比較憲法 · 第四章　公民總投票

公民總投票（plebiscite,plébiscite），在形式上說起來，本是非強制的複決制的一種；因為公民全體所投票表決的問題，必由行政機關或其他機關交付。但就其適用的場合而言，公民總投票與公民複決間，究有不同。複決在使公民對於某種法律表示意見，而總投票則在使公民決定其自身所應隸屬的國家，或使對於一個某統治者表示向背。前一種總投票為民族自決的一種工具；後一種則往往為獨裁者藉以取得合法地位與企圖增加權威的一種手段。無論為前者或為後者，兩者俱和複決不同。 公民以投票方式，表示其願隸何國，為歐戰後所習見之事。波蘭與德國間，1920年有上什列辛（Über-Schlesien）的總投票。薩爾（Saar）區域的公民，則於1935年有總投票之舉，以決定該區是否應還屬德國，或改屬法國，或仍直轄於國際聯盟的問題。國際間的總投票而外，德國於1919年的《憲法》，對於各邦間領土的變更，亦許有關的人民用總投票的方法，自行決定（《憲法》第十八條）。蓋自美國威爾遜總統在歐戰末年提倡民族自決的主義後，某地應屬於某國的問題，依理，該地人民應有自決之權。不特上什列辛及薩爾的公民總投票為巴黎和平會議的產物，即德憲第十八條中關於公民投票的規定，其精神亦來自當時的民族自決主義。 公民以投票方式，表示其對於某一個統治者的向背，為拿破崙一世所首創，拿破崙三世亦嘗多次利用，到今日則成為希特勒威脅世界的一種武器。拿破崙自1799年起，嘗多次改變法蘭西的憲法，其地位亦自「首席執政」，進而為「法蘭西人民的皇帝」。為取得人民的贊助，且為向列強示威起見，每逢一次改制，拿破崙必令人民舉行一次總投票。其侄拿破崙三世，於19世紀中葉，改第二共和為第二帝國的過程中，亦嘗舉行多次的總投票。因此，法人常稱拿破崙伯侄時代的法國的政體為「總投票式的民主政體」，因為這種民主政體，其民主的成分僅限於總投票一事。 德國自1933年希特勒當權以來，也有過三次的總投票；第一次（1933年11月）在德國宣告脫離國際聯盟以後；第二次（1934年8月）在興登堡（Hindenburg）總統逝世，希特勒以冢宰兼任總統，並改號為「元首」以後；第三次（1936年3月）在政府派兵入駐萊因流域各地之後。在這三次的總投票中，贊成希特勒的政策者皆在百分之九十以上。從真實的意義而言，與首次總投票同時舉行的國會選舉亦可看做總投票；因為一切候選人皆承希特勒之命而提出，人民實際上僅有贊成或不贊成希特勒之權，而沒有真正的選舉權。 (1) 同樣的，義大利1929年及1934年的議會選舉也只是總投票而已。 拿破崙伯侄及希特勒的總投票，在形式上固可視為民意的表示，但在實際上，則與直接民權初無關係。無論為選舉或為複決，人民總須有投票的自由，然後其結果方得稱為民意的表示。但所謂投票的自由者，不特謂人民可投反對票，且包含著人民可組織政黨或其他團體，以增加反對人數的意思。拿破崙伯侄時代的法人及今日的德人，其多數容或真正贊成他們元首的獨裁政策，但反對者決無投票反對的自由，更無組織反對團體，以作投票運動的自由。既無反對的自由，則所謂總投票自亦不過為獨裁者藉以鞏固其自身地位的一種工具而已。所以我們不應將複決與總投票並為一談。 【注釋】 (1) 1936年3月舉行總投票時兼舉行國會選舉，但兩者只用一種選舉票；選舉票中亦只印「贊成」一詞，人民如欲表示「反對」，則須塗去「贊成」，另書「反對」。在1933年11月，則總投票與選舉為兩事。