比較憲法 · 第一章 議會
第一節 議會的性質及起源
第一目 議會的性質
在一般人的觀念中，所謂議會系一種代表國民的團體，其全部分或大部分的分子，則出自人民的選舉；所謂議會制度或代議制度，即是議會得行使國家最重要的職權的政體。這種政體與專制政體及純粹民治政體，俱不相同，因為在專制政體之下，議會常不存在（或雖存在，亦無重要職權），而在純粹民治政體（例如古希臘的城市國家）之下，則國家一切重要職權，俱由公民大會直接行使，議會亦不存在。但這種觀念，究只是一種政治的觀念。欲從法律上去考求議會的性質，便應推究議會與其選民間，究存有何種的法律關係。
關於議會與其選民間的法律關係，歷來論者有下列不同的三說：
一 委託說
此說認議會各個議員，各為其本選舉區選民的受託人。法人稱此說為命令式的委託說（théorie du mandat impératif）；今簡稱為委託說。細析起來，此說含有兩層意思：第一層意思，系承認議員與選民之間，含有一種私法上的「委託」關係；第二層意思，系承認此種委託關係，僅存於各個議員與其本選舉區選民之間，並非存於議會全體與全國選民之間，或各個議員與全國選民之間。法蘭西大革命時有一部分人頗主此說；今亦間有附和此說者。今將此說的兩層涵義，分別說明如下：
各個議員，何以僅與其本區選民成立委託關係？欲明此點，須知主張委託說者，本是服膺盧梭民權主義的學說者。依著盧梭的民權主義，各個人民原各享有國家主權的一部分；主張委託說者，遂以為各個人民既各享有一部分的主權，其選舉議員，復為其行使主權的表示，則各個議員與其本選舉區選民之間，自可認為存有委託關係；但各個議員與全國選民間，則不能存有委託關係，因各個議員並非由全國選民選出。
其次，各個議員與其本區選民，何以僅有一種委託關係？所謂委託關係者，又是何物？本來主張委託說者，即為崇信主權不可割讓之人；主權既為不可割讓之物，則選民之選舉議員，自不能看做一種割讓主權的行為；所以他們不認議員為承受主權的割讓之人，而僅為選民的「受託人」（mandataire）；換言之，即選民與議員之間，僅存有一種委託關係。依著他們的意見，議員與其本區選民間的委託關係，與私法上所謂委託關係相同；委託人得對於受託人給以訓示（instructions），受託人在議會中的一切行為與表示，務須依據委託人所明授的訓示為之，不能憑一己的思想與見解而自由行動；委託人並得隨時撤銷其委託；換言之，某區的選民，對於其所選議員，尚保有一種「直接罷免權」。
在理論上，我們是否能承認議員與其本區選民間，存有上述的委託關係，後當別論；在實際上講，則在議會制度產生的初期，例如中古時代的英國議會及法國往昔的等級會議（États généraux），議員與其選舉區或選舉團體間雖往往含有這種關係，但今則一般國家的法律，已不復承認這種關係能存在於議員與其本區選民或任何選民之間。
二 代表說
此說否認議員各為其本選舉區選民的受託人，而認議會全體為全國人民的受託人；否認議會與人民間的關係類似普通民法上的委託關係，而認為一種具有特殊性質的委託關係。此說法人稱為代表式的委託說（théorie du mandat représentatif）；今簡稱為代表說。在法國大革命時代，崇信此說者甚眾；至今法國一般學者，仍主此說。今將此說的兩層涵義細為解說如下：
此說何以否認議會議員為其本選舉區選民的受託人，而認議會全體為全國人民的受託人？蓋倡此說者以為主權原屬於人民全體，除非分隸於各個人民；因為一個選舉區的選民，原只是全國人民的一部分，而不能構成主權的主體；所以一個選舉區的選民，不能認為主權者或委託人，而議會議員亦不能受託於本選舉區的選民。
其次，此說所謂特殊的委託關係（或代表式的委託關係）究是何物？議會全體與全國人民，又何以只應有此種委託關係？主張代表說者以為議會全體所表示的意志，原須視為與人民全體所直接表示的意志相等，而有拘束人民全體的效力；因此，議會全體與人民全體，實應認為含有一種委託關係；換言之，議會實可認為曾受人民全體的委託。但此說對於任何選舉區或任何選民，則不能認其有以訓示拘束任何議員的權力；因為各個議員原俱是全國人民的代表，而非本選舉區選民的代表，議會選舉雖往往分為若干選舉區，但其目的僅在謀選舉的便利。如認任何議員應受某某特殊選舉區或某某特殊選民的訓示的拘束，便等於承認一部分人的意見得以拘束全國人民的代表或受託人；這固與人民有共同意志之說不符，主張代表說者自難予以承認。
各國近代的憲法或法律，大都默認代表說，甚有以明文承認者。例如1791年法國《憲法》第七條即有「各郡所選舉的代表，應不認為各該郡的代表，而應認為全國國民的代表；各該郡亦不得給予該代表以任何委託。」又法國1875年《眾議院組織法》第十三條，亦有「一切命令式的委託（mandat impératif），俱無效力」的規定；此項規定至今存在。德國1919年《憲法》第二十條則有「議員為全體人民的代表，應僅憑自己良心行動，而不受任何委託的拘束」的規定。其他國家憲法亦有設為相似的規定者，如比國憲法、瑞士憲法等。凡此皆承認代表說，而否認委託說的實例。
三 國家機關說
此說向為多數德國學者所主張，但法意各國人士，亦有附和者，例如法人梅旭（Michoud）、馬爾伯格（Carré de Malberg）及意人奧蘭多（Orlando）等。法人通稱此說為國家機關說（théorie de l'organe d'État )。主張此說者，大率以為選民團體與議會，各為國家的一種機關，各有其職務；前者的職務在選舉，後者的職務，則在於一定限度以內行使其決議之權；在法律上講，彼此之間，並無任何委託關係或代表關係，彼此的職權都來自憲法。德國著名公法學家拉龐（Laband），於其所著《德意志國法學》中，即剴切主張此說；因謂：「國會議員為全國人民的代表云云，在法律上實無任何意義，議員的職權並非受諸任何權利主體，而系直接根據憲法而來。……」 (1)
四 各說的批評
委託說實有兩層弱點：第一，此說與現在一般國家的憲法及法律中的規定完全相反；因為現代一般國家的憲法與法律，並不承認議員的行動，應嚴格地遵守其本選舉區選民或任何選民的「訓示」；換言之，議員與其選民的關係，實際上並不類似私法上的委託關係。第二，此種私法上的委託關係，在理論上講，亦實不宜存在，且不能存在於議員與選民之間。不宜存在，因為議員與選民間，如果存有此種委託關係，則實際上直接民治制度的實益與代議制度的實益，將兩俱不能取得。不能取得前者，因為國家既未直接的徵求人民的意見，則凡議員所須遵守的訓示，事實上或只是政黨機關或政黨主持人的訓示。亦不能取得後者，因為議會議員既須永遵選民的訓示，則他將無從利用其本人經驗與見識以行使職權，造福國家。不能存在，因為國事變化無窮，選民於選舉時所給予議員的訓示，必難預測一切。如遇新的事變發生，議員便須請命於選民；此則在事實上殊難實行。
至於第三說認選民團體與議會各為國家機關，各受權於憲法，而不認議會與選民間有任何代表或委託的關係，亦非我們所能附和。議會與選民的職權，各以憲法為根據，自為我們所不能否認；但議會與選民，並不必因此而遂不能保有一種委託的或代表的關係。我們如絕不承認此類關係的存在，則議會的行動便不必與選民的意見同其向背。果然，在政理上講，議會政治，將不免流為少數政治；在法律上講，則各國法律中關於議會任期或解散等問題的規定（如議會須於一定任期後改選，如行政機關得以解散議會，如公民得以直接解散議會或罷免議員），亦將缺乏意義；因為這些規定，實際上，都只是力求公民與議會間的意見趨於一致。所以對於議員與選民間的法律關係問題，我們雖不能如第一說所云，認他們間有一種與私法的委託關係完全相似的關係存在，亦不能如第三說所云，否認他們間存有任何委託的或代表的關係。我們以為議會全體與全國選民之間，實保有一種特殊的委託關係——亦可稱為代表關係。這種代表關係之類於私法的委託關係者，即在代表者的行動，在法定範圍以內，有拘束被代表者的效力，而且代表者須力求與被代表者的意見趨於一致；這種代表關係之異於私法的委託關係者，即在代表者的行動，不以被代表者所明授的訓示為限制。主張第二說者所提出的理論，關於主權一層，雖不免有近於虛玄之處，然就其結論而言，固與我們的見解，無根本差別。
第二目 議會制度的起源
現代的議會脫胎於中古封建時期的等級會議（Estates-General，État généraux）。封建制度本建築於封建主與封建臣中間的契約關係之上：臣民有效忠於主，並服從主命的義務；主有保護臣民，並徵詢其直屬的諸侯的意見的義務。所以當歐洲封建制度盛行之時，各封建國家大都有一個等級會議。等級會議即是直接屬於封建君主的大小諸侯的一種會議，其職務則在供君主的諮詢。如果君主所要求於諸侯的義務，超過了舊日的成規，則這種要求，須獲得等級會議的同意。諸侯有大小及僧俗的不同，故會議采等級的形式，各等級各自開會，合起來則稱為等級會議。
等級會議與現代的議會迥不相同，縱其名稱有時相同，例如英國13世紀的等級會議稱「巴力門」（Parliament），而今日的議會亦稱「巴力門」。議會的議員為全國人民所推選；等級會議則僅是各級諸侯的會議的總稱，諸侯或親自出席，或推選代表出席，則隨等級而異；所以議會可以代表全國，而等級會議僅能代表各級諸侯。
等級會議之變成議會為英國獨有的歷史。法蘭西、西班牙等國家亦早有等級會議，但他們的等級會議至法蘭西大革命時期，仍未改變其等級分立的性質，雖則他們俱已自封建國家進為君主王國。法蘭西大革命後，議會制度始由英國傳入歐洲大陸；大陸各國的等級會議，並未能自行蛻變為議會。
至於英國等級會議變成議會的經過，則可約述如下：
英國的等級會議肇始於13世紀。在有等級會議以前，英國原有所謂「巨臣會議」（Magnum Concilium），為大僧侶與大貴族的團體。在1215年的《大憲章》中，亦嘗有國王如增課特別租稅，務須徵求巨臣會議的同意的規定。但巨臣會議尚不能稱為等級會議，因為大僧侶與大貴族在英國本不甚可分，而其他等級則尚無代表。到了13世紀中葉，國王為增課租稅起見，始令各郡武士，各市市民及下級僧侶推選代表，與大僧侶大貴族共同供國王的諮詢。這就是所謂「巴力門」，就是英國的等級會議。但在起始幾個巴力門中，有時缺少市民代表，有時缺少下級僧侶的代表。自1295年起，始永有這些階級的代表。所以這一年的巴力門，英人稱為「模範巴力門」。
嚴格地說起來，英國的巴力門應和一般的等級會議一樣分成僧侶、貴族及市民三個等級。1295年的巴力門誠然分成三個這樣的等級，但不久即發生變化，各郡武士即與市民代表在一起開會。而且所謂某郡武士的代表，實際上是該郡全體自由民的代表；全體自由民——無論是小貴族或是有自業田的平民——皆可參加選舉；所以武士的代表與市民的代表俱成了平民的代表。小僧侶的代表起初固與大僧侶合成一級，但到了14世紀初年，他們即不感覺參加巴力門的興趣，他們寧可在他們的宗教會議（Convocation）中通過什一之稅，以予國王，他們自動的退出了巴力門。於是英國的巴力門，乃成了一個僅有兩院的等級會議，大僧侶與大貴族合成了貴族院；而武士代表與市民代表則合成了眾議院。
眾議院之兼含武士代表及市民代表，實為英國憲法史上一幸運的偶然事件。英國統一甚早，到了13世紀，已是統一國家。因為是統一國家，所以國王權力較大，而大諸侯常有不滿。「大憲章運動」即是諸侯們不滿國王專權的一種表示。但是，如果他們不得郡市人民的助力，他們必不能建立巴力門的威權。又如眾議院中只是平民的代表，而無智力財力較高的武士（即小諸侯）為之領導，或者武士也加入了貴族院，則巴力門縱有威權，亦將為諸侯的威權而非平民的威權。若然，則近代的議會制度亦將無從成立。英國14世紀上半葉巴力門分級或分院的實況，一方使巴力門全體得以樹立威權，一方又得使眾議院逐漸成為巴力門中有力的一院。這就是英國的巴力門得以變成議會的重要原因。
議會自成立後，其權限即日有增加，而其性質亦逐漸自封建時代的等級會議，變成近代流行的議會。經1688年的革命後，議會便取得了最高的地位，即國王亦不能離議會而獨享大權。貴族院與眾議院間權力的高下亦有不斷的變化。15世紀及15世紀以前，貴族院的權力固較眾議院的為大，但到了宗教改革後，眾議院即已是權力較大的一院。眾議院的權力愈大，則選舉問題亦愈尖銳化；因之，自1832年起以至今日，英國曾有過五次關於選舉權的大改革。到了今日，英國所有成年男女均為眾議員的選舉人。眾議院選舉權的基礎愈廣大，則其權力亦愈廣大。所以貴族院今雖依舊存在，但所謂英國國會，實際上不啻即其眾議院而已。 (2)
由上以觀，可知在美法革命以前，英國的議會制度，蓋早已成立。美法革命本俱以民權及自由為號召，而英國的議會制度，則早已有孟德斯鳩之輩為之宣傳；所以美法革命的結果，不特美國抄襲了祖國的議會制度，法國亦廢等級會議，而成立國民議會。及後革命潮流波及愈廣，則議會制度亦愈通行。到了19世紀末期，除俄國外，議會制度蓋已普及於歐美各國。
第二節 議會的組成
歐戰以前，各國議會的組成大都為兩院制；採用一院制者，不過二三小國以及各國的地方議會。蓋英國議會為議會制度的泉源，則凡摹仿英國而設議會者，遂亦仿設兩院。所以美國雖無貴族，但當憲法會議議訂憲法時，大多數仍主採用兩院制度。法蘭西百餘年來嘗頒過十幾種憲法，但採用一院制者僅有兩次（1791及1848）。這兩次憲法之不能實行及失敗——雖則與一院制並無關係——更堅深了一般人對於兩院制的信心。所以在歐戰以前，一院制僅通行於布加利亞、蒙特尼格羅及中美諸小國。直到歐戰告終以後，始有許多國家敢作一院制的嘗試。當時採用一院制者，計有德國、南斯拉夫、土耳其及波羅的海諸國。西班牙1931年的《憲法》也改兩院制為一院制。
奧國1934年新《憲法》設立了一個四院制的聯邦議會。這是奧國的新嘗試。奧國為聯邦國家，所以設省代表院以代表各省；又為獨裁國家，行政首領的權獨大，所以將隸屬於行政機關的參政院列為四院之一；又以會社國家為標榜，所以有由會社推選的聯邦文化院及聯邦經濟院。但這種新的制度是否真能發生實效，我們尚無從推測。
第一目 兩院制與一院制的理論
一 主張兩院制者的理論
主張兩院制者，其普通理由大率不外下列數種：其一，以為兩院制可以防杜議會的專橫。議會專制的可能，本不亞於行政機關；所以蒲徠斯（Bryce）嘗謂美人之採用兩院制，與羅馬人之設置兩個執政（Consuls），其用意均在防杜專制。蓋就個人與團體比較，個人之流於專制，固較團體為易；但就團體與團體比較，則單一性的團體，較諸複合性的團體，自又易流於專制。其二，以為兩院制可以減少法律案的草率與粗疏。蓋在一院制之下，一種法律案，只經由一個機關議決，即可成立；如採用兩院制，則各種法律案的成立，須經由兩個機關議決，所以法律案的內容，比較易臻精密。且兩院制所以能增加法律案的精密，尚不僅因法律之曾經兩院議決；往往甲院因懼乙院將有挑剔抵抗，故於議決法律案時，常不能不十分慎重從事，於是草率粗疏之弊亦可大減。其三，以為兩院制可以減少議會與行政機關間發生劇烈的衝突。蓋議會與行政機關的衝突，無論在何種政制之下，俱所難免。此等衝突，如不設有相當的調劑方法，往往可使一方或兩方趨於極端，馴致釀成莫大的政變。所謂調劑，則兩院制亦其一法；因行政機關與議會的衝突，往往只是行政機關與議會中一院的衝突；果然，則立於衝突以外的另一院，自可任調停或公斷者，以防止兩方的決裂或僵持。
以上所述皆為主張兩院制者的普通理由。論者尚有於此種普通理由而外，提出其他特殊理由，以主張兩院制者：有謂君主國家採用兩院制，便可以一院代表一般人民，而以另一院容納貴族分子，由是貴族政治與平民政治便得一調劑之法，孟德斯鳩即持此種見解； (3) 更有謂聯邦國家採用兩院制，便可以一院代表全國人民，而以另一院代表各邦，由是各邦的個性與全國的統一，便獲一兩全之道；最近尚有主張兩院制，以調劑地域代表制與職業代表制者。 (4)
二 主張一院制者的理論
主張一院制者的普通理由，亦可說是有三種：
其一，以為代表民意的機關，應只有一個機關，因為人民多數的意志就只能有一個。主張此說者以為人民多數，不論對於哪一種法案，要不外贊成或反對，如果採用兩院制，實際上或不免有一院贊成與一院反對之事。果然，則誰能代表人民多數的意志的問題立即發生。如謂只有某一院能代表民意，則何不徑采一院制度？如謂兩院均能代表人民多數的意見，則遇兩院意見不同之時，又將作何解釋？這種非難兩院制的理論自亦具有相當的勢力，但是主張兩院制者，於此或尚有反辯的餘地；因為我們即使承認代表民意的機關只應有一院，亦不見得因是遂謂無設立第二院的必要。晚近主張兩院制者，往往以為代表民意者仍應僅為下院；上院的設立，原不在與下院立於平等的或相似的地位，對於下院議決的法律，亦不應享有絕對的否決權；不過上院如覺著下院議決的法律，不能代表民意時，便能使該項法律於一定期間內不能成立，有如英國1911年的《國會法》所規定。在這種規定之下，即設置第二院，亦無妨於民意的統一，或且可使真正的民意較易實現。
其二，以為兩院制可使法律案不易成立，其結果便不免妨礙社會的改革與進步。主張此說者，每謂議會政治較諸獨裁政治已欠敏活；如采兩院制，則凡法律案之通過一院者，尚須通過另一院，法律案的成立，遂益形困難，應行興革之事，亦益難實現。
其三，以為兩院制可以引起議會內部的衝突，以致議會為行政機關所操縱，而不能保有對抗行政機關的能力。蓋議會為人數眾多的合議機關，而行政機關則或為獨任的機關，或為人數甚少的合議機關，故行政機關之操縱議會，本已不難；倘更採用兩院制的議會制度，則凡遇上下兩院意見不一致時，行政機關益可從中操縱舞弄，利用一院以抵制他院；於是，議會竟或完全喪失其支配行政機關，或限制行政機關的能力。
以上所述主張兩院制者與主張一院制者的理由，大都各有一面的真理，為我們所難否認。實際上，某某國家之宜否採用兩院制，我們以為應於上述兩院制的普通理由而外，求得其他特殊理由，以為採用兩院制的主要根據。如無特殊理由，則採用一院制，或如英國等國，採用第二院權力極小的兩院制，或者較為相宜。
第二目 兩院的組成問題
假定採用兩院制，則其產生方法又將如何？這一個問題，自然亦不能有一個絕對的解答。今取各國組成兩院的各種方法說明其大要。
一 下議院的組成
各國議會中的下院，就其組成而言，歷來皆為一種民選機關，最近則且一致地成為直接選舉的民選機關。義大利的下院，在實際上固是所謂會社議院，但在形式上，亦由全體人民直接選舉。所以關於第一院的組成，各國間的差異，實際上頗為微小；且關於選舉權資格、比例選舉、複數選權、選舉區劃以及強制投票等事的差別，於前編論述公民選舉權時，亦已有解釋。今就各國關於（甲）下院議員名額的多少，（乙）下院議員名額的分配，（丙）下院議員的被選舉權，（丁）下院議員兼任其他公職之權，及（戊）下院議員任期與改選諸問題，分別予以討論如後：
（甲）下議院議員名額問題。下議院究應有多少議員，本不是一個可以一概而論的問題；國家領土的大小，人口的數量，民族的純雜等等，均為決定議員名額的因素。就1934年各國實際狀況而言，全世界有議會的53個獨立國家中，下院人數不及100的國家有19國，100以上不及200者有18國，200以上不及300者有6國，300以上不及400者有3國，意、美、日及西班牙各四百餘，而法、英、德則各有六百餘人。在議員人數不滿200人的37個國家中，除阿根廷及墨西哥兩國外， (5) 余均為地狹人少的國家。中國民國二年的眾議院議員名額則為596人。
（乙）下議院議員名額的分配。這個問題與選舉區劃分問題自然互相關聯。如果採用德國1920年的比例選舉制，則選舉區的如何劃分，成為不重要的問題，議員名額分配的問題亦不發生。如果採用單選舉區制或其他非比例選舉制，則區之如何劃分，往往可以影響到政黨間的比較勢力，而名額的分配頗成問題。美國聯邦的眾議員固依各邦人口多少而分配，但究應先規定議員總額，而以之分配於各邦，抑先規定每若干人民得選出議員一人，再將各邦應得名額分別推算，則為美國每十年重新分配議員名額時必發生的問題。中國民國二年眾議院的分配則採用一種武斷的辦法。依照民元《國會組織法》，各省選出的眾議員名額，系以人口多寡為標準；每人口滿80萬便得選出議員一名，但人口不滿800萬之省，亦得選出議員10名。人口總調查未畢以前，各省應出議員名額暫依該法所分別規定的數目；西藏、青海、蒙古應出議員名額，亦由該法予以規定。
以上所述，只限於由地域團體選出的議會而言，至採用職業代表制的議會議員名額，應如何分配於各職業團體，自然更為困難；因為這種分配，顯然不能專以各職業團體的人數為標準。
（丙）下議院議員的被選舉權。為貫徹民主政治的理想起見，下院議員，除具有選民的資格外，應不加具其他資格。但在事實上，則當選議員的資格向比選民的資格為高。在19世紀初年選舉權受有財產的限制時，當選權每受有更大的財產的限制。財產的限制今雖已廢止，但下述各種限制，仍頗為流行。（一）在大多數國家中，當選下院議員者其年齡須較選民為高；大國中，只英國無此限制。（二）凡由外國入籍者，如欲當選為議員，則其入籍的年限，往往須較選民為長。（三）曾受破產的宣告尚未撤銷者，在大多數國家仍可繼續享選舉權，但無被選舉權。（四）曾因選舉舞弊而依法受判決者，在大多數的國家仍繼續享有選舉權，但於若干時期內往往不能當選為議員。（五）現役軍人、公務員及僧侶，往往無當選權。但關於此層，各國現行法律頗不一致，而歷史上的變化更是繁複。就原則而論，停止現役軍人的被選權尚不乏充分的理由；因為此項停止，一方面固可預防軍人加入選舉競爭與政治運動，以啟軍人干政之漸，一方面亦可防止軍隊中重要官吏，被議會吸取而去，以致影響軍隊內部的組織與紀律。停止公務員（司法官在內）的被選權，則似應有地域的限制；在他們所服務的選舉區，他們的被選權可受停止，如不停止，他們或可利用其本身的地位與勢力，而作不正當的選舉競爭。但如果一為公務員，便須犧牲不論在何地方的被選權，則又未免失之嚴酷。僧侶的被選權之應否停止，則須看他們在其所駐教區之中，是否握有特殊勢力。英國各國教的僧侶在其所駐教區中確有此勢力，所以停止僧侶的被選權亦有理由；但此項停止之不限於本教區，而泛及全國，則已過分嚴酷。中國民國元年《眾議院選舉法》亦將僧道及其他宗教師、小學教員及各學校肄業生的當選權一併停止。
（丁）下議院議員的兼任權問題。被選舉權問題與兼任權問題自然是截然兩事：凡無被選舉權之人或其被選舉權受停止之人，足使其當選無效；至於從事某種行政或司法職務之人員，如其被選權未被法律停止，而該項職務卻經法律認為不能由議員兼任時，則從事該項職務的人員，固仍可當選為議員，不過當選後便不能兼任其原來的職務與議員的職務，要應選為議員，則須辭卸原來的職務。議員之所以不能兼任其他公務，則因兼任足使議員不能專心於議會的職務；或且因監督者與被監督者往往併為一體之故，使議會對於行政或司法機關，實際上不免減少其監督的效能。但在採用議會政府制的國家，議員雖不能兼任一般的公職，通例卻亦容許議員兼任國務員。蓋議會政府制的目的，在融合議會與內閣為一氣，其容許議員之兼任國務員，不論在邏輯上講，或在實際的便利上講，固均有相當理由。
至就各國的實例而言，則有禁止議員之兼任任何公職者，例如美國。美國采三權分立的原則，此種絕對的禁止，自亦有其邏輯。有僅許議員兼任國務員者，例如英國 (6) 。有於國務員職務之外，對於若干種特殊官職，亦經法律明許議員得以兼任者，例如法國。在法國，議員除對於國務員、次長及特派員（haut-commissaire）的職務，保有兼任資格外，特種法院的法官及國立大學教授等職，法律亦許由議員兼任；其所以容許此類職務之得由議員兼任者，或因此類職務，並不過分妨礙議員的職務，或因從事此類職務之人，可予議會以專門的知識與經驗。晚近以來，各國人士鑒於銀行或公司——尤其是國家銀行或官商合辦的銀行或公司——經理、董事等職，往往因議員之得以兼任，以致發生種種流弊，遂亦有倡議禁止議員兼任此類職務者。
（戊）下議院議員的任期改選及補選問題。世界各國下院議員的任期，除捷克及古巴兩國均為六年，薩爾瓦多為一年外，自二年至五年不等。主張短期者，在求人民與議會的意見趨於一致；主張長期者，在令議會議員獲得充分成熟的政治經驗，庶幾於其任期的晚年，能有優良的建樹與貢獻。
議會議員任期屆滿時，自須舉行改選。各國議會的改選有全院同時改選，與全院分期改選的兩法；兩法各有其作用，但各國下院的改選，固一致採用全院改選法，因為不如此，則下院是否能代表某時候全體人民多數的意見，將無從確定。
議會議員於任期中，如因死亡、辭職、解職等事而缺額時，其補充之法，亦有兩種；或則於缺額時舉行補選（by-election），即英美等國所用之法；或則於每次選舉新議會時，令各選舉區舉出若干候補當選人，遇有缺額時，即以之補充，即歐陸各國所用之法。第一法有時可以測驗民意的變遷，第二法則較為省事。
二 上議院的組成
各國下議院的產生方法，就大體言，雖漸趨一致，雖皆為人民直接選舉的機關，但各國上議院（即第二院）的組成，則參差極大。蓋各國之設立上院，其作用原不盡同，故上院的職權，亦自不甚一致；職權既不盡同，其組成的方法，自亦不能互同。關於各國上院職權的差異，將於次章論述，今先就組成上，論述各國上院形式的種種：
其一，為貴族性質的上院。兩院制的產生，根本上就是以平民代表與貴族代表的分離為原因，前已說及。在現今君主國家，其上院仍有代表貴族階級者，英吉利即是最著的一例。但是，設置第二院以容納貴族階級，在教育尚未普及，貴族幾為惟一的知識階級時，雖不無相當理由，降至今日，則其原來的理由，已不存在。所以貴族性的第二院，即在英國，亦漸不能存續；英國亦有多人主張改造上院 (7) 。
其二，為聯邦性質的上院。在聯邦國家中，其下院必為代表全國人民的團體，其產生出自人民的選舉，所以一般人率謂聯邦國家的下院，為代表國民，或代表統一的機關。至於聯邦國家的上院，則往往為代表各邦的機關。蘇聯的中央執行委員會固不是嚴格的議會，但其中有所謂「民族院」者，亦是代表各邦的機關。 (8) 上院的議員無論為各邦政府所任命，如歐戰以前德國的聯邦會議，或為各邦議會所推選，如1913年以前美國的參議員，或為各邦人民所選舉，如瑞士的聯邦會議，俱認為各邦的代表。因為是各邦的代表，所以各邦的人口盡可多寡懸殊，而所出議員之數，則在絕大多數的聯邦國家，俱是相等。歐戰以前德國的聯邦會議，及歐戰以後奧國的聯邦會議固是例外，各邦代表的人數固不相等，但其所以不等之故，亦與人口多寡無關，而以各邦實際勢力的大小為標準。
其三，為任命性質的上院。各國上院的議員有出自行政機關的任命者。坎拿大上議院議員，即全由行政機關任命，其任期且為終身。義大利上議院議員，除親王為當然議員外，其餘亦皆出自行政機關的任命，並且俱為終身職。至於行政機關任命此項議員的標準，則義大利憲法列有二十餘種資格；綜其大要而言，不外富於特殊學識、具有特殊經驗（行政、立法、司法、軍事、教育等經驗，或其他社會事業的經驗）與具有特殊資產的三種資格。日本貴族院的一部分議員，亦由天皇就富有學識或著有特殊勳績之人中選任；其任期亦為終身。綜之，各國之設為第二院以容納任命性質的議員者，大抵在令議會得以網羅富有特殊學識與經驗的人才；蓋此種人才，雖大足為議會立法之助——在法律日趨複雜日趨於專門化的現代國家，此種人才或且為議會所必不可少的人才——但因他們不願加入政治競爭與選舉運動，或因他們不善為政治競爭與選舉運動，以致往往不克為議會所羅致；如設有任命制度，多少自亦可資補救。至於各國任命議員的任期，所以往往定為終身之故，一半在令議員於就任後，不必接納行政機關，以自損其獨立，一半亦因此類人才，往往在社會上負有特殊聲望，並且從事重要業務，倘不予以極長的任期，他們仍或不願棄其所從事的業務而入議會。但任命制度，縱有上述的特殊作用，仔細看去，究不宜於採納；因在此種制度之下，行政機關或將不免有假藉任命權，以為安置本黨黨員，或報酬本黨黨員的行為。果爾，則雖採用任命制度，仍或不能得著特殊人才。論者因謂此制既違反代議制的精神，而其流弊復無異於選舉制度。求諸事實，坎拿大顯已因採用斯制，而發生此種流弊。
其四，為間接選舉的上院。各國上院的產生方法，頗多採用間接選舉制者。所謂間接選舉自然亦有種種形式。有由各地方議會選舉者；1913年以前美國聯邦的參議院，即由各邦議會選舉；中國民國二年的參議院，除蒙、藏、青海另組選舉會外，亦由各省省議會選舉。有由地方議會議員與其他民選人員組織選舉團體，以選舉第二院者；法國參議院議員，即由各選舉區中的（一）眾議院議員，（二）郡議會議員，（三）區議會議員，與（四）市議會選出的代表，所共同組織的選舉會執行選舉。有由第一院選舉者，挪威即以每屆新議會的眾議院（Storthing），就本院議員互選四分之一，以組成第二院（Lagthing），而以所餘四分之三的議員留為第一院。這些間接選舉制度的目的，大都亦在令第二院能取得富於經驗學識的人才。此種預期的目的，實際上往往尚能達到，法國參議院，往往含有眾多的此類人才，即其一例。不過此項目的的實現，似亦不盡由於間接選舉，而尚有其他原因，如第二院的任期較長，議員名額較少，議員年齡限制較高之類，多少自亦有助於此項目的的實現。且為提高議會的專門知識起見，則今人所倡導的職業代表制，如以之適用於第二院的選舉，或適用於全議會中任何部分的選舉，其效力亦或較單純的間接選舉制為大。
其五，為直接民選的上院。在此種制度之下，上下兩院的選舉，殆完全相類；所不同者，僅在兩院議員的任期、人數、年齡及改選方法而已。採用此種制度者，為澳大利亞、美國（1913年以後）及美國各邦。在此種制度之下，兩院的職權，往往亦無重大差異，所以兩院爭雄角勝的現象至為顯著；各種法律案如遇一院堅決主張，另一院堅決反抗時，除訴諸公民複決外，便無完滿解決之法。澳大利亞憲法即已採用此種解決方法。在採用他種兩院制的國家，第二院的職權，在法律上往往較小於眾議院；即令彼此對於某種法律案享有平等的立法權，第二院因非出自人民直接選舉，對於眾議院實際上亦常自甘退讓；除非確信眾議院的主張違背人民多數的意見，第二院大抵不與眾議院堅決相持。英國貴族院與坎拿大參議院之所以能維持他們的地位以至今日者實緣於此。 (9)
第三節 議會的職權
第一目 兩院職權的分配
如果採用兩院制的議會制度，則議會中兩院職權的分配問題，自亦隨而產生。這個問題，可以說是與兩院的組成問題互為因果。就一方面說，兩院職權應有怎樣的差別，須看兩院的組成含有怎樣的差別；就另一方面說，兩院組成上的差別，也須隨兩院職權上的差別而定。今將關於兩院職權分配的幾種理論及各國兩院職權分配的幾種實例，說明如下：
第一說以為兩院的職權應完全平等或幾於平等。抱此種見解的人，以為上院的產生，應同於下院，而使兩者各由民選；如在聯邦國家，則上院應為代表各邦的機關。蓋兩院如俱出自民選，則他們俱為人民代表機關，其職權自應平等；即上院非出自人民選舉，但為調和各邦的個性與全國的統一起見，代表各邦的上院，仍應與下院有同樣的職權。但是兩院職權的平等，無論具何理由，究有一種重大流弊，即兩院間易有爭雄角勝，兩不相下的現象，以致議會的決定與行動益形艱難，議會對抗行政機關的能力亦從而減小。
求諸實例，上院職權與下院完全平等或幾於平等者，幾以聯邦國家為限；其最著者，則為美國及澳大利亞。美國參議院的職權，僅對於財政案，略遜於眾議院，然眾議院對於財政案問題的優越權，亦極有限。對於徵收賦稅案，眾議院固保有首先提案之權，但參議院仍有修改及否決之權。反之，參議院對於其他事件，其職權尚大於眾議院；凡行政機關於締結條約，與任用使領官、法官及其他高級官員時，且非得參議院的同意不可。所以美國參議院的職權實尚不只與下院平等，抑且高於下院。澳大利亞的參議院，除對於財政案，僅有否決權而無提案權（財政案須首先提出於眾議院）或修正權外，對於其他事項，則完全與眾議院享有同等職權。
中國民元《國會組織法》亦令兩院職權完全平等；凡議會所通過的法律案，俱須兩院一致始能成立；即關於財政案，眾議院亦不過享有優先議決預算決算之權，至於修正權與否決權等等，固仍為兩院所公有（該法第十三、十四條）。所以在該法之下，兩院職權，亦實可視為平等。
第二說以為兩院關於財政案的職權應不平等。主張兩院制者，往往以為下院的產生應出自人民的直接選舉，而上院的產生應由另一種的方法，因而他們更主張一切關係國民負擔的財政案，應由下院決定。他們以為上院對於其他法律案的立法權，雖應與下院相同，但對於下院所通過的財政案，至多只應保有修正權或提案權，而不能享有否決權；換言之，上院對於下院所通過的財政案，雖亦能提出修正條款或提出新的條款，但上院的修改或提案，倘不能取得下院的同意，則上院便只有容納下院主張的一法，而不能否決下院的原案，以抵抗到底。蓋財政案原為關係國民負擔之案，上院如不出自人民直接選舉，則對於財政案，不令與下院共同享有決定之權，自有相當理由。且因議會對於財政案的立法權，為議會監督行政機關的一種重大武器，所以在採用議會政府制的國家中，只有令上院對於財政案的權限極度縮小，然後內閣的進退可只以下院的信任與不信任為標準，而不致受兩院分歧的支配。
求諸實例，凡行議會內閣制的國家，如坎拿大、比利時等，其上院對於財政案及其他法律案的職權，在法律上縱然與下院約略相等，實際上上院對於財政案——尤其是對於預算案——大率不敢行使其否決權，以與下院相抵抗；而且內閣的進退，實際上亦只以下院的信任或不信任為標準。此種國家，其兩院職權的分配，實際上蓋恰與此第二說的意見相符合。
第三說以為兩院的職權應全不平等。主張此說者，以為上院的作用，不在為下院的對抗機關，而在以其知識或經驗，作為下院的匡正或輔助；所以，上院的職權，應僅在對於下院所主張的一切法律案——財政案與其他法律案——提出修正或要求複議，而不在對於下院所議決之任何法律案，行使一種完全的否決權。
英國自1911年《議會法》成立以來，其兩院職權的分配，即與此第三說相類；因依該法的規定，英國貴族院，不獨對於一切財政案，不復享有否決權，即其他關係公共利益的法律案（即英人所謂public bills），如於兩年期間以上，繼續經貴族院否決兩次，與繼續經眾議院通過三次，則該案於第三次送至貴族院討議時，就令仍不能取得貴族院的同意，眾議院亦得徑以該案送請國王頒布。歐戰後各國新憲法關於上院職權的規定，大都亦以使上院無法與下院抵抗為原則，使上院對於下院所議決的法律案（財政案及其他法律案），只保有一種暫時的或相對的否決權，而不享有絕對的否決權。例如捷克的上院固可否決下院所通過的法律案，但下院仍可以較大的多數重將該案通過；下院如否決上院所嘗通過的法律案時，則上院便無此項重予通過的權利。奧國1920年的憲法亦嘗有類似的規定。
第二目 議會的立法權
前目所述，只是議會中上下兩院職權的分配問題。就議會全體的職權而言，各國議會職權的範圍雖亦極不一致，然要皆享有三種性質的職權，即（一）立法權，（二）監察權，及（三）財政權。本目將論述議會的立法權；至於監察權及財政權，則當於以下兩目分別論述。
第一款 立法權的意義
立法即是制定法律之意。然則欲確定立法權這個名詞的意義，便須確定「法律」這個名詞的範圍。關於法律這個名詞的範圍的解說，歷來可說有三種理論 (10) ：
其一，以為法律為賦有普遍性的規則。主張此說者，以為法律的特質，在其普遍性。所謂普遍性者，其涵義不外兩層：第一，法律不是對某一事或某幾件事所下的一種決定，而是對於合於法律條文所規定的未來一切事件所立的一種規則；第二，法律不是對於某一個或某幾個人所下的一種決定，而是對於將來凡適合法律條文所規定的任何人所立的一種規則。法律之所以得稱為規則，亦即因其賦有上述的普遍性。法人愛斯曼、狄驥以及其他一般學者，大率主張此說。採納此說，則所謂立法權，即是制定各種賦有普遍性的規則之權；舉凡議會決定之案，如不含有上述的普遍性，便非法律，便不在其立法權的範圍以內。
其二，以為法律為變更權利的規則。主張此說者，以為法律的要件，在能影響人民的權利；凡國家任何機關所頒布的規則，如其內容足以變更人民與人民間的權利關係或人民與國家及國家機關間的權利關係者，俱為法律；換言之，法律即是所謂「權利規則」（règle de droit，Rechtsgesetz）。德人拉龐（Laband）及很多的德國學者，主張此說。採納此說，則一方面議會所通過的一切決定，初不必盡具法律的性質，因議會所通過的決定，不必盡能影響人民的權利；例如議會所通過的某年庫券條例或某地博物館建築條例，自不具有法律的要件；即議會所通過關於國家各機關的組織的規則，主張此說者亦不認其為具有法律的要件，而僅認其為行政行為。但在另一方面，則議會所通過的案件，初不必是對於未來一切事件與任何人民而制定者始得稱為法律，即使是對於特定的某一事件或某一個人而成立的決定，只要其影響足以變更人民的權利，仍當稱為法律。換言之，行政機關的命令，如具有變更人民權利的性質，亦是一種法律。
其三，以為凡由議會依立法程序所成立的一切決定俱為法律。主張此說者，以為凡議會依立法程序所通過的決定，其效力既皆相等，而俱立於行政機關所頒布的命令之上，則議會的決定，無論其賦有普遍性與否，亦無論其能否影響私人的權利，其性質固皆相等，初不當認某者為法律，某者為非法律。換言之，議會決定之是否為法律，全屬形式問題，而與該決定的內容或實質無關。凡議會決定之非由立法程序而成立者（例如質問案、決議案等），既不似議會決定之經由立法程序而成立者有支配行政命令的能力，自然不能目為法律；但議會決定之經由立法程序而成立者，則對於行政機關，對於法庭，其效力固皆在行政命令法院裁判之上，因亦不能不一概目為法律。法人馬爾伯格（Carré de Malberg），依據法國法律的實況，即力倡此種形式主義之說，以排除他說。
法律本來可有實質與形式兩義。如從法律的實質以定法律的範圍，第一說所立的標準，自較第二說的標準為確定；因所謂「普遍性」者，其意義究尚有一定的範圍，至於一種規則之是否能影響私人權利，實際上便往往不易判斷。如從法律的形式以定法律的範圍，則第三說自屬不容否認。我們在這裡討論的目的，既是立法機關所享有的立法權，則關於法律的範圍的解釋，自當採用第三說。不過對於此說，我們亦尚有一點補充的意思。凡由議會依完整的立法程序所成立的決定，雖均具同等效力，而可一概目為法律；但求諸各國實例，則凡與此種決定具有同等效力者，卻不必盡須經由完整的立法程序而來。美國憲法一面認條約的效力同於法律，一面卻認條約的成立，僅須經由總統征取參議院的同意，而不必經過通常的立法程序，即是最著的一例。
第二款 立法程序
議會之行使立法權，簡言之，可說含有兩種或（在兩院制的國家）三種程序；其一為法律案的提出，其二為法律案在議會中的討論，其三為兩院的協議。今就各國通例，約略說明這三種程序如後：
一 法律案的提出
法律案的提出，因行政機關體制的不同，而有種種的分別。在採用總統制的國家，三權分立主義有較嚴格的實行，法律案的提議權被認為立法權的一部分，所以僅議會議員享有此權，行政機關則不得向議會提出任何法律案。在採用議會內閣制的國家，則法律案的提出，不僅屬於議會的議員，抑且屬於行政機關；行政機關不僅為執行法律的機關，抑且為參預立法的機關。不但如此，政府提案比議員提案且常占有種種優勢；例如英國將議會每星期中開會時間的大部分，劃作政府提案的討論時間，議員提案，每因是不得討論機會。中國民國二年《議院法》亦規定，政府提出之案，在參眾兩院議事日程中，俱須先於議員所提之案。
二 法律案的討論
關於法律案討論的程序，各國憲法、議院法及議事細則所規定者甚不一律。如果作大體的比較，則可從兩點分別討論：（一）全院討論的次數及程序。關於此點各國有三讀制與非三讀制的分別。所謂三讀制者，即每個法律案須經過三次的誦讀，始能通過某一議院。英美及德國的議會俱用三讀制。中國民國二年的國會亦採用此制。法意等國議會所用的制度則與英美不同。在法意的議院中，一個法律案只須經過兩次的討論，第一次叫做「總討論」，第二次則為「逐條討論」。但在實際上，兩制間的分別並不十分顯明。英、美、德三讀之制，在實際上亦只是二讀。英國的初讀，往往僅讀案名而不讀案文，更講不到討論；二讀為總討論，討論各大原則；逐條討論則於所謂「全院委員會」（或「常任委員會」）及所謂「報告」時期行之；三讀亦往往只是一種形式。在德國國會中，初讀為總討論，二讀為逐條討論，三讀亦往往只是一種形式。所以英德之制與法意之制，在實際上仍是大同小異。美制則實際上既不是三讀，又無總討論與逐條討論的兩種顯然可以分離的步驟，而側重於委員會的審查。（二）委員會的審查。各國議院大都皆為人數眾多的團體，要細密的審查一個議案自非委託一個委員會不可。關於此點各國間亦尚有常任委員制與非常任委員制的分別。美、法、德等國的議院設有各種常任委員會，分司各種案件的審查；英國則不設此類常任委員會 (11) ，遇有必須交付審查的案件，由議院臨時設立一個特別委員會，以司審查之責。因此，在美、法、德等國，法律案例須經過委員會的審查，在美德，在初讀之後，在法國則在提案之後；換言之，在美法，在一切討論之前，在德國則在總討論與逐條討論之間；但在英國，則法律案例不須經委員會的審查，遇有審查的必要，才有特別委員會的設立。更因此，美法議會的立法權比英國議會的為完全；在英國，議會以外的內閣可以操縱立法，而在美法，則左右立法者為議會的常任委員會。法國雖為內閣制的國家，但關於法律案件，其議會委員會的勢力卻不在內閣之下，因為一般的法律案件須先經委員會的審查，才能由議院討論。德國的審查時期在總討論之後，故其委員會亦無美法委員會的跋扈。
三 兩院的協議
各國憲法，固有對於財政案不予第二院以否決權者；甚或有對於其他法律案，亦不予第二院以絕對的否決權者；但大多數國家，仍認一切法律案的成立，須經上下兩院的一致通過。在此種制度之下，如非設有方法，以解決上下兩院意見上不相一致之點，許多法律案件勢必因兩院意見之未能完全一致，而致停頓。解決之法，有下述兩種：其一，開兩院聯合會議，而取決於出席議員的多數。此法昔曾行於法國，今仍行於挪威。採用此法，則上院往往立於極不利的地位；因其議員人數，常較第一院為少；如以挪威而言，則上院的人數只占兩院全體人數四分之一。其二，由兩院各推定若干委員，組織協議會；以協議的結果，提交兩院各自表決。各國之採用此法者較眾；美國為最著的一例，中國民二《議院法》亦采此制。依該法的規定，凡甲院通過的法律案，經乙院修正通過，回復甲院時，如甲院對於修正不能同意，得向乙院請求協議，乙院不得拒絕；此項協議由兩院各推定若干委員組織協議會行之，協議會的討議，以兩院未能一致的事項為限；凡協議會議決事項，尚須交由兩院分別表決，但兩院不得再加修正。
凡上所述，俱為議會議決一個法律案的各種程序。議會所議決的法律，在一般國家中，尚須經由行政機關的一種「公布」程序，始能發生效力。在許多國家中，行政機關於接受議會所通過的法律案時，尚保有一種否決權或要求議會複議權，其詳當於次章講述行政元首的職權時說明之。
第三目 議會的監察權
議會的監察權，即議會監察行政機關或司法機關之權。監察權的範圍，在各國極不一致。在行責任內閣制的國家，議會監察行政機關之權較大；在行總統制的國家與合議制的國家，則議會監察行政機關之權便較小；至於在獨裁國家，則縱有議會，其議會監察之權可說無有。
就各國實例而言，在議會內閣制之下，議會監察行政或司法機關的方法有（一）質詢權，（二）查究權，（三）受理請願權，（四）建議權，（五）彈劾權，（六）不信任權，及（七）設立常設委員會等權。在非責任內閣制的國家，則監察權便無如此之多。
一 質詢權
質詢權即議會對於行政或其他事件，得以書面或口頭，向政府提出質詢，要求答覆之權。議會行使此權，其表面的目的在向政府探詢某一事件的內容，在實際上則往往具有監察行政的作用。在非責任內閣制的國家，議會並無此權。
依照法國議會制度，質詢的種類有二：一為詢問（question），又一為質問（interpellation）。詢問為發問的議員與被問的國務員間之事，以問答相終始，不能成為辯論的出發點；但質問必附有辯論，辯論終畢，議院對於內閣全體或某某特別國務員，往往可有信任與不信任的表示。所以詢問的性質不嚴重，亦不會引起政潮；而質問則往往可以引起政潮。英制僅有詢問而無質問，歐洲大陸各國議會制則大都類似法制，兼有詢問及質問。論者因謂大陸各國內閣之不能安定，質問制的存在為重要原因之一。但英國亦有一種類似質問的制度：議員如於詢問之後，對於政府仍有不滿，則可提出「延會動議」，要求於當日晚上，將其他事務暫行擱起（即延會之意），而將所問之事，加以辯論。此種動議與質問的性質頗相類似，但此種動議頗不易成立；因之，其對於政府的威脅遠不如歐洲大陸各國所行的質問制之甚。
二 查究權
各國議會，對於行政及司法機關的設施，大率享有一種調查審核之權，稱為查究權（droit d'enqu ê te）。所以議會對於行政及司法機關的違法或失職等事件，尚得組織查究委員會加以審查；審查後，凡需乎法律的補救者，則以立法手段補救；需乎他種補救者，則以他種手段補救（例如投不信任票）。在英美等國，查究委員會並有傳喚人民以搜集證據之權。
三 受理請願權
議會之受理請願，其目的固不純為監察政府，但凡人民受行政官吏或其他官吏的苛待，或對於行政司法等機關的設施有不能滿意者，亦自可向議會提出請願，以圖抵制；所以議會之受理請願，亦實含有監察的性質。
四 建議權
議會各院對於行政或其他事件，得向政府提出建議案。依一般國家的通例，議會的建議案與議會所通過的法律有別。法律須經由兩院的通過；建議案則可由各院單獨向政府提出。法律案通常系對於一般事件，為概括的規定；建議案則即對於個別事項，亦可提出。在許多國家中，議會兩院所通過的法律案，政府只有服從的義務，無拒絕的權能；建議案則無強制政府的能力。但在採行議會內閣制的國家，下議院向政府提出的建議案，實際上往往使政府不能不予接受；因為政府的拒絕，或會引起該院對於政府為不信任的決議。所以議會的建議案，亦實含有監察的意味。
五 彈劾權
彈劾（impeachment）制度，肇端於14世紀的英國，當時議會制度尚在十分幼稚的時期，當時所謂彈劾，即指英國眾議院對於國務員的犯罪，向貴族院起訴而請其審判處罰而言。其所以產生，則不外下列各種原因。一則當時司法機關，尚未脫離行政機關而獨立，國務員的犯罪，初不易受法庭的制裁，而有特設他種制裁的必要。二則當時議會內閣制尚未產生，國務員如有犯罪或過失行為，不能由議會投不信任票以解其職；所以議會如無彈劾權，便毫無解免國務員職務的權能。三則按照英國法律，凡對於犯罪的起訴權，原屬於一種由普通人民組織的陪審團（grand jury），眾議院既為代表人民機關，而貴族院歷來復為英國最高法院，則授眾議院以向貴族院對於國務員起訴之權，自與英人傳習上的法律觀念與組織，不相矛盾。但彈劾制在英國，久已廢弛不用，且自1805年以來，英國議會從無行使彈劾權之事；蓋英國法庭的獨立，既足以為國務員犯罪的制裁，而自議會內閣制實現而後，英國議會尚可投不信任票以為國務員犯罪或失職的制裁。
其他各國憲法，對於行政元首及國務員的犯罪，所以仍設有議會彈劾權者，則有兩種理由：一因行政元首及國務員的地位隆而權威高，倘純賴普通法庭行使制裁，實際上或不免因法庭的瞻徇顧忌，而使制裁同於虛設；再因元首及國務員的違法或犯罪行為，往往含有政治性質；此類政治性質的違法或犯罪行為，因其意義空泛，在解釋上，法庭將極感困難。
至於彈劾權適用的範圍，則可分為兩層，加以說明：
其一為彈劾權所可適用的行為。各國憲法，或認議會的彈劾，僅能適用於犯罪行為，例如美國憲法；或認議會的彈劾，僅能適用於與職務有關的犯罪行為，例如法國憲法；或則認議會對於一切違反憲法或法律的行為，得以提出彈劾，例如德國憲法。但無論各國律文的差別如何，彈劾權的適用，充其量亦不過能適用於一切違法行為，至於政策上處分的失當，則不能，亦不當適用彈劾手續；蓋在採用議會內閣制的國家，行政機關的政策如經議會認為失當，議會尚可行使其不信任權，使之去職，原不必藉助於手續較為繁重的彈劾；如在採用非責任內閣制的國家，行政機關的行政政策，本不受議會的支配，如許議會對於其政策亦得予以彈劾，在理論上又不免發生矛盾。
其二為彈劾權所能適用的官吏。各國議會的彈劾權，在君主國家，則僅適用於國務員而不適用於君主；在共和國家，大都亦僅適用於總統及國務員而不適用於其他官吏；但在美國，則除總統及國務員外，彈劾權更適用於其他官吏；蓋美國為採用總統制的國家，議會對於行政官吏的違法行為，較少監察的權能，故其彈劾權適用的範圍，亦比較廣大。
複次，關於彈劾案的審判，各國憲法及法律的規定，亦殊不一致。或以審判權委諸法院；例如比國憲法規定，凡彈劾案由下議院以過半數的多數通過後，須提交最高法院審判。或則以審判權委諸所謂護憲法院；例如西班牙1931年《憲法》第八十五條即有如此的規定。其所以將彈劾案的審判權委諸普通法院或特種法院者，則因上議院系政治機關，頗不易為公平的判決。或則以審判權委諸上議院，英、法、美各國俱系如此；但美制雖以審判眾議院所通過的彈劾案之權委諸上議院，而仍設有兩層限制；即（一）上院判決任何人為有罪時，須經出席議員三分之二的同意；（二）上議院判決的結果，應僅以削職及褫奪公權為限，其他刑罰，惟普通法院得科處之（普通法院於上院判決後，對於被彈劾者，尚保有處以他項刑罰之權）。凡此限制，俱在預防上議院議員，為政治情感所驅使，或為黨見所挾持，而致產生偏激輕率的判決。
六 不信任權
凡行議會內閣制的國家，議會對於國務員全體或國務員個人，如不能信任時，類得以投不信任票的方法，促令去職。不信任案得對於內閣政策失當的行為而提出，初不限於違法行為，並得以過半數的通過而成立。凡此皆顯然與彈劾有異。因此，凡行議會內閣制的國家，內閣的政策，乃不能不取得議會多數的贊助。但各國憲法之授議會以不信任權者，大都亦授行政機關以解散議會之權；凡議會因不滿意於行政機關的政策而投不信任票時，行政機關如認議會的主張與民意相反，亦得以解散議會召集新議會的手段，訴諸選民；但新議會召集後，如國務員在議會中仍不能取得議會多數的信任，則仍不能不出於解職的一途。英國的憲法習慣便系如此；他國之採用議會內閣制者，亦大率如此。法國內閣之不能解散眾議院，則為一種違背內閣制真精神的一種習慣，並非憲法所規定。
承認議會享有不信任投票權，原只是欲求內閣政策，與代表民意機關的意見趨於一致。在許多國家中，嚴格地既只有下院是代表民意的機關，則不信任投票權亦只應下院享有；上院初不能行使此權以推翻內閣。英國憲法習慣即系如此；他國憲法甚有以明文承認此權純屬於下院者。
七 設立常設委員會權
各國憲法，為使議會對於行政機關的行動，能為充分的監察，有於議會閉會期內及議會解散期內，由議會選定若干議員，組織一種委員會，代表議會，以監察行政機關者。例如捷克1920年《憲法》規定，議會兩院於議會閉會、停會或解散期內，得共同設置一種委員會，倘遇緊急事故發生，則凡行政機關處分之須經議會決定者，即由該委員會代表議會決定。其他各國，尚有對於特殊事宜，設置特殊委員會，以監察行政機關者。例如德國1919年《憲法》，一面承認國會於閉會，或解散期間內，得設置一種與捷憲相似的議會委員會，以保障議會的權利，而監察行政機關的動作；一面並承認國會於此種期間內，得設置外交委員會，以監察行政機關的外交事宜。
第四目 議會的財政權
在現代國家中，財政案的議決權，固無不委諸議會。所謂財政案，概括言之，即是一切關係國帑收入與國帑支出的法案。此種法案的議決權，在現代自由國家，實為議會監察行政機關的最大利器；但嚴格言之，又不能完全以一種監察權視之，與議會通常的立法權也不完全相同；此種職權，應視為議會的一種特殊職權。議會所以有此特殊職權，則由於英國所樹的榜樣。近代國家的議會制度，類皆直接間接仿自英國，英國議會制度，本因討論課稅而產生，於是其他各國亦莫不授議會以議決財政案之權。
所謂財政案者，其種類甚多，就中最關重要者，則為預算案與決算案。
一 預算案
預算案的內容，在預定某一期限內國家收入及支出的數額；預算案的目的，在令政府按照預算案實行徵收與支付。今依各國實例，論述與預算案有關的幾個問題如下：
其一，預算案的期限。各國預算案的期限，通例為一年。此種通例，沿自英國。英國自1688年革命而後，議會為求貫徹其對於行政機關的節制權起見，遂采逐年議決預算之制；凡應經議會逐年議決的支出及徵收，倘一年期滿，未經議會議決，政府即無徵收或支出之權。自此而後，議會得以拒絕通過預算案，為強制政府服從議會的武器。但精細言之，英制將國家支出及稅入尚各分為數類，其期限初不盡為一年。就支出而言，英制分為二類。一為恆久支出，如王室歲貢及特種官吏歲俸之類皆屬之；此類支出，名為總庫業務（Consolidated Fund Services），蓋取由總庫支出之意。其他支出，則構成所謂供給業務（Supply Services），為歲定支出，必須逐年由議會通過。就稅入而言，英制更分為三類：第一類為必須逐年議決的稅目；第二類稅目，系可繼續徵收至若干年者；第三類稅目，毫無時間限制，在未經議會議決變更或廢止以前，該稅目得繼續徵收。實際上第一類稅目，在總稅目中，只占極小部分，僅茶稅、汽油稅、所得稅等少數稅目；第三類稅目殆占總稅目五分之四。所以，英國預算案的期限雖號稱一年，而預算案的討論尚不至過分繁重。然英國議會仍往往不及於會計年度終結前，議決次年度的預算案。英國會計年度為4月1日至次年3月31日；議會討論預算案，通常僅於2月開始；全部預算案，通常延至8月——即會計年度開始後四五個月——始獲議決。在議決全部預算以前，政府常須請求議會議決，准其暫行動用國帑若干。眾議院則每徇政府之請，先行議決此種暫准動用的款額。直至全部預算案中支出各項討議完畢，議會乃將曾經准予政府暫行動用各款一併納入於一種法案之內，給以最終的表決；此項法案名為《國帑支出法》（Act of Appropriation）。
法國的預算制度，較英制尤為嚴厲，一切租稅俱須逐年由議會議決；國家支出，除少數特例外，亦一律須由議會逐年議決。未經議決，政府即無徵收或支付之權。倘預算期滿，而議會新預算案尚未成立，則議會先行議決，准政府於新會計年度開始後若干月內，徵收若干租稅，與動用若干國帑。法國會計年度為1月1日至12月31日，議會大率僅於11月開始討論次年度預算；所以新預算案往往遲至6月始獲成立。
美國的預算制度，其嚴厲尤在英法之上。一切支出與徵收俱采逐年議決主義，毫無例外。在事實上，關稅稅則一經議定，常多年無有改變；但議會仍須一年一度的加以議決。且美國並無暫准政府動用若干款項的辦法；預算於會計年度開始以前，務須成立；不然政府便無法進行。美國的會計年度為7月1日至次年6月30日；議會在6月底以前，必須通過預算。
德國在歐戰以前，其預算制度雖亦承認預算期限為一年，但對於特種支出，則預算案內每設為較長的期限；例如陸軍費的預算期限為七年，海軍費的預算期限為五年。此種辦法為美法等國預算制度所不許，因其足以減少議會節制行政機關的權力。然當時德國議會權力微小的原因尚不止此。依照當時預算制度，凡預算年度已滿，而新預算尚未成立時，政府得不經議會的決定，而徑照舊預算繼續徵收與支付。此種辦法直使議會不能以拒絕通過新預算，為強迫政府服從議會的武器，與英法各自由國家預算制度的精神，蓋完全相反。關於此點，日本現行的預算制度與舊德的制度相同，故其議會的權力亦比較微小。
歐戰以後，德國的預算制度亦采嚴格的逐年主義。無論何項的收入與支出，皆須經國會一年一度的議決。因此，其嚴厲頗與美國預算制度不相上下。但國會如於會計年度（4月1日至3月31日）開始以前，不及通過全部預算，則國會仍可通過一暫行的預算，以利政府的進行。此點則與英法之制相似。
中國在過去二十餘年內，雖亦有所謂預算制度的存在，但實際上則當北京政府時代，僅民二、民五及民八的預算嘗經過當時的議會的通過，且亦並未實行。民國十二年《中華民國憲法》，一面規定預算期限為一年，一面復規定「政府因特別事業，得於預算案內預定年限，設繼續費」（該憲第一一三條）。其第一一七條，並有「會計年度開始，預算未成立時，政府每月依前年度預算十二分之一施行」的規定。這本是舊德的預算制度，行政機關的自由已極寬大，但十二年《憲法》根本並未施行。自國民政府成立後，中央頗嘗努力於預算制度的確立，預算的審議權則操於立法院。依二十年《預算章程》的規定，立法院於每年6月15日以前應將總預算議決，呈請國民政府公布，但歲入及歲出的總概算書，既須先經中央執行委員會政治會議（現稱政治委員會）的核定，立法院的議決事實上至今仍只是一種不甚重要的形式。惟就預算案成立的早晚而言，則近年中央政府的預算，已漸能於會計年度開始前或開始後一個月內公布。
其二，預算經費的支付。按照一般國家的通例，預算案內關於支出的規定，系就各項政務分別規定；政府對於各項政務的用費，不特不能超過預算案中對於各項政務所規定的用費，抑且不能挪移甲項政費的盈餘，以補乙項政費的不足。為預防政府破壞此種規律起見，各國乃設有審計機關；凡政府向國庫支用任何經費，俱須預經審計機關的核准；如政府的支用，違背預算案的規定，審計機關便得拒絕支付。所以審計機關，在一般國家中，均離行政機關而成為獨立機關。法德的審計院獨立於行政及立法機關之外，英國的審計總長雖由議會任命，但亦不隸屬於立法或行政機關。在五權憲法之下，審計本為監察權的一部分；以上所述的事前審核制度，亦已經中國現行《審計法》採行。
其三，預算案的提出與修正。在行議會內閣制的國家，預算案自然由政府提出；但在採用分權主義的美國，預算案卻由議會自行起草，自行決定；不過議會於草擬預算案時，事實上仍不能不需要行政機關予以種種報告及助力。至於議會議員對於政府所提出預算案的修正，各國憲法或法律，大率設有一種限制，即議會議員，不得提出增稅或增加歲出的修正條款。此項限制，一面在預防議會議員，因受選舉團體或其他方面的請託，而濫求增加度支；一面在使政府對於預算案，不易卸脫其責任，因為政府所提出的預算案，歲入及歲出既無增加，則實施後無論發生如何困難，政府自不能不負其責。
二 決算案
各國通例，行政機關須逐年將一切國家機關的收入支出，造成決算案，先交由審計機關審核，後更將該決算案及審計機關的審查報告，提交議會議決。議會則每將此種決算案，交付一種決算審查委員會，細為審查，而以審查的結果向議會報告。議會就報告討論後，再加表決。如議會發現該決算案中的徵收或支出，有與預算案相牴觸之點，或有舞弊情事，自可否認該決算案，而責成國務員負政治上的責任，或使之更負民刑責任。
第四節 議員的特殊保障
各國憲法，為保障議員個人的安全與自由起見，對於議員，均給以兩種特殊的保障：一為關於議員言論的特殊保障，又一為關於議員身體的特殊保障；前者在令議員於議會內，得以自由表示其意見，無所畏憚，亦無所束縛，後者在使議員的身體，不受非法的逮捕或其他虐待。
一 議員言論的保障
此種保障，肇始於英國。英國當14至16世紀期內，眾議院議員，在院內所提出的議案，或在院內所發表的言論，有時經行政機關認為妨及國王權利，或認為非法，而予以控訴；甚至對於議員的表決，亦有加以控訴者。當時眾議院雖嘗抗議，然多歸無效。1688年革命後，英國議會遂於其《權利宣言》中，規定議院以內一切言詞辯論與討論手續，任何法院與議院以外任何其他機關，不得過問。他國憲法亦俱設有與此相似的規定。
二 議員身體的保障
身體保障與言論保障，其目的俱在維持議員的自由與安全，使不致因政府的摧殘，而不克從事於議會的職務。身體保障之制，亦肇始於英國，但英國法律對於議員身體所給予的特殊保障，只限於不得因民事案件而逮捕議員；如議員有犯罪行為，則仍可被捕；惟逮捕的機關，於逮捕後，須立即通知議院。
他國憲法，嫌此種保障未能充分，乃認議員除現行犯外，凡在議會會期中，即使犯罪，亦須預經議員所屬院的許可，始受逮捕。此外各國憲法更有保障議員，使在議會會期中，不受司法的偵查，並免除其作證的義務者，例如德國1919年憲法之所規定。
第五節 議會制度與反議會制度
議會制度向視為民主政治的歸宿，因為近代國家的版圖及人口俱不能容許純粹民治政體。歐戰告終時固有若干國家的新憲法，嘗對代議政體為局部的修正，然大體上則仍以代議制為其政治組織的骨幹。
到了今日，不但蘇維埃政體已有了將近二十年的繼續存在，所謂法西斯蒂式的獨裁亦頗流行。馬克思共產主義者固不否認民治，但他們以為議會是資產階級的工具，而不是全民的代表機關；欲實現真正的民治，惟有賴蘇維埃制度的完成及推行。法西斯蒂主義者則根本否認民治，而尤不信任代議政體；他們雖間亦提倡所謂「會社議會」，但這與歷來代議政體的精神完全不同。
蘇維埃制度與歷來議會制不同的地方甚多，其重要者如下：其一，在一般民治國家，議會為全體人民的代表機關，蘇維埃則僅為工農兵的代表。固然，在階級制度完全消滅之後，工農兵的全體或即人民的全體；但在階級未消滅前，蘇維埃制度自不能視為全民代表機關。其二，在歷來議會制度之下，議會固為人民的代表機關，但亦只是國家機關之一。代議政體與分權主義初不能分離。換言之，除了議會外，行政機關及司法機關亦各有其特殊的權力，雖則議會盡可監察此種機關，而此種機關盡可為議會所直接或間接產生，例如法國總統由議會選舉，內閣及法官則由總統任命。再進一步言之，議會的權力無論大至如何程度，仍只是一部分的權力，其餘的權力依憲法必須由其他機關分別行使。但蘇維埃則與議會不同，蘇維埃大會的權力是無限的：蘇維埃大會除可行使立法權外，更可藉其決議，為行政或司法的處分。其三，在一般民治國家，議會的職權，在原則上，惟議會全體得行使之；議會的委員會，無論在議會集會期間或議會閉會期間，均不能代替議會全體，行使議會所享有的全部職權。在蘇維埃制度之下，蘇維埃代表大會，在閉會期內，其職權可完全由其中央執行委員會行使；在該執行委員會閉會期內，其職權復可由該委員會的常務委員會行使。 (12) 以此之故，蘇聯的最高政權名為屬於蘇維埃代表大會全體，實則只握於少數人所組織的委員會手中。這也是蘇維埃制度與歷來議會制度根本相異的一點。
法西斯蒂國家的政制至今尚無一定的形式，相同的只有黨魁獨裁的一點。希特勒的德國，在形式上仍維持國會的存在；但國會無實權，國會的選舉，只類似一種拿破崙式的總投票。所以在實際上，現時的德國不能認為保有議會制度。墨索里尼多年來正努力於所謂「會社國家」的成立。1928年以來，意國眾議院採用了職業代表制，成了所謂「會社議院」；這幾年來，墨索里尼更欲以所謂「全國會社會議」代替舊日的議會。奧葡1934年的新《憲法》亦採納了會社議會的制度。
但這些所謂會社議院或會社會議，俱與一般國家的議會不同。奧葡的制度極欠固定，可置不論。義大利的眾議院全體議員的產生，系由法西斯蒂黨圈定候選人，交由人民用總投票的方式表決；這種產生方法，已顯與近代民治國家人民代表機關的產生，根本相異；而且實際的最高政權又寄於法西斯蒂黨魁，眾議院幾不能過問。所以義大利眾議院幾隻是一種形式機關，初無支配或對抗政府的權能。至其全國會社會議之性質，亦不能看做議會一類的機關。
義大利全國會社會議（National Council of Corporations）初成立於1926年，後經1930年3月28日的法律予以正式承認。該會議當時即有參預經濟立法的權力，但未取議會而代之。會員共有三種：（一）為13個全國業團同盟的代表；（二）為其他若干種特定的全國會團的代表；（三）為政府人員。
義大利眾議院的候選人自1928年以來，本亦由全國業團同盟及若干種全國會團推薦。就組織的分子而言，全國會社會議，除了更有政府人員參加外，當時原與眾議院無大分別。因此，墨索里尼於1933年11月在會社會議中成立一個決議，將會社會議的會員改由生產會社（Category Corporations）舉出。所謂生產會社即從事於某生產事業的一種會社，無勞資之分；所以與業團及以業團為基礎而組成的各種全國同盟，性質不同。意國議會旋亦於1934年1月13日通過一個新的會社法（即《會社組織及權力法》）。根據這個法律，墨索里尼自該年5月起即分別組成22個生產會社，並於同年11月成立了一個由823名生產會社的代表所組成的全國會社會議。
1934年3月選出的眾議院，其惟一的職務，即在完成設立新會社會議以前的種種準備。在政府下令召集選舉時，各方即有這種了解。現在議會固尚未取銷；如果取銷，而令上述的全國會社會議獨存，則義大利的制度將離議會制更遠。蓋就組織的形式而言，會社會議固可說是一個職業代表的議會；但生產會社既系由首領以命令組織，主席復由閣員兼任 (13) ，則其獨立行使立法職權的可能，殆極微薄。蘇維埃在事實上，固然也由共產黨主導，但共產黨的主導，僅是手段的運用，初無法律的憑藉；義大利會社會議則即在法律上亦不脫為法西斯蒂黨的機關之一。因之，從法律的見地言，義大利的會社會議，較蘇聯的蘇維埃代表大會，去議會制似乎更遠。
由上所述，可知蘇維埃獨裁與法西斯蒂獨裁，如何的與民治主義的議會制度相反。悲觀者目擊這兩種獨裁制度的突起與存在，遂以為民治主義的議會制度已到了沒落時期。但我們如從以下三項事實細心體察，頗覺這種悲觀只是一種膚淺的見解。第一，一切法西斯蒂國家，均只有個人的獨裁，至今並未能樹立任何一種可以持久的制度，以代替議會制度。第二，蘇聯最近已決定改革其選舉制度，使蘇聯政制民主化，而與一般民治國家的政制相接近。 (14) 第三，在民治素養較深的國家，如英、美、法、比、北歐各國，以及不列顛自治地坎拿大、澳大利亞、南非等等，議會制度至今仍屹然未動，其多數人的民治信仰亦並未搖動。這些都是我們所不應忽視的事實。
【注釋】
(1) 見Laband，Das Staatsrecht des Dentschen Reiches（1911），Ⅰ，297。關於以上各說的說明及討論，最好更參考：Carré de Malberg，Contribution à la théorie générale de l'État（1922），Ⅱ，199及以下；Duguit,Traité de droit constitutionnel（1923），Ⅱ，494-14。5
(2) 關於英國議會制度的演進，可參考：G. B. Adams,Constitutional History of England；Stubbs，Constitutional History of England；Erskine May,Constitutional History of England；A.F.Pollard，The Evolution of Parliament（1920）。
(3) Montesquieu，Esprit des lois，liv.Ⅺ,ch.vi.
(4) 參看本書第三編，第一章，第二節，第二目。
(5) 阿根廷面積約300萬方公里，人口約1,200萬，但下院僅有158人；墨西哥面積約二百萬方公里，人口約一千六百餘萬，但下院僅有153人。
(6) 英國於18世紀初期時，議會政府尚未成立，議會因恐行政元首以行政要職籠絡議員，以致議會的獨立無從維持，故對於下院議員兼任特種行政官職，設有一種限制：即凡下院議員，於受任特種行政官職時，其議員資格即時消滅；必須重赴選舉區競選，重複當選為議員，始能兼任下院議員；否則不能一面充任官吏，一面充任下院議員。此項限制於議會政府製成立後，自然產生許多不便；因為在議會政府制之下，閣員必須為議會議員，如設有再選（re-election）的限制，則閣員於受任之始，勢難逃競選之勞。上述再選限制，在1919年發生變動：照該年法律，下院議員之於新議會召集後九個月以內，充任國務員者，無須履行再選手續；過九個月後，仍須履行再選手續。自1926年以後，再選制已完全廢除，議員兼任國務員，不論在何時期，俱無須辭職以求再選當選。
(7) 英國政府於1917年曾設立一「第二院改造會議」（Conference on the Reform of the Second Chamber），以蒲徠斯（Bryce）為主席。1922年內閣又設立一個委員會，以審議貴族院改造問題。嗣後議會又有多次關於貴族院改組問題的討論。但至今尚無具體決議。
(8) 蘇聯1936年《憲法》第三三條仍以民族院為最高蘇維埃（即議會）的一院。
(9) 關於各國上院的組織，及其職權的差異，可參看：Esmein，Éléments de droit constitutionnel（1927），Ⅰ，115-156；Bryce，Modern Democracies（1921），Ⅱ，ch.lxiv；Temperley,Senate and Upper Chambers（1910）；Lees-Smith，Second Chambers in Theory and Practice（1923）；Marriot，Second Chambers（1927）；Roberts,The Functions of an English Second Chamber；Rogers，The American Senate（1926）。
(10) 以下各說詳見Malberg，Contribution à la théorie générale de l'État，Ⅱ，285-371。
(11) 英國的所謂常任委員會（Standing Committee）為代替全院委員會的一種組織，其職務仍與全院委員會相似，而與美法等國委員會的職務不同。
(12) 參看本書及以下。
(13) 1934年2月5日《會社組織及權力法》，第一及第二條。
(14) 蘇聯1936年新《憲法》，以兩院制的最高蘇維埃（Verkhovny Soviet）為蘇聯最高國家權力機關；復以由最高蘇維埃所組織的蘇聯人民委員會，為國家權力的最高執行及行政機關。凡年滿18歲的任何蘇聯公民，均有直接選舉最高蘇維埃聯邦院（即眾議院）代表之權，選權不復限於農、工、兵三種人民；選民所享之權亦一律平等，城市工人與鄉村農夫間不復設有區別。投票則改採秘密制度。最高蘇維埃閉會期內，其常務委員會亦僅能代行其一部分的權力。