比較憲法 · 第一章 清季之預備立憲
第一節 立憲運動的發軔
憲法的特性含有形式與實質兩種意義。從其形式而言，近代一般憲法大率含有下述一種或兩種特性：第一，就是憲法的效力高於普通法律；第二，憲法的變更異於普通法律。如以以上的條件為憲法的定義，則中國在日俄之戰（光緒三十年）以前，尚無真正的立憲運動可言。從其實質而言，憲法是規定國家根本組織的法律。這一類的法律，是一切國家都有的；中國歷來亦有此類法律，並且久具成文法典的形式。 (1) 但是近代憲法，即僅就其實質方面而言，亦尚有一個特點：近代憲法於規定國家根本組織之時，每予人民以直接或間接參政之權，因之，元首的權力須受人民或其代議機關的限制。如就這個特點而言，中國之有立憲運動，嚴格地講，亦僅始於日俄之戰以後。
中國自清代道咸以後，雖屢受列強欺凌，但仍拒絕歐化。社會的心理與政府的政策，對於政治改革問題，變更極其遲鈍，而且不得要領。直至同治年間，乃有革新的設施。當時的革新領袖，只是疆臣曾國藩、左宗棠、李鴻章與樞臣文祥、寶鋆諸人。他們認「形而下」的學術，勢不能不取諸泰西，而輪船軍械的製造為尤甚。於是同文館成立於京師，招生學習外國語言與天文算數之學（同治二年）；船政局成立於福建（同治五年）；製造局成立於上海（同治六年）；官辦的招商局亦於是時成立（同治九年）。當時所開始派遣出洋留學的幼年子弟（同治十三年），亦只注重工藝。所以當時所謂改革只是輪船軍械的改革。國人對於歐美政制尚盲然未加省察；立憲思想或立憲運動尚全不存在。這是從同治初元以至甲午中日之戰（光緒二十四年）時的狀況。
甲午中日之戰以後，乃有所謂「變法」運動。倡始於下者為康有為、譚嗣同、梁啓超諸人；贊成於上者為楊深秀、徐致靖等。光緒二十四年四月，清帝遂頒確定國是之諭，主張「變法」； (2) 隨即擢用康有為、梁啓超、楊銳、劉光第、林旭、譚嗣同等，責以輔助新政的設施。此即所謂「戊戌政變」。當時主張「變法」之人，亦未必俱無立憲的思想。 (3) 但是當時人士之所注重者，只在廢時文、立學校與改革官制；戊戌政變期內的新政，大致亦不外此數端。立憲的重要縱已為當時極少數人所見及，當時的「變法」運動，究尚不能視為立憲運動。戊戌政變的前後，除卻康梁「變法」運動外，誠然尚有孫中山先生的革命運動。孫先生的興中會已於光緒二十四年成立。但該會當時之所注重，只在種族革命；該會當時的宣言，亦尚未提出立憲主義。 (4) 依孫先生自述，自光緒二十年至二十六年，興中會雖然成立，會員固甚稀少，士林之入會者尤少；士林入黨之眾蓋在日俄之戰以後；其三民主義與五權憲法的主張，亦於日俄之戰後始立為黨義，宣諸大眾。 (5)
戊戌政變失敗而後，政府入於反動，國內清議深受壓迫。康梁亡命海外，始有《清議報》的刊行，其所注重，亦只是攻擊西太后宣傳「保皇」。庚子拳亂發生以後，西太后迫於內外情勢，復布告決行新政；但朝命雖下，內外諸臣，依然泄沓。於是社會方面抨擊政府之聲，日趨發展。章炳麟、章士釗、鄒容等主張共和的《蘇報》，梁啓超主張君主立憲的《新民叢報》，亦於此時先後誕生。到了光緒三十年俄敗於日後，中國一般知識階級乃群信專制政體國之不能自強。日本之以小國戰勝大國，一般人俱認為立憲的結果。由是頒布憲法，召集國會，成為社會熱烈的呼聲。 (6) 從前極少數人的立憲思想，至是乃為多數人的要求。中國之有立憲運動，當以此時紀元。但當時的立憲運動，亦分兩派。其一，為孫中山先生所領導的民主立憲運動。依照孫先生的自述，先生於光緒三十一年重至歐洲時，始揭櫫其生平所懷抱的三民主義，五權憲法，以號召留歐學生，而組織革命團體；在此時期以前，先生的運動僅限於聯絡下級社會所組織的各種秘密會黨，以及少數華僑；因之，除向他們宣傳種族革命的思想外，亦無從宣傳其他主義。同年夏間，先生轉至日本，秋間則空前的同盟會大會出現於東京。光緒三十二年同盟會在其所草的《軍政府宣言》中，已將制定中華民國憲法，建立民主政體，鄭重地列為黨綱四項之一。 (7) 汪精衛、胡漢民等所辦的《民報》亦於是年出世；同盟會的主義賴以流播於內地。其二為康有為、梁啓超所領導的君主立憲運動。實際上當時一般人所稱的「立憲黨」或「憲政黨」，即指此派而言。康有為初主張日本式的君主立憲，辛亥革命以後，則主張「虛君共和」，即英國式的君主立憲。梁啓超初亦主張日本式的君主立憲；繼則主張英國式的君主立憲；及辛亥革命發生，則現進退失據之狀。辛亥九月（舊曆）梁啓超於所著「新中國建設問題」中，頗徘徊於民主共和與虛君共和兩制之間而不能決。 (8) 民國四年袁世凱企圖稱帝，梁啓超於其所著「異哉所謂國體問題者」一文中，固反對變更民主國體甚力，然言詞支離，仍隱示帝制稍緩亦可恢復之意。 (9)
第二節 清廷的措施 (10)
日俄之戰以後，清廷受上述兩種立憲運動的恐嚇或壓迫，乃不得不有預備立憲的表示。以下所述，便是自光緒三十一年至清亡時，清廷對於立憲問題的幾種措施。
一 考察憲政大臣的派遣及憲政編查館的成立
光緒三十一年夏曆六七月，清廷仿日本明治十五年派伊藤博文赴歐考察憲政的先例，先後派載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方、紹英出洋考察政治。蓋日俄之戰既終，不獨多數士子紛紛主張立憲，即駐法使臣孫寶琦以及二三疆吏亦先後以立憲為請；清廷迫於眾議，乃有此舉。載澤等臨行時，遇革命黨人投以炸彈，載澤、紹英均受微傷，余亦中止出發。後徐世昌紹英因事留國，清廷遂改派尚其亨與李盛鐸為代。同年十月，復令政務處王大臣籌定立憲大綱；並仿明治十六年設憲政調查所先例，詔設考察政治館，並以該王大臣等為大臣。這是清廷正式承認立憲主義之始。
五大臣於光緒三十一年夏曆十二月至日本，旋由日本至美洲，而達英德諸國。次年夏曆正月，載澤等即自日本奏請宣布立憲，期以五年實行。是年夏，載澤等先後返國，復條陳仿行憲政。端方以為宜仿日本維新之例，先宣布六條誓文。載澤亦以為欲防革命，舍立憲無他道。於是清廷意思稍動；是年夏曆七月，乃頒布明諭，宣示預備立憲之旨；命先將官制分別議定，俟數年後再行宣布立憲實行期限。 (11) 光緒三十三年夏曆七月，並將政治考察館改為憲政編查館。
二 定期實行立憲及《憲法大綱》的擬定
前述光緒三十二年七月之諭，雖已承認預備立憲，尚未明定實行立憲之期。因此，當時之要求立憲者仍表示不滿。光緒三十三年夏曆八月，清政府乃更派達壽、于式枚、汪大燮，赴日、英、德三國，考察憲政。及達壽等先後奏陳立憲，清廷乃飭憲政編查館會同資政院議定召集議院與實行立憲的期限。憲政編查館等仰承清廷意旨，草就《憲法大綱》，並附「臣民權利義務」、「議院法要領」、「選舉法要領」，及九年立憲計劃；以之入奏。光緒三十四年夏曆八月，該折所奏，均經上諭裁可公布。 (12)
就其起草機關而言，《憲法大綱》純然是官僚的產物，毫無人民代表的參預。《大綱》起草之時，雖曾經憲政編查館會商資政院，實則正式的資政院當時尚未召集，當時的資政院只是清政府特派的正副總裁及其他幫辦協理等官員所組成。就其法律的效力而言《憲法大綱》雖經上諭公布，仍然不過是一種草案，並且是一種僅有原則，而無細目的草案。《大綱》的目的，只在為將來制定憲法時的準則；在正式憲法未頒以前，該《大綱》固無任何效力。 (13)
《憲法大綱》只列君上大權，純為日本憲法的副本，無一不與之相同。大清皇帝統治大清帝國，萬世一系；君上的神聖尊嚴，不可侵犯；繼承及其他涉及皇室之事，由君上全權處理——凡此者固均仿照日憲；即君上的外交、軍事及行政組織之權，否決法律權，緊急命令權及解散議院權，亦無一非日皇之權。至於附於《憲法大綱》的「臣民權利義務」則與一般憲法約略相似，無足深述。
頒發上述《憲法大綱》的上諭並准憲政編查館等奏請，以九年為籌備立憲期間（即光緒三十四年至光緒四十二年）；其各年應行籌備事宜，亦經原奏簡單臚列：其始為籌備各省咨議局與調查戶口等事；繼為召集資政院，與試辦預算等事；終為宣布憲法，與召集正式國會等事。但一般社會，因時局日亟，仍主縮短立憲期限，以加速政治的改良。宣統元年夏曆十二月各省咨議局議員孫洪伊等，即聯合20萬人，上書政府請願；但清廷仍堅持九年的期限，駁斥不准。宣統二年五月，孫洪伊及其他團體的代表復繼續聯名要求；同年十月各省督撫及資政院亦以縮短期限為請。於是清廷始頒明諭，允將籌備立憲的期間減去三年，而於宣統五年召開國會。
三 咨議局及資政院的召集
中國人民之有選舉權及被選舉權，始於光緒三十四年夏曆六月清廷頒行《咨議局章程》，並令各省召集咨議局之日。咨議局為各省代議機關，且為將來產生資政院議員的機關。《咨議局章程》計共六十餘條， (14) 其重要之點有三：即（一）選舉權資格限制極嚴，除地方士紳、中學畢業生、舉貢生員、曾任實缺的文武官吏與資產在5,000元以上者外，概不能享有選舉權；（二）咨議局與督撫間，如意見有衝突，須以中央的資政院為仲裁機關；（三）督撫仍得奏請皇帝，解散咨議局。至宣統元年夏曆十二月孫洪伊等奏請縮短籌備立憲期限時，成立咨議局者已有十省之多。
資政院的籌設，始於光緒三十二年，但自光緒三十二年以至宣統元年，仍不過擬議章程，委派正副總裁，與其他幫同籌辦的官吏而已。宣統元年夏曆七月始正式頒布《資政院章程》，以規定該院的職權與議事規則； (15) 同年九月，始頒資政院各種議員選舉章程，以規定各種議員產生的方法。 (16) 宣統二年夏曆九月資政院始得為首次的集會。資政院的設立，只是為未來議院立一試驗機關；其組織方式極為奇特。全院議員，分為欽選與民選兩大類，其人數各為100。此外，該院的正副總裁亦由政府特旨簡充。欽選議員，共分七種：即（一）宗室王公世爵16人，（二）滿漢世爵12人，（三）外藩王公世爵14人，（四）宗室覺羅6人，（五）各部院衙門官吏32人，（六）碩學通儒10人，及（七）納稅多額者10人。這七種議員，俱由皇帝選定；其提供皇帝選擇的名單，大率雙倍於應出議員名額；此項名單的擬定，其方法亦至不一律，有出自各該團體互選者，有純粹出自各官署的推薦者，有採用其他標準者。民選議員則概由各省咨議局議員互選。各省咨議局原系採用間接選舉法而產生，所以資政院民選議員的民選成分，亦甚微小。這些民選議員，並且都含有幾分指派性質；因為各省咨議局的互選，僅系按照各該省應出議員名額，加倍選出候補當選人；最終被選為議員之人，仍系各該省督撫所從中抉擇之人。資政院所以有如此奇特的組織，一則因其僅為過渡機關，而非正式議會；再則因為清廷的目的在令未來的議會，摹仿日本式的兩院制。資政院的欽選議員，在編制資政院院章者的意想中，即日本貴族院的縮影；而民選議員則為日本眾議院的縮影。
就其職權而論，資政院誠亦有議決國家預算、決算、稅法與公債，以及新定法典與法典修改等權；但該院的議決，俱須「請旨裁奪」，始能見諸實施。實際上，該院第一次集會僅三四月；其所議決，政府幾無不弁髦視之。以言法律，則該院可決的法律，政府不予施行如故；該院所否決者，政府施行之如故。以言預算，該院所議決的預算案，收支不相償者數千萬；政府對於議決削減者，任意不削減；於議決充甲項之用者，任意挪用於乙項；且政府不預交院議而擬借1萬萬元的外債，該院亦不敢抗議。這都是大受當時輿論攻擊之點。宣統三年夏，該院開第二次常會；亦無何等建樹。直至是年秋間，革命發生，該院地位，在清政府心目中始形重要；而所謂《十九信條》者，亦即由該院產生。
四 十九信條的頒布
宣統三年武漢革命發生後，清廷為收拾人心，挽救危局起見，乃急召集資政院開臨時會議，籌議方法。該院多數主張：（一）宗室親貴須不問政治；（二）制定憲法須求人民協贊；（三）須立解黨禁。這些主張，旬日之間，均經清廷明令裁可。但此種舉措，仍未能稍遏革命的潮流。是時，灤州統制張紹曾、協統藍天蔚，暗聯軍人吳祿貞等，草擬十二條的憲法草案，要求清廷立予容納。資政院基於這個提案，議決《十九信條》。此項《信條》於夏曆九月十三日由清帝公布；十月六日復由清帝與攝政王宣告太廟，誓與國民永遠遵守。 (17) 雖則此種舉措，實際上並無何等實效，而《十九信條》這一件文書，究有不容漠視之處：一因從此項文書，我們可以窺見宣統末年君主立憲黨人的「虛君共和」思想； (18) 再因此項文書為清代所曾頒布的惟一憲法，且為中國歷史上的第一個憲法。
在形式上，《十九信條》與上述的《憲法大綱》固同為一種大綱，而非完全的法律；但就皇室與議會間權力的消長而言，則兩者絕不相同。按照《十九信條》，內閣總理大臣須由國會公選，且皇族不得任總理大臣；皇帝之權大為減削，而國會議決權的範圍，則大有增加。總言之，如果《十九信條》真能遵行，則議會政府制已不難樹立。這決非《憲法大綱》之所能容許。且就其效力而言，《十九信條》已成為一種臨時憲法，第十九條的規定，即已顯然表示此種性質。這也是他不同於《憲法大綱》的一點。
《十九信條》公布後，資政院即依第八條，舉袁世凱為內閣總理大臣。袁世凱組織內閣後，派唐紹儀與民軍代表在上海議和。旋因南北議和代表所主張的國體不同，清廷又降上諭，命開臨時國會，聲明願以國體問題，付諸國會公決。此種辦法亦為民軍所不能容納。最後，因雙方代表議定清帝退位後的優待條件，清帝遂於夏曆十二月二十五日（民國元年二月十二日）下退位之諭。諭文有云：茲特外觀大勢，內審輿論，將皇帝統治權公之大眾，定全國為立憲共和政體；近治內亂，遠協古政，天下之公議也。袁世凱曩經資政院之選舉，為總理大臣。方當新舊代謝之際，宜為南北統一之計，即以袁世凱全權組織臨時共和政府，與民軍協商統一辦法；以期人民之安堵，海內之泰平；即令滿、漢、蒙、回、藏五族，保全領土，成一大中華民國。聯既退隱，悠遊歲月，永受國民之優禮，親見良政之恢興，豈不懿與！ (19) 據此諭文，則未來中華民國的政府，將不獨為清廷的延續，抑且出自清廷的創造；民主立憲之政制，亦為清廷所給予。但這只是清廷方面的見解。實則清帝退位以前，民軍的共和政府已經成立於南京；清帝退位以後，袁世凱之繼孫中山先生任總統，亦系出自南京參議院的選舉。當孫中山先生向南京參議院推薦袁世凱為總統之前，並嚴電袁世凱不能以清帝的委任，為組織統一共和政府的根據；他的復電亦有「來電所論共和政府不能由清帝委任組織，極為正確；現在北方各省軍隊暨全蒙代表，皆以函電推舉為臨時大總統，清帝委任一層，無足深論」等語。 (20) 此雖形式問題，但因此後企圖清室再活，恢復帝制之人，嘗有以清帝退位上諭所稱為論據者，所以附述當時經過的事實於此。
【注釋】
(1) 參看本書第一編，第一章，第三節。
(2) 諭文見《東華續錄》，光緒一百四十四。
(3) 日本憲法的頒布，在明治二十二年（即光緒十五年），距戊戌政變已有十年之久。康有為於「進呈日本明治政變考序」（丁酉十二月）中，既有請清帝仿明治維新的規劃，改革國政之議，自不得謂無立憲觀念。原文見《康有為文集》（群學社，民國四年）卷八。
(4) 《興中會宣言》全文見《總理全集》（民智書局，民國十九年）第二集。
(5) 見《中國革命史》（《總理全集》第一集，）。
(6) 張騫即為呼號最烈的一人。參看《張季子九錄》（中華書局，民國二十年）第二十四冊，「年譜」中光緒二十九年及三十年的行動。
(7) 該《宣言》系預備於革命發生後向民眾宣示者。其內容一則曰：「前代革命如有明及太平天國，只以驅除光復自任，此外無可轉移。我等今日與前代殊。於驅除韃虜，恢復中華之外，國體民生，尚當變更。」再則曰：「今者由平民革命，以建立民國政府。凡為國民皆平等，皆有參政權。大總統由國民共舉。議會以國民公舉之議員構成之。制定中華民國憲法，人人共守。敢有帝制自為者，天下共擊之。」《宣言》全文見《總理全集》第一集。
(8) 梁啓超於「新中國建設問題」中，僅列舉虛君共和制與民主立憲制兩方面的利害。而自認不能決其孰宜採擇。梁僅謂如采虛君共和制，則惟有仿比利時、挪威等國迎立異邦人為君主的故事，擁戴清帝為君主，使宣示入籍然後即位，或則另立孔子後裔為君主。兩法相較，梁以為前法較後法為適當。見《飲冰室叢著》（商務印書館，民國十三年）卷三。
(9) 在「異哉所謂國體問題者」那篇論文中，梁啓超雖極力反對袁世凱立即恢復帝制，卻又附有「吾以為若天佑中國，今大總統能更為我國盡瘁至十年以外，而於其間整飭紀綱，培養元氣，固結人心，消除隱患，自茲以往君主可也，共和可也」等語。見《飲冰室叢著》卷三。
(10) 政學社印行的《大清法規大全》，第一冊至第四冊為「憲政部」，詳載關於立憲的各種諭奏及法令。
(11) 諭文見《大清光緒新法令》（商務印書館，宣統元年）第一冊。
(12) 憲政編查館等原奏及附件均見《大清光緒新法令》第3冊。
(13) 頒發該《大綱》的上諭有云：「該王大臣，所擬憲法暨議院選舉各綱要，條理詳密，權限分明。……將來編纂憲法暨議院選舉各法，即以此作為準則；所有權限悉應固守，勿得稍有侵越。其憲法未頒，議院未開以前，悉遵現行制度，靜候朝廷次第籌辦，如期施行。」諭文見《大清光緒新法令》第一冊，《憲法大綱》（附「臣民權利義務」）原文並見本書附錄一。
(14) 見《大清光緒新法令》第二冊，及以下。
(15) 《資政院章程》，見《大清宣統新法令》（商務印書館，宣統元年）第七冊，以下。該章程於宣統三年夏曆六月尚有一度修改。
(16) 資政院各種議員選舉章程，見《大清宣統新法令》第九冊，及以下。
(17) 吳祿貞與藍天蔚本為革命黨人。他們促張紹曾提出這種信條，當有原因。有人謂這種要求，他們預料清廷必不能容納；若不能容納，將再以清廷拒絕為名，而率兵進攻北京。清廷之加以容納，實出他們預計之外。見郭孝成：《中國革命紀事本末》（商務印書館，民國元年）第二編，並參看李劍農：《最近三十年中國政治史》（太平洋書店，民國十九年）。
(18) 《十九信條》見本書附錄二。
(19) 諭文見《政府公報》，民國元年一月。
(20) 孫、袁電報見郭孝成：《中國革命紀事本末》，第三編。