比較憲法 · 第四章 國民政府的機構
依照孫中山先生的《國民政府建國大綱》，中國在實行憲政以前本應由中國國民黨訓政，國民政府則僅為建設真正民國的一種工具；所以要闡明國民政府的機構及其實際的地位，我們不能不先闡明黨治。
第一節 黨治
所謂「黨治」即由一黨統治，由一黨獨裁之意。黨治與普通所謂獨裁政治，其惟一的不同，即前者是一黨的獨裁，而後者則是一人的獨裁。黨治與民治自然是不同的制度；在民治之下，政治取決於全體公民，在黨治之下，則政治取決於一黨的全體黨員，換言之，黨可以獨裁，而不問黨外人民的意見。黨的決議，事實上，甚或形式上就等於法律；而且黨更可以用決議的方式隨時取銷或變更法律。
以上所述，為採用黨治國家通用的現象。
中國國民黨執政以後，黨治制度，不只是一種事實，並已一再著為法律。民國十四年七月一日首次的《中華民國國民政府組織法》本由中國國民黨的政治委員會議定；該《組織法》的第一條並規定「國民政府受中國國民黨之指導及監督，掌理全國政務。」國民政府組織法雖此後常有修正，但此類規定則從未或缺．。到了民國十七年夏，國民革命軍北伐，告成全國統一，中國國民黨訓政開始，於是更有《訓政綱領》的制定及頒布（十七年十月三日）。該《綱領》第一條明定：「中華民國於訓政期間，由中國國民黨全體代表大會代表國民大會，領導國民，行使政權。」到了民國二十年六月初，《訓政時期約法》成立後，《訓政綱領》又成為《約法》的一部分，於是黨治更取得約法上的根據。除了訓政綱領以外，《約法》第七十二條（「國民政府設主席一人，委員若干人，由中國國民黨中央執行委員會選任……」）及第八十五條（「本約法之解釋權，由中國國民黨中央執行委員會行使之。」）及現行《國民政府組織法》（二十年十二月三十日）第十條（「國民政府設主席一人，委員二十四人至三十六人。各院設院長、副院長各一人，由中國國民黨中央執行委員會選任之。」）及第十五條（「憲法未頒布以前，行政、立法、司法、考試、監察各院各自對中國國民黨中央執行委員會負責。」）均為黨治的根據所在。
二十六年夏抗戰軍興後，中國國民黨以外的其他各黨派，皆向中國國民黨表示相與團結共赴國難之意。 (1) 但所謂「團結」，是接受中國國民黨的主義與中國國民黨的領導，以參加抗戰及建國的工作，並不含有共同執政之意。故中國國民黨的黨治迄今並未變質。
第一目 中國國民黨的組織
中國國民黨的組織以《中國國民黨總章》為根據。《總章》由十三年一月二十八日第一次全國代表大會通過，曾經十五年一月十六日第二次全國代表大會及十八年三月二十七日第三次全國代表大會修正。二十年第四次全國代表大會及二十四年第五次全國代表大會對於《總章》未加修改。但二十七年四月一日臨時全國代表大會則對《總章》頗有變更，並恢復了十三年時代的首領制。
依照《總章》 (2) ，黨部共有中央、省、縣、區及區分部五級。在中央設有全國代表大會、中央執行委員會及中央常務委員會，並設置總裁。全國代表大會的組織法及代表選舉法由中央執行委員會規定。中央執行委員會由代表大會選舉，其人數亦由代表大會決定。中央常務委員由中央執行委員會互選，其人數為9至15人。 (3) 總裁由全國代表大會選舉。按總章之所定，黨的最高權力機關為全國代表大會，在全國代表大會閉會期間，則為中央執行委員會；但中央常務委員會按《總章》既可在中央執行委員會閉會期間執行中央執行委員會的職權， (4) 而在事實上又常能變更中央執行委員會全體會議的決議，我們自可視之為中央執行委員會閉會期間黨的最高權力機關。因之，我們可說黨的最高權力機關有下列三個：（一）全國代表大會，（二）中央執行委員會，及（三）中央執行委員會常務委員會。在前一個機關不執行職權時，後一個機關便成為最高權力機關。惟理論雖然如此，事實上，下級機關——常務委員會，乃至中央執行委員會全體會議——行使職權時，究不能不受相當的限制：大凡重大問題發生，引起國內或黨內劇烈爭議時，下級機關依法雖因上級機關在閉會期內，而享有專決之權，實際上則常采保留方式，留待上級機關集會時議決。上級機關——全國代表大會，乃至中央執行委員會全體會議——的議決案，其內容大都富於彈性，所以下級機關，對於一切危難局勢的應付，亦尚不至感覺重大的困難或拘束。
總裁 (5) 的地位，總章所及，頗為含混；我們須熟知中國國民黨組織的演化，始能明瞭其性質。中國國民黨在十三年第一次全國代表大會後，本以創立人孫中山先生為總理；總理為全國代表大會及中央執行委員會的主席，對前者的決議有交複議權，對後者的決議有最後決定權。故《總章》雖同時規定以全國代表大會及中央執行委員會為黨的最高權力機關，而任何權力機關實均以總理為領導人。孫先生篤信民主主義，對於代表黨員的機關的意見自然常能極力尊重。但總理的產生既不由於黨員，則黨的機關自亦不能不服從他的指導。孫先生逝世後，《黨章》雖常保存總理之名而實際上則已廢除領袖之制。但單純的會議制，究有若干不便，而蔣介石先生於孫先生逝世後，實際上已逐漸取得了領袖地位。故二十四年中央執行委員會第五屆第一次全體會議後，中央常務委員會即已有主席、副主席之設。 (6) 由是而明文設置黨的首領，本極順理成章之事。惟因「總理」的稱謂欲留為孫先生所獨有，遂改稱黨的領袖為「總裁」，由全國代表大會選舉，「代行」總理的職權。因之，總裁對於全國代表大會之議決，雖不能變更或否決，卻有交複議之權；總裁對於中央執行委員會之議決，則有最後決定之權（《總章》第四章第二十五條及第二十六條）。中央執行委員會須接受總裁的領導，蓋與昔日服從總理者相似。總裁併且為中央執行委員會常務委員會之主席。 (7)
各權力機關之外，按照《總章》，中國國民黨更置有中央監察委員會：其組織同於中央執行委員會，而人數較少；其地位相當於中央執行委員會，而以行使黨的監察權為其職責。但在實際上，執行委員會與監察委員之權，往往不免混同。中央執行委員會開全體會議時，或中央執行委員會常務委員會舉行會議時，執行委員會與監察委員之列席，並得提案與發言，惟不參加表決耳。
中央執行委員會的直轄機關，其名稱及組織歷年來雖不免時有更易，但除近年創設三民主義青年團外，其結構大體上先後仍極相似。按現行《中央執行委員會組織大綱》 (8) ，委員會之下設黨務委員會以規劃黨務；設訓練委員會，以訓練黨政軍幹部人員；設組織宣傳海外三部 (9) 以辦理黨務；設政治委員會，以「為政治之最高指導機關」。按諸實際，訓練委員會及組織宣傳等部，因其所掌者幾全為黨務，故常受中央常務委員會的嚴密節制。政治委員會所處理者為政務，故其地位較為獨立，其所決定大都徑送政府執行，不須中央常務委員會的覆核。因此在中國國民黨黨治制度之下，一切政務通常實以政治委員會（或其代替機關——詳後）為最高指導監督機關。
第二目 政治委員會及國防最高委員會
一 政治委員會的沿革
政治委員會成立於民國十三年七月十一日，蓋尚在國民政府成立一年以前。最初的委員由孫中山先生以中國國民黨總理的資格指派，不儘是中央執監委員。孫先生逝世後，政治委員會且嘗自行增推委員，所增推者亦不儘是中央執監委員。所以在第一屆中央執行委員會的時期，政治委員會的組織殊不固定，與中央執行委員會的關係亦甚含混。 (10)
在第二屆中央委員會時代，政治委員會的組織曾受過劇烈的變化。當時孫中山先生已逝世，黨無總理，所以於第二次全國代表大會之後，政治委員會即成為中央執行委員會的一個委員會；委員9人（十五年五月加1人）及候補委員4人，亦均由中央執行委員會或其常務委員會提出通過。但至十五年七月四日，中央執行委員會臨時全體會議決議，「政治委員會應於中央與常務委員同開一『政治會議』，以代政治委員會之會議」後；「政治委員會」的名義暫時廢除，而「政治會議」的名稱則於以產生；該會議的委員則增至21人。嗣後政治會議本身又陸續增加委員多人，其中有非中央委員者。
國民政府遷武漢後，中央執行委員會第三次全體會議（十六年三月六日）又恢復政治委員會的名義，以常務委員9人及全體會議所推的中央執行委員或候補執行委員6人為委員，指定7人為主席團，並准國民政府各部長列席（但無表決權）。這次的組織與以前的組織有兩點不同：第一，以前例由政治委員會自舉主席，而今則由中央執行委員會指定主席團；第二，以前只鮑羅廷得以顧問名義列席，而今則國民政府各部長亦得列席，實開出席與列席人員不同的先例。
在十六年四月中，寧漢兩黨部分立，漢方依照第三次全體會議的決議，設政治委員會，寧方則繼續第三次全體會議以前存在的政治會議。但寧方委員不多，故政治會議本身又沿成例，加推多人；四月十七日首次在寧開會時，所加推的13人，其中有7人非中央委員。
第二屆中央執行委員會在十六年九月至十二月的期間內，因寧漢合併，有「中央特別委員會」的存立，其職權暫行中止。在此時期內，政治會議或政治委員會亦不存在。
第二屆中央執行委員會第四次全體會議又恢復了政治會議。按十七年三月一日中央常務委員會所通過的政治會議暫行條例，政治會議應向中央執行委員會負責，而其委員則由中央執行委員會推定；但事實上則加添的委員輒由政治會議本身先行加推，再由常務委員會追認。十七年八月十四日中央執行委員會第二屆第三次全體會議，又議決一個新的政治會議暫行條例，但其內容除加設秘書長並加入「政治會議得設專門委員會以供諮詢」一條外，與三月一日的條例並無分別。至於政治會議的主席，則自十八年一月起又由政治會議互推。
十七年九月二十九日中央執行委員會常務會議又議決以全體中央執監委員為政治會議委員，而以全體候補中央執監委員為列席委員。至是政治會議乃成為較中央執行委員會本身更大的會議，而十三年設政治委員會以專理政治的原意盡失。
十七年十月，五院的國民政府成立，胡漢民遂於中央執行委員會常務會議提議修改政治會議的組織；其結果則為十月二十五日的《政治會議暫行條例》。按照該《條例》，中央執監委員及國民政府委員為政治會議當然委員，此外中央執行委員會更得就具有特殊資格的人中提出不超過中央執監委員的半數的人數為委員；關於主席、秘書長及列席人員的規定，新條例仍如八月十四日《條例》，但專門委員會則付缺如。
在第三屆中央執行委員會時代，政治會議的組織常起變化。按照十八年四月十五日中央執行委員會常務會議通過的《政治會議條例》（經五月六日常務會議修正），委員名額不得超過中央執監委員總數之半，候補委員名額不得超過委員名額三分之一，非委員的中央執監委員則得列席政治會議，但非中央執監委員則既不得為委員，亦不得列席。又政治會議分組審查案件的習慣，在十八年以前，本已存在，今更明定政治會議之下設政治報告組經濟組外交組等等。
十九年秋，因「擴大會議」解散，北方軍事平定，遂有中央執行委員會第三屆第四次全體會議的召集，及政治上、黨務上的一番改革。十一月二十四日中央執行委員會常務會議復修改政治會議條例，准非中央執監委員的特任及選任官為委員，「但其名額不得超過中央委員之政治會議委員名額四分之一」。這個修正在制度上恢復了第三次代表大會以前准許特任官為政治會議委員的辦法。 (11)
二十年六月中央執行委員會開第三屆第五次全體會議時，以政治會議委員的名額在實際上已超過法定之數，因改為委員名額不得超過中央執監委員總數三分之二（原為半數），候補委員名額不得超過中央執監委員（原為政治會議委員）總數三分之一。
第四次代表大會後，中央執監委員均為政治會議委員，候補中央執監委員，均得列席政治會議。不久，政治會議本身又陸續議決准許若干非中央委員的人員列席。這原是十九年九月二十九日的辦法，並非新創，但政治會議的人數卻因此而更多，更不固定，常務委員會之權遂不能不有所增加。
二十四年十一月第五次全國代表大會後，政治會議的名稱取銷，政治委員會的名稱恢復。中央執行委員會第五屆第一次全體會議於二十四年十二月六日所議決的《中央執行委員會組織大綱》 (12) 規定政治委員會設委員19人至25人、主席副主席各1人，均由中央執行委員會於中央執監委員中推定；又規定「政治委員會開會時，中央常務委員會主席、副主席，國民政府主席，五院正、副院長，軍事委員會委員長、副委員長，均應出席，本會所屬各專門委員會主任委員，及國民政府各部會長官於必要時得通知列席」。二十五年一月九日中央執行委員會常務會議又議決「中央執監委員會常務委員應一律出席於政治委員會」 (13) 。這裡所謂出席，自與列席不同，即得參加表決之意。這裡所謂必要時得通知列席，則列席不必為經常之事。惟按諸實際的情形，行政院各部部長與專門委員會各主任委員及其他各部會長官間不甚相同，前者每次開會均經通知列席，後者則僅逢議及有關案件時始通知其列席。
政治委員會（或政治會議）的首腦組織，或采主席制，或采主席團制，或採用常務委員制，十餘年中，變化頻繁，初無定製。簡言之，自成立以迄二十年十一月第四次全國代表大會以前，大抵由委員互推主席 (14) 。主席之權，亦不大。第四屆中央執行委員會時代采常務委員制，初為3人（蔣中正、汪兆銘及胡漢民）；二十一年十二月第三次全體會議後則為9人，即以中央執行委員會的常務委員9人兼充；會議時的主席則由常務委員輪任。二十四年十一月第五次全國代表大會後又采主席制，但主席、副主席俱由《中央執行委員會直接推定》，與首期之由政治委員會（或政治會議）委員互推者不同。政治會議於二十一年二月二日及六月二十五日兩次會議本已授權常務委員，對緊急及軍事外交重要事件得先行處理，再行報告大會追認；二十四年十二月六日的《中央執行委員會組織大綱》更明予主席以此項大權。換言之，政治委員會的組織，在十餘年中，頗有自合議制變成領袖制的趨勢。這與中央常務委員組織的演變可稱一致。
政治委員會設審查委員會，司審查之職。此項委員會亦無定製；自十八年八月二十一日起，政治會議始常設有若干「組」，但其數仍增減無定。 (15) 其委員由政治會議委員分任（但特務秘書及其他臨時特別指定人員亦常得參加各組審查會議）。二十四年十二月後，「組」改稱「專門委員會」。政治委員會其初設有法制、內政、外交、財政、經濟、教育、土地及交通等專門委員會，後來則頗有裁併，各專門委員會設主任委員及副主任委員，以較重要的中央執監委員或候補執監委員充任，設委員17人至21人，自中央執監委員候補執監委員及專門人員中選任。
政治委員會向來每周開會一次，但自二十四年十二月以後，或每二周開會一次。會議並無法定人數，一切決議亦不取表決形式。關於議案的提出以及臨時提案的付議，政治委員會從未設有嚴密的規定；即或一時設為限制，亦從未嚴格遵守。議案於議決前，或先付審查，或不付審查，均臨時由會決定，初無一定的程序。決議案在決議的當時，極少宣讀，僅於次期會議時列入報告；所以決議案的文字，主席及秘書長實際上尚不無伸縮的餘地。從以上情形體察，可知政治委員會的重要決議，實際上必多為主席及少數有特殊權威的委員的主張，與通常議會的決議自不盡同。
二 政治委員會的權力
政治委員會（或政治會議）的權力，十餘年中，殊少變更。簡言之，政治委員會為最高的政治指導機關；詳言之，政治委員會，對於立法原則、行政政策及政務官的任免，皆有決定之權。固然，自孫中山先生逝世後，中央執行委員會（或其常務委員會）及政治委員會本身歷年關於政治委員會職權的許多決議或條例，在文字上，前後不無多少差別，但在實際上卻很少歧異。 (16)
政治委員會除對於立法原則、行政政策及政務官的任免，行使最高決定權外，是否尚有權直接干涉司法、考試及監察三權的行使？就理論言，司法考試及監察三權，本以獨立行使為當；否則，極不易達到公平的結果，因為政治委員會究屬政治性質的集團。就實例言，政治委員會誠有直接干預司法及監察案件的事例，然此種干預最後數年頗見減少。政治委員會對於五院政務官的任免雖仍一律保有任免之權，對於具體的司法、考試或監察案件，卻絕少干涉。
關於任免權，凡政務官的任免，除國民政府主席與委員及五院正、副院長，系由中央執行委員會（或其常務委員會）選任外， (17) 皆須經過政治委員會通過。但實際上，較重要的政務官，如各部會長官，由主管院院長決定提出後，政治委員會例皆照予通過；惟立法院改組，大批立法委員名單提出時，間有被否決者。至行政院各部政務次長，各省市政府的長官以及各省省政府委員，其任免程序歷年頗不一律。最後數年行政院大都先予議決任免，然後送交政治委員會「追認」。
關於行政政策（兼指一般行政與軍事行政而言）及立法原則，政治委員會在制度上確為行政院、軍事委員會及立法院的共同高級機關。政治委員會對於行政及立法，殆可為任何決議。政治委員會各委員的提案權亦無任何限制；不過提案是否列入議程，則主席有相當裁量之權。政治委員會所通過的「立法原則」，實際上往往不只是原則，而涉及許多細節。有時政治委員會甚且自行決議含有立法性質之條例，徑送政府公布，並不經過立法程序。至行政院議決的案件，何者必須提送政治委員會核議，何者可不送核，初無詳密的規定。最後數年，一切涉及預算的問題，依例均須經過政治委員會議決，預算制度亦因得逐漸確立。由以上各種情形觀察，可知政治委員會的實際權威，確屬不小。不過行政院的政策是否常受政治委員會的抨擊，行政院提送政治委員會的議案，是否容易通過，則視行政院院長的權威而定；因之政治委員會對於行政院的控制，實際常隨行政院院長的人選而有不同。
總之，政治委員會人數既不甚多（二十四年十二月後委員及當然出席委員約共三四十人），其構成分子，又含有五院院長及黨中其他領袖，其議事程序既甚簡單而不甚確定，其職權既甚廣泛（實際上即歷來國民政府組織法，與現行《訓政時期約法》的條文亦未能拘束或限制其權力）；而其高級機關——中國國民黨全國代表大會與中央執行委員會全體會議——集會之時又甚稀少，且集會時又大率只為空泛而有伸縮性的決議案，中央執行委員會常務委員會則依歷來慣例，又從未否決政治委員會的決議或以其他方法控制其權力 (18) ：基於以上種種情形，政治委員會當其在執行權力的期間，確是中國國民黨及國民政府最有力的政治指導機關。
三 國防最高委員會的產生
二十六年夏抗戰軍興，中央常務委員會立即議決設立國防最高會議，代行政治委員會的職權，於是中央最高政治指導機關的演變又入一新階段。
先是政治會議於二十二年曾議決設立國防委員會，其性質略同於「九一八」事變後所設的外交委員會。國防委員會雖為政治會議的特種委員會，而不受政治會議若何拘束。蓋政治會議本身出席列席人員甚眾，有關國防的大計，每不便在會中討論，國防委員會則人數較少，且大都為負有實際軍事政治的要員，而又以行政院院長兼委員長，故其職權範圍中的所謂軍事及外交事件，每作最廣義的解釋。因之，國防委員會每周所作的決定，每由委員長擇要向政治會議為口頭的報告，政治會議未嘗為任何有效的審核。國防委員會雖於二十四年十一月消滅，但其運用的靈活，則留有深刻的印象。故二十六年二月二十一日第五屆中央執行委員會第三次全體會議又有交由政治委員會參考前例重設國防委員會的決議。故國防委員會與今日國防最高委員會的制度不可認為毫無關聯。
「七七」事變發生，局面至為危急，而負最高政治指導的政治委員會，人數眾多，召集保持機密俱不易，中央黨務委員會乃於二十六年八月成立國防最高會議，以代行政治委員會的職權。自此以及二十八年二月中央執行委員會第五屆第五次全體會議議決設立國防最高委員會時止，他承襲了政治委員會所享最高政治指導的權力。 (19)
國防最高會議，設有常務委員，其名額甚少（但可被邀列席之委員仍然不少）；該會議職權通常均由常務委員會行使。國防最高會議的主席，由軍事委員會委員長擔任，但二十六七兩年，適為軍事緊急時期，主席常不能出席會議，會議事務乃多半由副主席汪兆銘主持。二十七年冬汪兆銘叛黨離渝。二十八年一月二十八日中央執行委員會第五屆第五次全體會議乃決議改組國防最高會議，並改其名稱為「國防最高委員會」。於是，國防最高委員會乃成為代行政治委員會職權的機關。
四 國防最高委員會的組織及權力
按《國防最高委員會組織大綱》 (20) ，國防最高委員會設委員長（但不設副委員長），由中國國民黨總裁擔任；以中央執監兩委員會的常務委員、五院正副院長、軍事委員會委員及經委員長提出中央執行委員會常務委員會通過的若干人員為委員。故委員的人數仍然不少。委員長又就委員中指定十一人為常務委員；現有的常務委員均為黨政軍方面的負責人員。委員會的職權，通常均由常務會議行使。常務會議出席人，除常務委員外，為中央執監兩委員會常務委員。常務會議每周或每兩周例會一次，全體會議，則由委員長定期召集，極少公開。
國防最高委員會除委員之外，尚有所謂執行委員者，則以中央執行委員會的秘書長、中央黨部各部部長、訓練委員會主任委員、政治委員會秘書長；國民政府文官長；行政院秘書長及各部會長；軍事委員會參謀總長、副參謀總長，及其所屬各部部長軍事參議院院長等等。執行委員經委員長的指定，得列席常務會議。
國防最高委員會常務會議除該委員會常務委員及中央執監兩委員會常務委員得出席。委員長指定的執行委員得列席外，國防最高委員會所屬各專門委員會主任委員，亦常被指定列席。故單就常務會議出席列席人員的數額與人選而言，其與歷來之政治委員會並無重大的不同。所不同者幾乎只是名稱。設立國防最高委員會以代替政治委員會的原意，本在求決議之迅速及機密，實際上，此種意旨，似乎並未貫徹。
惟是常務會議的組織分子，雖與政治委員會無大區別，而國防最高委員會委員長地位，則非從前政治委員會的主席或常務委員所可比擬。依《大綱》所定，「委員長對於黨政軍一切事務，得不依平時程序，以命令為便宜的措施。」這便是說，委員長得不經過委員會的決議，而徑行頒布效力高於一切的命令。這便是一般所稱之「緊急處分權」。在事實上，委員長於行使此權以前，常於常務會議中徵詢常務委員意見，但在法律上，委員長初無必須徵詢的義務。此種授權制度之成立，基於戰時之迫切需要，事至明顯，無待說明。
至於國防最高委員會執行職務的實際情形，則與政治委員會並無多大分別，所不同者，一則前者的事務較繁於後者，二則前者的秘書廳比後者的秘書處更為龐大而有力。國防最高委員會雖有指揮政府各高級機關的權力，通常並不對於各機關頒發命令；其一切決議，均由秘書廳通知各機關執行。因此，秘書廳所須處理的事務頗繁，其組織規模亦頗龐大。秘書廳設有秘書長、副秘書長各一人，秘書長且常由委員兼任。民國三十年，國防最高委員會並且增設了兩個機關：一為中央設計局，司各種設計之責；一為黨政工作考核委員會，司各機關工作考核之責；均直隸國防最高委員會，與秘書廳相同。
第二節 國民政府
國民政府這個名稱，在官文書中其含義頗不一致，而有廣狹兩用：廣義的國民政府包括中央政府的全部；狹義的國民政府則僅指國民政府主席與國民政府委員會而言。本節所述，除狹義的國民政府外，更及其若干直屬機關。
第一目 國民政府主席
在前一章中，我們已略述十餘年來國民政府組織的變遷，及國民政府主席的地位與權力的變遷。
在現制之下，國民政府主席由中央執行委員會選任，任期兩年，可以連任一次。到二十四年十二月，現任主席林森已滿兩任的任期，依法本不能再行連任，要連任便須修改《國民政府組織法》。但中央執行委員會第五屆第一次全體會議，曾特將林主席第二任的任期廷長至憲法頒布的日期為止。這個決議在實質上實等於組織法的修改，不過在形式上未經正常的立法的程序而已。
國民政府主席的權力依《訓政時期約法》，本甚強大；但依現行《國民政府組織法》，則主席雖為國家對內對外的代表，卻「不負實際政治責任」（第十一條）。蓋二十年十二月的改制，其目的本在應付當時的特殊政治情勢；所以除在行政組織方面，採行一種類似「責任內閣」制的制度外，並令各院院長直接向中央執行委員會負責（第十五條）。國民政府所有命令、處分，以及關於軍事動員的命令，雖由國民政府主席署名行之，但須得關係院院長、部長的副署，始生效力（第十四條）。由於以上所述的條文，主席遂立於超然的地位，至多不過能向行政院及其他各院隨時量予忠告，初不能決定，亦不能抵拒各院的政策。實際上自二十一年底以至今日，因充任國民政府主席之人恬靜守法，對於各院的決定，亦從未采干涉態度。
第二目 國民政府委員會
國民政府委員會，依其現行制度，為一個自24至36個委員所組成的合議團體，國民政府主席則兼為委員會會議的主席。委員由中央執行委員會選任，無一定的任期；在事實上，自二十年十二月以來，國民政府委員會亦從未經過改組。二十年十二月中央執行委員會第四屆第一次全體會議並議定五院院長、副院長，所屬各部部長，及委員會委員長，及現役軍人不兼任國民政府委員， (21) 且因政治實權分寄於行政院及其他各院之故，國民政府委員一時恆為不負任何重要軍政官職之人。委員如改就軍政要職時，依例且須解職，但自二十五年起，此種慣例，似未嚴格遵守。
這樣一個委員會，自然不能成為一個政治重心。按照現行《國民政府組織法》之所規定，委員會惟一的職務為解決院與院間不能解決的事項。就事實而言，委員會會議時所討論的事項，初不限於院與院間不能解決的事項，亦似無絕對確定的範圍。如特赦案，如國家總概算，如國民政府直屬機關的組織規程與其長官的任免，及其所擬向立法院提出的立法案，均曾列入委員會會議的議程。國民政府直屬各機關的組織法規及其主管的長官的任命，在民國二十一年嘗為議程中最常見的事項；後此的四五年中則以財政案件為議程中最常見的事項。
但委員會的討論，除了關於國民政府直屬機關的組織規程可以自由發揮意見外，不免是一種形式；因為委員會初不能變更主計處或行政院提送的概算書，亦從未駁復司法院關於特赦的呈請。
除了上述會議事項外，政務官（選任官除外）的懲戒，亦可視為國民政府委員會的職權； (22) 但這種職權非由委員會全體執行，而由委員會所互推的國民政府政務官懲戒委員會執行。 (23)
至於《國民政府委員會會議規程》的條文，則亦至為簡略。 (24) 會議由國民政府主席自行召集，或應三分之一以上的委員的請求而召集。法定人數則為在京委員的過半數。因為委員會會議實際上不關重要，所以召集雖極容易，開會次數卻極稀少，出席人數則更少。計自二十年十二月起至抗戰軍興，五年半中開會共只22次，到會人數最少僅3人，平均不滿7人，雖則委員實在名額常在30以上。自抗戰軍興以來，則僅於二十八年底嘗召開臨時會議一次，以討論國史館籌備委員會的設立事宜，出席者亦僅8人。按照會議規程，五院院長等固俱得列席，但事實上，則除直屬國民政府的文官長、參軍長等外，他人很少有列席者。
第三目 國民政府直屬機關
國民政府直屬機關原甚眾多，約可分為七類：即（一）元首文武僚屬機關；（二）主計處；（三）五院；（四）軍事機關；（五）經濟建設機關；（六）國立中央研究院；（七）總理陵園管理委員會等一類機關。經不斷地調整，直屬機關近年已大有減少。從前，軍事委員會、訓練總監部、參謀本部、軍事參議院等各機關，原均直屬國民政府，今則除軍事委員會直屬於國民政府外，余均改隸軍事委員會。從前，建設委員會、全國經濟委員會及若干個水利委員會等原亦直屬國民政府，但今則或裁或並或改隸，其所掌已均在行政院系統之下。故除五院及地位權力與行政院相埒的軍事委員會當分目詳述外，本目所指直屬機關僅以（一）、（二）、（六）、（七）數類為限。
元首文武僚屬機關有二：一為文官處，又一為參軍處。文官處掌理文書及印鑄等事，參軍處掌理典禮及府中雜務，其性質均無詳述必要。
主計處繫於民國二十年四月設立，分歲計、會計及統計三局 (25) 在地位上，主計處與文官參軍兩處並行，組織亦頗相似；但其職務，則含有政治性質，顯然較為重要。其所司歲計職務，為主辦預算的編制；一切機關的預算，在依法成立前，均須經該處審核。其所司會計職務，在統一全國各機關的會計；全國各機關會計人員的進退與其職務，依現行法須受主計處的支配。此即所謂會計獨立。至於統計局則自立法院的統計處移劃而來，其任務在統一各機關統計方法，並掌理各機關統計人員的進退。預算的編制是否應離行政院財政部而獨立，近來頗成問題。當主計處成立時，行政權尚未集中於行政院，所以主計處設於國民政府，尚無重大不便。自國民政府主席不負（實際政治責任）的原則採行以後，則以主計處主持預算的編制，於理自不甚可通。且按戰前四五年的習慣，預算編制之時，大體上固仍以財政部部長及行政院院長的主張為最有力。惟主計處成立後，預算編制的精審較前確見進步；主計處對於財政部直轄部分的預算，且能時為種種嚴正的評核。因之，「超然主計」制，迄今似仍為多數人所擁護。
中央研究院為學術研究機關，為尊重其地位起見，遂劃歸國民政府直屬，使不受行政院任何機關的干涉，或隨行政院任何其他機關的變動而變動。但該院預算的編制，實際上隱然以教育部為主管機關。
第三節 五院及五權
第一目 行政院
一 行政院與責任內閣
行政院為國民政府最高行政機關，約略等於一般國家的內閣，行政院院長及行政院會議又類似內閣總理及內閣會議。自民國二十年十二月現行《國民政府組織法》成立以後，行政責任集中於行政院；因之，頗有以行政院與責任內閣相比擬者。就行政院與國民政府主席的關係而言，此種比擬固無不當。不過中國現行整個政制實甚特殊，以之與任何國家政制相比，都不免有重大出入。在典型式的責任內閣制（例如英制）之下，內閣必向議會負責；但中國則至今只有黨的中央執行委員會及不具制裁力的國民參政會，而無議會。在典型式的責任內閣制之下，內閣與議會意見不一致時，內閣尚可訴諸選民；但在中國，則行政院依法只能服從中央執行委員會及其政治委員會（今為國防最高委員會）的決定，初不能以任何方式與之抵抗。又在典型式的責任內閣制之下，一切行政大權必寄於內閣，但在中國，則行政院之外，又有權力相垺的軍事委員會存在。凡此數端，均使中國現行行政院制度與一般責任內閣制不相一致。
二 行政院院長
行政院院長，在行政院中，顯然居於首領的地位。蓋組成行政院會議的各部會長官，依法均由院長提請國民政府任命，故其支配各部會長官的實際力量甚大。若干重要事項，依法雖須經行政院會議議決；依照行政院的慣例，則亦往往可由院長單獨裁決，於事後報告會議。但在整個政府中，行政院院長的威權，常因院長由何人擔任，而有差別。又行政院院長如兼任軍事委員會委員長與國防最高委員會委員長，因（一）軍委會委員長能直接指揮軍事，（二）國防最高委員會委員長有頒布緊急命令之權，其地位自更卓越而重要。
行政院副院長與院長同由中央執行委員會選任。副院長的惟一職務，為遇院長不能執行其職務時，代行其職務。
三 行政院會議
行政院會議為《國民政府組織法》所規定的會議，必須舉行，且有法定的職權。依照《國民政府組織法》，行政院的各部會長官為出席行政院會議的人員；又按《行政院組織法》及《行政院會議規則》， (26) 行政院的秘書長及政務處長得列席，部長、委員長因事不能出席時，得派次長、副委員長列席。現在行政院有十部、四委員會、一署。 (27) 其長官均得出席，再加上院長、副院長、秘書長及政務處長，總共出席列席者19人。 (28) 法定人數則為院長、副院長、部長、委員長、署長的過半數。行政院會議在習慣上似無表決的先例，但《行政院會議規則》則明白向設有關於表決方法的專章。
第二目 軍事委員會
軍權應如何組織，軍事行政機關與軍力統率機關間應作如何關係，向為中外政治制度上不易解決的問題。 (29) 在國民革命軍北伐時期，國民政府的軍事行政機關為軍事委員會，軍力統率機關為國民革命軍總司令部，兩者各有其最高權，大體上均只受中央執行委員會或政治委員會的指導。但總司令恆兼委員會主席，故兩機關間事權上的衝突或不統一，常得因而避免。 (30) 當時，黨的監督不甚嚴密，指導亦不甚靈便，兩機關頗享有獨主行動之權。這本是軍事時期恆有的現象，未足為異。
十七年夏北伐告成，十月間五院製成立，十一月後軍事委員會及總司令部相繼取銷。軍事行政機關，當時大有統於行政院的可能。但十七年八月十四日中央執行委員會第二屆第五次全體會議所通過的《整理軍事案》 (31) 雖規定有軍政部的設立，卻並未予以統轄軍事的全權。軍政部之外復有訓練總監部、參謀部、軍事參議院三個機關；四者均直隸國民政府，不相統屬。不久，五院制的國民政府成立，國民政府主席兼為陸海空軍總司令，復設（十八年三月）陸海空軍總司令部，直轄四個軍事機關，但軍政部同時又為行政院的一個部。 (32) 在此制之下，軍事行政機關與軍力統率機關間的衝突，亦因總司令部可指揮一切軍事機關而避免，但軍事機關對於一般行政仍形成獨立的組織。此制之採用，似不免日本制度之影響。數十年來，日本軍部與內閣往往形成對峙現象，致憲政不易走上常軌，故近年以來，吾人亦屢聞軍事委員會應劃入行政院並改軍政部為國防部之議。
一 軍事委員會的組織
今日的軍事委員會成立於民國二十一年。依其現行《組織大綱》 (33) ，委員會設委員長1人、委員7人至9人，參謀總長，副參謀總長，軍令、軍政、軍訓、政治四部部長，及軍事參議院院長則為當然委員。為應實際的需要，委員會嘗設副委員長，有時1人，有時2人；此職今已不復存在。二十七年一月十日以來增設的參謀總長因其為委員長的幕僚長，得襄助委員長處理委員會一切職務，並得指導軍委會所屬各部會廳，故轉為軍委會實際上的副長。
軍事委員會現時所屬機關，頗為繁雜；而以軍政部（兼為行政院所轄之一部）、軍令部、軍訓部、政治部、航空委員會、海軍司令部、戰地黨政的委員會、軍法執行總監部、運輸統制局、軍事參議院等機構為主要。 (34)
二 軍事委員會委員長
自十四年七月軍事委員會初次成立以來，委員會應采合議制抑獨任制，久成爭議不決的問題，雖在大部分時期，實際上的制度恆為首領制。即自二十一年初，委員長的地位初亦不甚確定。依二十年三月十一日的《暫行組織大綱》，關於軍令事項，委員長可獨予處理，以收敏捷之效，但委員會職權範圍以內的其他事項，則須經常務委員會議或全體委員會議決定，決定後，由主管各部辦理。換言之，委員長僅有統率權，至於軍事行政則決定之權由委員會以合議的方式決定之，不由委員長單獨裁決。
但自二十一年以迄二十六年夏抗戰開始，一由於外患的嚴重；一由於任委員長者威望之增進，委員長的權力地位亦日漸提高。到了二十三四年時，委員會實際上已成為委員長獨任制，委員則居於僚屬的地位。二十六年對日抗戰開始，國防最高會議成立以後，軍事委員會委員長兼為軍事委員會及國防最高會議（後來改稱國防最高委員會）之領袖，於是軍事委員會之為獨任制，更加確定。
三 軍事委員會的職權
現行《軍事委員會組織大綱》第一條規定：「國民政府為鞏固全國國防，統轄全國軍民作戰，特設軍事委員會，直隸國民政府；授權委員長執行《國民政府組織法》第一條所規定之職權。」根據這個授權，大綱第四條又規定：「委員長統率全國陸海空軍，並指揮全國國民負國防之全責。」國防二字之意義，在戰時自極廣泛。故若干事項，在平時確屬於一般行政之範圍，在戰時勢必劃歸軍事委員會主管。軍事委員會現時組織之繁複龐大以此。
軍事委員會的職權，均可由委員長行使，軍事委員會委員，對於委員長只是贊襄人員。現行《組織大綱》第四條規定：「各委員贊襄委員長，籌劃國防用兵之大計。」
第三目 立法院
一 立法院的組織
立法院置院長及副院長，俱由中央執行委員會選任。事實上，副院長除於院長因故缺席時代理院長職務外，平時縱可出席立法院會議，亦不具任何權力。
立法委員的名額為49人至99人，由院長提請國民政府主席依法任免，任期二年。但國民大會原定於二十五年十一月召開，故中國國民黨第五屆第一次全體會議曾將第四屆立法委員（二十三年十月任命）的任期延長至憲法頒布時為止。院長提出立法委員的人選時，在法律上，初不受任何原則的拘束；但依實例，則每不能不考慮到地域的分配以及黨中各領袖的推薦。而且政治委員會雖不自提立法委員，院長所提的人選卻亦間受其挑剔。即撤回改提亦不乏實例。立法院委員如欲保持相當獨立精神，在理論上固無不可。不過一切委員既均須由院長提出，委員的任期復甚短促，實際上院長對於全院極大多數的委員，固永保有高度的支配力量。因之，論立法院的制度，首領制的成分實較合議制的成分為多。
立法院共分五個委員會，分司（一）法制，（二）外交，（三）財政，（四）經濟，及（五）軍事，各種案件的審議。立法委員得表示參加何種委員會的志願，但仍由院長指定。委員長則由院長指定。除以上五個常設委員會外，立法委員並得特設委員會以審議特別案件。
二 立法院會議
立法院會議平時每周開會一次，以委員人數三分之一為法定人數；事實上，歷年來出席於會議的平均人數約當於全體委員三分之二。戰起後，立法院曾一度停止工作（二十六年十一月至次年四月）。自二十七年四月起，立法院會議重又舉行，但只每二周開會一次，出席者約為實任委員三分之一。 (35) 會議由院長主席；院長因故不能出席時，由副院長代理；副院長亦因故不能出席時，由院長就各委員會委員長中指定一人為主席。院長在會議席上亦有極大之權，與普通會議的主席或議會的議長不同。第一，對於議事日程，院長有最後的決定或變更之權。 (36) 第二，每案討論的時間由主席配定，並得延長之。 (37) 第三，會議否決或廢棄的議案，院長認為有複議的必要時，得具意見提交政治委員會議決，再發院開會複議，立法院不得再予否決。 (38) 即如紀律權及認可權等等，立法院院長所有者亦比一般議會議長所有者為完全。
立法院在舉行會議時，向得請各院院長及行政院的各部會長官列席。 (39) 自二十年年底《國民政府組織法》改採行政院負責制度之後，各院長、各長官且均有列席說明之權。 (40) 但立法院各委員會開會時，各院長、各長官仍只有被請出席之權利，而無自行出院的權利。實際上二十年的改制，並未增加各院院長及行政院各部會長官出席立法院會議或其委員會會議的次數；不但沒有增加，且有顯著的減少。 (41) 除了有幾次因外交事件，外交長官嘗出席立法院會議說明外，僅於法制委員會討論各部會官制時，或財政委員會討論財政法案時，關係的各部會，間有派代表出席委員會會議之事。
三 立法院的職權
按照《國民政府組織法》第二十七條，立法院有議決（一）法律案，（二）預算案，（三）大赦案，（四）宣戰案，（五）媾和案，及（六）其他重要國際事項的職權。既雲「職權」，則立法院不但有議決上列事件之權，且有議決上列事件之責。 (42) 大赦案、宣戰案及媾和案，自立法院成立以來，尚未發生；而且這類案件富有政治性質，即令提付院議，政治委員會（或國防最高委員會）亦必預定原則，立法院的職務殆將僅為形式的通過。法律案及預算案的議決當另段詳論。在此地，我們只討論（一）所謂「其他重要國際事項」的意義，及（二）立法院所議決案件的分類情形。
所謂「其他重要國際事項」乃承「宣戰案」與「媾和案」而來，宣戰及媾和自是重要國際事項，但其他國際事項究如何才算重要，而必須經過立法院的議決，則至今缺乏一定的界說。就實例而言，條約案大都經立法院通過，因之國際公約如1930年的航海信號協定等，亦嘗經由立法院的審議，但極重要的《上海停戰協定》（民國二十一年）及《塘沽停戰協定》（民國二十二年）均未經立法院審議。此種經審議與不經審議的差別，大率本於政治委員會（或政治會議）的決定。所以我們可凡正式條約，俱構成《國民政府組織法》第二十七條所稱的「重要國際事項」；至其他事項應否視為須經立法院審議的「重要國際事項」，則由政治委員會（或國防最高委員會）決定。換言之，立法院外交權的範圍是不固定的，是由政治委員會（或國防最高委員會）隨時規定的。
至於立法院所議決案件的分類，則以法律案為最多，在立法院開始的五年中，計占總數百分之八十強；預算案次之，計百分之十二強；條約案又次之，計百分之三強；其他事項亦占百分之三強。法律案中又以關於官制官規者為最多，約占法律案全數三分之一。 (43)
除了《國民政府組織法》所給予的職權以外，《立法院組織法》第十四條另給該院以「向各府及行政院各部各委員會提出質詢」之權。立法院所可質詢之事，雖有以關於議決案的執行者為限，但如認真利用此權，則其所可質詢的範圍自亦甚廣。而且按治權行使之規律案，各機關如有侵占立法權的行為，立法院更有質詢的責任。但立法院縱有權質詢，卻無強被質詢者以必答之權；對於不滿意的答覆，尤無制裁之權。 (44)
第四目 立法程序
自國民政府成立以來，立法的程序亦已數易。最先幾年最無規則，大概由國民政府稱為法律或條例而公布者，即為法律，這種法律大都俱經過政治委員會（或政治會議）的通過或核准，但亦不無例外。民國十六年四月二十七日，南京政治會議議決設立中央法制委員會後，法律案本俱應經過法制委員會的審議；但事實上，國民政府所公布的法律及條例亦仍有未經此手續者。直到十七年三月一日《立法程序法》公布後，立法程序始較為確定。按照此法，法律由政治會議議決，國民政府公布；在議決前，除政治會議認為有緊急情形者外，須經法制局的審查。條例由國民政府議決公布；在議決前，除政治會議認為有緊急情形者外，亦須經法制局的審查；各部會及各省市政府的條例，須經國民政府核准，在這核准的過程中，依例國民政府亦交法制局審查。同年十二月立法院成立後，法制局取銷，立法職權歸立法院負擔。二十一年六月二十三日中央執行委員會常務會議通過《立法程序綱領》，於是立法程序更有比較細密的規定。 (45) 對日戰事起後，國防最高會議及國防最高委員會先後代行政治委員會的職權，但大體上立法程序仍無大變。以下所說明的立法程序即根據於這個綱領，並參以戰時若干變通辦法。
一 法律與命令的區別
法律本有實質與形式的兩種意義，已如上述。 (46) 在一般國家，法律與命令在形式上極易分別；凡經過立法程序而制定者是法律，否則便是命令。但在中國，則這種分別至今不甚顯著。按十八年五月十四日《法規制定標準法》，「凡法律案由立法院三讀會之程序通過，經國民政府公布者定名為法」，而下列事項則為法律案，應經立法院三讀會程序的通過，不得以條例、章程、規則等來規定：（一）關於現行法律的變更或廢止者；（二）現行法律有明文規定，應以法律規定者；及（三）其他事項涉及國家各機關的組織或人民的權利義務關係，經立法院認為有以法律規定的必要者。如果這些條文能得到嚴格的遵守，則我們至少可說，凡經過政治委員會的議決及立法院三讀會通過的程序者，皆為法律，其餘則是命令，即條例亦只是命令。但事實上，這種條文並未獲到嚴格的遵守。有極重要的法律，而沒有經立法院依法通過者，例如二十三年六月十五日的《國民政府組織法》及同年十二月三十日的《國民政府組織法》；有行政機關徑自頒布的條例，而其實際則變更法律，且無疑地涉及人民權利義務者，例如二十三年五月七日國民政府軍事委員會所頒《嚴禁烈性毒品暫行條例》；更有性質重要、其成立程序一如上述「法」的成立程序而卻以條例稱者，例如二十年五月三日《全國經濟委員會組織條例》。而且《法規制定標準法》（十八年五月十四日。第五條既云：「應以法律規定之事項，不得以條例、章程、規則等規定之。」）則條例應不是法律而是命令，但治權行使之規律案（十八年六月十日）則又謂法律案包括條例在內。此種矛盾更難使法律與命令間有顯明的區別。且在平時，政治委員會即不免常有議決法律案（或稱法，或稱條例，或稱大綱等等）送交國民政府公布之舉；自戰事起後，國防最高會議及國防最高委員會更明白享有以命令變更法律之權。 (47) 此種經最高政治指導機關議決，而經國民政府公布的文件，無疑地具有法律的效力，卻又未經法定的或通常的立法程序。因此之故，法律與命令，自戰事起後，愈形混一。
二 法律案的提議
法律案的提議權屬於（一）政治委員會，（二）國民政府，（三）立法院以外的四院，及（四）立法委員（須5人以上的連署）。直屬國民政府的各機關，隸屬四院的各部會及行政院的各省市政府亦得提案，但須得國民政府或四院的核准，且須以核准機關的名義提出。因為政治委員會所交議之案於討論時有種種的便利，而四院等各機關的負責人又常為政治委員會的委員，所以實際上，國民政府及四院所擬提之案大都先提政治委員會討論，然後以政治委員會的名義交立法院審議。
三 法律案的議決
議決權分操於政治委員會及立法院。 (48) 依常例，政治委員會決定原則，而立法院議決條文；但政治委員會如對於議案的條文先有所決定，則立法院自無權變更；政治委員會如先令立法院審議原則，立法院亦自可討論原則問題。
關於原則，政治委員會所提之案，自然由該會自定原則。國民政府及四院所提之案，應先提請政治委員會決定原則，然後移送立法院討論；但如總理遺教中已有確定的原則，或所提之案純粹屬於技術問題，而無原則可言，則亦可徑送立法院討論。立法委員所提之案，立法院或先定原則，再呈政治委員會討論，或先請政治委員會決定原則均可。不論何方的提案，政治委員會亦可先交立法院審議原則。立法院對於政治委員會所定的原則不得變更；如有意見，僅得向政治委員會陳述。惟政治委員會所定的原則，其詞義有時可作種種解釋；因之，立法院所議決的條文，自難免與政治委員會制定原則時的本意有出入；此種情形，在立法院多數委員不同情於該項原則時尤易發生。為防杜此種情形起見，政治委員會往往將原則詳予制定；原則一經詳定，則立法院的職務幾限於作文字上的整理，而不能對於實質稍有出入。有時，政治委員會，因為情形緊急，或為防止立法院變更其意旨起見，竟將一種法律案自行議定，徑送政府公布。此雖非立法程序綱領所許，然在平時已多此項事例。自國防最高會議及國防最高委員會先後代行政治委員會職權後，以其更享有便宜措施之權，此項事例自更常見。
立法院討論各種提案時，以政治委員會所交議者為第一位，國民政府所交議者為第二位，四院所移送者為第三位，立法委員所提出者為第四位。序位的先後，頗似一般內閣制國家所設關於政府提案及議員私人提案的分別。法律案的討論須經過三讀會的程序，但院長得令省略三讀之一或二（此為院長的一種重要權力），立法委員全數三分之一亦得要求省略。一讀時提案人或讀議題，或兼說明旨趣，當視案件的重要與否而分。一讀後付委員會審查；如遇緊急情形，則亦可省略審查。委員會報告後，立法院便決定繼續二讀與否。二讀較詳盡，有逐條的討論，且可提修正案。三讀時僅能作文字上的修正；但如發現與其他議案或法律有衝突時，則仍可為根本修正。 (49)
立法院所通過之案，政治委員會於國民政府未予公布以前，得以議決案發交立法院據以修正。換句話說，政治委員會可以否決立法院所通過之案。 (50) 立法院所否決或廢棄之案，立法院院長亦可請求政治委員會令立法院複議。
由上以觀，可知即在平時，政治委員會所享的立法權已遠在立法院之上。政治委員會可於立法院討論之先，以若干決議限制立法院，立法院通過之後，政治委員會仍保有否決及修正之權。至在戰時，則除代行政治委員會的職權外，國防最高委員會（由其委員長代表）更享有便宜措施權；因之，享有與法律同等效力之決定，有時並無須經過立法院。
第五目 預算程序
議決預算在各國恆為立法權中重要項目，《訓政時期約法》亦如此規定，故於討論立法程序之後，討論預算程序。
國民政府在廣州的時期，即有預算委員會的設立，定都南京後，先後有財政監理委員會、預算委員會及財政委員會的設立，均為預算的決議機關。預算的編造，在二十年四月主計處成立以前，向由財政部會計司辦理。至於預算程序，則自十九年起，即有《試辦預算章程》；二十年十一月二日有《預算章程》 (51) 的公布；二十一年九月二十四日更有《預算法》的公布。然因施行細則未能及早成立，故《預算法》亦遲遲未獲施行。至二十六年四月二十七日，《預算法》有重大修正，二十七年九月二十三日《預算法施行細則》公布，《預算法》乃獲於二十八年一月一日起施行。在此以前，預算的辦理，大致均依《預算章程》。 (52)
按《預算法》及《施行細則》之所規定，預算程序頗為繁複。預算每一會計年度（與歷年一致） (53) 辦理一次。自各機關擬編收支計劃，以及國民政府公布預算，其間約有五個階段：自各級機關擬編歲出概算，由主計處匯編總概算，至送政治委員會止，為第一個階段；政治委員會的核定為第二個階段；自政治委員會核定後發交主計處，由主計處發交各級機關，按照核定數目編造預算，再送還主計處匯編總預算，末由主計處送行政院會議決定，為第三階段；最後，由行政院會議決定復送立法院審議，則為第四個階段，國民政府公布為最末一個階段。依預算法所定，預算在第一、第二個階段時稱概算，在第三個階段時稱擬定預算，經第四個階段後，稱法定預算。今依《預算法》及其《施行細則》，將程序中各要點，分別說明如下：
一 概算的編造
在各機關編造歲出入概算之前，主計處審計部及財政部須將財務上增進效能的辦法呈報政治委員會，以作決定施政方針的參考；中央政府則須將施政方針令知全國各機關，以作擬定計劃並編造概算的準據。負擬編概算之責者為所謂第二級機關單位，即是直隸於國民政府及五院的各機關，及國民政府及五院本機關。這些機關編造其本身及所屬機關的概算。當然，一個事業龐大所屬機關林立的第二級機關單位，如交通部或經濟部，決不能閉門造車，其附屬機關的概算，實際上，非由附屬機關自行編擬不可。但《預算法》所以明定第二級機關單位為概算的初步編造者，而不課第三級及以下各級機關單位以同樣的責任者，其用意乃在集中編造預算的責任，並以增進行政的靈敏。概算經第二級機關單位編成後，則送第一級機關單位，由其匯編該機關單位的全部概算。各第一級機關單位各編概算既畢，則由行政院令財政部擬編歲入總概算。最後則由主計處匯集各第一級機關單位的概算及財政部所編的歲入總概算，而匯編為總概算。於是總概算的編造即算完成。依《預算法施行細則》所規定，第二級機關單位的主管機關應於三月十日以前，第一級機關單位的主管機關應於三月三十一日以前，財政部應於四月十五日以前，主計處應於五月十五日以前完成其各自所負的工作，並將概算送交更上一層的負責機關。在實際上，各階層所負的工作，每均不能如限完成。
二 概算的核定
概算的編造猶如法律案的起草及提議，概算的核定猶如立法原則的決定。立法原則決定於政治委員會，概算的核定權亦操之於政治委員會。政治委員會向有財政專門委員會或類似的委員會 (54) 之設，國防最高會議代行政治委員會職權後，財政專門委員會依舊存在。依常理言，財政專門委員會應負初步審查之責。更依政治委員會的習慣，其專門委員會的審查報告，政治委員會大都照予通過，少作變更。就歷年實例而言，財政專門委員會雖仍具有廣大的審查概算之權，但以概算一則關係重大，再則常易引起各機關與財政部間的重大爭執，故審核的工作，往往於交財政專門委員會初步審查之後，更由政治委員會特別指定若干重要委員或特別設立預算委員會，作第二步審查。 (55) 概算經此項特別指定的人員或設立的委員會審查後，其審查結果恆為政治委員會所採納，而不再有重大的變更。
三 預算的擬定
經政治委員會核定的概算數，主計處須於十五日內通知各第二級機關單位的主管機關據以編造擬定預算。於是，各第二及第三級機關單位的主管機關應即分別編造各單位預算，於八月十五日以前（換言之，約在一個半月以內），送達主計處。主計處應於九月二十日以前編成所謂「擬定總預算」以送行政院。行政院應於十月十日以前予以議決；送交立法院審議。但實際上，均不能照此時限完成。
四 預算的審議
概算的核定猶如立法原則的決定，所以其權在政治委員會；預算的審議猶如法律案的議決，所以其權在立法院。但審議預算案的程序與討論法律案的程序微有不同。立法院接到預算案後，即徑付財政委員會審查。財政委員會則每指定若干委員為初步的審查，審查時得請關係各院部會處代表列席說明。立法院會議的討論，則先歲出案，後歲入案；對於歲出數字不得為增加的提議。依《預算法施行細則》，立法院應於十二月一日以前議決預算，呈請國民政府公布。如預算案的一部分未經通過，致全案不能如限完竣時，則立法院應就無爭議的歲入歲出各款，編成假預算，於十二月五日以前，送請國民政府公布。其未通過的部分，則由行政院於假預算公布後的一個月內，另提修正案送立法院審議。總預算案全部通過公布後，假預算即失其效力。
以上所述限於中央的年度預算。追加預算及非常預算成立的程序亦復與年度預算相若，惟追加預算限於法令及事實所不可免的場合；而非常預算且須由行政院提出，且限於國防緊急措施、國家經濟上重大變故、重大災變及緊急重大工程四項。非常預算，其概算經政治委員會核定後，不必待其他程序完成，即得執行。對日戰事發生以後，即一般追加預算亦率於國防最高委員會議決後，徑付實施，不送立法院審議。
省及直轄市預算成立的程序，按《預算法》之所定，亦與中央預算相若，不同之點有二：第一，中央主計處於審編省市總概算後，須先送行政院審定，然後由行政院送政治委員會核定，不若對於中央的總概算則由主計處徑送政治委員會核定；第二，直轄市的擬定預算，其審議機關，在已有市議會的市為市議會，在未有市議會的市，方為立法院。這兩點不同，第一點可說明中央監督省市之嚴，第二點則可說明直轄市的自治權大於省。然此種關於省市預算之規定，自三十年田賦改為中央收入、省市預算改歸中央編造後，已不復有效，省市預算與中央預算的編造，就程序而言，已無可分。
綜觀預算程序，下列兩點深值注意：第一，程序太繁複。各項法定程序如一一認真辦理，時間勢必無及；如一一依限辦理，則勢必無從步步認真。實際上，政治委員會或國防最高委員會每年每須制定一個編審或辦理預算的變通辦法 (56) 將程序稍予變通，將限期稍予寬假。但即此變通辦法亦往往仍難遵守。由此可見欲求辦理預算之必能依法，預算程序誠有大加簡單化的必要。第二，權責不顯明。依現行制度負責編造預算的總責者為主計處，但主計處直隸於國民政府並非負政治責任之機構，論理不能多所主張。財政部實際上負有平衡收支之責，但對支出概算的核減，初無法定權力。立法院在表面上似為預算最終決定之機關；實則該院的審議，只是一種形式，實際的決定，在政治委員會或代行政治委員會的國防最高委員會。論者以為欲求預算制度的確立及《預算法》之能實行，必須提高行政院（尤其是財政部）控制預算編造之權，初不可因五院獨立行使職權之故，而剝奪行政院應有的財權。近年主計處在預算編造的技術方面誠有不少貢獻，但主計處直屬國民政府，勢不能握有實權，令之負編造預算的總責，究非所宜。至政治委員會的權力，固在行政院之上，但行使對於預算的指導權時，宜在行政院核議之後，而不宜在其先。行政院所不能解決的問題，政治委員會應為之解決；行政院所為不妥的決定，政治委員會應予以糾正；但初步的審核不宜由政治委員會或其所設之專門委員會行使。近年財政專門委員會或特別指定人員於審核預算時，事實上固常有財政部部長或其代表參加，但此究不如直接予財政部以較大的控制權之為妥善。
第六目 司法院
司法院現共設有司法行政部、最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會四個機關。但除司法行政部外，其餘均系法院，均是獨立行使職權的機關，嚴格地說，不能視為組織司法院的各部分，總之國立大學雖隸屬於教育部，而不能視為組織教育部的各機關。因之，司法院與中國舊日的或一般國家的司法部並無重大分別；司法院對於所屬法院的行政有管理之權，司法部對於獨立法院的行政亦有管理之權；司法院與司法行政部的並存，固免不了若干不需要的重複。
當司法行政部隸屬行政院時，《國民政府組織法》規定「司法者 (57) 為國民政府最高審判機關」，自移歸司法院後，則規定司法院為「國民政府的最高司法機關」，其用意似以為兼有審判權、行政權者為司法機關，有審判權而不兼有行政權者為審判機關。但是司法院的審判權實在微而又微，或者可說是並不存在。司法院之得稱為審判機關，其可能的根據不外下列三種：第一，司法院院長兼任最高法院院長、副院長兼任公務員懲戒委員長；第二，司法院院長對於行政法院及公務員懲戒委員會的審判，認為有必要時，得出庭審理；第三，司法院有統一解釋法令及變更判例之權。 (58) 但第一、第二兩種的根據甚為牽強，因為司法院院長、副院長縱有審判之權，亦仍為各法院的審判權，而不是司法院本身的審判權；而況關於第一種根據的法律條文今已因《國民政府組織法》的修改而不復存在， (59) 關於第二種根據的法律條文似縱未見諸實施。至於第三種的職權，是否能稱為審判權。學者間亦尚多爭辯。
因為司法院本身非審判機關，而司法行政事宜又操之於司法行政部，所以司法院本身的事務實極清簡；除了擬編機關本身的預算及核准所屬機關的概算不計外，司法院僅有（一）向立法院提出關於司法院及所屬機關的法律案，（二）向國民政府主席提請關於特赦、減刑及復權事件，及（三）統一法令的解釋及判例的變更三種職權。
第七目 考試院
考試院設考選委員會及銓敘部兩個機關，行使考試及銓敘兩種職權。
考試分高等考試普通考試、公職候選人考試及各種特種考試。 (60) 考選委員會為常設機關，辦理關於考試行政事務。每逢考試時則更組織典試委員會及試務處，以分司命題、閱卷、決定取錄及布置試場、管理試卷等事。 (61) 自二十年七月考試院成立至三十年末，高等考試計共舉行10次，共取1,026名；首都及各省市普通考試計共舉行26次，共取1,544名；各省縣長考試計共舉行6次，共取74名；中央及省市各機關的特種考試計共舉行225次，共取14，973名；公職候選人如縣參議員及鄉鎮民代表候選人，於三十年下半年中，經試驗或檢核及格者亦已有1,195名。
銓敘由銓敘部辦理。因考試取錄的人員過少，所以公務員的任用，大體上非出於考試；凡具有法定資格（如學校畢業資格、服務資格、革命功勳等等），經銓敘部銓定屬實者，亦得任用；無資格者，依法不得任用。公務員在服務期內，則由銓敘部執行考績。 (62) 事實上，公務員的考核進退之權向操諸各機關主管長官之手，銓敘部的考績只限於覆核。
考銓兩項職權既由考選委員會及銓敘部分別辦理，考試院本身，除對於該兩機關執行監督權外，並不徑自執行他種重要職務。
第八目 監察院 (63)
一 監察院的組織
監察院設院長、副院長，其下設有監察委員及審計部。監察院院長的任命及任期一如其他各院院長，副院長則如立法院副院長，例不過問院務。監察委員的名額為29人至49人，由院長提請國民政府主席依法任免。監察委員無任期的限制，且受保障。他們兼有一般議會議員的特權，及一般法院法官的保障。 (64)
為在各地行使巡迴監察起見，監察院院長並得提請國民政府特派監察使且得以監察委員兼任。
監察院有監察院會議，討論（一）向立法院提出的法律案，（二）院長交議事項，及（三）其他事項，但不涉及彈劾權及審計權的行使。依法，監察院會議至少應每月舉行一次，但事實上則近年來極少舉行。 (65)
二 彈劾權 (66)
監察院有兩種職權：一為彈劾，又一為審計。彈劾權由監察委員行使；地方的彈劾權亦可由監察使行使。
彈劾權的行使以公務員的違法及失職行為為對象。 (67) 《彈劾法》中所指的公務員包括國民政府的一切官吏，無階級大小之分，亦無中央與地方之分。每個監察委員可以單獨提出彈劾案，但須以書面為之，並應詳敘事實，附列證據。提出後，由提案委員以外的監察委員3人審查；如多數認為應付懲戒，便移付懲戒；如多數認為不應交付懲戒，而提案委員有異議時，則付其他監察委員5人審查，並作最後的決定。《彈劾法》未規定此5人的審查意見是否須全體一致，抑亦取決於多數，但在實施上，則從後者的辦法。與彈劾案有關的監察委員不得參加審查，監察院院長亦不得指揮或干涉，審查委員則由監察委員輪流擔任。 (68) 此即所謂「彈劾獨立」，其意思與審判獨立相似。但事實上，監察委員的任命既出自院長的推薦，院長的權威自然甚高，無形中常可影響彈劾案的成立或不成立。
彈劾案的提出，或基於監察委員本人的見聞，或基於人民的舉發。監察院設有人民書狀核閱室，專接受人民舉發公務員違法或失職行為的書狀但不得批答。此項書狀，自二十年三月迄三十年十二月，監察院共接到22,619件，而經行文各地高級機關或法院查明者，有7,469件，自行派員查明者有811件。
公務員違法或失職的行為，其情節重大，有急速救濟的必要者，監察院將彈劾案移付懲戒機關時，得通知主管長官為急速的救濟處分。所謂急速救濟處分，就是急行糾正被彈劾的行為，甚或暫撤被彈劾者之職，以阻止被彈劾的行為繼續進行之意。如主管長官不為此種處分，則於被彈劾人受懲戒時應負責任。
抗戰軍興，依據《非常時期監察權暫行辦法》 (69) ，監察委員或監察使如發現公務員有違法或失職行為，並認為有急速處分的必要時，得用書面糾舉，呈請監察院院長審議。院長認可後，監察院便將糾舉案送交被糾舉的主管長官，請其為撤職或他項急速處分。然糾舉的性質究與彈劾不同；糾舉縱可在道義上促使主管長官對於所屬嚴施監督，卻無法強之為撤職或他項急速處分。至於依據同辦法而行使的所謂建議權及視察權，即監察委員或監察使關於公務執行所為的建議，以及對於各級機關及各公立團體所為的視察，雖其用意均在促進政治效率以利抗戰，究對行政權的運用不無干涉之嫌；將來可否垂為常制，不無討論之餘地。
監察院雖可彈劾一切公務人員，而懲戒機關卻因被彈劾者地位的不同，而有分別。如被彈劾者為中央執行委員會所選任之官或監察院監察委員，則懲戒機關為中央監察委員會；其他政務官歸「國民政府政務官懲戒委員會」懲戒；中央的其他公務員及各地方薦任職以上的公務員，歸「中央公務員懲戒委員會」懲戒；各地方其他公務員歸各省市公務員懲戒委員會懲戒；少將以上的軍官歸「軍事委員會軍事長官懲戒委員會」懲戒；上校以下的軍官則歸軍政部或海軍部懲戒。計自二十年監察院正式成立起至三十年底，被彈劾者共有1,937人， (70) 懲戒機關議有結果者則有1,291件，約占彈劾案三分之二，余則尚在積壓中。所以積壓的緣故，半因懲戒機關的組織並不健全，半因有些案件在政治上礙難進行懲戒。依《彈劾法》，監察院對於延壓的案件固有質詢之權，但實際上其效力亦甚微小。
從過去的實際情形而言，監察院的彈劾權，似尚未發生廣大效力。蓋數年以來，政局常呈極端不安的狀態，監察人員如遇事直言，其影響往往不只及於一二人的進退，而可牽動整個政局。所以監察院院長常不得不力持鎮靜態度；懲戒機關對於重大彈劾案，亦因是而常不會成立。而且彈劾權範圍的廣大，亦實使彈劾權不易為有效的行使。監察委員最多不過49人，全國文武百官則何止十萬，以人而言彈劾本不能周。且對於所謂失職行為，各人見解尤難一致。在議會政府制的國家，失職與政策的錯誤，本不可分，議員對於官吏的失職，只用投不信任票的方式，而不用彈劾的方式，且受不信任投票制度支配者每限於少數閣員，今監察委員的檢舉，則可以遍及於百官，盡職之難，固意中事。所以我們即撇開一般政治情勢不論，欲求彈劾制度的成功，彈劾權的範圍，實有重行厘定的必要。
三 審計權
審計權在各國均屬獨立。中國舊日有審計院之設，今則由審計部獨立行使審計權。審計部在各地方得設置審計處（已在十二省中設置），略當於上述的監察使署；在各財務繁重的特種機關則得設審計辦事處，藉收就地審計之效。
審計權 (71) 包括（一）監督預算的執行，（二）核定收支命令，（三）審核計算決算 (72) ，及（四）稽察財政上不法或不忠於職務的行為。在行使職權時，審計人員具有充分的調查權力。審計權不只行於事後，並且行於事前。按《審計法》第二章的規定，財政機關所發各項經費的支付書及各機關的收支憑證均須經審計人員根據預算規定加以核簽，未經核簽者不得支付。此種事前監督，本為英美各國審計制度的精神所在；必嚴格執行，預算乃能成為有效的文書，財政機關及經理款項的人員乃無從違反預算而動用國幣。審計部所享的審計權，雖因事實上的困難，尚未能推及於一切軍政機關，更未能及於「建設專款」，但其實施範圍似歲有擴張。十餘年來各機關財政秩序之漸有進步，審計機關實與有力。
第四節 國民參政會
第一目 訓政時期人民代表機關設立問題
依照《國民政府建國大綱》第十四條，訓政時期應有國民代表會之設，由已達完全自治之縣各舉代表一人。《建國大綱》固未明言，此國民代表會究應僅為省的或國的機關，抑國省均有的機關，孫中山先生的「五權憲法」中既應有國民大會及省民大會，則似以國省均有國民代表會為正當的解釋。《太原憲法草案》規定在訓政時期有全國國民代表會及省國民代表會兩種代表機關的設立，當系本此解釋。
但《訓政時期約法》初無關於人民代表機關的規定，所以主張民治者自始即不滿意。「九一八」國難發生後還政於民的要求日趨熱烈，中國國民黨第四次全國代表大會鑒於上述情勢，乃有設立國難會議，以討論救亡大計的決定。二十年十二月的《國民政府組織法》更規定立法委員及監察委員的半數由人民選舉。國難會議於二十一年四月開會於洛陽，會員固均由國民政府聘任，不能代表人民，但國難會議也有請政府設立民意機關，定名為國民代表會，限二十一年十月十日以前成立的決議。 (73) 除此而外，各方面無論黨內黨外，要求速設人民代表機關的呼聲亦復不絕於耳。二十一年十二月十九日中國國民黨中央執行委員會第四屆第三次全體會議乃議決於民國二十四年三月開國民大會，並先於二十二年內召集國民參政會，以樹民治的始基。中央執行委員會常務委員會且於二十二年初先後議決《國民參政會組織法》二十三條及《國民參政會會員選舉法》原則九項， (74) 因為有了召集國民參政會的決議，所以二十年十二月《國民政府組織法》關於民選立法及監察委員的條文，全體會議決議刪去，並恢復從前的辦法，全數由立法及監察兩院院長分別提請國民政府主席任命。
但召集國民參政會的決議雖經通過，而召集的籌備則從未開始。二十二年三月三十日，中央執行委員會常務會議以國難嚴重，地方自治難望於二十四年以前完成，擬索性將國民大會提前召集，以應人民參政的要求；因決議於二十二年七月一日召開中國國民黨臨時全國代表大會，以議決國民大會應否提前召集，如果提前召集，則國民參政會是否仍須如期召集。惟全國代表大會的召集，因事一再延期，至二十四年十一月始獲舉行。國民參政會的召集，則因全國代表大會已有於二十五年召集國民大會的決議，遂被擱置。
二十六年夏戰事突發，國民大會的召集延期，於是先行成立民意機關問題復活。中央政治委員會旋即決議設立國防參議會，並由國防最高會議制定《組織綱要》八條。 (75) 按該《綱要》，國防最高會議為「集中意見，團結禦侮」，設立國防參議會並賦以聽取政府關於軍事、外交、財政等的報告及製成意見書、建議政府之權。復根據該綱要，國防最高會議先後延聘各在野黨派的領袖及若干有獨立的政治主張的人物共24人為會員，藉使中國國民黨以外的意見有所代表；並以國防最高會議主席、副主席為參議會的主席、副主席， (76) 藉使參議會得與政府的最高指導機關保有密切的聯繫。該參議會對於黨派的團結頗多盡力，對於國是亦多所獻替。但從政治制度立場而言，國防參議 (77) 的存在，並未絲毫變更中國國民黨黨治體制，固甚顯然。故黨以外主張戰時政權公開者及黨以內主張訓政期間應有民意機關者仍繼續為設立國民參政會的要求。 (78) 二十七年三月三十一日中國國民黨臨時全國代表大會乃決議設立一個國民參政機關，且以之為《抗戰建國綱領》的一要項。中央執行委員會第五屆第四次全體會議則於四月七日通過《國民參政會組織條例》，並由是而進行參政員的遴選。第一屆國民參政會乃於二十七年七月二日在漢口召集開會。
第二目 國民參政會的組織 (79)
國民參政會自二十七年夏開始成立，迄三十一年夏已兩度改組。第一次改組為三十年春間，第二次改組為三十一年夏間。 (80) 在此兩度改組之時，其組織條例，僅對於參政員名額或參政員產生方法有若干修改；至於參政會職權，在大體上極少變更。就參政員名額言，則由最初之150人增至240人。就參政員產生方法言，初則各參政員均出自推薦與遴選，但自若干省市成立臨時參議會後，各該省市應出之參政員遂改由各該參議會選舉。此外參政會之議長制至第二屆參政會則修改為主席團制；參議會駐會委員會最初僅有聽取政府報告之權，第二屆參政會成立後，則關於建議調查等事，駐會委員會所享有的職權與大會約略相同。此為參政會成立以來組織上變遷的概要。
一 參政員
按二十七年四月十二日《國民參政會組織條例》，參政員名額原為150人，按現行《組織條例》（三十一年三月十六日公布），則為240人。其中，180人代表地域，60人代表文化界、經濟界及從事政治活動者。 (81)
參政員的產生，系依其所代表的地域或職業而分別規定。代表各省市者由各省市臨時參議會選舉。未成立臨時參議會的省市則由省市政府及黨部會同提出雙倍的候選人，代表蒙、藏及海外華僑者分別由蒙藏委員會及僑務委員會提出雙倍的候選人；代表文化界、經濟界及政治活動者，則徑由國防最高委員會提出候選人（不加倍）；以上三項人員均經由國防最高委員會提請中國國民黨中央執行委員會作最後的選定。換言之，除省市臨時參議會所選舉的參政員外，其餘參政員俱由中國國民黨選定。 (82)
參政員的任期，《組織條例》規定為1年，但國民政府得加以延長，故實無一定期限。
依《組織條例》，現任官吏不得當選為參政員。此種限制的用意在使此一機關能充分網羅在野人員，並藉以扶植其獨立地位。惟中國國民黨重要人員，大都在政府中負有重要職務，在法律上，俱為官吏。因此之故，均喪失充任參政員之資格。此一事實，似不免減輕參政會的實際權威。
參政員享有一部分的所謂議員特權。參政員在會場內有言論的自由， (83) 不受普通法律對於誹謗等等所設的限制，但關於身體自由參政員並無若干國家所給予議會議員的特權。
二 主席
國民參政會在第一屆時系採用議長制。議長與參政員同由中央執行委員會選定，實際上則嘗先後由國防最高會議副主席及國防最高委員會委員長充任，藉使參政會與政府的最高指導機關間維持著密切的聯繫。議長外，參政會先時並設置副議長1人。第二屆時，議長製取銷，改用主席團制，設主席5人，均由參政會選舉，非參政員亦得當選（依照三十一年三月十六日之修正，主席團為五人至七人）。
三 駐會委員會
國民參政會在休會期內設置駐會委員會。依現行《組織條例》所規定，委員25人，由主席團及參政員互選；主席團主席當然出席駐會委員會會議。駐會委員會為大會休會期間的常設機關，按現行《組織條例》，在不違反大會決議案的範圍內，亦得行使建議調查等權，與大會同。
四 委員會
國民參政會的委員會有兩種：一為調查委員會；又一為審查委員會。前者調查政府委託考察事項，與一般議會所設得以自動調查行政或立法事項的調查委員會性質似乎有異。後者審查議案，又可分為三種：一為普遍的，二為特種的，三為全體的。普通的每次大會常設五個，以分別審查關於（一）軍事及國防，（二）外交及國際事項，（三）內政，（四）財政經濟，及（五）教育文化的議案。 (84) 特種的用以「草擬或審查特種事項之議案」。 (85) 全體的則用以審查最關重要的事件。 (86) 每次大會必設普通審查委員會；但特種審查委員會及全體審查委員會則依大會或主席的決定而設立。全體審查委員會，自參政會成立以來，尚只開過一次。
第三目 國民參政會的權力及地位
國民參政會為國民參政機關。依《抗戰建國綱領》所言，組織國民參政會的目的，為「團結全國力量，集中全國之思慮及識見，以利國策之決定與實行」。
依現行的《組織條例》，國民參政會之權有四：第一，政府的重要施政方針，於實施前，應提交國民參政會議決；第二，國民參政會得提出建議案於政府；第三，調查權；第四，國民參政會有聽取政府施政報告，並向政府提出詢問案之權。
以上四項權力之中，依常理言，第一項自最重要。但對於此項職權，《組織條例》設有兩大限制：第一，參政會之決議，須經國防最高委員會通過，始能生效。第二，遇有緊急特殊情形，國防最高委員會得依《國防最高會議組織條例》，以命令為便宜之措施，不受參政會此項職權之限制。
且在過去數年中，政府所提交參政會的施政方針，往往為極抽象的政策，不是具體的方案或法案；因之參政會的決議，亦嘗是極抽象的決議，縱經國防最高委員會通過，在實際上仍然缺乏真正有效的拘束力。至在抗戰時期政府措施在在容易解釋為緊急性措施，更不待言。
第二項的建議權為三年余來國民參政會行使最頻繁之權。建議的範圍，除不得違反《三民主義》外，初無任何其他限制。參政會每次集會，其所通過的建議案往往達百餘案。建議案自亦須得著國防最高委員會的同意，始能成立。按之實際，參政會通過的建議案經國防最高委員會完全通過或部分採納者，占極大多數。此種建議案不盡為抽象性質，往往對於具體事件的措置，發生相當的影響。
依現行《組織條例》，參政會尚享有調查權。但《組織條例》明定參政會的調查權限於「政府委託考察事項」。
第四項聽取施政報告權及詢問權，在形式上雖似不甚重要，實則大會的輿論，往往可於政府報告後，種種詢問中有力地表現出來。此一制度，如能善為運用，造成良好傳習，對於吾國未來民意機關（如國民大會之類），或有重大貢獻。因國民大會等機關，人數眾多，事實上，自不易成為立法性的議會；聽取報告與提出詢問，勢必成為此種民意機關會議時的重要程序。
由上以觀，可知參政會的性質，不同於一般國家的議會，亦非行政咨議機關，而實介乎議會與咨議機關之間。《組織條例》的規定，不能使人滿意之處固尚不少。但在過去數年中，參政會的產生與其繼續存立，已顯示吾國政治的動向。此一事實的重要性，不容否認。其次，歷屆參政員的人選，在大體上可謂符人望。各省市臨時參議會執行選舉，亦從無一般選舉制度下行賄、受賄等事實發生。此種情形，無形中應亦可消除吾國許多人對於民政制度與選舉制度的過分疑慮。故無論國民參政會將來是否繼續存在，其在抗戰時期所留下的經驗，於吾國民治制度前途，決不會漫無影響。
【注釋】
(1) 參看（一）民國二十六年九月二十二日中國共產黨中央執行委員會所發表的宣言；（二）民國二十七年四月十三日中國國家社會黨首領張君勱致中國國民黨總裁、副總裁書；及（三）民國二十七年四月二十一日中國青年黨首領左舜生致中國國民黨總裁、副總裁書。各文件均見當時各大日報。
(2) 見《中國國民黨法規輯要》（民國三十年九月中央訓練團編印）。
(3) 近年並時以五院院長為當然委員。
(4) 《黨章》第三十八條僅言「執行職務」，而未明言何種職務，但按通常的解釋，自可稱為中央執行委員會的職務。
(5) 《黨章》將總裁及副總裁併列，但事實上副總裁之設與領袖制不符。
(6) 主席為胡漢民，副主席為蔣中正；但事實上胡漢民未執行職務。及胡漢民於民國二十五年五月逝世後，又適逢兩粵之變，為適應時勢計，民國二十六年二月二十一日第五屆中央執行委員會第三次全體會議議決恢復政治委員會常務委員制（見《中央黨務月刊》）。
(7) 民國二十七年四月二十一日《中央執行委員會組織大綱》中（二）規定總裁為中央常務委員會主席。
(8) 民國二十七年四月二十一日《中央執行委員會組織大綱》，見《中國國民黨歷次會議宣言及重要決議案匯編》，913—《大綱》系由民國二十七年四月八日第五屆中央執行委員會第四次全體會議授權常務委員會修正者。
(9) 原設的社會部經第五屆中央執行委員會第六次全體會議於民國二十八年十一月四日決議改隸行政院。決議見《中國國民黨歷次宣言及重要決議案匯編》。
(10) 民國十三年七月十四日中央執行委員會的議決固令政治委員會關於黨事對中央執行委員會負責，但關於政治、外交則仍對總理或大元帥負責。
(11) 民國十九年三月四日中央執行委員會第三屆第四次全體會議對於政治會議的條例亦曾有修正，但該議決案於《中央黨務月刊》中遍覓不得。
(12) 見《中國國民黨歷次會議宣言及重要決議案匯編》，727—又常務委員會民國二十四年十二月十二日根據此《大綱》而通過的《中央執行委員會政治委員會組織條例》見《中央黨務月刊》第八十九期（民國二十四年十二月），民國二十七年五月十二日續有修正。
(13) 見《中央黨務月刊》第九十期（民國二十五年一月）。
(14) 但中央執行委員會第二屆第三次全體會議（民國十六年三月）嘗指定委員7人為政治委員會的主席團；政治會議民國十六年四月十七日在寧賡續後，則嘗推胡漢民、蔣中正及譚延闓三人，輪為主席；此均為例外。
(15) 民國十八年八月二十一日政治會議議決：分設政治報告、經濟、外交、財政、軍事、地方自治、法律及教育八組；後地方自治及法律合併為法制組，共成七組。後因各組召集人及委員常有離京他往者，民國二十二年五月十七日會議乃改設法制及財政兩組以審查例案，而以其他案件付臨時指定的審查委員審查。此外，政治會議並設有外交委員會，國際問題研究組及國防委員會，以處理外交上及國防上的問題。外交委員會為「九一八」事變後產物，初名「特種外交委員會」，曾為外交政策的指導中心，至民國二十一年一月二日結束；一月二十七日又恢復稱「外交委員會」；自民國二十三年起則於無形中完全消滅。國際問題研究組由民國二十二年十一月二十日的會議設立，實際上從未具若何重要性。國防委員會的大多數委員，為負有實際政治及軍事責任的要員，自民國二十二年初至二十四年十一月第五次全國代表大會開會時止，為實際上指導外交問題的機關。民國二十四年十一月後，以上各種組織均歸消滅。
(16) 按組織條例，政治委員會討論及議決的事項仍共有六種：即（一）立法原則；（二）施政方針；（三）軍政大計；（四）財政計劃；（五）特任特派官及政務官的人選；及（六）中央執行委員會交議事項。首四項均可歸納於行政及立法兩權之中。
(17) 但有時政治會議，對於選任官亦有先予決定任免，然後函請中央執行委員會准予任免者；例如民國二十一年一月二十八日會議之對於張繼辭立法院長及孫科繼任之事，又如同年五月九日會議之對於覃振辭立法院副院長及邵元沖繼任之事。
(18) 民國二十七年三月臨時全國代表大會所通過的《改進黨務並調整黨政關係案》本決定於中央執行委員會常務委員會之外，又設黨務、政治兩委員會。四月第五屆中央執行委員會第四次全體會議，初則決定於常務委員之外，加設黨務計劃委員及政治計劃委員各若干人，於常務委員會開黨務或政治會議時分別列席；旋又經總裁提議改為於常務委員會之下設黨務委員會，原有的政治委員會仍舊，惟須以決議案報告於常務委員會。根據這個決議，常務委員會乃於五月十二日將《政治委員會組織條例》加以修正。經此修正，政治委員會似成常務委員會的下屬機關。惟政治委員會迄今並未恢復，日後兩委員會間將成何種關係，自無從預測。全體會議，處理此案經過，見《中國國民黨歷次會議宣言及重要決案匯編》。
(19) 《國防最高會議組織條例》，從未正式公布。
(20) 民國二十八年一月二十八日第五屆中央執行委員會第四次全體會議議決；見《中國國民黨歷次會議宣言及重要決議案匯編》，986—該《大綱》亦從未正式公布。該《大綱》施行後，其委員名額之規定，間有修正，但整個制度無重大變更。
(21) 見《中央黨務月刊》第四十一期（民國二十年十二月）。
(22) 民國二十年六月八日《公務員懲戒法》，第十條第二款。
(23) 民國二十一年十二月二十六日《國民政府政務官懲戒委員會處務規程》第一條。
(24) 民國二十一年一月二十三日《國民政府委員會議會規程》。
(25) 見民國十九年十一月二十五日《國民政府主計處組織法》。主計處的組織根據法律，而文官、參軍兩處則根據於組織條例：這也是值得注意之點。
(26) 見民國二十五年五月十二日《修正行政院組織法》，及同年九月十八日《修正行政院會議規則》。
(27) 一、內政部；二、外交部；三、軍政部；四、財政部；五、經濟部；六、教育部；七、交通部；八、農林部；九、社會部；十、糧食部；十一、蒙藏委員會；十二、僑務委員會；十三、振濟委員會；十四、水利委員會；十五、衛生署。貿易部經三十年四月二日中央執行委員會第五屆第八次全體會議議決設立，但迄未成立。
(28) 在民國二十一年至二十四年期內，行政院所屬部會署以外人員，如南京市市長、全國經濟委員會秘書長及軍事委員會代表等，亦常被指定列席，但此種指定，似無任何法律根據。
(29) 參看本書。
(30) 關於民國十四年至十七年間軍事機關的組織，參看錢端升等：《民國政制史》（商務印書館，民國二十八年）上冊。
(31) 見《中國國民黨歷次會議宣言及重要決議案匯編》。
(32) 關於民國十七年至二十年間軍事機關的組織，參看錢端升等：《民國政制史》上冊。
(33) 《軍事委員會暫行組織大綱》經國民政府於民國二十一年三月十一日公布。嗣後此《大綱》曾經多次修正，現行者系由國民政府於民國二十九年六月十四日令行。
(34) 在民國二十七年一月十七日《軍事委員會組織大綱》修正以前，軍事參議院參謀本部（今為軍令部）及訓練總監部（今為軍訓部）均直屬國民政府。又「七七」事變後，軍事委員會嘗設七部，分掌軍令、工業、宣傳、政治工作及後方勤務等等工作。所以有此組織，乃因當時本有改組軍事委員會為大本營，以之代替經常政府之議（民國二十七年八月十日中央執行委員會政治委員會本已通過《海陸空軍大本營組織條例》，中央執行委員會常務委員會並已推定蔣委員長為海陸空軍大元帥，但實際上，蔣委員長迄未接受此名義，故大本營名義亦迄未使用）。惟七部的職掌，與中央執行委員會及行政院所屬各部會多所衝突重複，故經民國二十七年一月的大改組後，軍事委員會所屬各部會仍大體限於軍事性質的職務。
(35) 戰起後，有一部分委員入於所謂留職停薪的狀態中，立法院會員計算法定人數時，亦不將這些委員包括在內。至於委員會會議的法定人數，則按民國十七年十二月二十六日《立法院各委員會組織法》第六條，有「委員會會議須有委員過半數之出席方得開議」的規定；但法定人數雖較高，實際上則各委員會會議的出席人數，歷年來平均僅及全體委員的半數。關於立法院會議及會員的出席人數，見《立法院五周年來立法工作統計》（民國二十三年）。
(36) 民國二十四年五月六日《立法院議事規則》，第二十四一二十六條。
(37) 同上，第五十五條。
(38) 同上，第六十六、第六十七條。
(39) 民國十七年十月二十日《立法院組織法》，第十五條。
(40) 民國二十年十二月三十日《國民政府組織法》，第二十九條。
(41) 在第一屆立法院時，各院部會派人出席立法院會議的次數共20，第二屆時共13，第三屆的首年只一次。出席委員會會議的次數在第一屆時共45（各委員會共開會223次），第二屆時共43（各委員會共開會159次），第三屆的首年共15各委員會共開會58次）。見《立法院五周年來立法工作統計》。但該統計僅列「列席陳述意見」一項，而未說明列席者究為院部會長官，或為其他代表；據著者所知，則院部會長官親自列席的次數甚少。
(42) 民國十八年六月十日中央執行委員會全體會員所通過的治權行使立規律案，更規定「一切法律案（包括條例及組織法案在內）及有關人民負擔之財政案，與有關國權之條約案或其他國際協定案等屬於立法範圍者，非經立法院議決，不得成立；如未經立法院議決而公布施行者，立法院有提出質詢之責；公布施行之機關以越權論，立法院不提出質詢者以廢職論」。
(43) 見《立法院五周年來立法工作統計》。
(44) 民國二十八年一月司法院曾公布《戰區巡迴審判辦法》。立法院以事關變更法律，而未經立法院通過，對此提出質詢。
(45) 此項《綱領》曾經過多次的修正，但修正內容俱不甚重要。
(46) 見上。
(47) 《國防最高委員會組織大綱》第八條規定：「委員長對於黨政軍一切事務得不依平時程序，以命令為便宜之措施。」
(48) 立法院於民國二十六年十一月至次年四月曾因政府西遷而停止工作。立法院恢復會議後，國防最高會員及國防最高委員會往往以該會議或該會所通過與國民政府所已公布的法律條例交立法院查照，或交其「追認」。此種手續自不甚合理。蓋國防最高會議或國防最高委員會如系依法行使緊急處分權，便無須經過通常立法程序，否則，不能僅於事後命立法院「追認」。
(49) 本段見立法院議事規則。
(50) 實際上，政治委員會僅於各關係院院長，對立法院所通過的法律案表示異議時，始複議立法院所議決的法律案；否則，立法院議決的法律案，概由國民政府徑行公布，並不經過政治委員會覆核。
(51) 民國二十二年四月二日及八月二十日曾有修正。
(52) 《預算章程》的內容，見本書增訂本第一版。
(53) 在民國二十八年前，中國會計年度即自每年七月一日起至次年六月三十日止。
(54) 在民國二十四年以前政治會議時代，則稱財政組。
(55) 照例五院院長大概均在指定人員之列。
(56) 見歷年《主計法令匯編》（國民政府主計處編印）。
(57) 此處「司法者」疑誤，當作「司法院」。——編者注
(58) 見民國十八年一月四日司法院統一解釋法令及變更判例規則。
(59) 見本書。
(60) 參閱民國二十四年七月三十一日《修正考試法》。
(61) 參閱民國二十四年七月三十一日《典試法》。
(62) 參閱民國二十四年七月十六日《公務員考績法》，及民國二十八年十二月八日《非常時期公務員考績暫行條例》。
(63) 參閱監察院監察制度綱篡處編：《監察制度史略》（民國二十五年），第五章。
(64) 參閱民國十八年九月三日《監察委員保障法》。
(65) 詳見民國二十一年十二月二十八日監察院修正公布的《監察院會議規則》。
(66) 參看陳之邁：「監察院與監察權」，《清華大學社會科學》第一卷第一期（民國二十四年十月）。
(67) 以下見民國二十一年六月十四日《修正彈劾法》。
(68) 民國十八年五月二十九日的舊《彈劾法》規定審查委員由院長指派。
(69) 國民政府民國二十六年十二月十七日公布；二十七年八月二十七日修正公布。
(70) 縣長、財務行政人員及司法人員，在半數以上。
(71) 見民國二十七年五月三日《審計法》。
(72) 見民國二十七年八月九日《決算法》。
(73) 參看《國難會議紀錄》（行政院印行，民國二十一年）。
(74) 分見《中央黨務月刊》第五十五期、第五十六期。《組織法》及《選舉法》原則俱曾由政治會議送立法院議決，前者已完成立法手續，後者立法院亦已製成草案。兩者與民國二十七年四月十二日的《國民參政會組織條例》在大體上頗多相同之點。
(75) 民國二十六年八月十日國防參政會組織綱要，此項文件並未經過公布，亦不見於任何已經印行的官文書。
(76) 國防最高會議並制定有國防參議會會議規程。
(77) 此處漏排「會」字，應作「國防參議會」。——編者注
(78) 民國二十六年十二月三十一日國防最高會議第三十九次常務會議曾決議擴大國防參議會的組織，增會員名額至75人，以原有的會員，各省市政府及黨部合推的代表32人，蒙、藏、華僑代表6人，五院秘書長5人，及另行指定者8人合組之。根據這個決議大多數省市已推出候選人，候國防最高會議圈定，五院秘書長亦已報到。但成立國民參政會之議繼起在即，故擴大的計劃未獲實現。
(79) 參看（甲）民國二十七年四月十二日《國民參政會組織條例》，民國二十七年六月二十一日、二十八年四月二十八日及二十九年四月十六日各一次修正；（乙）民國二十九年九月二十六日《修正國民參政會組織條例》，及同年十二月二十三日的修正。（丙）民國三十一年三月十六日《修正國民參政會組織條例》，按《條例》第一條「國民政府在抗戰期間為集思廣益、團結全國力量起見，特設國民參政會」的規定，國民參政會本為一暫設機關。將來實際演變如何，殊難預計。現在本節中我們將國民參政會與其他國民政府機關作同樣鄭重的討論。
(80) 在本書本版付印時，第三次改組尚未完成。
(81) 《組織條例》中所稱「努力國事久著信望之人員」實即包含各黨各派缺乏文化或經濟團體服務經驗的活動分子。
(82) 第一屆參政員的選定與現制略有不同：一、當時各省市均尚無臨時參議會之設；代表各省市之參政員其選定程序系由省市政府及黨部會同提出雙倍候選人，此外國防最高會議亦加提雙倍候選人。二、當時代表文化界、經濟界及政治活動者亦由國防最高會議提出雙倍候選人。
(83) 民國二十七年七月一日《國民參政會議事規則》，第八條。
(84) 見民國二十九年十二月二十四日《國民參政會議事規則》第十一條。
(85) 見同上，第十二條。特種委員會時有於大會閉會後仍進行工作者；民國二十八年九月第四次大會所產生的憲政期成會為最著的一例。有時一個委員會雖號稱特種委員會，卻無審查議案的任務。民國二十九年四月第四次大會所設立以調處中國共產黨與政府間爭執的那個特種委員會即為一例。
(86) 民國二十七年十月三十日國民參政會大會所通過的《國民參政會全體審查委員會規則》，見《國民參政會第二次大會紀錄》。