部會的長官及國民會議主席團特許的人員則可以列席；因之，中國國民黨對於該會議可說有絕對的支配能力。該會於第一次大會即開始討論約法草案，經全體大會四次的討論後，於五月十二日即全部三讀通過。最後通過的約法案，如與中央執監臨時全體會議通過的草案相較，則僅有下列三項的不同：（一）《約法》「序言」，及第二十九、四十一、五十一、五十二、五十六、六十二、七十四、八十及八十二等條，曾經文字上的修正；（二）《約法》第三十五、三十六、五十三、五十四、七十、八十四及八十八等七條是國民會議新增的；（三）《約法》第八十五條「本約法之解釋權，由中國國民黨中央執行委員會行使之」，原為「本約法解釋權，由約法解釋委員會行使之。約法解釋委員會組織以法律定之」。第一項與第二項的修正，實際上無關閎要；第三項則確定了黨治的繼續。
《訓政時期約法》共分八章，計八十九條。今將其內容解析如下：
「前文」述明本約法系遵照中國國民黨孫總理的遺囑，由國民會議制定的；其目的則在促成憲政。
第一章為「總綱」，規定領土、主權、國民、國體、國旗、國都等事。
第二章為「人民之權利義務」。本章對於人民的權利未采直接保障主義，而采法律保障主義。換言之，人權的保障有賴於法律，而法律亦可限制人權。
第三章為「訓政綱領」，系照錄十七年十月三日的《訓政綱領》。《太原約法草案》照錄《建國大綱》的全部，列為第一章，《訓政時期約法》一面將《建國大綱》中可以適用的條文照錄在內，一面將《訓政綱領》的全部列為第三章，後先相映，且用意亦同。
第四章為「國民生計」。該章所昭示的兩大原則，為獎勵生產及勞資協調。
第五章為「國民教育」。該章規定學齡兒童俱應受義務教育，失學成年人應受補習教育。
第六章為「中央與地方之權限」。關於這個問題，《約法》采均權主義，而以詳細規定之權畀諸法律，顯然不可擬於聯邦制度。
第七章為「政府之組織」，又分中央制度與地方制度兩節。關於中央制度，《約法》完全以當時在行使中的（即十九年十一月二十四日的）《國民政府組織法》為根據。關於地方制度，《約法》除規定縣設縣自治籌備會，及省於憲政開始時期國民代表會得選舉省長外，並無詳細的規定，一切均留待法律的規定。
第八章為「附則」，規定《約法》解釋的方法，及憲法制定的程序。依《約法》第八十五條，《約法》的解釋權由中國國民黨中央執行委員會行使。黨既有解釋《約法》之權，則基於黨權而頒布的法令，即顯與《約法》相牴觸，當仍可有效；只有黨認為與《約法》牴觸的法律，才是無效；《約法》第八十四條「凡法律與本《約法》牴觸者無效」的規定，亦只能在此場合下發生效力。這不特是當然的解釋，數年來事實的表現正亦如此。
關於憲法制定的程序，《約法》完全依照《建國大綱》之所定，已見上文，今不重述。 (38)
至於《約法》是否可以修改，修改的程序又應如何，則《約法》本身概無規定。如按一般的解釋，則修改自是可能，而程序則應如《約法》制定的程序。 (39)
以上所言，乃僅就《約法》的條文，而略為分析其內容。如就實行而言，則《約法》未獲全部實行的機會。不特「生計」等章的實行需要充實的經濟力量，「人權」章的實行需要善良的法院及上下共尊法律的精神，即關於政府的組織，《約法》條文亦往往未及遵守。自二十年十二月的《國民政府組織法》實行以來，中央政府的重心在行政院院長，國民政府主席則無提請任命五院院長及各部會長官之權；然而《約法》第七十四條固依舊存在。自二十一年十二月中央執行委員會第四屆第三次全體會議議決令立法院起草憲法以來，憲法制定的程序，固已與《約法》所規定者大相徑庭，但「附則」亦從未有所修改。我們須知《約法》雖已頒布，而黨治的制度初未動搖，統治之權仍在中國國民黨的手中。在黨治主義之下，黨權高於一切；黨的決定，縱與《約法》有所出入，人亦莫得而非之。以此之故，民國二十年六月的《約法》，並未嘗為中國政制劃一新的時期。
第二目 頒行憲法的預備
依照《國民政府建國大綱》第二十二條及第二十三條所定，全國半數的省份完成地方自治時，國民政府便應召集國民大會，以決定立法院所議訂的憲法草案，予以頒布，而中華民國亦即入於有憲的時期。至於立法院應於何時開始議訂憲法草案，則細譯《建國大綱》第十九條及第二十二條之所定，當不能早於憲政開始以前，因為立法院於憲政開始時始獲成立，而草案亦應以訓政及憲政兩時期的成績為根據。約法中關於制憲程序的規定，與《建國大綱》的條文全同；關於五院的成立，卻比《建國大綱》之所規定者為早。這是引起爭議的一因。又十六年六月十日，中國國民黨中央執行委員會第三屆第二次全體會議，規定訓政以六年為期，至民國二十四年完成，而實際上各省縣訓政工作，以種種原因，絕不能剋期告成。這是爭議所由起的又一原因。蓋立法院既成立於憲政開始以前，則立法院是否即可草憲，便成問題。訓政既不能如期結束，則憲法應於何時頒布，亦成問題。如頒布於訓政未成以前，則違反《建國大綱》,如歷六年而仍不頒布,則為失信於國民。
在二十二年以前，中國國民黨對於制憲的程序，尚不欲變通《建國大綱》之所規定。惟孫科則於二十一年四月屢次於報紙發表意見，主張從速立憲，並主張即由立法院草擬憲法。 (40) 當時于右任等尚以放棄訓政將危及國家為憂。 (41) 但因時勢的推移，二十一年十二月舉行的中央執行委員會第四屆第三次全體會議，終於通過孫科等的提案，而有「擬二十四年三月開國民大會，議決憲法，立法院應速起草憲法草案發表之，以備國民之研究」的決議。 (42) 不久，孫科就立法院院長職（二十二年一月），草擬憲法的工作亦即進行。
一 憲法草案的議訂 (43)
立法院於二十二年一月二十日組憲法草案起草委員會，由院長孫科自兼委員長，並令派立法委員張知本、吳經熊等42人為起草委員，張、吳併兼副委員長。該會於二月九日開第一次會議，於二十三年二月二十四日成立初稿。先後共開會24次。初稿的主稿人本為張知本；張辭後，改由吳經熊繼任。吳於二十二年六月八日即在報紙上發表其所擬的初稿 (44) ，同時立法院更呈國民政府令各級政府及各學校、各法團等組會加以研究。立法院於二十三年三月一日正式發表的《中華民國憲法草案初稿，》則與吳稿已大異，只能視為起草委員會新擬的草案，而不能視為吳稿的修正。
《中華民國憲法草案初稿》 (45) 共分十章，計一百六十條。就政制而言，該《草案初稿》以國民大會所推選的國民委員會為中樞的重心，而行政院院長為行政的實際首領，總統則不負實際政治之責。
立法院於發表《草案初稿》時，曾定以三月一日至三月三十一日（後展至四月三十日）為公開詳論時期，籍此廣徵各方意見，以為審查草案的根據。 (46) 該院旋於三月二十二日派立法委員傅秉常等36人為憲法案初稿審查委員，並以傅為召集人。經17次的審查會議後，傅等擬成一個《中華民國憲法草案初稿審查修正案》。該案經立法院於七月九日正式發表。
《中華民國憲法草案初稿審查修正案》 (47) 共分十二章，計一百八十八條，比初稿增「軍事」、「財政」兩章。初稿中的國民委員會今改為國民大會委員會，權限亦縮小甚多。初稿在大體上本采責任內閣制，今則大體上改採總統制。
立法院於二十三年九月十四日至十月十二日間共開七次會議，以討論審查修正的憲法草案初稿，至十月十二日則完成二讀。該院後於十月十六日開會將該稿三讀通過，《中華民國憲法草案》遂成立。
《中華民國憲法草案》 (48) 共分十二章，計一百七十八條。草案初稿設國民委員會，初稿修正案設國民大會委員會，草案則取銷此項委員會。以前分隸於國民大會本身及其委員會的權限，今大部分劃歸國民大會本身，小部分移於總統、立法院及監察院，又一小部分則取銷無存。草案中立法院的地位已近似歐美民主國家的議會，其職權並不限於治權，而且涉及政權。照初稿修正案，民主國家的議會所享的立法權由立法院及國民大會（及委員會）分掌；照草案則大致劃歸立法院。至於立法院二、三讀通過的草案之所以大異於初稿及初稿修正案者，則由於王寵惠所主張的政權治權應厘分清楚之說；因為欲分清政權治權，所以特將兼有二者的國民大會委員會取銷。這層意思，孫科院長於九月二十八日向立法院大會報告時亦加以說明。但國民大會委員會取銷後。立法院自己轉成為一個兼有政權治權的機關。
立法院於通過憲法草案後，即呈國民政府轉送中國國民黨中央執行委員會政治會議。二十三年十二月十四日，中央執行委員會第四屆第五次全體會議議決：「《中華民國憲法草案》，應遵奉總理之三民主義，以期建立民有民治民享之國家，同時應審察中華民族目前所處之環境及其危險，斟酌實際政治經驗，以造成運用靈敏、能集中國力之制度。本草案應交常會依此原則鄭重核議。」但常務會議直到二十四年十月十七日始決定原則五項，交付立法院，作為修正草案的標準。五項原則的原文如下：
（一）為尊重革命之歷史基礎，應以《三民主義》、《建國大綱》及《訓政時期約法》之精神，為草案之所本。
（二）政府之基礎應斟酌實際政治經驗，以造成運用靈敏、能集中國力之制度；行政權行使之限制不宜有剛性之規定。
（三）中央政府及地方制度在憲法草案內應於職權上為大體規定，其組織以法律規定之。
（四）憲法草案中有必須規定之條文，而事實有不能即時施行，或不能同時施行於全國者，其實施程序應以法律定之。
（五）憲法條款不宜繁多，文字務求簡明。
上述五項原則中，自以第二及第四項為最富意義。常務會議於交下五項原則時，並附交若干未經發表的「修正憲法草案條文要點」，但亦大多與該兩項原則有關。立法院依常務會議之所指示，於十月二十四日及二十五日重行審議憲法草案；於二十五日通過修正草案，仍名《中華民國憲法草案》。
立法院修正的《中華民國憲法草案》 (49) 共分八章，計一百五十條。原《草案》本有十二章，今則「軍事」、「財政」兩章全刪，而「省」、「縣」、「市」三章則合併為一章，故修正草案只有八章。在原《草案》中，立法院的權力頗大，但修正案則將總統之權更增大，而將立法院之權大為縮減。修正案中的總統，較諸行使總統制的美國的總統，其地位與權力亦尚優越。
對於立法院所通過的修正草案，中國國民黨中央執行委員會第四屆第六次全體會議亦曾組織「中華民國憲法草案審查委員會」，而命之審查；但以草案條文繁多，大會時期又促，該審查會遂建議請六中全會轉請第五次全國代表大會「對於本草案加以大體審查，指示綱領，再行授權於下屆中央執行委員會為較長時期之精密討論後，提請國民大會議決頒布之」。 (50) 此項審查意見隨即為第六次全體會議所採納，並經提出第五次代表大會討論；討論結果仍為授權中央執行委員會審議。 (51) 中央執行委員會第五屆第一次全體會議，則除決定於二十五年五月五日宣布憲法草案，於十一月十二日開國民大會外， (52) 並指定葉楚傖等19個中央委員組織憲法草案審議委員會，以審查立法院所修正的憲法草案。審議委員會於四月十八日審議完畢，擬定修正之點23項，呈請中央執行委員會常務會議核定。常務會議於四月二十三日決議「審議意見通過」， (53) 並即交立法院複議。立法院於四月二十五日交傅秉常等八委員為條文的整理，卒於五月一、二兩日將修正草案通過。 (54) 此項草案並經國民政府，依中國國民黨中央執行委員會第五屆第一次全體會議的決議，於五月五日正式宣布。
國民政府宣布的《中華民國憲法草案》 (55) 共分八章，計一百四十八條。該《草案》與二十四年十月的《草案》間有三項重要的不同：第一，國民大會的任期雖自四年增至六年，但常會的召集則自每二年一次改為每三年一次，臨時會的自動召集，由代表四分之一的同意，增至五分之二的同意；換言之，國民借選舉以行使政權，及國民大會借開會以行使政權的機會，比前愈見稀少而困難。第二，總統的權力及地位更有增加：總統任期自四年增至六年；總統有權召集臨時國民大會；總統可以召集五院院長，會商關於二院以上的事項及總統所諮詢事項；總統得發布緊急命令，並為經濟上的緊急處置，且可於三個月內不即提交立法院追認。第三，為所謂「過渡條文」的增設，其重要者更可歸納為三點：（一）憲法的施行日期以法律另定，不起自公布之日，亦不必全部分同日施行；（二）在地方自治未完成的縣市，縣市長由中央政府任免；及（三）在全國完成地方自治的省區未達半數以上時，立法委員及監察委員的半數，不由國民大會選舉，而由立法及監察兩院院長分別提請總統任命。
上項《草案》第一四六條原規定，第一屆國民大會的職權由制憲國民大會行使。中央執行委員會常務會議，基於種種考慮，於二十六年四月二十二日決議將此條刪除， (56) 於是制憲國民大會的職權仍限於制憲。
以上所述為憲法草案擬成及修正的經過。二十八年九月，國民參政會有促成憲政的運動，並有憲政期成會的設置。 (57) 憲政期成會於二十九年三月三十日草就一個《中華民國憲法草案（「五五憲草」）修正草案》 (58) ，對於「五五憲草」頗為增損的建議。
憲政期成會《修正草案》，共分八章，計一百三十八條。此《草案》與「五五憲草」間頗有出入；其最要之點，則為於國民大會閉會期間，設置國民大會議政會。議政員數額為150人至200人，由國民大會互選，任期三年。議政會握有完全的創製與複決權、部分的罷免權；對行政院及所屬各部會的長官且得行使不信任投票權；並對戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案及條約案有議決權。總統對於議政會所提對行政院正副院長的不信任案有異議時，則召集臨時國民大會為最後的決定，不是院長、副院長去職，便是議政會改選。議政會之設置，自然要使立法院的地位與職權降低，且使憲法中整個的重心轉移。
在「五五憲草」中，國民大會固為國家最高權力機關，但在其閉會期內，則總統實為此最高權力之所寄託。議政會設立後，總統徒居元首之名，而議政會與行政院陰握的大權，則與英國議會及內閣所聯合運用者相同。
《修正草案》提出於二十九年四月國民參政會第一屆第五次大會。提出後，大會即因議政會的問題，產生重大的爭論。贊成設置者，以維持民權行使的繼續性為主要理由。
按「五五憲草」，國民大會每三年只召集一次；有了議政會之設，民權的表現，才不至有一暴十寒之概。反對者則認為議政會居五院之上，有違「五權憲法」的精神；孫中山先生的全部遺教中亦從未主張設置類似的機關。最後參政會於二十九年四月六日乃決議將期成會的《修正草案》，以及反對設置國民大會議政會的意見並送政府考慮。 (59) 但不久中央執行委員會常務會議又議決國民大會延期召集。 (60) 國民大會的召集，既又無定的延期，政府對於參政會的各種主張，亦遂延置未作任何切實決定，二十六年五月十八日修正的「五五憲草」，至今仍為正式確定的憲法草案。
二 國民大會召集日期
憲法草案未經國民大會決定以前，只是草案，不能成為憲法。然則國民大會究於何時可以召開呢？上面已經說過，照中央執行委員會第四屆第三次全體會議（二十一年十二月）的議決，則國民大會應於二十四年三月召開。但欲結束訓政，召開國民大會，則事實上不能不先得黨的代表大會的討論及決議；欲變通孫中山先生遺教之所指示，於訓政完成以前，即開國民大會，更不能不得黨的代表大會的同意。所以二十二年三月十五日中央執行委員會常務會議議決於是年七月一日召集全國臨時代表大會，以決定國民大會應否提前召集的問題；蓋是時國難嚴重，地方自治決難於二十四年以前完成，訓政亦決難如期結束，國民大會即延至二十四年召集，仍將有違背孫先生的遺教之嫌；既然如此，一部分人乃有提前召集國民會議，以副人民期望的主張。但臨時全國代表大會，因黨內糾紛，未能召集；即二十二年十一月應行召集的第五次全國代表大會亦嘗延期一年。代表大會既未召集，於是中國國民黨於二十三年十二月十日召開中央執行委員會第四屆第五次全體會議時，議決第五次全國代表大會日期定為二十四年十一月十二日，國民大會問題則由該代表大會決定。 (61) 第五次全國代表大會於二十四年十一月如期舉行，並議決於民國二十五年內召開國民大會，制定憲法。 (62) 根據是項決議，同年十二月二日，中央執行委員會第五屆第一次全體會議更確定以二十五年十一月十二日為國民大會開會日期。 (63)
《國民大會組織法》及《國民大會代表選舉法》於二十五年五月十四日俱經國民政府公布；後者並於七月一日施行，自是而後，政府辦理國民大會的選舉，一時頗見積極。但若干省市，或因中央政府權力未能完全行使，或因對外關係，其選舉延未辦理；同時中國國民黨對於在訓政完成以前實行憲政一事，亦不免有所疑慮。因此種種，中央執行委員會常務會議復於二十五年十月十五日決議將國民大會延期召集， (64) 二十六年二月二十日中央執行委員會第五屆第三次全體會議，並明定延至二十六年十一月十二日召集， (65) 二十六年夏抗戰軍興後，應行補辦的選舉無從辦理，而其他困難復多增加，中國國民黨的中樞遂又決議延期召集國民大會。 (66)
經以上的決定後，似乎在抗戰期內，國民大會召集問題，將完全擱置。惟對日戰爭，歷時既久，政府既以抗戰建國兼行並進為號召，國民參政會中的各黨派亦不斷有從速實現憲政的要求。此項要求，至二十八年九月國民參政會第一屆第四次大會時。益為有力，當時國民黨以外的黨派既有結束黨治等提案， (67) 中國國民黨黨員孔庚等59人在大會中，亦提出「召集國民大會，制定憲法，開始憲政」的議案。 (68) 最後大會通過之決議，為「請政府明令定期召集國民大會，制定憲法，實行憲政」。 (69) 二十八年十一月中央執行委員會第五屆第六次全體會議因再決定以二十九年十一月十二日為國民大會召集日期。 (70)
但此項決議仍未能如期實行，蓋召集國民大會的困難，存在於戰事初起之時，更存在於戰事發動三年以後。事實上的困難，非願望所可克服。故中國國民黨常務會議於二十九年九月十八日又議決，一面將召集日期再行延緩，一面仍另設國民大會籌備委員會。 (71) 國民政府於十月二十二日公布《國民大會籌備委員會組織條例》。但這不過表示黨及政府召集國民大會之決意，並不是說國民大會於戰事期內有召集可能。
三 國民大會的選舉
《國民大會組織法》及《國民大會代表選舉法》為關於國民大會的基本法律。這兩個法律原經立法院於二十五年四月三十日及五月一日二日先後通過，國民政府於五月十四日公布；復於二十六年四月三十日經立法院為重要的修正，於同年五月二十一日經國民政府公布。 (72)
依照上述兩個法律，國民大會代表由人民選出者共1,200名，由國民政府指定者240名；中國國民黨的中央執行委員、中央監察委員及候補執監委員為當然代表；國民政府主席及委員、各院部會長官及國民大會主席團特許的人員尚得列席。換言之，代表總數約有1,800名，列席者則無定數。國會數額之大，可以概見。
中華民國人民年滿20歲，經公民宣誓者，均有選舉國民大會代表之權。民選的代表又分三類：665名依區域選舉方法選出；384名依職業選舉方法選出；155名則依特種選舉方法選出。一般公民皆可參加區域選舉。如為農會、工會、商會或律師、會計師、醫藥師、新聞記者、工程師、教育會及大學或獨立學院等自由職業團體的會員者，則參加職業選舉。隸屬於東北四省及蒙藏的公民、華僑或軍隊及軍校的人員則參加特種選舉。每一公民僅有一個選舉權；於特種選舉及職業選舉均有選舉權者，應參加特種選舉；於職業選舉有二個以上的選舉權者，應擇定其一。選舉用無記名單記法，且為直接選舉；但候選人的推出則採用一種極複雜的方法。各選舉人並無推選候選人之權，只各省市及蒙藏選舉區內的鄉長、鎮長、坊長（或其相當人員），各職業團體及各華僑團體的機關職員，及各軍隊軍校的長官，有推選候選人之權；關於東北四省、被占蒙古各盟及散居其他省區的藏民的選舉，則其候選人且徑由國民政府指定。候選人的人數，在各省市及蒙藏選舉區內，應十倍於各區應出代表的名額；職業團體、東北四省、被占蒙古各盟及散居其他省區的藏民的候選人，則應三倍於應出代表的名額。如為十倍者，由國民政府指定三倍的人數為候選人；如為三倍者，則由國民政府指定二倍的人數為候選人。軍隊及軍校所推的候選人中，則由國民政府共指定三倍於代表的名額為候選人。候選人須有選舉權，且須年滿25歲。如為職業團體或軍隊軍校的候選人，則更須分別有三年或五年以上的會員或服務資格。
《國民大會代表選舉法》於民國二十五年七月一日施行，施行後各省市、各職業團體及特種選舉團體等即進行選舉事宜。但迄二十六年七月戰事開始，選舉停頓時止，仍有若干省市對選舉延未辦理；即職業選舉亦受此影響，未能辦竣。中央執行委員會第五屆第六次全體會議決議定期召集國民大會後，少數地方嘗一度續辦選舉，但仍未能竣事。在戰事未告終、和平未恢復以前，完成全國選舉本無可能，故兩度停辦誠不足異。
國民大會的代表，迄今尚未完全選定，其已選定者，其絕大多數均在二十五年選出；至於充任當然代表的中國國民黨中央執監委員及候補委員三百餘人，則且當選於二十四年。戰事如再延長數年，這些人員的代表資格，難免不引起重大爭論。在事實上，當二十八九年國民大會即時召集之議頗為有力時，各方亦頗議及於二十五年當選代表應否繼續有效這個問題。政府至今堅認其有效。
【注釋】
(1) 參看錢端升：「孫中山先生的憲法觀念」，《民族雜誌》第四卷第一期（民國二十五年一月）。
(2) 孫中山《中國革命史》「革命之方略」篇中有云：「……第三為建設完成時期。在此時期，施以憲政。此外一縣之自治團體當實行直接民權：人民對於本縣之政治，當有普通選舉之權、創製之權、複決之權、罷免之權；而對於一國之政治，除選舉權之外，其餘之同等權，則付託於國民大會之代表以行之。」同篇中又云：「國民大會職權，專司憲法之修改，及制裁公僕之失職。」果然，則國民大會將不能盡有一切創製、複決及罷免之權。但《國民政府建國大綱》第二十四條的規定，與前者吻合，所以我們從前者而不採後者。《中國革命史》，見《總理全集》第一集，《建國大綱》，見同書，第一集。
(3) 《中國革命史》，「革命之方略」篇。但依《建國大綱》第十九條及第二十一條的涵意，則在憲政開始時期，五院長之外必另有總統。若然，則在憲政開始時期似亦可另設總統。
(4) 《中國革命史》，「革命之方略」篇。
(5) 同上。
(6) 參看《五權憲法》講演及《國民政府建國大綱》第十五條。《五權憲法》講演見《總理全集》第一集。
(7) 「革命之方略」既云：「國民大會職權，專司憲法之修改及制裁公僕之失職」；又云：「人民對於本縣之政治，當有普通選舉之權、創製之權、複決之權、罷官之權；而對於一國之政治，除選舉權之外，其餘之同等權，則付託於國民大會之代表以行之」。這兩點顯有出入。
(8) 以上詳見孫先生所撰《地方自治開始實行法》及《國民政府建國大綱》。《地方自治開始實行法》見《總理全集》第一集。
(9) 《國民政府建國大綱》，第二十三條。
(10) 《軍政府宣言》見《總理全集》第一集。
(11) 《建國大綱》第二十二條原文為：「憲法草案當本於《建國大綱》及訓政憲政兩時期的成績。」此句頗不易解，意者訓政時期即指憲政開始前的訓政時期；憲政時期，系指自憲政開始至憲法公布的時期。
(12) 全文見本書附錄七。
(13) 見國民政府法制局編：《國民政府現行法規》（民國十七年三月）。
(14) 案國民政府委員會會議須國民政府所在地委員過半數之出席一項，民國十四年七月二十日《國民政府委員會會議規則》中本已有此規定（見民國十四年七月《國民政府公報》，第三號）；但今始正式見諸《組織法》。
(15) 見《國民政府公報》，民國十七年二月，第三十二期。
(16) 見本書附錄八。
(17) 《國民政府組織法》頒行以後，國民政府尚頒有《行政院組織法》、《立法院組織法》、《司法院組織法》、《考試院組織法》、《監察院組織法》，詳定各該院的組織。各該《組織法》見《國民政府公報》，民國十七年十月二十六日。
(18) 見《國民政府公報》，民國十九年十一月二十五日。
(19) 見《國民政府公報》，民國二十年六月十六日。
(20) 關於《訓政時期約法》成立的經過，見後。
(21) 全文見本書附錄十。
(22) 原文此處為「第三十及四十八條」，疑誤。——編者注
(23) 原文見《國民政府公報》，民國二十一年五月，洛字第二號。
(24) 原文見《國民政府公報》，民國二十一年十二月二十七日。
(25) 關於此點，民國十七年十月八日《組織法》，民國二十年六月十五日《組織法》，與此次修正案，在條文上本各不相同，但在實質上則相同；故此次修正當然可社為舊辦法的恢復。
(26) 原文見《國民政府公報》，民國二十三年十月十八日。
(27) 見上。
(28) 全文見立法院編：《中華民國法規匯編》第一編。
(29) 原案及說明見《中央黨務月刊》第十期（民國十八年五月）。
(30) 全文見《中央黨務月刊》第十期（民國十八年五月）。
(31) 同上，第十二期（民國十八年七月）。
(32) 全文見立法院編：《各國憲法匯編》第一輯。
(33) 原文見《大公報》，民國十九年九月二日。
(34) 全文見《大公報》，民國十九年十一月二十九日。
(35) 全文見本書附錄九。
(36) 電文見《中央黨務月刊》第二十七期（民國十九年十月）。
(37) 見「國家統一與國民會議之召集」演詞，《中央日報》，民國十九年十月十日及十三日。
(38) 見本書及注。
(39) 參看本書
(40) 參看《申報》民國二十一年四月二十六日，孫科招待報界談話。
(41) 參看于右任：「放棄訓政與中國革命之危機」，《中央日報》，民國二十一年五月五日。
(42) 《中央黨務月刊》第五十三期（民國二十一年十二月）。
(43) 參看孫科：「立法院議訂憲法草案之經過」（民國二十三年）。
(44) 全文見《時事新報》，民國二十二年六月八日一十一日。
(45) 全文見《立法院公報》第六十二期（民國二十年九月）。參讀周鯁生：「憲法草案評」，《東方雜誌》第三十一卷第八號（民國二十三年四月）。
(46) 參看立法院憲法初稿審查委員會編：《憲法草案初稿意見書摘要匯編》（民國二十三年六月）。
(47) 全文及審查委員會報告見《立法院公報》第六十二期（民國二十三年九月）。參讀錢端升：「評立憲運動及憲草修正案」，《東方雜誌》第三十卷第十九號（民國二十三年十月）。
(48) 全文見《立法院公報》，第六十二期（民國二十三年十月）。參讀金鳴盛：《憲法草案釋義》（民國二十四年）；及錢端升：「評中華民國憲法草案」，《東方雜誌》第三十卷第二十一號（民國二十三年十一月）。
(49) 全文見《立法院公報》第七十四期（民國二十四年十月）。參看周鯁生：「憲法草案的修正與實施」，《武漢大學社會科學季刊》第六卷第一號（民國二十五年一月）。
(50) 見《中央黨務月刊》第八十八期（民國二十四年十一月）。
(51) 見《大公報》，民國二十四年十一月二十二日。
(52) 見《中央黨務月刊》第八十九期（民國二十四年十二月）。
(53) 見《中央黨務月刊》第九十三期（民國二十五年四月）。
(54) 見《立法院公報》第八十期（民國二十五年五月）。
(55) 全文見本書附錄十一。參讀周鯁生：「中華民國憲法草案評」，《武漢大學社會科學學刊》第六卷第四號（民國二十五年八月）。
(56) 民國二十六年五月十八日國民政府公布。
(57) 詳見下文。
(58) 《修正草案》及說明書見《國民參政會第五次大會紀錄》。
(59) 見《國民參政會第五次大會紀錄》。
(60) 民國二十九年九月十八日第一五七次會議。見《中央黨務公報》第二卷第三十八期（民國二十九年九月二十八日）。
(61) 見《中央黨務月刊》第七十七期（民國二十三年十二月）。
(62) 見《大公報》，民國二十四年十一月二十二日。
(63) 見《中央黨務月刊》第八十九期（民國二十四年十二月）。
(64) 見《中央黨務月刊》第九十九期（民國二十五年十月），此項決議曾經國民政府於民國二十五年十月二十二日明令宣布。
(65) 見民國二十年九月中國國民黨中央執行委員會訓練委員會編印：《中國國民黨歷次會議宣言及重要決議案匯編》。
(66) 此項決議經國民政府於民國二十六年十月四日明令宣布。
(67) 當時中國青年黨左舜生等及中國國家社會黨張君勱等，各有結束黨治，實行憲政的提案；中國共產黨陳紹禹等則有確定各黨派「合法權利」的提案。見國民參政會第四次大會紀錄。
(68) 見《國民參政會第四次大會紀錄》。
(69) 見同上。
(70) 見《中央黨務公報》第一卷第二十期（民國二十八年十二月二日）。
(71) 見《中央黨務公報》第二卷第三十八期（民國二十九年九月二十八日）。
(72) 《組織法》的修正點有二：按原法制憲國民大會兼行使第一屆國民大會的職權，修正後此權取銷。又按原法，中央候補執監委員僅得列席，修正後則為當然代表。《選舉法》修正後，國民政府並得指定代表240名。