比較憲法 · 第二章　辛亥革命及北京政府時代的制憲

第一節　辛亥革命至國會成立 一　辛亥十月十三日《臨時政府組織大綱》 (1) 這是中華民國首次的臨時憲法，成立於辛亥夏曆十月十三日，後於清廷宣布《十九信條》僅有一月。我們現在略述其成立經過及其內容的特點。 辛亥夏曆八月十九日武昌發難後，剛滿一月，各省之宣告離清廷而獨立者，已逾全國行省之半。於是江蘇都督程德全、浙江都督湯壽潛，於夏曆九月二十一日聯名電達滬軍都督陳其美，倡議各省公舉代表，集議於上海，以謀組織一個聯合進行的機關。關於此項會議的組成及集議方法，程等提議，由各省舊咨議局各舉代表一人，各省都督府亦各派代表一人，兩省以上代表到會即行開議，續到者，隨到隨與議。 (2) 次日（二十二日），江蘇都督府代表雷奮、沈恩孚，與浙江都督府代表姚桐豫、高爾登，即以相似的旨趣，聯名通電各省，遣送代表赴滬集議。這是各省民軍動議組織臨時中央政府之始。同月二十五日，代表會開第一次會議，議決定名為「各省都督府代表聯合會」；三十日複議決承認武昌政府為民國中央軍政府，以鄂軍都督執行中央政務。當時鄂軍都督黎元洪已有通電，請各省派全權委員到武昌組織臨時政府。十月初四日聯合會遂議決各省代表到武昌集會。但適因漢陽失守，武昌全城陷於清軍炮火之下，代表等乃於漢口英租界設會址，於十月初十日開第一次會議，推譚人鳳為議長；十二日議決先制定一種臨時政府組織大綱，選舉雷奮馬君武王正廷為組織大綱起草員；十三日遂議決《臨時政府組織大綱》二十一條，即日由各省代表全體簽名宣布。說者謂此項《大綱》，在表面上雖為雷奮等3人所起草，實則出自宋教仁之手。《大綱》自起草以至議決，歷時不過兩日，其經過程序的簡略可以想見。簽名於《大綱》者計22人（各省人數不等，而表決權則俱為一票）；其所代表的省分為湖北、山東、福建、湖南、安徽、廣西、浙江、江蘇、直隸、河南十省。當時直隸河南兩省，尚在清廷統治之下，未有革命政府；直隸代表（谷鍾秀）與河南代表（黃可權）系以舊咨議局議員代表的資格，加入會議；其他各省的代表則俱為各省都督府所選派之人。所以這個《組織大綱》，就其產生的程序而言，自尚缺乏民主的基礎。 (3) 《臨時政府組織大綱》，只是一種臨時憲法；當各省代表在漢口會議的時候，不獨全國尚未統一，武昌南京的軍事，亦正在猛烈的進行中。因之，《組織大綱》不獨在形式上不及具備民主的條件，即其內容亦復如此。該《大綱》所表現的民治幾乎純以採取共和國體一事為限。共和國體的採取，在當時蓋為必然的結果；因為清政府勢力的瓦解，既系由於革命黨人的發難，而《大綱》的制定，又完全出自贊同革命者之手。但除國體一層而外，《大綱》的內容，卻很少民主的色彩。第一，《大綱》對於國民的基本權利與義務，毫無規定。第二，《大綱》所設置的立法機關——參議院——純由各省都督府遣派的代表組成。第三，《大綱》所設置的臨時大總統由參議院選出；參議院既是各省都督的代表，總統自然也不過是各省都督所擁戴之人。 各省都督府代表在漢口議決《臨時政府組織大綱》後，因聞南京克復，隨即議決以南京為臨時政府所在地；於辛亥夏曆十一月間復集會於南京；並按《大綱》第十六條「參議院未成立以前，暫由各省都督府代表會代行其職權」的規定，代行參議院職權。孫中山先生的臨時大總統，即由該院於十一月初十日選出。民國元年一月二日（夏曆十一月十四日）該院對於《組織大綱》尚有所修正；其最要者，則為臨時副總統的增設。次日該院並選出黎元洪為臨時副總統。由是，南京臨時政府成立。 二　民國元年三月十一日《中華民國臨時約法》 (4) 這是代替《臨時政府組織大綱》的又一種臨時憲法。南京臨時政府成立之始，一因《組織大綱》無國民基本權利義務的規定，二因《組織大綱》所定召集正式國會的期限太促（臨時政府成立後六個月以內），即有人主張大加修改。元年一月二十八日，各省代表蒞寧列席參議院者已達十七省，占全國省份大多數；因之，參議院遂於是日宣告正式成立。該院正式成立後，即進行制定《臨時約法》，以為《組織大綱》的代替。該《約法》於三月八日經參議院議決。除由參議院即日自行宣布外，並於三月十一日經臨時大總統公布。 就其制定的機關而言，《臨時約法》亦缺乏一個民主的形式；因為南京參議院只能代表多數省分，而未能代表全國，該院的代表只是各省都督遣派的代表，而不是國民選舉的代表。後此反抗「護法」的人，間亦以此為言。但在中華民國過去二十餘年的政治史上，《臨時約法》所曾獲得的權威，仍然在一切其他憲法之上。這卻有其他原因。一則南京參議院在形式上雖然不是一個國民代表機關，事實上卻確確實實可以代表當時的一切革命勢力。《臨時約法》最終通過該院的時候，並且曾經出席議員全體一致表示同意。 (5) 二則威脅利誘之事，雖然迭見於後來的國會及其他制憲機關，南京參議院的工作，則幸無此類情事，損其威信。 《臨時約法》系由南京參議院的一個委員會，名為編輯委員會者，起草。在草案成立以前，南京臨時政府已另外草就一種草案，名為《中華民國臨時組織法草案》，並曾致送參議院，請求作為討論基礎。所提政府《草案》與《臨時約法》有兩個主要的異點 (6) ：第一，政府《草案》雖亦採取責任內閣制，而總統的權限則較大於《臨時約法》之所規定；所以《草案》雖承認總統於緊急時得以命令代法律，雖承認總統得不經參議院的同意，而宣戰、媾和，在《臨時約法》中，則總統便無此等權力。第二，《臨時約法》並未容納孫中山先生「五權憲法」之說，而政府《草案》則有「臨時大總統，除典試院、察吏院、審計院、平政院之官職及考試懲戒事項外，得制定文武官職官規」的規定，蓋於承認行政、立法、司法諸權獨立之外，尚含有考試監察等權獨立行使之意。政府《草案》致送於參議院後，該院仍主張自行起草；一月三十一日該院並議決將《草案》退回政府。 (7) 自元年二月七日起，該院即討論編輯委員會擬定的《臨時約法草案》；至三月八日即已完成審議，第二讀會及第三讀會的順序；所費時間，綜計不過三十二日，以視後來正式憲法的難產，亦有天壤之別。 《臨時約法》內容之異於《臨時政府組織大綱》者計有兩點：第一，《約法》新增「人民」一章，規定人民的權利義務。但實際上因人民章的規定極形簡略，此項增添的重要亦至微弱。且該章末條既雲「本章所載人民之權利，有認為增進公益、維持治安或非常緊急必要時，得依法律限制之」，則該章所列舉的一切權利，至多固亦只能限制行政司法兩機關，而不能限制立法機關。第二，《組織大綱》采總統制，而《約法》則采責任內閣制。這是一個較為重要的異點。這個異點的發生，乃由於《約法》制定時的政象。當編輯委員會擬制草案時，南北和議已有眉目，當二月七日草案提付參議院討論時，清帝退位的優待條件已經參議院議決（二月五日），而未來總統之必須畀諸袁世凱，已為該院同人所熟審。基於此種事實，《臨時約法》乃設有國務員負責的規定，以及任命國務員、公使、特使、宣戰、媾和、締約、制定官職官規，須經參議院同意等條文。 (8) 至於國體問題，在上海南北和議中，誠然曾經成為爭點；然《臨時約法》草案交付院議之時，清帝退位的條件業經議妥。當時君主立憲黨人，誠亦尚有以「虛君共和」之議提供社會考慮者（當時梁啓超所發表的「新中國建設問題」即倡此議），但其聲浪已十分微弱。所以國體問題，在南京參議院討論《臨時約法》案的時期，幾乎全不存在。 三　關於制憲機關的法律 南京參議院，於《臨時約法》公布及袁世凱依該法當選為臨時大總統後，即議決移往北京。元年四月二十九日參議院在北京開始集會；統一的立法機關，由是成立。參議院議員系依《臨時約法》第十八條之所定，由各地方「選派」而來；選派方法則由各地方自定。開院時，議員人數已達百人，較諸南京時代蓋已三倍；儼然像一全國代表機關。依照《臨時約法》的附則所定，參議院負有議定國會（即未來的制憲機關）組織法與選舉法的使命。該院根據該項規定，陸續議決了三種重要法律：即（一）《國會組織法》，（二）《眾議院議員選舉法》，及（三）《參議院議員選舉法》。以上三種法律，俱於元年八月十日經總統公布。民國二年四月八日正式成立的國會，即依據該三種法律產生。中華民國之有民選制憲機關亦自此始。國會成立的前一日，原來的參議院遂宣告解散。 《國會組織法》，對於國會的組成，採用兩院制，與《臨時政府組織大綱》及《臨時約法》之採用一院制者相異。兩院的職權，幾乎完全平等；但依該法第二十一條的規定，憲法既須經參眾兩院聯合議定，則兩院對於制憲之事初不立於平等地位；因依該法所定，眾院人數（556人）將超過參院人數（264人）二倍。參眾兩院議員選舉法，俱系採用間接選舉制、大選舉區制、減記投票制與限制選權制；但所定的選權資格，以與清代《咨議局選舉章程》及後來袁世凱時代的《立法院議員選舉法》（民國三年），與段褀瑞內閣時代改訂的《參眾兩院議員選舉法》（民國七年）相較，固甚形寬大。 第二節　國會成立至國會解散 這個時期，自民國二年四月八日起，至民國三年一月十日止。在這個時期內，國會的制憲工作，只完成了一個《大總統選舉法》及一個《中華民國憲法草案》。關於這兩種法案的各種事實，今略述如下： 一　國會中的政黨 依《臨時約法》，國會原應在《約法》公布後10個月以內召集。實際上則至民國二年四月八日，國會始獲集會，距《約法》的公布蓋已將滿14個月。五月一日，參議院選出國民黨黨員張繼、王正廷為正副議長；眾議院選出進步黨黨員湯化龍、陳國祥為正副議長。元年八月間，同盟會與統一共和黨已合為國民黨；因之，國民黨於參眾兩院選舉告終時，在兩院約共占四百席，為絕對多數。其他各黨懾於國民黨勢力的雄厚，乃亦共謀聯合。當時共和黨在兩院不過二百餘人，為抵抗國民黨起見，遂與民主黨及統一黨（與袁政府極接近）兩黨議員合併而成進步黨。就政治的信仰而言，進步黨傾向於中央集權，傾向於擴充元首的權力；國民黨則傾向於地方分權，傾向於限制總統的權力。就政治的勢力而言，兩黨的人數，在眾議院約略相當，在參議院則國民黨的人數遠在進步黨之上。不久，國民黨黨員景耀月等出組政友會；此外又有超然社等小團體成立，於是國民黨的勢力稍減。但自民社派張伯烈等脫離進步黨，而仍擁共和黨舊號以獨立後，進步黨的勢力亦大減。此外，更有進步黨黨員李慶芳等擁梁士詒為黨魁，組織公民黨，以攻擊進步黨，而進步黨的勢力益削。及贛寧革命事敗，國民黨一部分黨員，為謀保存其政治勢力起見，復與進步及共和兩黨中的一部分人出而組織民憲黨；於是進步黨在國會及憲法起草委員會中，更無貫徹其憲法主張的實力。袁世凱之決意摧殘國會，此蓋其要因。 二　憲法起草委員會的組織及程序 當民國二年一月，國會尚未成立以前，各政團對於憲法起草問題，意見頗不一致。一派主張由政府組織憲法起草機關，而以總統府、各省都督、臨時參議院及各政黨所派的委員為其組成分子。倡此說者為梁啓超等，附和者為當時18省都督，共和、統一、民主各黨，及迎合袁世凱的官僚策士。一派主張依元年《國會組織法》的規定（下詳），由國會組織憲法起草機關。這是國民黨的主張。國會成立後，前一派主張自然消滅。但國會雖於四月即已成立，直至七月始獲成立一個憲法起草機關。依照元年《國會組織法》第二十條所定，民國憲法的起草須由兩院各於議員內選出同數的委員行之。參眾兩院依據該項條文，各選出起草員30人，於七月十二日成立憲法起草委員會。該委員會成立後，複議定以北京外城的天壇祈年殿為會所；約兩周後該會即由眾議院遷往該處。 就其組成的分子而言，憲法起草委員會的委員，以國民黨黨員為最多（28名），進步黨黨員次之（19名），其他小政團，因各院選舉採用減記投票的結果，亦各占數人不等。進步黨自始即無貫徹其主張的實力。贛寧事敗，國民黨一部分委員張耀曾、谷鍾秀等，與進步共和兩黨的一部分委員李國珍、劉崇佑等，聯合組成民憲黨後；進步黨委員汪榮寶等在委員會中的勢力益減。但該會委員總共60人，贛寧革命失敗之後，當八月間，委員之被系與被槍斃者已有數人，其常到會者不過四十餘人；依《憲法起草委員會規則》，每次卻非40人列席不能開議，非30人同意，不能議決；於是委員會的議決，實際上非容納多方面的意思，不能通過。 (9) 所以凡該委員會所議決，實際上決非一黨或一部分人的產物。此則從該委員會所議決草案的內容不難看出。 至於憲法起草委員會起草的程序，則有下列各點值得注意：第一，表決案的成立，僅須委員會委員半數（30人）的一致；但後來因委員會未能出席之人數頗多，即此層限制已夠嚴酷。第二，委員會的工作並非完全秘密，但亦僅許兩院議員旁聽，而不許外人旁聽；所以袁世凱派委員赴該會陳述意見時，亦被拒絕。第三，委員會所定起草方法，系分大綱起草與條文起草兩項程序。關於前者則指定大綱起草員，將憲法內最重要問題提出作為議題，使委員會就各該議題，表示一個概括的意見。關於後者，則指定條文起草員，根據委員會對於上項議題所議決的原則，分別章節，系以條文，製成完整的憲法草案；此項起草，繫於一切議題俱經全委員會討論終結後舉行。條文起草完畢後，再將全案提交委員會開二讀會逐條議決；議決後由委員會開三讀會表決全案。大綱起草者為孫鍾（政友）、張耀曾（國民）、李慶芳（公民）及汪榮寶（進步）4人；條文起草者為孫鍾、張耀曾、李慶芳、汪榮寶、黃雲鵬（共和）5人。 (10) 三　二年十月四日《大總統選舉法》 (11) 當國會成立之初，國會議員多持先定憲法，後選正式總統之議。贛寧討袁之役既經失敗，進步黨議員遂紛紛向國會提出先選總統，後定憲法的議案。蓋袁世凱獲勝以後，國中總統的候選者，除袁以外已無第二人；且臨時政府忽忽已延二年，憲法起草委員會，自二年七月間開始，已逾兩月，而竣事無期；即獲竣事，憲法會議又不知須經若干時日的討論，始克完成大法。所以主張先選總統，後定憲法者，頗振振有詞。國民黨議員因恐袁世凱斷行非常手段，解散國會，遂亦贊成先選總統，冀以緩和空氣，而保持該黨一部分的勢力。二年九月五日，眾議院遂以213對126的多數，為先選總統的決議；但總統選舉問題牽涉未來憲法，非一院所能決定，因更咨請參議院請求同意。參議院於九月八日亦議決表示同意。九月十二日參眾兩院，乃依元年《國會組織法》關於制憲的規定，開兩院聯合會，討論總統選舉方法。聯合會旋即議定，將關於憲法中選舉總統的部分，委託憲法起草委員會起草，並限五日內完成該項草案。聯合會並自行議定《憲法會議規則》五十八條， (12) 以為討論總統選舉法草案的準備。憲法起草委員會的《大總統選舉法草案》 (13) 亦依期完竣。憲法會議（即兩院聯合會）乃於九月二十九日開始討論，至十月四日即完成審議、二讀會及三讀會各種程序。因此項《大總統選舉法》將為未來憲法的一部分（民國十二年十月十日北京國會所頒布的《中華民國憲法》第七章，關於總統選舉各條文，與此全同），該會議於十月四日議決後，遂徑以該會議的名義公布，而不送請總統公布。 《大總統選舉法》的幾個要點如下：第一，總統的產生採用國會選舉制，不採人民選舉制。第二，總統的繼續當選以一次為限。第三，設置副總統，以補總統之缺；於正副總統同時缺位的場合，則以國務院攝行總統職務。第四，當選為正副總統者，必須獲有高額票數；第一次及第二次投票，非得票滿出席人數四分之三，不能當選；第三次投票則為決選，但非得票過出席人數之半不能當選。該法成立後，袁世凱即依該法於十月六日當選為正式大總統。 (14) 自《大總統選舉法》成立而後，中國制憲事業，倘僅從形式上說，或可告一結束；因為《臨時約法》、《國會組織法》與《大總統選舉法》三種法律，相互補足，實已構成一種與現代一般憲法相似的正式憲法。蓋就規定的事項而言，《臨時約法》之不得成為正式憲法者，不外兩點：一則該法尚未設有國民代表機關（該法所設的參議院系由各地方自由「選派」的代表組成）；再則該法尚未規定總統的任期。自《國會組織法》成立，前一個缺點已經改正；自《大總統選舉法》成立，後一個缺點亦已補足。所以並此三法觀之，已屬應有盡有。但此究系僅從形式而言。從《臨時約法》所規定的各種原則而言，當時人士固尚多深致不滿者。且即就形式而言，《臨時約法》既非產自國民代表機關，亦非產自統一政府，固亦不無弱點可舉。因此，一般國人始終不認《臨時約法》可以看做正式憲法或正式憲法的一部分。 四　《中華民國憲法草案》的完成 憲法起草委員會的大綱起草員提出議題共計十二則。議題提出後，委員會自二年八月二日至九月二十三日，已就各議題完成其原則上的討論。於是條文起草員即著手起草全部憲法的條文。起草完畢，委員會即於十月四日起開始二讀會；至十月三十一日全案的三讀會即已完成；是為《中華民國憲法草案》（一般稱為《天壇憲法草案》）。 (15) 蓋袁世凱破壞國會與憲法會議的決心，當時已極明顯，委員會為使其工作有相當的結果，不得不急為收束之計。所以全部草案的三讀會，僅於一日中完成。袁世凱下令撤銷國民黨議員的議員資格，距草案三讀會的完成不過三日；當時國會地位的危迫，可以想見。 在《草案》起草及討論時期，國會內外所最注重的憲法問題，似乎不外三項。其一，為地方機關的權限與組織問題。這個問題，在委員會內雖然已有人提起，而因憲法起草委員會急於收束，遂完全未及納入草案，亦未細加討論。僅《草案》第一條有「中華民國永遠為統一民主國」的規定，以表示該《草案》為一種單一國憲法，而非聯邦憲法。 (16) 其二，為孔教問題。當時輿論及各教教民，對於這個問題，議論蜂起，文電交馳；在委員會中，國民黨委員張耀曾、谷鍾秀等反對以孔教為國教，進步黨議員汪榮寶等則主張之；最後各方互相遷就，乃於規定國民義務教育條款之下，增入「國民教育以孔子之道為修身之大本」一項。其三，為行政機關的權力問題。委員會中各派委員對於行政機關的權力，雖不抱一致的見解，而總統制則幾為全體所一致拒絕。 (17) 但是《草案》雖然採取了責任內閣制，卻又給予行政機關以頒布緊急命令，與財政緊急處分兩種重大職權。因國民黨議員的提議，《草案》始設有國會委員會，以限制總統緊急、命令權的行使。以上三項問題，在民國五六年憲法會議審議會及二讀會程序中，俱曾引起多方的爭辯。 五　袁世凱干預製憲及國會解散 贛寧討袁之役既歸失敗，袁世凱的勢焰益高。但袁世凱仍欲借國會選為正式總統，以正對內對外的名義，故於國會初尚虛與委蛇。及二年十月十日就正式大總統職後，始對於制憲機關，不惜一再干涉，一再威逼。 袁世凱干涉的初步，在向國會提出增修《臨時約法》案。 (18) 十月十六日，袁世凱因不堪《臨時約法》的束縛，乃咨請國會於憲法成立以前立即增修《臨時約法》。蓋袁世凱雖依《大總統選舉法》當選為正式總統，而正式大總統的職權，依該法附則之所規定，暫時固仍須以《臨時約法》關於臨時大總統的規定為準。在這個增修案內，袁世凱要求：（一）總統制定官制官規，不征參議院的同意；（二）總統任免國務員、外交大使以及一切文武職員，不征參議院的同意；（三）總統宣戰、媾和及締約，不征參議院的同意；（四）總統享有緊急命令權；（五）總統享有財政緊急處分權。袁世凱提出這些增修條款，一方面固在抨擊《臨時約法》，同時也就是表示其對於正式憲法的主張。但當時的國會則認憲法行將議定，《約法》無增修的必要。 袁世凱干涉的又一步，為咨憲法會議，要求憲法公布權。 (19) 二年十月四日的《大總統選舉法》，系由憲法會議自行公布。袁世凱以憲法全由憲法會議制定，行政機關並公布權而亦無之，無從考慮其短長，深致不滿。但袁世凱擬於十月十日就正式總統職，若與國會爭持，總統選舉便或不能先期完成；所以起先尚能忍受。既就職後，則於十月十八日即咨憲法會議，爭憲法公布權。憲法會議以憲法草案尚未完成，無開議的機會，亦置而未復。 袁世凱干預製憲的第三步，為要求派遣委員，列席憲法會議及憲法起草委員會，陳述意見。袁世凱一面提出增修《約法》案於國會，以表示其關於憲法的主張，一面又派遣施愚、顧鰲、饒孟任、黎淵、方樞、程樹德、孔昭焱、余棨昌等八個委員，列席憲法會議及憲法起草委員會，陳述意見。十月二十四日，憲法起草委員會開會時，八委員突至，聲言有大總統委任，來會陳述意見。委員會以依照該會規則，僅許國會議員旁聽，其他無論何人，不特無發言權，抑且無旁聽權，因予拒絕。其實當時委員會已將憲法草案的條文，大部議畢，大旨尤早經決定；即令八委員得以陳述，亦不能更易大旨。 袁世凱干涉的第四步，為通電各省都督民政長，攻擊憲法草案，並嗾使反對。袁世凱以干憲著著失敗，乃斷然為毀壞國會之計。八委員被拒的次日（十月二十五日），即通電各省都督及民政長，指摘憲法草案內容的不良；十一月四日（時憲法草案已經完成），復賡續發布指摘草案之電，嗾使各督軍等出而反抗。 (20) 於是各省都督民政長以及其他文武官吏，皆攘臂瞋目而議憲法；其凶黠者更力倡解散國民黨，撤銷國民黨議員，撤銷草案，解散憲法起草委員會及解散國會之議。 袁世凱干憲的最終步驟，為取銷國民黨議員，與解散國會。十一月四日，袁世凱下令解散國民黨，取銷國民黨國會議員；凡自湖口革命之日起，籍隸國民黨者，皆追繳議員證書徽章。 (21) 是日下午四時軍警開始執行，徹夜不息，至翌晨八時始畢，被追繳的議員凡438人；初僅追繳三百五十餘人，因計兩院猶足法定人數，仍有開會希望，遂又補行追繳八十餘人，即湖口起事以前已經脫黨者，亦無一倖免。於是參眾兩院遂以不足法定人數，不能開會。不久，各省都督民政長黎元洪等，復聯名電請袁世凱，遣散國會殘留議員。袁世凱則據以交政治會議審議具復。 (22) 政治會議原系一種行政會議，為熊希齡內閣所召集；其目的原在討論地方行政事宜；其構成分子，純由各省行政長官派遣；於二年十一月五日經國務院通電召集，蓋適逢撤銷國會議員的政變。召集之後，政府因利乘便，改名為政治會議，冀令稍分政府蹂躪法律、摧殘國會的責任。此項政治會議果於三年一月十日議復，認黎元洪等原電所請為正當辦法。袁世凱遂於是日以熊希齡、梁啓超等全體閣員的副署，下令停止國會殘留議員的職務；國會亦遂完全解散。 第三節　國會解散至袁世凱之死 這個時期自民國三年一月十日起，至民國五年六月六日止。在這個時期內，袁世凱先後挾其政治會議、約法會議及參政院三個御用機關，成立了各種具備憲法形式以及關係制憲問題的法律。這是中華民國制憲史上的第一黑暗時期。 一　民國三年五月一日《中華民國約法》 (23) 袁世凱於二年十一月四日取銷國民黨議員的資格後，復於二年十一月二十六日，將熊內閣通電召集的行政會議，以大總統命令，改為政治會議；其構成分子，除各省派來委員外，並有總統、國務總理與中央各部所派委員及各部總長。政治會議於二年十二月十五日開始集會，至三年五月二十六日參政院成立，始消滅。在這五個月的期間內，該會議曾經議決多數法案，其最重要者則為《約法會議組織條例》。 政治會議一經成立，袁世凱即向之諮詢修改民國元年《臨時約法》程序（二年十二月十八日）。該會議迎合袁世凱意旨，於三年一月十日，除呈袁容納黎元洪等請求，解散國會外，復稱《約法》有修改必要；主張「特設造法機關，以造民國國家之根本法」。該會議旋即議定《約法會議組織條例》，由袁世凱於三年一月二十六日以教令公布。所謂約法會議，即由是而產生。依該《條例》之所定，約法會議系以「議決增修《約法》案及附屬於《約法》重要之法案為其職權」。約法會議議員，依該《條例》規定，應由（一）京師選舉會選出四人；（二）各省選舉會各選出四人；（三）蒙、藏、青海選舉聯合會選出八人；及（四）全國商會聯合會選舉會選出四人。凡充任選舉人者，必須具備下列四種資格之一：即（一）曾任或現任高等官吏而通達治術者；（二）由舉人以上出身而夙著聞望者；（三）在高等專門以上學校三年以上畢業而研精科學者；及（四）有萬元以上的財產，而熱心公益者。選舉權資格之嚴，為任何國家選舉法之所無；而「通達治術」、「夙著聞望」、「研精科學」、「熱心公益」云云，尤無一不授政府以操縱選舉名冊之柄。被選舉人資格較此更嚴；凡當選為約法會議議員者，須以列名於政府所制定的被選舉人名冊者為限。其尤奇者，關於選舉人的調查，選舉監督「得因便宜以現住於該選舉監督駐在地方者為限」；當選人於當選後仍須經政府所組織的審查會審定合格，始能充任議員！所以約法會議議員，在形式上雖亦略具選舉的形式，實則所謂選舉，仍無異於指派；其所產生的議員，殆無一非政府的工具。 約法會議於三年三月十八日舉行開會式；孫毓筠當選為議長，施愚當選為副議長。袁世凱當即提出增修《臨時約法》大綱七項：（一）外交大權應歸諸總統，凡宣戰、媾和及締結條約，無庸經參議院的同意；（二）總統制定官制官規及任用國務員與外交大使公使，無庸經參議院的同意；（三）採用總統制；（四）正式憲法應由國會以外的國民會議制定，由總統公布；正式憲法的起草權亦應歸於總統及參政院；（五）關於人民公權的禠奪回復，總統應自由行之；（六）總統應有緊急命令權；及（七）總統應有財政緊急處分權。約法會議不久即議決《中華民國約法》，於三年五月一日由總統公布（即所謂「新約法」）。該《約法》對於總統制，官制官規制定權與職官任用權，緊急命令權，財政緊急處分權等事項的規定，無不完全依據前述大綱；對於其他事項的規定，大體上亦皆容納袁世凱的提議。此外，該《約法》對於立法權，系採用一院制，設立法院；對於行政權，另設參政院以為大總統的諮詢機關。此項《約法》成立後，元年《臨時約法》、元年《國會組織法》、二年《眾議院議員選舉法》與《參議院議員選舉法》，遂俱被毀滅。 二　民國三年十二月二十九日《修正大總統選舉法》及其他 依照《中華民國約法》的規定，參政院及立法院的組織，亦須由約法會議議決。因是約法會議複議定《參政院組織法》（三年五月二十四日公布）、《立法院組織法》及《立法院議員選舉法》（均於三年十月二十七日公布）。參政院參政，純由總統委任；《立法院議員選舉法》所設定的選舉權資格，則與《約法會議組織條例》同樣嚴酷。參政院於三年六月二十日首次開會，隱然為政治會議之續。隔數日，袁世凱又以總統命令（三年六月二十九日）宣布參政院依照《中華民國約法》，代行立法院職權。立法院始終沒有成立；所以參政院始終為立法院的代替者（參政院至五年六月二十九日始被裁撤）。 三年八月十八日，代行立法院職權的參政院，迎合袁世凱意旨，向袁建議修改二年十月四日的《大總統選舉法》。約法會議於三年十二月二十八日議決修正《大總統選舉法》，由袁於十二月二十九日公布，並經袁另以告令，布告修正理由。此項《選舉法》亦為一種空前的文書，其內容要點：一為總統任期改為10年，連任亦無限制；而且凡屆大總統選舉之年，參政院參政（即總統所任命的官員）如果「認為政治上有必要」時，得為現任大總統連任的決議；二為總統繼任人應由現任總統推薦於總統選舉會 (24) 「由參政院及立法院各選50人組織」；其名額以3人為限；而現任總統則當然的得以繼續當選。所以此法頒布之後，袁世凱的地位，實際上已與終身總統無異；而二年十月四日的《大總統選舉法》，也被毀滅。但不久君憲運動又起。這個承認終身總統制的選舉法，於民國四年十二月十二日袁世凱下令承認稱帝之時，亦遭唾棄。 《中華民國約法》並規定將來正式憲法案（該《約法》雖無臨時字樣，但約法會議不認之為正式憲法），應由參政院推定起草員10人起草，其草案應由參政院審定，由國民會議複決（國民會議僅有可決或否決之權，而不能自行修正，倘欲修正，須將意見提付憲法起草員使依起草程序為之）。國民會議的組織，依《約法》之所定，亦應由約法會議議決。旋約法會議議定《國民會議組織法》，由袁世凱於四年三月十二日公布。參政院亦依《約法》於四月初推舉李家駒等10人為憲法起草委員，且於八月由憲法起草委員會提出所謂《憲法綱領》六項。 (25) 但國民會議始終沒有成立，正式憲法問題亦因君憲運動發生而被擱置。 三　君憲運動 自國會解散，在事實上袁世凱已成為獨裁元首；自《中華民國約法》宣布，在形式上，袁世凱亦成為獨裁元首；自《修正大總統選舉法》宣布，袁世凱更儼然將為終身總統。於是一般先意承旨、攀權附勢的政客官僚，更倡君主立憲主義，以為袁世凱稱帝張本。民國三年夏，清室遺老劉廷琛勞乃宣等，目睹袁有帝制自為之心，曾倡宣統復辟之論，以作抵制。他們俱勸袁奉還大政於清帝。袁世凱對於此種復辟運動，曾於三年十一月二十三日特以明令嚴加禁止。乃方過一年，又有以擁袁為目的的君憲運動出現。四年八月上旬，總統府顧問美人古德諾（F.J.Goodnow）於《亞細亞日報》（政府機關報）發表「共和與君主論」一文，倡為君主立憲優於民主立憲，以及中國不宜採用民主國體之說。古德諾的言論是否含有勸進意思雖不可知，但其為袁政府所利用固極顯然。八月十五日，楊度、孫毓筠、嚴復、劉師培、李燮和、胡瑛諸人，遂有籌安會之設。在表面上該會雖聲稱僅從學理上研究君主立憲與民主立憲的得失，實則「函電交馳，號召各省軍政兩界、各派代表，加入討論」，遠出研究學理的範圍以外。肅政廳雖亦曾上書政府，請予取銷，但政府則庇護如故；內務部雖曾三度下令取締，亦純屬表面文章。不久，籌安會以君主立憲應當採行，復改稱憲政協進會，儼然以主張立憲的政黨自居。但一種政黨固無權可以變更國體，袁世凱本人，在形式上亦不便負變更國體之責。於是，始則有變更國體的請願書出現於代行立法院職權的參政院，繼復有參政院請求召集國民會議，以解決國體問題的建議書送達於政府。不久，該院複議決《國民代表大會組織法》，於四年十月六日經袁世凱公布。該《組織法》規定以國民會議的初選人為選出國民代表的基礎；國體問題由國民代表大會投票表決。後參政院復接准各省區國民代表大會文電，致送表決國體問題票數，並委託該院為國民代表大會總代表。該院於四年十二月十一日開會，匯查全國國民代表共1，993人，得主張君主立憲票1，993張；並接准各省區國民代表大會文電，一致推戴袁世凱為皇帝。此次投票結果，完全出於中央及各省官吏的作偽；此為全國所通曉，無須申敘。四年十二月十二日袁世凱遂下令承認帝制，更於同月三十一日下令改明年為洪憲元年。然承認帝制之令方頒，而雲南宣告獨立之電即至（四年十二月二十三日）。此後各省紛紛響應，袁世凱的地位轉瞬便陷於極端危殆的情境。五年三月二十二日，袁世凱為挽救自己地位計，遂又下令取銷承認帝位案。但各省仍相繼宣告獨立，最後且一致要求袁世凱去位。五年六月六日，袁世凱遂憤死於新華宮。 第四節　國會恢復至宣統復辟 自五年八月國會第一次復活，至民國六年六月復辟亂作，為制憲問題在國會裡面爭辯最烈的時期；但在這一年期間內，正式憲法仍未完成，《中華民國憲法草案》仍有一部分未及通過二讀會。段褀瑞與督軍團的作亂，固為國會制憲工作失敗的主因；國會議員目擊環境的危殆，而仍競尚意氣，玩視職責，自亦不能逃免失敗的責任。 一　《中華民國憲法草案》的續議 袁世凱既死，副總統黎元洪依二年《大總統選舉法》，於五年六月七日，就大總統職。於是各省相繼取銷獨立，承認中央，全國又呈統一現象。六月二十九日，黎遂下令申明《臨時約法》及二年《大總統選舉法》為有效，並申明民國三年解散的國會，應繼續召集，以完成憲法。該令云：「共和政體首重民意；民意所寄厥惟憲法；憲法之成專待國會。我中華民國國會，自三年一月十日停止以後，時越兩載，迄未召復，以致開國五年，憲法未定，大本不立，庶政無由進行。亟應召集國會，速定憲法，以協民志而固國本。憲法未定以前，仍遵行中華民國元年三月十一日公布之《臨時約法》，至憲法成立為止。其二年十月五日宣布之《大總統選舉法》，系憲法之一部，應仍有效。此令。」這個命令頗含以命令恢復憲法的口氣；當時論法統者，於此亦不無指摘。但這不過是形式問題。黎元洪的就職既系以《約法》與《大總統選舉法》為根據，則其承認該法繼續有效，固事之所必至。同日，黎並下令，以五年八月一日為舊國會開始集會之期。屆期，國會在眾議院行開會式；兩院議員到者五百餘人。是為國會第一次恢復，稱為國會第二次常會。國會集會後，即決定繼續民國二年的制憲工作，而以民國二年憲法起草委員會所議定的《中華民國憲法草案》（即《天壇憲法草案》），為兩院憲法會議討論的基礎。 《中華民國憲法草案》自五年九月五日至十三日，在憲法會議完成初讀程序，即憲法起草委員會委員說明《草案》旨趣的程序。自五年九月十五日至六年一月十日，《草案》已完成審議程序，即憲法會議全體議員就《草案》內已有（或未有而應加入）的重大問題，共同議決其原則的程序。在這個期間內，審議會總共開會24次；大部分問題審議會已經討論得有結果，但也有一部分問題，雖經審議而仍無結果。自六年一月二十六日起，憲法會議，對於《中華民國憲法草案》開始二讀會程序，即逐條議決的程序；直至六年六月國會第二次解散之日，該《草案》仍有一部分問題，未及完成二讀會。 在這個期間內，《中華民國憲法草案》之曾經二讀會議決修正者，以下述諸項為最重要。 (26) 第一為關於孔教的規定。尊孔問題發端於民國元年。 (27) 民國二年袁世凱傾向專制，尊孔之說益盛；是年六月二十二日袁世凱並曾以明令恢復祀孔之禮。所以，進步黨黨員，在民國二年天壇憲法起草委員會中，極力主張以孔教為國教。該會所成立的《憲法草案》雖未完全容納該項提議，然亦設有「國民教育以孔子之道為修身大本」之文（《草案》第十九條）。袁世凱死後，帝制已歸失敗，尊孔問題因亦隨而沉寂；但在民國五六年憲法審議會與二讀會時期，此問題依然引起許多辯論，反對者既欲打消《草案》的規定，而倡尊孔說者則尚以《草案》所規定者為不滿足。最後，則依雙方的協議，廢去《草案》的規定，而代以承認「中華民國人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制」的條文；此項條文之漫無意義，顯而易見，無待申說。第二，為關於國會委員會的規定。《草案》關於此項的規定，其目的在於議會閉會期內，留一監督政府的機關；但在民國五六年審議會及二讀會中，此項規定，卻為極大多數議員所反對；他們以為寥寥四十委員，難免不為政府所利用；且國會會期每年既有五個月之久，亦殊無設置此項委員會的必要。因之，《草案》內關於國會委員會條文，在審議會及二讀會時，俱被極大多數否決。第三，為關於緊急命令權的規定。《草案》原定「大總統為維持公共治安，防禦非常災患，時機緊急，不能牒集國會時」，得經國會委員會的同意，發布與法律有同等效力的命令。此項規定，在二讀會時，曾受嚴重的攻擊。攻擊者以此項規定不獨危險，且無必要；蓋《草案》對於一般變亂已經授予總統以依法宣告戒嚴之權，其於外國加兵中國的場合，並已承認總統得以徑自宣戰；至於天災的場合，如大地震、大水災之類，行政機關所需要的權力，不外財政一端而《草案》於此亦已設有財政緊急處分的規定。 (28) 因是，《草案》中該項條文卒以主張維持者不滿法定人數，被二讀會廢棄。此項條文的廢棄，與國會委員會條文的廢棄，恰相對峙；行政機關的自由，雖因國會委員會的廢除而增加，卻又因緊急命令權的廢除而縮小。第四，為關於議員兼任國務員的規定。《草案》規定「兩院議員不得兼任文武官吏。但國務員不在此限」；蓋《草案》既系採用議院內閣制，則就理論言或各國實例言，議員之兼任國務員，當然不應遭受禁止。但二讀會竟議決刪去但書。第五，為關於國會集會的規定。《草案》雖承認國會自行集會、開會及閉會，而常會以外的臨時會，則必須由總統牒集。此項規定曾經引起各方劇烈的爭辯。最後通過二讀時，該項規定，改為依總統的牒集或兩院議員各三分之一的聯名通告，國會俱得開臨時會。 凡上所述俱為民國六年二讀會通過案中，與《草案》原文相異的要點。《草案》中其他的重要規定，如關於兩院組織的規定，與關於不信任投票的規定，當時雖亦引起許多爭辯，但《草案》原文卒被通過。在民六二讀會中討論無結果的問題，最要者，一為解散國會權問題，二為省制問題。關於解散國會一層，《草案》雖賦予總統以解散眾議院之權，卻亦設有（一）須經參議院列席議員三分之二的同意，與（二）同一會期不得為第二次解散的兩大限制。當時不滿於該項規定者，或則主張全然不設解散權，或則尚認《草案》所設的限制太嚴。 (29) 因為議論太雜，此項條文在民六二讀會中未及議決。至於省制問題，其引起當時國會議員的爭執，尤遠在一切其他問題之上；國會之遭受二次解散，此項爭執亦一要因。 《中華民國憲法草案》，因完成時國會情勢危殆，不及規定省制問題。民國五年憲法會議審議會中，國民黨議員多主省制入憲，而憲法研究會（舊進步黨黨員梁啓超、湯化龍、藍公武、劉崇佑、林長民等所組織）及憲法討論會（克希克圖、夏同龢、烏澤聲等所組織）則竭力反對。五年十二月八日審議會中，雙方辯論時，竟至發生轟動一時的大鬥毆案。事後憲法研究會並通電各省督軍省長，致啟督軍干憲之漸；而主張省制入憲者亦通電全國，以相抵抗。擾攘一月，各黨為至再至三的協商，始成立一個十六條的地方制度草案， (30) 交付憲法起草委員會使標列章條次序，提出憲法會議。及該草案付大會審議時，湯漪、秦廣禮、駱繼漢、呂復等又各提出修正案。 (31) 於是各方的意見又見分裂。從前反對地方制度加入憲法的政團，如研究會討論會等分子，復紛紛提出辭職書，以表示反對之意。當時在京集會的督軍團（下詳）之聯名訾議憲法，呈請大總統解散國會，亦系反對派運動而來。直至六年六月國會解散之日，地方制度案在憲法會議中，雖曾經過審議程序，卻完全不及通過二讀會。 當時各方爭論的要點，一在省制應否入憲，一在省長應否民選。急進者主張省制入憲並主張省長民選。反對者不特主張省長應由中央任命，並且反對以任何省制列入憲文。折衷派則主張省制入憲，而不主張省長民選。各黨協定的地方制度草案，以及湯漪的修正案與駱繼漢的修正案內，俱已承認省長應由總統任命；在呂復修正案中，省長的產生，應由議會分次選舉二人，由總統擇一任命；惟秦廣禮修正案則仍主張省長由人民選任。至於省制入憲問題，反對者所注重的固然是實際的障礙；主張者亦未始非鑒於當時實際的混亂，而思有所補救。所謂實際的障礙，便是當時各省督軍的跋扈；督軍既極跋扈，則即以憲文規定一種地方制度，他們亦未必能就範圍；果然，則憲法的權威將不旋踵而墮地。這便是反對省制入憲者的理由。所謂實際的混亂，就是中央與地方權限不分，而其所以致此，督軍制度實為主因。主張以省制入憲的人注重在矯正這種混亂狀態。但嚴格地說來，各黨協定的地方制度草案，以及各修正案，其內容俱未嘗採取聯邦主義：各案雖俱列舉了若干應認為地方機關可以立法或執行的事項，但各案俱不曾明認中央立法權應受該項列舉的限制。換句話說，地方事權初不因有規定而不能受中央立法機關的剝奪。 (32) 此與南非洲憲法的規定約略相似，而不能與聯邦憲法相提並論。 (33) 二　國會的解散及復辟 段褀瑞內閣因解決軍務及對德宣戰問題，特召集各省督軍及各特別區都統在北京舉行軍事會議，於六年四月二十五日開會；督軍都統親自到會者甚眾；關於外交問題，一致主張對德宣戰，冀以威脅國會中反對宣戰的民黨 (34) ，而為段內閣對德政策的聲援。但國會終不通過對德宣戰案。國會中憲法研究會黨員乘機搆煽，於是始則督軍團聯名訾議憲法，呈請總統解散國會；繼則各省督軍相繼宣布脫離中央。黎元洪目睹形勢的危殆，乃擬假外援以自保。當時別樹一幟，能與段派相抗者只有張勳。黎乃召張勳入京；名為共商國是，實則藉以自保。六月七日張勳由徐州率兵北上，途次電陳調停條件，請限日解散國會。黎元洪於是於六月十二日，徑納張勳之請，下解散參眾兩院之令。該項命令當然須國務總理副署；然當時段褀瑞已免職，新總理李經羲復未履任；乃臨時任命步軍統領江朝宗兼代國務總理，使副署解散令。蓋《臨時約法》以及當時其他任何法律，俱無關於解散議會權的規定，其他國務員如伍廷芳等，為避違法之嫌，俱不願副署此項非法命令。黎元洪於解散令發表之日，又另電各省，述其受迫的情形，與甘冒違法的苦衷。 (35) 國會既經解散，張勳遂於六年六月十四日入京；其參謀萬繩栻等已先密電康有為等來京。康既入京，即與張計劃復辟。六月三十日晚，張勳邀集北京軍警長官王士珍（陸軍總長）、江朝宗（步軍統領）、吳炳湘（警察總監）等告以復辟之謀，王等不敢反對，議遂定。七月一日晨三時，張勳偕王士珍、江朝宗、吳炳湘、陳光遠、勞乃宣、劉廷琛等數十人，同入清宮，奏請清帝復辟。清帝當即發布上諭，宣言「臨朝聽政，收回大權，與民更始」；其意以為民國政府原系受諸清廷，此次復辟，系因共和試驗失敗而收回大政。 (36) 同日清帝並任命內閣議政大臣、各部尚書、弼德院正副院長、南洋大臣、北洋大臣等若干人。黎元洪於復辟禍作後，即致電副總統馮國璋，請其依法代行總統職權；一面復任段褀瑞為國務總理；並聲明於副總統未經正式代理以前，即由段負責處理一切事宜。黎本人則避居使館區域。嗣因段及多數督軍出而反抗復辟，張勳軍隊於六年七月十二日即被摧毀；張亦逃避荷蘭使署。復辟之亂，至此結束。 第五節　西南護法至國會二次恢復 這個時期自民國六年夏起，至十一年夏止，約歷五年之久。在這個時期內，國會制憲事業，在北京方面已完全停頓；但在南方各省，卻產生了風靡一時的省憲運動。 一　西南國會之議憲 國會第二次解散後，國民黨一派議員，紛紛赴滬，作恢復國會的運動。後因復辟亂作，大家注意於國體的恢復，遂未暇及此。復辟亂平後，馮國璋、段褀瑞分為總統總理，不召集舊國會。於是旅滬議員及孫中山先生等倡議護法；不久孫先生赴粵，國會議員亦紛紛南行，謀在粵自行集會；只以不足法定人數，遂於六年八月三十一日，成立國會非常會議，並制定《軍政府組織大綱》，舉孫先生為大元帥。七年五月十八日，非常國會議決取銷大元帥制，通過《中華民國聯合政府組織大綱》，設政務總裁7人（由國會選舉），組織政務會議，共同決定最高行政事務；二十日岑春煊、孫文、伍廷芳、唐紹儀、陸榮廷、唐繼堯及林葆懌當選為總裁；是為中華民國採用行政合議制之始。七年六月十二日，在粵的國會議員，依同年三月十八日兩院議員談話會的決議，宣告繼續第二屆常會的會期，開正式國會於廣州。惟此時到會議員仍未到過半數的法定人數，實際上正式會議仍未獲成立。一部分人固提議將未到會的議員除名，而以候補議員遞補；但除名亦須經過半數議員的議決，除名的規定亦無法適用。後因急於湊足法定人數，故雖已經聲明此次集會為繼續第二屆常會的會期，但仍借用民國二年《議院法》第七條開會後滿一個月尚未到院者應解其職的規定，先後解除參眾兩院議員數百餘人之職，而以候補議員遞補。至七年九月，法定人數已經湊足，正式會議，遂獲成立。九月二十八日憲法會議的審議會，乃又開始集會；至十二月十三日，已將北京所審議未完的地方制度，繼續審議竣事。是時議員應召而集者兩院已各有三分之二以上的人數；於是憲法會議得以續開二讀會。第一次二讀會議決以審議完畢的地方制度案大綱，交憲法起草委員會起草。起初，議員們本擬一面由委員會起草地方制度條文，一面由憲法會議續開二讀會，以討論從前北京懸而未決的條文。乃因民國八年初，南北政府開對等和議於上海，議員又多離粵；故地方制度條文雖經委員會草定，仍不克報告於大會。和議經年，毫無結果；八年冬乃復有召集國會議憲之舉。自八年十一月十八日起，至九年一月十二日止，又開了二讀會暨審議會各若干次；卒因各政黨間主張不同，協商無效，會議又致停頓。其間各方爭執最烈的問題，為國會解散權問題，及地方制度章的省長職權問題。爭執的結果，為政學會一部分議員之拒絕出席與憲法會議的流會。九年一月二十四日，憲法會議議長遂不得不宣告暫時停止議憲。西南議憲至是終局。 民國九年國會中「護法」議員的一部，因反對政務總裁岑春煊將與北京政府妥協，紛紛離粵，群赴雲南，於九年八月在雲南省城復開非常會議。這些議員本擬在雲南組織政府；但因唐繼堯不表贊同，遂又議決移國會及軍政府於重慶。九年九月，抵達重慶後；復因川省內訌不已，於九年十月發布宣言，告別川省父老。直至桂系軍閥被逐於廣州後，「護法」議員方得於十年一月十二日復在廣州開兩院聯合會議，至四月七日復開國會非常會議，並議決《中華民國政府組織大綱》，舉孫中山先生為大總統。 二　新國會之議憲 復辟亂平，馮段執政之後，北方政府雖未推翻《臨時約法》，卻不召集舊國會。梁啓超等謂：「中華民國已因復辟而滅亡；今國家新造，應仿第一次革命先例，召集臨時參議院以議國家大計。」因是，六年九月二十九日，段內閣特以總統命令，令各省及蒙、藏、青海各長官遣派參議員，另組參議院，以補充約法上的機關。此項機關於六年十一月十日成立。 參議院成立後，即進行修改民國元年《國會組織法》、《參議院議員選舉法》及《眾議院議員選舉法》；修改案議決後均於七年二月十七日經政府公布。修正之最要者不外三點：第一為議員名額的減少。參議院議員名額原定為264名，今則改為168名；眾議院議員名額原定為556名（系假定以每人口80萬出議員1名），今則改為378名（系假定以每人口100萬出議員1名）。第二為選舉權資格的提高。各省參議院議員，原定由各省省議會選舉，今則改由「地方選舉會」選舉；「地方選舉會」系由「初選當選人」構成的複選機關；選舉「初選當選人」的選舉人，亦必須曾受高等教育，或曾充特種官吏，或具有高額財產資格。眾議院的初選選舉人資格，亦較元年選舉法為高。第三為變更參議院的選舉機關。依照元年選舉法，各省參議院 (37) 系以省議會為選舉機關；今則各省參眾兩院議員，俱由初選選舉人選出的初選當選人選舉。以上新選舉法頒布後，政府一面命令內務部依新法籌備國會的選舉，一面組織安福俱樂部操縱選舉；至七年八月十二日國會遂宣告成立（即所謂「新國會」或「安福國會」者）。 新國會成立後，遲至十二月中旬，參眾兩院始依據《修正國會組織法》第二十條所規定，各舉30人組成憲法起草委員會，從事制憲工作。委員會於十二月二十七日首次開會時，即議決廢棄舊國會的憲法案，從新作成草案；卒於八年八月十二日第二十五次會議完成了一部新的《中華民國憲法草案》。 (38) 但這個草案，無論就實質或就條文而言，與《天壇草案》很少分別；值得注意者只有三點：第一，在《天壇草案》中，國會開會期 (39) 內尚有國會委員會之設，今則無存。第二，在《天壇草案》中，總統解散眾議院時，須得參議院列席議員三分之二的同意，今無此項限制。第三，《天壇草案》以國會兩院的聯合會議為解釋憲法的機關，今則以國會兩院議長及大理、平政、審計三院院長為憲法解釋者。所以這個草案雖仍採用責任內閣制度，但總統的權位已比在《天壇草案》中者略有提高。 惟當憲法新草案成立時，南北兩政府正在進行對等和議，新舊兩國會的運命俱在不可知之數，所以兩者俱無心制憲。及八年冬和議決裂，則北方直皖兩派軍閥間的嫌隙已深，北京政府及其國會因仍不克討論上述憲法草案。 至九年五月，直皖戰起，安福派失敗。政府於是年八月解散安福俱樂部，擬以元年舊法重組新國會。九年十月三十日徐世昌乃以大總統命令，宣布參眾兩院應從新選舉；並令依照元年《國會組織法》及元年參眾兩院議員選舉法辦理選舉，於是前述的《修正國會組織法》及參眾兩院議員選舉法完全失效。嗣後各省遵徐世昌命令舉行選舉者不過11省；已經選出的議員遂始終未及集會。十一年六月，奉直戰爭告終，徐世昌被逼出京，黎元洪復入京攝行總統職務；民國六年遭受解散的舊國會，遂於是年八月一日復在北京繼續集會。 三　省憲運動 當民國九年夏秋間，南方護法政府解體後，西南各省鑒於護法工作的無望，與一時統一的難能，乃轉而為各省實行自治的主張；而所謂「聯省自治」運動於以脫胎。細言之，倡導聯省自治的人，抱有兩種理想。第一，關於統一的方法，他們主張先由各省自行制定憲法（或稱省自治法）；待各省（或若干省）省憲成立，實行自治後，再由各省遣送代表組織聯省會議，制定國憲，因以完成統一事業。最初倡導聯省自治主義者，其用意似偏重這一方面。第二，關於未來的政制，他們主張採取聯邦制度。倡聯省自治主義的人，固然也有不認聯省自治主義為聯邦主義者，然而那不過是名詞上的爭辯。實則倡導聯省自治者，無不主張於國憲中劃定中央與各省的權限。而倡導聯省自治最力的湖南省長趙恆惕，於其致曹錕、吳佩孚的「商榷國是書」中，尤明白地說：「在聯邦制之下，則於憲法上將國家各項事權，一部畀與中央，一部畀與地方，是即流俗之所謂聯省自治。」聯邦主義的提倡，在民國元二年間，已露萌芽；民國三四年間，經章士釗等在《甲寅雜誌》上的鼓吹，漸占勢力。然而民國五六年間國會中所提出的地方制度各案，仍未嘗充分的採取聯邦主義，已如前節所述。自聯省自治運動發生而後，聯邦思想，一時幾為多數輿論所贊同。 民國九年以後的省憲運動，就是根據聯省自治的理想而產生的。各省之首倡自行制憲者為湖南。湖南省政府於民國九年十一月二日宣言自治後，即著手於省憲的制定；至民國十年十二月十一日，省憲草案始經全省公民投票公決，民國十一年一月一日《湖南省憲法》 (40) 遂公布施行。這個省憲，其制定的程序及內容，在民國十年至十五年間，影響於他省憲法運動者至為顯著，今因述其梗概如下： 就制憲的程序言，《湖南省憲法》的制定，經過了（一）起草，（二）審查，及（三）公民複決三種程序。這個程序是經湖南省政府提經湖南省議會議決的；其議決案名為《湖南制定省自治根本法籌備章程》。起草的任務，由政府特聘的起草委員13人組織起草委員會擔任；其意蓋欲以起草之事畀諸具有專門法政學識與經驗之人。審查的任務，由湖南各縣民選的審查委員一百五十餘人，組織審查會擔任。審查會對於起草委員所議決的草案，有修改之權。複決之權，屬於全省公民；複決後由省長公布。當時湖南議會，於起草與複決兩種程序之間，更設立審查程序者，無非以為公民複決，事實上不過一種形式；假使無此中間程序，則最終成立的省憲，實際上將成為幾個政府委員的產物。 就憲法的內容而言，《湖南省憲法》的規定，有兩點值得我們注意：第一，就是列舉省的事權於憲文之中。蓋聯省自治運動的一個理想，原即聯邦主義，已如上述；所以省權與國權的劃分，勢不能不於國憲中規定。但在國憲尚未成立以前，省之事權，自然只得在省憲中規定；如此，省機關的活動既可有一定範圍，而未來制定國憲者亦可得一划分國省事權的準則。第二，就是民權的擴張。選舉權之普及於男女兩性；省長產出之須經全省公民決選（候補當選人4人由議會提出）；公民或法團之享有創製權、複決權與直接罷免權等等規定；俱即此種擴張的表現。但是《湖南省憲法》，在形式上雖然繼續存在了4年有餘；在實際上，卻有許多條文從未嚴格施行；湖南的軍閥政治，初未嘗因省憲的存在而發生顯著的變更。 自湖南宣布自行制憲而後，南方其他各省亦多以自行制憲相號召；其所采的制憲程序及憲文內容，亦多與以上所述的湖南省憲制定程序及湖南省憲特點相似。 浙江省督軍盧永祥於民國十年六月四日即通電主張自行制憲；浙江省憲起草委員會於同月十六日亦著手起草浙江憲法；旋經浙江省憲法會議議決，而《中華民國浙江省憲法》158條，遂於十年九月九日宣布；當時稱為《九九憲法》；同日尚宣布施行法二十三條。 (41) 但二法宣布之後迄未實行。民國十一年，浙江省議會以《九九憲法》未經全民投票複決，遂議決再由省民自行提出憲法草案，而將《九九憲法》作為草案之一。草案的審查，即由各草案提案人票舉憲法審查員，組織省憲審查會行之。不久，省政府收受省民提出的憲法草案100部；各縣提案人票舉的審查員110人，於民國十一年十一月四日，開省憲審查會於杭州，於十二年一月二十六日閉會。各憲草歸併審查的結果，計議決憲法草案三種，即所謂紅色、黃色、白色三種憲法草案。 (42) 三色草案原定於十二年八月一日交付全省公民複決，由各縣鎮鄉屆時一齊投票，投票人贊成何種顏色所印的憲法，即投何種顏色的複決票，而以得票比較最多數的憲法草案，為浙江省憲法；但此項投票屆時亦未舉行：三色憲法之未及發生效力，與《九九憲法》無異。至民國十五年一月一日，浙江省自治法會議，又議決公布了一種省憲，名為《浙江省自治法》； (43) 但不久亦成泡影。 在民國九年至十五年間，除了湖南、浙江而外，廣東、四川等省亦俱曾正式起草省憲，並曾成立省憲草案。 (44) 綜之，自民國九年以後省憲運動一時雖甚蓬勃，但各省軍閥的勢力，卻未嘗因是而減殺。 第六節　國會二次恢復至臨時執政制度消滅 自民國十一年八月舊國會二次恢復至民國十五年四月臨時執政制度消滅，在這個時期內，廣州政府先因基礎不固、國會議員不足法定人數，無力制憲；後因轉移目標，放棄法統，不談制憲；北京的國會或政府，雖仍以制憲相號召，一般社會，一因橫暴的軍閥，有非一紙憲法所能制裁，再因墮落的議員政客，亦不足以代表人民，卻不復重視他們的制憲工作。但十年未成的中華民國憲法，在形式上竟在這個期間公布。即在臨時執政制存在的期間內，亦尚成立了一種制憲會議的條例與一種憲法草案。我們現在略述這幾種文書成立的經過。 一　民國十二年十月十日《中華民國憲法》 民國十一年四月，直奉戰爭的結果為直勝奉敗。直系軍閥吳佩孚等，因「安福國會」所選出的大總統徐世昌有接近奉系軍閥張作霖的嫌疑，有去之之意，因倡恢復「法統」之說。所謂「法統」恢復，要不外恢復黎元洪的總統職務，與恢復舊國會二事。於是，舊國會一部分議員於民國十一年五月二十四日，在天津設立「第一屆國會繼續開會籌備處」，以恢復舊國會相號召。直系將領當即通電錶示贊成。六月二日徐世昌即因直系將領的壓迫，自行宣告解職；六月十一日，黎元洪則因直系將領的擁戴，回京執行總統職務。在津舊國會議員，亦於六月十二日，移京集會。黎氏復職後，並下令撤銷民國六年六月十二日解散國會之令。參眾兩院，於六月十六日，亦咨達大總統，聲明定於八月一日正式開會。以護法為號召的廣州政府適於此時發生陳炯明叛離孫中山先生的事實；於是一部分留粵議員事實上亦不克繼續留粵；北京國會，遂於八月一日，得有過半數議員的報到而集會。是為舊國會的二次恢復。 但是國會雖然恢復，而議員的資格問題仍待解決。蓋自民國六年國會解散後，議員中有南下參預護法，列席於民八廣州國會者；有未南下參預護法而被民八廣州國會除名者；此項除名議員的議席，並經民八廣州國會，以他人補充；以是舊國會集會後，關於議員資格問題，即發生民六、民八之爭。民六者，即民國六年六月十二日國會解散時的議員。民八者，即民國八年在廣州集會的議員。民八議員，如在民六國會解散時已為議員，自無問題。至於其他民八議員之能否列席，則視此次所恢復的國會，究系民六國會，抑系民八國會以為斷；如為民六國會，他們便不能列席；如為民八國會，他們自可列席，而民六議員之未經列席於民八國會者，便不能列席。此事在國會中曾惹起激烈的與長期的爭執。但國會終於主張繼續民六國會的工作；民八補充的議員，終於喪失列席資格。 中央制憲之業，既歷十年而未成，國會二次恢復後，自仍以制憲為最重要的職務；但集會後，憲法會議仍往往以不足法定人數而流會。於是國會議員乃提議修改元年《國會組織法》，以減少憲法會議出席人數的限制。《國會組織法》第二十一條本規定：「民國憲法之議定，由兩院會合行之：前項會合時，以參議院議長為議長，眾議院議長為副議長；非兩院各有總議員三分二以上之出席，不得開議，非出席議員四分三以上之同意，不得議決。」根據此項條文，凡開憲法會議時，參議員總額274人，必須有183人列席，眾議員總額596人，必須有398人列席。當時眾議院法定人數不虞不足，參議院則常差數人。於是參眾兩院，於十二年四月，對於《國會組織法》第二十一條第二項，議決下列修正案，送經政府公布：「前項會合時，以參議院議長為議長，眾議院議長為副議長，正副議長均有事故時，以兩院副議長臨時代理；非兩院有總議員五分三以上之出席，不得開議，非出席議員三分二以上之同意，不得議決；但關於議憲程序，以兩院議員總數過半數之出席開議，出席議員過半數之同意議決」。於是，出席人數的限制大減，憲法會議亦較易成會。然而國會議員猶以此為未足，他們更修改《憲法會議規則》，增設憲法會議出席費，議員出席憲法會議者，每次得支出席費20元。兩院議員，依法原已享有優厚的歲費（5，000元）及旅費， (45) 今復增設出席費，以引誘議員出席憲法會議；當時輿論，對於議會，於是益形鄙視。 民國六年國會解散時，《中華民國憲法案》尚有一部分未經過二讀會，其最要者則為地方制度案。恢復的國會既自認為民六國會的繼續，而非民八廣州國會的繼續，自須繼續討論民六懸而未決的地方制度及其他問題。於是憲法會議的憲法起草委員會，依憲法會議自十一年八月十日至十一年十一月二十日迭次審議會的議決，先後草定「地方制度」及「國權」各一章，於十一年十二月提出於憲法會議；後更草定「生計」及「教育」各一章（大都模擬1919年德憲的規定），於十二年四月提出於憲法會議。但「地方制度」章及「國權」章提出後，議員間對於省憲問題，爭辯甚烈，擾攘竟歷數月。直至十二年六月十二日，各派始將「地方制度」章及「國權」章協商完妥；然仍未及經過憲法會議的二讀會。六月十三日，黎元洪被直系軍閥逼迫離京，政變復起，兩院議員紛紛赴滬集會，北京憲法會議遂至流會至數十次之多。八月間，赴滬議員幾足開會人數；但此類議員中，一部分不久即被北京方面為曹錕辦理總統選舉之人，用重利誘回北京。至九月下旬，北京參眾兩院居然又可成會。但第一屆眾院即將滿任，眾參兩院因於九月七日及二十六日分別通過一案，於元年《國會組織法》中增加「議員之職務，應俟次屆選舉完成，依法開會之前一日，解除之」一條，藉使眾議員任期得以暫時延長。該案當由兩院咨請攝閣（黎去後即由內閣攝行總統職務）公布。至十月一日，出席憲法會議的人數，仍未足總統選舉會所需要的法定人數——586人。於是，為曹錕辦理選舉的軍閥、閣員及議員等，除公然發給各議員5，000元的賄選費外，復於十月四日，公布《修正國會組織法》。十月五日總統選舉會緣是而獲成會；成會後，曹錕即當選為總統。 當北方籌辦總統選舉的人以金錢誘引南下議員返京時，口頭上原以促成憲法為詞；返京議員，表面上亦大都以完成制憲事業為口實。十月四日，憲法會議遂以一次會議，將「地方制度」全章，完全通過二讀會；十月六日又將「國權」章及民六懸案全數通過二讀會；並推定藍公武、籍忠寅等整理憲法案全部文字。十月八日，憲法全案遂通過三讀會。「教育」、「生計」兩章，則因兩院議員急於完成憲法，以圖掩蓋他們賄選的罪惡，致被完全委棄，不及付議。 (46) 十月十日，憲法會議即將憲法全案正式公布。當時輿論，則稱之為「賄選憲法」或「曹錕憲法」。 (47) 憲法會議最後通過的憲法案與民六二讀會時代《中華民國憲法案》相異的要點，即在「國權」與「地方制度」兩章。依照「國權」章的規定，中央事權與地方事權俱經憲法明白列舉，地方事權的範圍，初非中央的普通法律或命令所能增減；所以十二年十月十日的《中華民國憲法》實是一種聯邦憲法，與民六二讀會時代的《中華民國憲法案》顯然不同；雖則民六二讀會時代所通過的「中華民國永遠為統一民主國」的條文，仍被十二年十月十日的《中華民國憲法》保存。依照「地方制度」章的規定，省得自行制定省自治法，但是省的地方區劃，則已經該章劃定（全國地方分為省縣二級）；省機關及縣機關的組織以及省縣關係，亦經該章規定了一個大綱；關於省自治法制定的機關，該章亦有所規定。蓋當時省憲派與反省憲派爭執甚烈，此種規定，乃屬一種調和。 十二年十月十日《中華民國憲法》，為十三年十一月二十四日段褀瑞頒布《臨時政府制》時所推翻。但即在該憲存續的期間內，該憲條文亦大都未及實施；蓋當時直系軍閥雖假藉此憲以相號召，初無實行此憲的誠意；且該憲本文既無施行細則的規定—該憲公布後，國會亦從未另頒憲法施行細則——該憲中一部分條文，實際上或亦無從實施。 二　民國十四年《國民代表會議條例》及《中華民國憲法案》 民國十三年直奉二次戰爭的結果，直系勢力為奉系及馮玉祥所推翻；總統曹錕亦被馮拘禁。是年十一月二十四日段祺瑞因受奉系軍閥的擁護，入京主持中樞，頒一《中華民國臨時政府制》 (48) 以革命政府自居，自號「臨時執政」；既不承認《臨時約法》，亦不承認十二年十月十日的《中華民國憲法》。臨時執政制度，系一種獨裁制度；一切大權，俱集中於臨時執政。舊國會亦因此次政變而消滅。十三年十二月二十四日，段褀瑞復頒布一種《善後會議條例》，其目的在召集各地方軍民長官的代表，以及政府所認為具有「特殊資望學術經驗」之人，開一種善後會議，以「解決時局糾紛，籌議建設方案」。嗣後段政府又草定一個《國民代表會議條例草案》，咨送善後會議討論。該《草案》於十四年四月十八日經善後會議修正議決，於同月二十四日經政府公布。依照這個《國民代表會議條例》，政府應召集一個國民代表會議，其職務純以「制定憲法及其施行細則」為限。換句話說，國民代表會議將為一種特殊制憲會議。至於國民代表會議的選舉方法，在大體上仍與民國元年的《眾議院議員選舉法》無大差別：各省區代表的產生，系用間接選舉；蒙、藏、青海及華僑代表的選舉，則適用直接選舉法。當段政府以國民代表會議組織問題提付善後會議討論時，孫中山先生及中國國民黨頗不贊同；因為善後會議，實際上只是一個軍閥代表機關，而依孫先生意見，國民代表會議組織法，應由農、工、商、學各法團自行召集的國民會議籌備會議定。所以《國民代表會議條例》雖然成立，有些省份卻不執行選舉；國民代表會議亦始終未能成立。 但段政府於其勢力完全瓦解以前，亦制定了一種憲法草案，名為《中華民國憲法案》。蓋依《國民代表會議條例》的規定，憲法案的議決權雖屬於國民代表會議，憲法案的起草權卻另屬於一個純由各省區軍民長官及「臨時執政」所指派的國憲起草委員會。國憲起草委員會於十四年八月三日成立，其委員長則為林長民。歷四個月時期的起草工作後，至十四年十二月，執政政府勢力行將瓦解時，該委員會始匆遽的議決了上述的《中華民國憲法案》。 (49) 但是該草案始終只是一個草案，因為國民代表會議始終未及集會。就其內容的大要而言，該草案頗與十二年十月十日的《中華民國憲法》相似；即其所增加的「生計」、「教育」兩章，大體上亦與民國十二年舊國會未及議決的「生計」、「教育」兩章相似。但該草案與十二年十月十日《中華民國憲法》亦有相異之點：例如草案中對於國土問題之採取列舉主義；對於眾議院選舉之採用直接選舉制；對於眾議院議員之適用直接罷免制；對於總統選舉之採用人民間接選舉制；對於憲法修正問題之採用特殊制憲會議制；以及參議院職權的縮減、頒給榮典制度的恢復等。 臨時執政制，於十四年十二月尚經過了一番修改。修改的要點，繫於執政之下，添置國務院及國務總理，並規定執政的命令須經總理及各部總長副署。這是因為段褀瑞受各方武人的壓迫，不得不採用一種類似內閣的組織，以為緩衝的地步。但行之未久，段褀瑞的勢力已至無可維持的境地。十五年四月二十日，段因不見容於吳佩孚、張作霖各軍閥，被迫出京，臨時執政制遂完全消滅。 【注釋】 (1) 全文見本書附錄三。 (2) 電文詳見谷鍾秀：《中華民國開國史》（泰東書局，民國三年），第二編，第七章。 (3) 以上參觀吳宗慈：《中華民國憲法史》，前編，；及吉野作造：《支那革命史》（大正十一年），第三十五章。 (4) 全文見本書附錄四。 (5) 南京《參議院議事錄》，民國元年一月八日記錄。此《議事錄》系參議院的官文書，共三冊，自該院正式成立（民國元年正月二十八日），至正式國會開會（民國二年四月八日），該院逐日所議事項，俱見於該《議事錄》，惟記錄極其簡略。北京大學圖書館有存本。 (6) 南京《參議院議事錄》僅述及《中華民國臨時組織法草案》名稱，與議場中對於該案的討論，但未載入該案正文。郭孝成的《中國革命紀事本末》載有南京政府時代《中華民國臨時政府組織法草案》一件（第三編，），當即該項草案。以下所述，即以郭書所載為據。 (7) 南京《參議院議事錄》民國元年一月三十一日記錄。 (8) 《臨時政府組織大綱》雖已規定宣戰、媾和、締約及委任各部部長與公使、專使，須得參議院同意；但未設置國務總理，亦未明定各部部長應代元首負責。 (9) 看吳宗慈：《中華民國憲法史》，前編，第三章，第十八節及第二十節。 (10) 以上看吳宗慈：《中華民國憲法史》，前編，第三章，第七節，第十一節及第十四節；及《憲法起草委員會會議錄》，第二次會議記錄。 (11) 見《政府公報》，民國二年十月十五日。 (12) 全文見《憲法會議公報》，民國五年，第一冊。 (13) 《大總統選舉法草案》原文，見吳宗慈：《中華民國憲法史》，前編，第五章，第三十九節。 (14) 十月六日最初兩次投票，袁世凱得票雖比較最多，但皆不滿法定四分之三的多數。第三次投票，就第二次得票較多的袁世凱、黎元洪二人舉行決選，袁世凱始以得票過投票人數之半當選為大總統。是日自晨八時開始選舉，至晚十時始畢事。有自號「公民」者數萬人，整齊嚴肅如軍伍，包圍選舉場數十匝，迫即日選出他們所屬望的總統，否則不令議員出議院一步。議員遂不得不忍餓終日，以行選舉。直至袁世凱當選之聲傳出，各「公民」始高呼大總統萬歲，振旅而去。翌日選舉副總統，初無「公民」之迫，但第一次投票，黎元洪即以得票滿四分之三數而當選。 (15) 全文見吳宗慈：《中華民國憲法史》，前編，「中華民國憲法案會議經過對照表」。 (16) 《憲法起草委員會會議錄》，第二十四次會議記錄。 (17) 同上書，第六次會議記錄。 (18) 袁世凱要求增修《臨時約法》咨文（附增修案），見吳宗慈：《中華民國憲法史》，前編，第三章，第二十二節。 (19) 此項咨文見吳宗慈：《中華民國憲法史》，前編，第三章，第二十三節。 (20) 兩電電文見吳宗慈：《中華民國憲法史》，前編，第三章，第二十六節。 (21) 全文見《政府公報》，民國二年十一月五日。 (22) 袁令及黎等原電見《政府公報》，民國二年十二月十九日。 (23) 全文見本書附錄五。 (24) 此處疑應斷句，後句句首疑缺「總統選舉會」五字。——編者注 (25) 見國憲起草委員會編：《草憲便覽》（民國十四年），附錄中。 (26) 見吳宗慈：《中華民國憲法史》，前編，第四章，第三十三、三十四節。 (27) 民國元年七月間，在北京集會的臨時教育會，於其所編的學校管理規則中，因受國民黨的影響，毫無關於尊孔的規定。當時一部分人士對之頗形憤慨；遂有孔道會，孔教會等組織出現；是為尊孔問題的濫觴。 (28) 吳宗慈：《中華民國憲法史》，前編，附編。 (29) 吳宗慈：《中華民國憲法史》前編，附編。 (30) 同上書，前編。 (31) 湯案、駱案、秦案、呂案見同書，前編。 (32) 各黨協定的地方制度草案第四條云：「省議會以不牴觸中央法律為限，有左列各職權。……」駱案第八條云：「……省議會之職權以不牴觸國家法令及省長所執行者為限，議決省內行政事務。」呂案第二條云：「該議會限於不違背國家法律，得制定行於該省內之法律。」秦案第五條云：「省議會議定本省一切法律條例。但不得牴觸國家法令。」湯案第三條云：「省之法令與國家法令相牴觸時，大總統依國會議決得取銷或變更之。」凡此規定，似俱認憲法上所列舉的地方事權，不能限制國會的立法權；各黨協商案尤顯然如此。 (33) 參看本書第四編，第四章，第一節。 (34) 即指國民黨。——編者注 (35) 解散令見《政府公報》，民國六年六月十三日；通電見《政府公報》，民國六年六月十四日。 (36) 清帝復辟上諭全文見《東方雜誌》第十四卷第八號（民國六年八月）。 (37) 此處疑缺「議員」二字。——編者注 (38) 見國憲起草委員會事務處編：《草憲便覽》（民國十四年），附錄中。 (39) 此處「開會期」有誤，依《天壇憲法草案》第五章「國會委員會」之相關條款，應為「閉會期」。——編者注 (40) 見《第一回中國年鑑》（商務印書館，民國十三年）。 (41) 《九九憲法》及其施行法，俱見《第一回中國年鑑》。 (42) 此三種憲法草案，見《第一回中國年鑑》。 (43) 見《東方雜誌》第二十三卷第二號（民國十五年一月），附錄。 (44) 廣東、四川省憲草案，見《第一回中國年鑑》。 (45) 民國二年九月二十七日《議院法》，第九十二條。 (46) 該兩章草案全文，載吳宗慈：《中華民國憲法史》，後編。 (47) 該憲全文見本書附錄六。 (48) 《中華民國臨時政府制》如下： 第一條　中華民國臨時政府以臨時執政總攬軍民政務，統率海陸軍。 第二條　臨時執政對於外國為中華民國之代表。 第三條　臨時政府設置國務員，贊襄臨時執政，處理國務。臨時政府之命令及關於國務之文書由國務員副署。 第四條　臨時執政命國務員分長外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通各部。 第五條　臨時執政召集國務員，開國務會議。 第六條　本制自公布之日施行，俟正式政府成立即行廢止。 (49) 關於本案起草的經過，見十四年國憲起草委員會所刊的《國憲起草委員會公報》（共五冊）。《草案》全文，亦見立法院編譯處編：《各國憲法匯編》第一輯。