比較憲法 · 第三章　公民罷免權

在民權發達的各國，公民的權利，除卻選舉、複決與創製外，尚有「罷免」（recall）。在歐戰以前，罷免制僅行於瑞士各邦及美國各邦。歐戰以後，歐洲各國如德國，如拉特維亞，其憲法亦嘗採納此制；在蘇聯則此制更為盛行。 一　罷免的意義及形式 凡直接民權皆須採用投票的方式，罷免權亦非例外。罷免者即公民舉行投票，以決定一部分公民所要求罷免的議員、公務員或法官，是否應令繼續任職，或立予免職處分。所以公民有罷免權，則對於議員、公務員或法官，即可行使一種直接的制裁。至於罷免的制度，則可分為下述的三種： 其一，為適用於議會議員的罷免制。此種罷免制，亦有兩種不同的形式。或則承認一個選舉區中的選民，滿若干人時，對於其本區的議員，得要求本區選民全體投票，以罷免其職務，而另選他人補充。所以此種罷免，僅系適用於議員個人的一種罷免制度。美國各邦對於議員所採用的罷免制均屬此類。或則承認全國選民滿若干人時，對於議會全體，得要求全國選民投票解散，而舉行新議會的選舉。所以此種罷免，實等於公民團體之解散議會。瑞士各邦久已採用此種罷免的形式（名為Abberufung）；普魯士1920年《憲法》亦採用之（該憲第十四條）。 其二，為適用於行政官吏的罷免制。瑞士各邦及美國各邦，對於民選的行政官吏，亦有承認其本選舉區的公民，得以要求本區公民全體投票，以罷免其職務者。蓋民選的行政官吏其性質原可認為與議會議員相似，故亦可援用罷免為制裁。美國有些的邦對於議會議員雖未採用罷免制度，而對於民選行政官吏，則反 (1) 採用此制者；甚或對於非民選的行政官吏，亦採用此制者。德國1919年的憲法，對於總統罷免問題，亦採用一種特殊的罷免制度。依照該憲，總統由人民直接選舉；總統的解職則可由國會提議，而交由全國公民投票表決；公民表決的結果，如贊成國會的提議，則總統便須退職；否則，公民的表示應即認為總統之重行當選，而國會反須解散另選。這種規定的目的，在令公民團體有解決議會與行政元首間的衝突之權；所以不以要求罷免之權給公民，而僅以決定罷免之權給公民。 其三，為適用於法院法官的罷免制。美國各邦中，法院法官，亦有出自民選者；就中並有極少數的邦，對於民選法官亦采罷免制。蓋美國法院本享有解釋憲法之權，故法律常有被法院認為牴觸憲法，不能發生效力者。法院既可否認法律，則曾經公民複決的法律，自然亦可被法院否認。但法院這種舉動，最易引起人民的攻擊，因為人民決不能坐視少數法官推翻全體公民所複決的法律而不問；於是美人乃有主張人民可以罷免法官者。人民既可罷免法官，則在理論上，法官應不敢輕易違反民意。不過罷免施諸法官，則法官頗難以超然態度秉公執行審判職務，所以美國各邦，亦有對於法官不徑採用罷免制，而採用所謂「撤銷判決」（recall of judicial decisions）者。所謂「撤銷判決」，即公民對於法院的判決，得要求投票撤銷之謂。在此種制度之下，法官個人之地位，雖不因公民的好惡喜怒而生搖動，但他種流弊依然發生。所以美國各邦之採用撤銷判決制者，仍屬寥寥。 二　罷免制的理論 主張罷免制者的理由，約略言之，不外兩層。其一，以為在原則上講，議員或官吏之出自民選者，既系受公民委託之人，如果他們不能保有公民的信任，公民當然得行使罷免之權。其二，以為就實際的利益而言，公民對於此類議員或官吏，如保有隨時罷免之權，則議員官吏的行動與意見，或不敢公然蔑視民意；他們舞弊營私以及貪污專斷的行為，亦或可以減少。美人且謂罷免可以代替議會的「彈劾」（impeachment）制，而其效用且較彈劾制為更廣；因為一般國家的彈劾制度僅適用於官吏，而不能適用於議員；僅適用於犯罪行為，而不適用於普通的失職行為。這些理論，自然只是一方面的見解。反對罷免制者，則謂此制可使官吏或議員過於畏葸趨避，而不敢負責作事；且謂此制可使愛惜名譽之人不願為公眾服務；因為罷免案的提出，既只須一小部分公民的連署，則雖賢者亦難免被人提出罷免案以為攻擊，於是，凡名譽心甚重之人，便不免視國家機關的位置為畏途。有些論者且謂議員及民選官吏，如其任期不過於長，即可不虞其與民意相左太甚，因亦不必採用罷免之制。 美國各邦，為防止罷免權的濫用起見，對於罷免案的提起，往往設置兩項限制：（一）人民對於任何官吏，於其就職後的最初期間內（通例定為六個月）不得提出罷免案；（二）罷免案的提出在一個官吏的一次任期內，以一次為限。 (2) 有此兩項限制，上述罷免制的流弊，雖不能免除，要亦可以稍減。 【注釋】 (1) 此處疑漏「對」字。——編者注 (2) Munro，The Initiative Referendum and Recall（1912），44.