比較憲法 · 第一章　公民選舉權

第一節　選舉權的性質 所謂公民的選舉權，即是公民得以書面的或非書面的方法，選舉國家立法機關或其他機關的人員的權能。這種權能的本性，究竟是公民的一種權利，還是公民的一種職務，學者間頗有些不同的議論。 一　選舉權為國民的固有權利說 在18世紀法國大革命期內，有一部分人將選舉權完全看做國民的一種固有權利。所謂固有權利，即國民當然享有的權利，既無須國家憲法或法律賦予，也不是國家憲法或法律所能剝奪。這種理論，乃根據盧梭的主權論；盧梭以為主權既在全體的國民，則為表示全體國民的共同意志起見，自然非由全體國民參加投票不可，也自然非全體國民有選舉權不可。 (1) 承認此種理論，便發生兩種重大結果：第一，選舉權既為國民的固有權利，則不論在何種社會與何種時代，一切國民俱須享有此權。凡幼年人，或有精神病的人，或犯罪者，或因其尚無表示意志的能力，或因其顯然有妨害社會生活的事跡，自然仍可除外；但除此而外，國家便不能任意剝奪國民的選舉權。第二，選舉權既為國民的固有權利，則享有此權者，便有行使與不行使此種權利的自由；換言之，即選民應有投票與不投票的自由。 固有權利說，在理論上既不免過於虛玄；就實際的利益講，其兩種應有的結果，亦不能使我們讚許。倡導此說者，原意只在對抗十七八世紀歐洲各國的選舉制度，因為當時的選舉權，限於貴族、僧侶及有產階級，而不及於一般的人民。這種限制，自然應予取銷；但因而倡導固有權利之說，則亦不免矯枉過正。 二　選舉權為社會職務說 有一派人不認選舉權為固有權利，而認為選民的一種社會職務。依著這派人的觀念，選民的選舉權不是一種國民固有的權利，而出於國家的賦予；國家所以賦予選民以這種權利，乃為全社會的利益，而不是為享有選舉權者私人的利益；選民之行使選舉權，亦當認為系以國家名義而行使，亦當為著國家利益而行使。簡言之，選舉權便是國家法律授予選民的一種職務。1789年法國國民議會的大多數人本已傾向此說；1791年法國《憲法》因分公民為「活動公民」（citoyens actifs）與「不活動公民」（citoyens passifs）兩類，而令選舉權限由前類公民行使。19世紀以來的德國學者，更認選民團體為國家的一種機關，選舉權則為選民的社會職務。 社會職務之說亦產生兩種結果，惟皆與上說的兩種結果相反。第一，選舉權既為一種社會職務，則這種職務的授予，國家自可依著社會的利益，而規定相當的資格。誠然，此種資格的規定，亦不能出以武斷的態度，而應基於理性的考慮；但在原則上講，資格的限制畢竟可以存在。第二，選舉權既為一種職務，則享有此權者便有履行其職務的義務；因是國家對於選民，即施行「強制投票」，亦為理論所許。 三　選舉權兼具權利與職務兩性說 主此說者以為選舉權固為選民的一種職務，但同時仍為選民的一種權利。此處所謂權利，不是國民的固有權利，而是國家法律所授予的權利。何以仍為選民的一種權利？因為各國法律，大率承認凡依法有資格取得選舉權的人民，如被國家官吏無意或有意遺漏時，被遺漏者便得向法院起訴，以維護其資格，而達履行選舉職務的目的。說者以為這種規定，便是選舉權為一種權利的特徵。 以上三說之中，以第三種較為合理。選舉權的授予，一方面固是為著社會的利益，一方面亦是欲令私人得以表示其意見與情感；故謂選舉權的授予，純是為著社會利益，而非為私人利益，亦不免言之過當。選舉權固不能僅認為職務而非權利。不過選舉權雖含有權利的性質，而與私人的普通權利究有不同：私人的普通權利，大都可以割讓於他人，或委人代為行使，或因宣言拋棄而消滅；按諸一般國家選舉法，選舉權則為不可割讓、不容委託的權利，亦不因自行宣言而可消滅。在採用強制投票的國家，當事者且有不能不行使其權利的義務。所以在一般國家的選舉法上，選舉權實可視為一種賦有職務性的權利。這類權利，在公法上或私法上亦未始毫無其例，例如各國公法上所承認的人民陪審權，與私法上所承認父母對於幼年子女的財產管理權等等；因為享有這類權利之人，在一方面固有行使陪審權或管理子女的財產的權能，在另一方面亦有參預陪審或代子女管理其財產的義務。 第二節　選舉團體的組成 行使選舉權的團體，究應由什麼分子組成？關於這層，我們應該討論的有以下的兩點：第一就是限制選權制與普及選權制的分別；第二就是地域代表制與職業代表制的分別。 第一目　限制選權與普及選權 一　限制選權與普及選權的區別 凡於年齡、國籍、無精神病與未受刑事處分等條件而外，更設立其他資格以為取得選權的條件者，可稱之為限制選權制。反之，如於年齡、國籍、無精神病，與未受刑事處分等條件而外，不另設其他資格，則可稱之為普及選權制。 選權所受的特殊限制，在各國亦不盡相同。有注重財產資格者；18世紀期內英國及其美洲殖民地的選權資格，法國大革命初期所規定的選權資格，及日本於1928年以前的選權資格，均以財產為主要的標準；今之仍沿用限制選權制者，大率也是這樣。有注重教育資格，或兼重教育與財產兩項資格者；例如義大利於1912年以前，其議會選舉權的取得，即以納若干租稅，或曾受相當教育者為限。有注重性別的資格者；歐戰以前，一般國家所採用的普及選權制，實只普及於男子，而不遍及於女子；所以當時一般人士所稱的普及選權亦只以男子所享的普及選權為言。但今則選權已漸漸普及於女子：繼續維持性別限制的國家，縱令其成年男子均有選權，亦不能稱為普及選權制。 財產、教育與性別三項資格，不過是大多數國家所曾採用的限制條件。此外尚有採用其他條件，以限制選權的取得者，例如英國下議院選舉法，從前設有獨立「住宅」（occupation）的條件；葡萄牙選舉法，從前設有能識文字或身為家長的條件。極大多數國家，至今仍以一定的居住期間為選權資格之一；在某選舉區取得選舉資格者，須於選舉舉行前，曾在該區居住滿若干時期。但居住條件為各國社會黨及勞工團體所反對，因為勞動工人，事實上往往不能在任何區域內為長期間的居住，而鐵路工人及海員工人為尤甚。德國1920年的《選舉法》即已廢除居住的限制。 選權的普及運動，本為民治運動的產物，所以當歐戰告終，民治運動達到最高的發展時，普及選權亦成為文明國家的通例。同時，俄意等獨裁國家則為採用限制選權的國家，不過其限制的條件不是性別、教育、財產等等，而是俄意立國的要素。蘇聯為共產國家，共產國家重工作，凡一切作工者，滿18歲時俱得行使選舉權；而一切「非工人」（non-worker）則皆不得享有選舉權。 (2) 意國為法西斯蒂國家，注重業團，凡加入各種業團（syndicates）的成年男子，俱得行使選舉權；而非業團社員的選舉權則限制極嚴；女子則完全不能享有選舉權。 二　限制選權與普及選權的理論 主張限制選權者的理論，與主張普及選權者的理論，約略言之，有如下述： 各國採用限制選權制者，其限制條件，彼此雖不盡一致，然除反民治的俄意等國而外，大致不外男性、財產與教育三個條件。男性這個條件本來缺乏理性的根據；這層我們在下面當有較詳的說明。主張以財產為條件者，大概亦不外下述幾種理由。或則以財產為知識或教育的表征。這種理由是否可以成立，自然要看在一個國家中，有產階級的知識或教育，是否高出於其他階級；在現今義務教育將要普及或已經普及的國家，財產已不足為知識或教育的測驗。或則以財產為納稅的表征；但選權本是國家委託一般有相當能力的人民的職務，並非對於納稅者特設的一種酬答。或則以有產階級為最能愛護政治秩序的階級。法國第一次大革命時代，頗有持這種見解者。依著這種見解，選權之所以必須屬諸有產階級，乃因有產階級對於社會秩序，獨有愛護的誠心；而有產階級之所以能愛護，則因其享有財產之故。這種見解是否正確，已屬疑問；即令正確，有產階級所愛護的秩序，亦只是與他們有利的一種秩序；倘他們得獨享選權，則與國家應為人民全體謀福利的義旨，亦不相容。所以財產這個條件也可根本否認。教育這個條件，我們不能不認為有相當理由；因為選權既系一種社會職務，則擔負這種職務者自應有相當的能力；但在教育普及的國家，這個條件也非必要；因為選權雖系一種職務，其所需要的資格究不甚高；如果一切國民俱已受過初級教育，則選權即令普及，於職務的執行固亦不生妨礙。 歷來主張普及選權者，大率不外根據下述兩種見解。其一，以為依據全民主權之說，選權便應普及。此種見解，系認選權為國民固有權利，系認主權屬於各個人民（盧梭認各個人民俱享有主權的一部分；例如一國之中如有六千人民，則每人便有六千分之一的主權）。主權既屬於各個人民，則為使各個人民有行使主權的機會起見，選權便有普及的必要。這種理論弱點太多；即今之維持全民主權說者，亦無法附和這種見解；即他們也得認主權屬於人民全體，而不分屬於各個人民。其二，以為依據功利主義，選舉權應當普及。英國功利主義者（如邊沁等）即抱這種見解。這派人以為一切人民皆有「痛苦」與「幸福」的感覺，國家的目的，在為最大多數人民謀最大福利；欲達到這個目的，惟有令各個人民，各自表示其所希冀的福利；因為某一人的痛苦或幸福，比較上應以他自己的感覺為最親切，他自己的觀察為最真實可靠。在這種見解之下，選權普及不是一個權利問題，而是一個功用問題。這種學說固含有相當的真理，但是某一人對於他自己的真正福利，能否有明瞭的觀察，能否一定較旁人的觀察更為清楚，仍當視其知識或教育的程度；所以，選權普及究亦不能認為一切國家所能採用的一種制度。實際上，即功利主義者亦未敢作這樣的結論。 綜之，選舉權既是含有社會職務性的權利，凡行使這種權利的人民，自不能不具相當的能力。在原則上，國家的法律亦可酌設教育的資格。但除教育的資格而外，其他資格俱不是行使這種職務的必要條件，俱不是合乎理性的條件。即教育條件應否設立，實際上亦當視一國人民的教育狀況而定；在教育已經普及之國，亦無設立特殊教育條件的必要。 三　女子選舉權及被選舉權問題 選舉權既為一種含有職務性的權利，則女子宜否享有選舉權及被選舉權（被選舉權自然也是一種含有職務性的權利），自然只須討論女子能否勝任這類職務。自來反對女子參政者，（一）有認女子的身體狀況，以及知識，或道德，不宜參政者；（二）有根據生物學上動物愈進化，男女性的分別亦愈顯明的公律，認為女子參政足以使男女職務雷同，差異減少，演為人類退化現象者；（三）有根據分工原則而反對女子參政者；（四）更有因女子不服兵役，而謂不應享有參政權利者。這些議論，或則純為一種偏見，或則根據於一種不甚準確的觀察，皆不能成為反對女子享有選舉權與被選權的理由。反之，主張女子參政者，不特認女子參政，在原則上應該承認；而且根據種種事實，認女子有自行參政的必要。這些事實中的最著者：（一）為男女受教育的機會不平等；（二）為男女在法律上所享權利的不平等；（三）為男女取得職業的機會的不平等。主張女子參政者認為這種種的不平等，在女子無參政權的國家甚為顯著，但在女子已獲選權的國家，則有消減的趨勢；他們因此便主張給女子以選舉權及被選舉權。 歐戰以前，女子享有選舉權及被選舉權者，幾限於北歐的挪威、丹麥、瑞典、芬蘭數國，紐西蘭及澳大利亞兩不列顛自治地，與美國聯邦中的若干邦。歐戰後，各國相率給女子以選舉權及被選舉權，於是女子參政乃成普遍的現象。在歐洲各國中，除了希臘、南斯拉夫、羅馬尼亞、布加利亞及土耳其五個東歐國家，及義大利、葡萄牙而外，只法國及瑞士仍不許女子參政，其餘則無不授女子以選舉權及被選舉權。美國及不列顛帝國的自治殖民地也已先後准許女子參政。在美洲拉丁系各國中，墨西哥1917年《憲法》及巴西1934年新《憲法》亦然。至於女子在各國取得選舉權及被選舉權的經過，則我們可就英美及德國的情形，而加以說明。 19世紀中提倡女權最力者首推英人彌勒（J.S.Mill)。自從彌勒於1861年出版《關於代議政府的考慮》一書，公然主張女子參政以後，英美的女子，即作參政的要求；自1869年起且在英國及美國各邦的地方選舉中，逐漸取得選舉權及被選舉權。但英美女子之獲得中央的選舉權及被選舉權，則仍為歐戰以後之事。歐戰中，女子嘗努力從事於戰時的種種工作，於是向日反對女子參政的人們亦一變其向來態度，而同情於女子參政運動。英國議會乃得於1918年通過新《選舉法》，予女子以選舉權。美國議會則於次年亦通過一憲法修正案，規定「聯邦及各邦選舉權不得因性別而有差異」；該項修正案於1920年即得各邦的批准。英國1918年的法律固然沒有給女子以完全平等的待遇，但自1929年議會通過《平等選權法》後，男女間的不平等，已完全消滅。 至於德國女子之取得選權及被選權，則又與英美女子不同。英美女子之得以參政，為他們數十年努力得來的結果。但德國的女子，在歐戰前並沒有作要求參政的運動；歐戰結束，民治潮流一時極度高漲，1919年1月德國選舉國民議會時，遂准女子加入，而這國民議會所制定的憲法，亦承認了男女的完全平等。不獨在德國是這樣，即在其他新興國家，如捷克、波蘭、奧大利 (3) 等等，也俱一舉而准女子有平等的選舉權與被選舉權。 (4) 歐戰結束後的數年，無論民治國家或共產國家，俱承認男女應同樣享有參政之權。即素來反對女子參政的法比等國，其政論家一時亦不積極反對女子參政的原則。但自法西斯蒂主義勃興後，女子參政運動又遭受一種新的打擊。意德法西斯蒂主義的領袖俱反對女子參政；他們以為女子應以管理家務、繁殖民族為主要職務，而不應參與政治。所以意國至今不給女子以選舉權；德國女子已取得的選舉權，雖未取銷，但國社黨僅許女子參加選舉，而不許女子被選。德國議會數年前常有三四十名女性議員，今則在事實上女子的被選舉權已被取銷。 四　中華民國曆次選舉法中的選舉權資格 民元《臨時約法》無承認選權普及或女子參政權的條文。民元《眾議院議員選舉法》，系採用一種限制選權制；其所設的特別條件為男性、財產、教育及在選舉區內的居住期間。依照該法第四、第六、第七各條，凡有中華民國國籍的男子，年滿21歲，於編制選舉人名冊以前，在選舉區內住居2年以上，具下列資格的一種者，有選舉眾議院議員之權：（一）年納直接稅2元以上者；（二）有值500元以上的不動產者（但於蒙、藏、青海得就動產計算）；（三）在小學校以上畢業者；或（四）有與小學校畢業相當的資格者。但凡經褫奪公權尚未復權，或受破產宣告後尚未撤銷，或有精神病，或吸食鴉片，或不識文字者，俱無選舉權或被選舉權；又凡軍人、現任行政司法官吏及巡警、僧道及其他宗教師的選舉權及被選舉權，俱被停止（但蒙藏青海的官吏、巡警及宗教師不在此限）。參議院議員由各省議會選舉。省議員選舉人的資格與眾議員選舉人資格相同。 民國七年八月十二日召集的新國會（即一般所謂安福國會）則系根據同年二月十七日馮國璋政府時代所頒布的參眾兩院議員的選舉法而選舉者。依照該兩種法律，眾議院議員選舉人的資格比前更高：其年齡須在25以上，其財產則一倍於民元法律所定的資格，惟其教育程度仍舊。參議院議員選舉人的資格則受更嚴的限制：凡年滿30的男子，具有（一）高等或專門學校畢業或相等的程度而任事三年以上，（二）曾任中學校長或教員三年以上，或（三）有學術著述，經內務部核准的資格，才有選舉參議院議員的權利。 國民革命成功後，財產的觀念既丕然大變，男女的平等又完全取得承認；所以民國二十一年一月一日公布的《國民會議代表選舉法》完全廢除關於選舉權資格的一般限制，選舉人既不須享有財產，也沒有男女之別，即年齡亦無限制。凡屬於下述五類團體者，縱未成年，縱不識字，亦可參加選舉。這五種團體即：（一）農會；（二）工會；（三）商會及商業團體；（四）大學及自由職業團體；及（五）中國國民黨。至於這種選舉權資格所自根據的理論，則我們於本節第二目中當另有討論。民國二十五年五月十四日公布的《國民大會代表選舉法》對於選舉人重設年齡（滿20歲）的限制，但仍無關於財產、教育或性別的限制。 第二目　地域代表與職業代表 一　地域代表制與職業代表制的區別 從選舉團體的構成而言，各國的選舉制度尚有地域代表（geographical representation）制與職業代表（professional representation，functional representation或vocational representation）制的分別。現時一般國家所行用的選舉制度，系以地方團體，如一省、一縣、一區、一市之類，為選舉團體；這便是所謂地域代表制。職業代表制，則以職業團體，如工人會社、商人會社、律師公會、教員團體、新聞記者團體之類，為選舉團體。 二　職業代表制的理論及批評 職業代表制的鼓吹倡導只是最近數十年間之事。倡導最力者，則為法國的工團主義（sydicalisme）派，與英國的基爾特社會主義（guild socialism）派。普魯士在俾斯馬克當政時嘗一度設立經濟院（1880年），則為實行職業代表制的最早者。 主張職業代表制者的理論，約略言之，不外下述三種： 其一以為欲使議會制度與現時及將來社會組織的形態相適應，便不能不採用職業代表制。 19世紀末期以來，法人所倡導的工團主義，實為職業代表主義的一個主要淵源。依著主張工團主義者的理想，國家於過去雖曾以家庭、部落或地方團體，為其構成的單位，但國家的將來，必純以職業團體為其構成的單位。換言之，未來的人類社會將不復以屬於同一血系，或居於同一地域為人類結合的根本原因，而將以從事於同一職業為其結合的根本原因。所以工團主義者所預期的國家，只是一種由各種職業團體聯合而成的聯治組織。他們不獨預料人類未來的政治組織將為這樣的組織，他們且認這種組織為人類最合理性的組織。 人類未來的政治組織是否即純為人類職業團體的聯治組織，這樣的聯治組織，是否即為一種最合理性的組織，固然仍可發生疑問；但在歐美現今社會的組織中，職業團體數額之日形增多，及職業團體勢力之日形擴大，則為無可否認的事實。這種團體的聯合組織或聯合會議，其能發生的勢力，與其足以引起社會與政府的注意，有時不特非舊式政黨機關的代表會議所能比擬，即國家的議會有時亦不能相比；例如英國的職工會代表大會，美國的礦工代表大會或農事企業者的代表大會，澳大利亞各種勞工組織的代表大會，便有雄厚的勢力。各國議會制度於是乃有外重內輕之勢。有人謂職工團體的增多與其勢力的擴大，實為晚近各國議會制度衰落的一大原因，誠非虛論。 (5) 議會之外既已有這樣重大的勢力存在，所以主張職業代表制的人，認為為維持議會的權威起見，為使議會的組織與社會的組織相適應起見，決非吸收此種勢力於議會以內不能成功。 其二以為欲使議會富有專門人才，以應付現代日趨艱難複雜的立法職務，亦不能不採納職業代表制。 這層意見，亦似為主張職業代表制者所公認的一種意見。他們以為在現今各國地域代表制之下，議會決難吸收專門人才。一個地方區域中既含有從事各種不同職業的選民，則為其代表者，自亦不能不注意各種不同的問題，而不能專心致意於特種事業，或特種問題；所以議會的議員，往往不是一種富有專門知識或經驗的人才，而為一種缺乏專長的「政客」。從事專門事業的人才或因其不願於本身的事業以外，更向一般民眾為普通的政治活動；或因其缺乏向普通民眾為這種活動的餘暇，其能當選為議員者，遂絕無而僅有。可是現代的立法職務，確又日趨於複雜艱難之境；議會之中，如果長此缺乏專門人才，則議會制度的衰落恐屬無可挽救。蒲徠斯論晚近各國議會衰落的原因，亦以今代立法職務，日趨艱難，而議員能力不能相與並進為言。他以為半世紀以前，各國議會的工作只在掃除舊日種種的束縛與障礙，大體上仍不過是一種破壞的工作，尚不十分艱巨；今則議會的工作，在在是一種建設的、改造的工作，其複雜艱難的程度，遠非昔比。現代議員的才能雖不較劣於舊日的議員，但因議會職務，較重較難，於是議會的權威信用遂不免低落。 (6) 但是有些論者，對於職業代表制足以增加議會專門知識這一層理論，不甚表示贊同。他們以為各職業團體所選出的代表，雖是具有專門經驗或知識的人才，而甲職業團體的代表初不必能了解與乙職業團體有關的立法問題；因此，在職業代表制之下，議會中大多數的議員，對於任何立法問題，常會缺乏常識。任何立法事項，只有與各該立法問題有關係的職業代表才能了解。所以職業代表制亦未必能使議會對於今代複雜艱難的立法工作，較能勝任愉快。拉斯基即抱這樣的見解。 (7) 其三以為欲減少代議制度的虛偽，亦不能不採納職業代表制。 代議制度原不免帶有幾分虛偽，因為代表者與被代表者間的意見，事實上總難完全一致。所以急進的人往往不信任代議制度，而主張直接民治，盧梭《民約論》中的意見便是這樣。偏於保守的德奧學者，則因不滿意於代議制度，歷來且寄同情於賢人政治，如哈勒（von Haller）及戴爾布呂克（Hans Delbrück）等。 (8) 即對於代議制度不懷十分偏激的見解者，因目睹英美等國選舉及政黨的狀況，亦常不能不認代議制度之日流於虛偽；如華拉斯（Graham Wallas）及奧斯特洛高斯基（Ostrogorski）等。 (9) 今之主張職業代表制者以為此種虛偽，實因採用地域代表制而產生，或因採用地域代表制而增甚。他們以為一個地方區域既含有各種職業不同的選民，則選民的目的亦自不同；不同目的的選民是無法代表的。所能代表的只是選民的意志；然而意志的本身又是無可代表之物。某一地方的選民所選出的代表既不能代表各種選民的各種目的，而意志又無從代表，則代議制度豈不流於虛偽，缺乏實在？這是主張職業代表制者攻擊地域代表制的一個重大理由。 (10) 他們以為採用職業代表制，便可以免除或減少這種流弊；因為職業團體，既為從事於同一職業的人民，彼此之間，自有其共同的目的，如以職業團體為選舉團體，則代表者便可代表被代表者的共同目的。而且在一個地方區域之中，選民既無共同的目的，自難有整齊嚴密的組織，即有政黨亦不能與選民發生密切關係；因此，選民對於其所選舉的代表，事實上常不能為有效的指導或監督，而選民與代表間的意見，因此遂相離愈遠。主張職業代表者，以為從事於同一職業之人，既易有嚴密的組織，而對於代表的主張，復較有判斷的能力，自然對於代表，能為較有效的指導或監督；如能再輔以直接罷免之制，則其指導與監督，或將更形嚴密；而代表與被代表者間的意見亦更易趨於一致。 上面所述三種理論，可以說是主張職業代表制者的一般理論。至於反對這種制度或對之懷疑的人，則有以下三種最普通而有力的意見。 其一以為職業代表制的實現是非常困難的。議會議員既為各種職業的代表，則各種職業團體所出代表的人數，自應相當於各該團體的重要；但團體的重要實不易有準確的評量。如果各團體代表的人數不能與各團體的重要成相當的比例，則職業代表制的原來用意不免失去，轉不若採行地域制，使各個代表，能代表一定的公民數目。 其二以為職業代表制足以引起議會內部的劇烈衝突。抱這種見解者，以為在地域代表制之下，每一選舉區的職業分子，其所選出的代表，自不必與其他選舉區的代表，各有顯然不同的目的及任務，所以議會之中，雖亦常有各種政團存在，而議會內部的分裂與衝突，仍可不至太甚。但如以職業團體為選舉團體，則其所選出的代表，將各各代表一種特殊的利益，各各負有一種特殊的任務；所以議會內部的分裂與衝突，或不免較前更甚。其結果可使議會的工作更形艱難，或且促成議會中若干種職業團體互相聯結，以壓迫其他職業團體，而演為一種殘酷的多數專制。 其三以為職業代表制足為社會進步的障礙。英人華拉斯之懷疑職業代表主義，即原於此。 (11) 華氏承認各種職業團體的存在，不僅為事實上所不能免，更可增進從事各項職業者的自尊心與其幸福；但以之為議會的選舉團體，或由其代表決定國家的經濟立法（如基爾特社會主義者之所主張），則不免增加社會進化的阻力；因為依照華拉斯的觀察：職業團體常是一種富於保守性的團體，屬於特種職業之人，往往對於該團體的傳習有深厚的好感與無限的忠誠，而不忍斷然改易；在現時大規模的生產組織之下，團體的改進，尤多阻力。一種職業固然如此；各種職業團體所共同組織的團體，或且更甚。這猶僅就一般的職業團體而言。若就英國現存的律師、醫師、軍官與教員四大職業團體的歷史而言，則華拉斯所指的保守性更是顯著；他們嘗為各該業改革運動的一種阻力；各業的改善常須有賴於外力的督責。 上述三種批評，我們自然不能斷然否認。惟細考主張職業代表者的理論，與其反對者的批評，我們覺得批評者所提出的理由，初不能打消一切形式的職業代表制。若然，則職業代表制之宜否採用，須看我們能否覓取適當的形式。 三　職業代表制的各種形式 學者們所曾提議的職業代表制及各國所曾實行的職業代表制，概括起來，可分為下述的三類： 第一種形式，在令議會純為職業代表機關，而完全廢止地域代表制。這為法國工團主義者的理想組織；他們認國家的組織，只應是各種職業團體的聯合，其共同的機關，只應是各種職業團體的代表的聯合會議。法人柏諾槐（Ch.Benoist）於1897年即曾擬有一個具體計劃，主張純以職業團體，依比例選舉法，選舉議會。 (12) 現在義大利眾議院所采的選舉制度，頗為類似。義大利的眾議院自1928年起，採用了一種特殊的選舉制度，議員的候選人不由政黨提出，而由各種業團（syndicate）依法組成的全國同盟提出。各同盟共提，1000人，由法西斯蒂黨的評議大會圈定400人，交由人民投票表示可否（在事實上，人民殆只能投票表示贊同，不敢反對）。所以義大利現在的眾議院不啻已成了各種業團的議院。業團既是職業的團體，而義大利的上議院又無權無力，義大利在形式上可說已經充分採用了職業代表制度。 (13) 第二種形式，在兼采職業代表制與地域代表制，並令職業團體的代表機關與地域團體的代表機關，享有平等的立法權。英人衛布夫婦及法人狄驥均為這類形式的主張者，不過兩人之間，意見亦不盡相同。依著衛布等的理想，國家應設兩種議會：一為經濟議會，其選舉團體為各種職業團體（即生產者）；對於經濟問題，有完整的立法權，不受其他議會的限制；二為政治議會，其選舉團體，仍由地方區域中的一切人民（即消費者）構成；其立法權，則以政治問題為限。 (14) 但狄驥則主張採用兩院制的議會制度，上院由職業團體選舉，下院則仍由地方團體選舉。 (15) 狄驥這種計劃，自然不同於衛布等的主張；因為狄驥並未主張上院專司經濟立法，而下院專司政治立法；在狄驥的計劃之下，職業代表機關與地域代表機關，就其職司而言，彼此初不必有如何的差別。 第三種形式，在兼采職業代表制與地域代表制，而令職業代表機關的立法權，較小於地域代表機關。年前德意志的議會制度，便可認為這類計劃的一個代表。當1919年德意志新憲法草案方在討論時，德國社會黨人，或則主張採納蘇俄制度，純以勞工的代表機關為國家最高的立法及行政機關，或則主張採用一種類似前述狄驥的計劃的兩院制；其最終採納的計劃，則繫於議會之外，更設立一個全國經濟院（Reichswirts-chaftsrat）。德國的議會仍依地域代表主義選舉；經濟院則由職業團體選舉。但是《憲法》第一六五條所規定的經濟院始終未成立；其在1920年成立，1934年始正式取銷者，則為臨時經濟院。臨時經濟院的構成分子可分為六種：即（一）各項企業僱主的代表；（二）各種工人團體的代表；（三）消費團體的代表；（四）公務員及自由職業的代表；（五）參議院（Reichsrat）的代表；（六）政府的代表。這六種代表中，後四種代表的人數極少，所以就大體言，該院實為僱主與工人的代表機關，換言之，即職業代表機關。但是經濟院的權力卻非常狹小。即依《憲法》第一六五條的規定，經濟院的主要職權不過兩種：其一，經濟院可向議會提出經濟或社會立法的法律案；其二，凡政府向議會提出經濟或社會立法案時，須預經經濟院的審議，始能提交議會。但經濟院並無自行制定法律之權；議會所通過的法律，亦不必得其同意。至於臨時經濟院的權力則更是狹小，幾乎限於討論政府所交議的法律案件。 德國的前列，英法等國亦曾約略仿效。法國自1925年起有全國經濟會議的設立；英國則於1930年起有經濟顧問會議的設立； (16) 兩者的設立俱根據於命令，所以只能作政府的咨議機關，而不具憲法上的權限。但論實際的工作，則法德兩國的機關極為近似，他們對於重要經濟立法都曾有所參與；英國顧問會議的活動範圍則似較狹小。1933年4月9日秘魯《憲法》也模仿德憲而有全國經濟院的設立（第一八二條）。 除了上述三種形式而外，蘇維埃的制度，葡奧等國所採用的所謂會社議院及巴西的制度也可在此處約略說明。 蘇維埃本為勞工者的會議，但這會議的權力不限於立法事件，而遍及於行政及司法。上級的蘇維埃則由下級蘇維埃的代表組成，最高的蘇聯蘇維埃代表大會，則由聯邦中各邦的蘇維埃代表大會所舉的代表組成。所以我們如將最下層的蘇維埃看做職業團體，則蘇聯的最高機關，自然也是職業代表制的一種。不過將蘇維埃看做職業團體未免牽強，因為蘇維埃雖是工人的集團，但仍有工廠的蘇維埃與地域的蘇維埃的分別；地域的蘇維埃實包涵了無數種的職業在內，說他能代表某種職業，未免失當。 葡萄牙及奧地利俱是義大利法西斯蒂主義的模仿者，俱是以會社國家自號者，但其對於職業代表主義的重視，則又遠不及義大利。葡萄牙的立法機關，除了地域代表的議院，稱做國會者外，尚有一個稱做會社議院者。會社議院的議員有三類，即各市集的代表、各文化團體的代表及各經濟團體的代表。但會社議院只有參議立法之權，最後的議決權則仍操諸地域議院。奧地利的議會叫做聯邦議會，由參政院、聯邦文化院、聯邦經濟院及省代表院四個機關的代表組成。四個機關各有討論立法之權，但議決權則操諸聯邦議會。所以職業代表機關在葡奧所享之權，僅與德國的經濟院相似，而不能比擬於意國的眾議院。 巴西1934年新《憲法》規定眾議院共設議員300人，其中250人由地方團體選舉，50人則由各職業會社選舉，在職業會社中勞資兩方有平等的選舉權。眾議院之外，仍有參政院，由每邦各舉代表2人為議員。換言之，巴西的兩院制仍如昔日，但眾議院議員的選舉，兼采地域代表及職業代表兩種制度。 詳考上述各種職業代表制的形式，可知凡職業團體的組織已達相當程度的國家，職業代表制之相當採用，殆已不易避免；惟所采的形式則彼此不必盡同。 (17) 在中國，職業代表制亦已有過嘗試。孫中山先生於末年時嘗主張以職業代表制代替地域代表制； (18) 所以民國二十年召集的國民會議，其代表除蒙、藏及華僑的代表外，亦系由全國職業團體及中國國民黨產生。職業團體包含（一）農會，（二）工會，（三）商會與實業團體，及（四）教育會、大學與自由職業團體四類。惟因中國職業團體在民國二十年時尚無健全的組織，所以各職業團體所產生的代表，並不能確實代表各職業團體，更不能具有職業團體代表應具的力量。 (19) 第三節　選舉區 一　大選舉區制與單選舉區制 凡規定每一選舉區，僅得選出議員一名者，為單選舉區制（法人稱為scrutin unlnominal）。反之，如選舉區的地域較大，每區得選出議員數名，則為大選舉區制（法人稱為scrutin de liste）。 美國向為採用單選舉區制的國家，有多少眾議員，即有多少選舉區；英法兩國則有時採用單選舉區制，有時採用大選舉區制。在歐戰發生時，英法下議院的選舉，俱采單選舉區制。自1919年至1927年法國嘗採用一種不純粹的比例選舉制，同時亦為大選舉區制；但在1927年又恢復了單選舉區制。英國在1918年的新選舉法之下，各郡市的選舉區雖仍為單選舉區，但大學選舉區則間有為大選舉區者。其所以容納大選舉區制，則因為欲試行比例選舉制，便不能不採用大選舉區制（後詳）。 中國民元《眾議院議員選舉法》，對於初選及複選，俱系採用大選舉區制。元年《國會組織法》對於參議員的選舉，亦系採用大選舉區制（各省選出參議員10名，其他蒙、藏、青海、華僑等選舉會及中央學會，亦各選出若干名）。 二　大選舉區制與單選舉區制的理論 主張大選舉區制者，以為選舉區太小，則賄賂、恫嚇等各種情弊，較易發生；因為選民人數較少，則舞弊亦較易。主張單選舉區制者，則以為此制有兩種優點：（一）能使選民對於希冀當選者的才力較易判斷；如選舉區甚大，則希冀當選者甚眾，選民的判斷因亦不易。（二）能使本區選民，對於本區議員較易加以監視與督責；因為本區既只有一個議員，該議員對於本區選民的委託，便不易卸責於其他議員。但大選舉區制實為比例選舉制的連帶條件，其應否採用，須視比例選舉制之應否採用。關於比例選舉制的理論，當於下節第三目詳述。 第四節　選民權利的範圍 第一目　複數選權與平等選權 一　複數選權與平等選權的區別 各國選舉法，有規定一切選民的選舉權平等者；換言之，即一切選民俱只能投一個票，且一切選民所投的選舉票，其效力相等。這就是平等選權（equal suffrage）制。反之，如對於具有特殊資格的選民，給以投數票之權，而普通選民則僅能投一個票，或令特殊選民所投選舉票的效力大於普通選民的選舉票，則皆為複數選權（plural vote）制。 歷來各國的選舉法，不獨趨於選權普及，並且趨於選權平等。然在過去，複數選舉權的實例，實不稀罕；即各國現行選舉法中，亦仍有容納複數選權制者。今舉數例，以略明複數選權制的種別： 其一，普魯士下議院及縣市議會的選舉，在歐戰以前，嘗採用一種特別選舉制，名為「三級選舉制」（Dreiklassenordnung）。這也是一種複數選權制，因為各選民所投之票，其實際效力並不相等。該制系先將每一選舉區中的選民製成總表，以選民所納直接稅的多寡為序；次將表中選民分為三級，取表中前列各名（即納稅比較最多的各選民），而其所納之稅共達全區選民所納總稅額三分之一者，並為第一級；取表中第一級選民後的各選民（即納稅比較次多的各選民），而其所納之稅也達全區選民所納總稅額三分之一者，並為第二級；表中所余之選民，則並為第三級，其所納之稅，自亦占全區選民所納總稅額三分之一。依此法併合，各級選民的人數自然不等（第一級選民人數最少，第二級較多，第三級最多）。但依法律所定，各級選民，各成一選舉團體，而各選出等數的議員。 (20) 所以，如乙級選民的人數，數倍或數十百倍於甲級；則甲級中每一選民的選舉權，其實際的效力亦數倍或數十百倍於乙級。所納稅額與選舉權，適成為一種正比例。納稅能力本來就是財產的表征；所以這種選舉制度，亦只是優待財產階級，不過其優待的程度，實際上且遠過於他國的複數選權制。歐戰告終後，此制自然不能復為普魯士一般人士所容認，故已完全消滅。中國清末時於城鎮鄉地方議會及咨議局的選舉，亦嘗採用兩級選舉之制，其原則一如普魯士的選舉；但民國成立以後，便即廢棄。 其二，蘇聯於1918年至1936年間，其蘇維埃代表大會的選舉亦嘗採用一種複數選舉制度。共產黨的革命自始以城市的工人為重心，所以工人每25,000千選民便得選一代表出席於全蘇維埃代表大會，而農民則每125,000選民才得選一代表。各下級蘇維埃代表大會的代表，亦依此農工不平等的比率而選出。但自近年蘇維埃政體較為鞏固後，對於農民的歧視，已無必要；所以1936年的新憲法特將上述的不平等廢除，而改採選權平等的原則。 其三，英國下議院的選舉法，歷來亦使選民中的特殊分子，在事實上享有複數選權。在1918年以前，英國眾議院選舉法，認獨立「住宅」（occupation）為選舉權取得的資格；因此，凡選民於數選舉區中各有一個獨立住宅者，在此數選舉區中，事實上皆可投票（但非法律明文有此規定）；且因各地方的選舉每不於同日舉行，故在數選舉區中各享有選權者，實際上亦常能行使選權。1918年英國眾議院新《選舉法》仍未能完全打消這項複數選權；但因各地選舉已改為同日舉行，且因該選舉法明定，無論何人不能在兩個以上的選舉區投票，所以舊有的複數選權制顯已大受限制。又英國歷來的選舉法，於地方選舉區域外，復認每一大學或數大學得自成為選舉團體，而對於曾在各該大學得有學位或有相當資格者，授以選舉權。所以，凡在各地方區域享有選權的選民，如在各大學又享有選舉權時，實際上亦為享有複數選權的選民。但1918年新《選舉法》一人不能投兩票以上的限制，亦包括大學選舉權在內；所以英國3000萬的選民中，得投兩票者今約僅百分之一而已。 二　複數選權制的批評 以財產、居住、教育等條件為取得複數選權的資格，與以此等條件為限制選權的資格者，其性質不無相似。以教育為限制選權的條件，在特種場合之下，我們固不能不認其具有相當的理由，國家對於行使選舉權的國民，如設為最低限度的教育程度，於理固無不當（見前）；但如比國曩時所行的複數選權制，承認凡具有高等教育資格者，便享有投數票之權，則究非合理辦法；因為選民行使選舉權的能力，並不與其教育程度成正比例。所以，以財產、居住等條件為複數選權取得的資格固為不當；即以教育資格為取得複數選權的資格，我們亦不能認為善制。 歷來各國所採用的複數選權制，在理論上及事實上，今雖漸遭唾棄；但近今主張職業代表制者，似又容納複數選權的原則。他們以為一個選民所從事的職業，既不限於一種，則其所隸屬的職業團體，亦自不只一種；他所隸屬之職業團體既不只一種，則以職業團體為選舉團體時，他的選舉權，亦自可為複數。最近且有明白主張，在職業上有較高的地位者，應有投較多之票之權。 (21) 第二目　間接選舉與直接選舉 一　間接選舉與直接選舉的區別 凡議員（或官吏）的選舉，不由選民直接選定，而必由選民選出的代表選定時，為間接選舉（indirect election）制；反之，則為直接選舉（direct election)制。所謂間接選舉，自然亦有種種形式。有令選民選出若干初選當選人，再令初選當選人選出議員者；例如歐戰前普魯士下議院議員的選舉，及中國民元眾議院議員的選舉。有以地方議會為選舉團體者；例如法國參議院議員的選舉，及中國民元《國會組織法》關於參議院議員選舉的規定。民元《國會組織法》規定參議員由各省省議會議員選舉，但各省省議會議員原亦由間接選舉而來；所以參議員的選舉，不僅為間接選舉，且為三層選舉的間接選舉。 二　間接選舉與直接選舉的理論 主張間接選舉制者，無非以為一般選民，每因缺乏充分知識與判斷力，不能抉取相當的政治人才；如採用間接選舉制，則一般選民的職務，便不在抉取最終當選的議員（或官吏），而僅在遴選執行最終選舉職務的人們，所以選民縱知識薄弱，亂選之弊亦可大減。然間接選舉，實含有兩種甚大的流弊：其一，在使選舉制度對於一般選民的政治知識，不能發生重大的教育作用；因為初選目的，既只在決定執行最終選舉職務之人，而非選定最終當選的人員，則初選時各政黨的選舉競爭，或不免將政策的宣傳與討論置諸次要之列，而一般選民對於各方面的政治意見，或亦不能得著相當的了解。其二，在使選舉賄賂與選舉恫嚇的情事較易發生；因為最終選舉時，選舉人數既較初選人數大減，賄賂與恫嚇等情弊，自然較易實行。所以，晚近以來，各國選舉法大抵趨於直接選舉制；除對於上議院尚有採用間接選舉者外，下議院的選舉，幾已一致採用直接選舉制。 第三目　多數選舉與比例選舉 採用平等選權制，則一切選民的權利，在形式上誠然可以說是平等；但採用平等選權制而不採用比例選舉制，實際上，各個選民，因其所隸的黨籍不同，機會仍然不平等。因此，晚近一般民治國家，有漸漸拋棄多數選舉制而採用比例選舉制的趨勢。 一　多數選舉與比例選舉的區別 任何一種選舉制度，如果使各選舉區應出的議員名額，為各該選舉區內得票比較最多的政黨完全占取，那種選舉制度就是一種多數選舉制。換句話說，在多數選舉制之下，各選舉區的代表權，完全屬於各該區域內的多數黨。反之，比例選舉制，則在使各選舉區內各政黨所取得的議席，與各黨所得的票數約略相當。凡採用單選舉區制者，自然俱系多數選舉制；因各選舉區既僅能選出一人，則當選人員自然只能屬於得票過半數或得票比較最多之人——即多數黨。所以欲採用比例選舉制，必須同時採用大選舉區制，每一選舉區務須選出議員數名。但採用了大選舉區制，不一定同時非採用比例選舉制不可；大選舉區制與多數選舉制仍可並行不悖。今設例如下。假定某選舉區應出議員5人，每一選民各得選舉5人，以得票比較多者當選；又假定該選舉區選民總數共100,000，該選舉區有兩政黨，多數黨的選民60,000人，少數黨的選民40,000人。在這種場合之下，如多數黨組織完善，其各選民所投人名能一致，則該區應出的議員，將盡為多數黨所有，少數黨將無一人當選；因為多數黨選民所選舉的5人，將俱較少數黨選民所投的5人得票較多。這種選舉制度，可使一選舉區議席，甚或全議會議席，盡為多數黨所占；其選民較少的各黨，甚或無一人列席議會。反之，如採用比例選舉（proportional representation）制，則各選舉區的當選人員，將不以得票最多者為限；而各選舉區中各黨當選議員人數之比，將等於各黨選民數額之比。如以前例為喻，在比例選舉制之下，多數黨將能選出3人，少數黨亦能選出2人；因3與2之比，恰當60,000與40,000之比；換言之，即各黨俱獲以選民20,000人出議員1名。19世紀中葉，即有美人吉爾品（Thomas Gilpin），瑞士人康西特郎（Victor Considérant)，及英人哈爾（Hare)、彌勒（J.S.Mill）等，提倡廢除多數選舉制，而代以比例選舉制。至19世紀末期，比例選舉制，已行於瑞士各邦及比利時。歐戰以後，各國採納比例選舉制者更多，新興各國尤顯然趨向此制。 今先說明比例選舉制的各種形式，再討論關於此制的各種理論。 二　比例選舉制的各種形式 比例選舉制，原有種種形式，繁簡精粗各有不同。以下所舉，不過比例選舉制及准比例選舉制的幾種主要形式，此外固尚有其他形式。 (22) 現在先說明減記投票法、單記投票法與重記投票法三種制度。他們的形式很是簡單，一般論者往往稱他們為少數代表制，或准比例選舉制，而不稱為比例選舉制。 （甲）減記投票法（limited vote）。此法英國於1868年、1874年及1880年，對於眾議院的選舉，曾於13個選舉區中試用。在試用減記投票法的選舉區中，每一個選舉區得選出議員3人，但每一選民，只能投選2人；以得票較多者當選。因此，少數黨選民，如能占全數選民三分之一以上，便有選出議員1人的可能，多數黨不必能占取全區議席。但英國於1884年即廢止此制。在義大利、西班牙等國，此制雖亦曾被採用，但今亦不復存在。 （乙）單記投票法（single vote）。單記投票法有有轉讓與無轉讓之分。有轉讓單記投票法即所謂哈爾比例選舉法，下面當另有述及。這裡所討論的則為無轉讓單記投票法。此法與減記投票法極相似；惟採用減記法者，投票人僅不能投足當選人的數額；採用單記法者，則投票人只能投選1人。中國民元《參議院議員選舉法》及《眾議院議員選舉法》，俱系採用單記投票法，但尚規定一個最小當選票額。參議員的選舉，用無記名單記投票法（即每票只能投選一人，投票人不書本人姓名）；以得票滿投票人總數三分之一者當選。當選人不足額時，則重行投票，至足額為止。眾議員的選舉也用無記名單記投票法。初選，以本區應出當選人名額，除投票人總數，將得數三分之一為當選票額，非得票滿額者，不得為初選當選人；凡因不滿當選票額致無人當選，或當選人不足額時，則取得票較多者，按照所缺當選名額，加倍開列姓名，再行投票，至足額為止。 (23) 複選，以本區應出議員名額，除複選投票人總數，將得數之半為當選票額，非得票滿額者，不得當選；凡因不滿當選票額致無人當選，或當選人不足額時，則重行選舉，至足額為止。 （丙）重記投票法（cumulative vote）。此法曩行於英國地方教育機關及美國的若干邦。按照此法，選民所投選的人數，仍與議員人數相等；但各選民得以所有票數，全數投選1人，或分別投選數人；以得票較多者當選。例如某選舉區應出議員3人，每一選民，便能投3票；換言之，即各個選民，各有投3票之權；此3票可由選民匯投1人；或分投2人或3人；以得票較多者當選。在這種場合之下，少數黨的選民，如能占全體選民三分之一，自亦得選出議員一名。 以上所舉三種投票方法，雖亦能使少數黨有當選機會，然究欠精密。因為少數黨選民，如在某一選舉區中不滿該區選民全數若干分之幾（如以上述各例為喻，則為三分之一），仍不能有人當選；如在全國多數選舉區或一切選舉區中，俱不滿各該選舉區選民若干分之幾（如就上述各例而言，則為三分之一），則該黨在多數選舉區或一切選舉區中將無一人當選，雖則全國屬於該黨的選民，其總數仍或不少。所以上述三種選舉法，只能說是一種少數代表制，或准比例選舉制，而尚不能稱為真正的比例選舉制；他們雖亦能使少數黨有當選機會，卻不能保障選舉結果，能使各政黨所得議席之比，約略地等於各政黨選民數額之比。為取到較準確的比例起見，我們乃不得不採用較複雜的選舉法。這些較複雜的選舉法，一般便稱為比例選舉制。但一般所公認的比例選舉制，亦有多種，其精粗繁簡的程度且大有不同。現在我們當先就各種比例選舉制為概括的說明；然後再具體地解釋若干種的比例選舉制。 就選民投票的目標而言，比例選舉制可大別為二類：其一，選民投票仍以個人為目標；換句話說，他們對於選舉區內凡有被選舉權的人，都可選舉，不受任何限制。其二，選民投票，不以個人為目標，而以政黨為目標；換句話說，選民投票的時候，在原則上，不是選擇某某個人，而是選擇某某政黨。其法在令各選舉區內的各政黨，於舉行選舉前，向選舉官署各提出一種薦選單，將各該黨所推定的候補當選人一一列舉於中。選民投票的時候，只在選擇甲黨或乙黨的薦選單，而不是選擇某甲或某乙。其嚴格採用此法者，選民不獨不能將甲黨薦選單中的候選人與乙黨薦選單中的候選人混合投選，即對於任何一個薦選單中的人名，亦不能有所去取或顛倒他們的序列。 就當選票額的決定而言，比例選舉制亦可大別為兩類： 其一，為「商數票額」法。以各選舉區應出的議員額數，除各該選舉區的選民所投有效票的總數，即得「選舉商數」。例如某選舉區選民所投的有效票票額共為100,000，其應出的議員名額為10人，則其選舉商數便為 ＝10,000。採用商數票額法的比例選舉制，即以選舉商數為分配議席於各政黨的標準。一個政黨，在任何一個選舉區內，如其所得的票數，等於該區的選舉商數，即能有一人當選；如其所得的票數為該區選舉商數的2倍或3倍……則有2人或3人……當選。茲再以上例為喻：假定該選舉區有甲乙丙三黨，甲黨薦選單得50,000票，乙黨薦選單得30,000票，丙黨薦選單得20,000票，則在該區應出的10名議員中，甲黨可得5名 ，乙黨可得3名 ，而丙黨可得2名 。 但上述選舉商數僅為選舉商數的一種，即世所稱為「哈爾商數」（Hare Quota）者。尚有所謂「特羅普商數」（Droop Quota）者，則為瑞士人特羅普所發明，其法如下 ＋1＝選舉商數。特羅普商數比哈爾商數為小，但亦不會使各黨在某一區所得議員的總額超過該區應出的議員總額。如以上例為喻，則選舉商數當為 ＋1＝9,091強；所以甲黨仍得5人，乙黨仍得3人，丙黨仍得2人。 如果各政黨所得的票數，恰等於選舉商數，或恰為選舉商數的倍數，則以上述的選舉商數法分配議席，誠極精確，而比例選舉制的原則亦得充分實現。但實際上各政黨所得的票數絕少如此湊巧。因此，一個選舉區，於依上法分配議員名額後，往往仍有殘餘名額待著分配。這殘額究應如何分配，卻是一個困難問題；為解決這個問題起見，乃有各種不同的比例選舉制的產生。今設例說明如下：假定某選舉區的有效票數為300,000，應出議員5人，則其哈爾商數便為 ＝60,000；又假定該區有甲、乙、丙、丁四政黨，甲黨得票151,000，乙黨得票83,000，丙黨得票34,000，丁黨得票32,000，則各數中將無一數恰等於60,000，或恰為60,000的倍數；所以甲黨分得議員2名，乙黨分得議員1名後，四黨將均有殘票若干，且尚有議員名額2名未及分配。即用特羅普商數 ，則甲黨分得3名，乙黨分得1名後，亦仍有殘票及殘額存在。如何利用這些殘票與分配這殘餘的議員名額，便是比例選舉制上最困難的問題。後面所述的瑞士制及比利時制就是對於這個難題的兩種解決辦法。 其二，為「均一票額」法。在選舉法中預定一個當選票額，而使之適用於全國一切選舉區者，謂之均一票額法。任何政黨，不論在哪一個選舉區，如所得票額等於法定當選票額，即得在該區占取議員一名；如所得票數為法定當選票額的2倍，3倍……則得在該區占取議員2名，3名……。例如法定當選票額為10,000，某黨在甲選舉區如得票10,000，則得在該區占取議員1名；如得票20,000，即得在該區占取議員2名。推之，如該黨在另一選舉區得票10,000或20,000，則亦得在該另一區占取議員1名或2名。但採用此法，各政黨仍或不免有殘餘票額。如何利用這殘票以貫徹比例選舉制的要求，仍是一個難題。後面所述的德國比例選舉制，就是對於這個難題的一種解決。 以上所述，只是各種比例選舉制間互相差別的大略情形。以下我們再具體地說明四種比例選舉法：即（甲）哈爾比例選舉法，（乙）最大殘數法，（丙）最大均數法，及（丁）德國比例選舉法。前三種俱屬於商數票額法的系統，其互異之點，只在殘票之如何利用，殘餘議員名額之如何分配，以及選民投票之是否以政黨為目標；第四種方法則為均一票額法的一例。 （甲）哈爾比例選舉法。此法為英人哈爾所首倡，又稱單記有轉讓法（single transferable vote）。 (24) 就當選票額的決定而言，此法系商數票額法的一種。例如某選舉區應出議員5人，有效票共有5萬，則其當選票額即為10,000。就選民投票的目標而言，此法仍系以個人為目標；換句話說，選民投票的自由，與一般多數選舉制相同。在各選舉區中，每一選民，在其選票上所能選舉的人數，可與各該區應出議員的名額相等。但每一選民的選票，實際上只能對於選票中一個被選人發生效力。選民在選票上填記被選人姓名時，須記先後的次序，將他最願意投選之人列為第一選，他意願中居於第二位、第三位……者，列為第二選、第三選……。選民投票完畢，選舉官吏即將每一選舉區內各選民所投之票綜合在一處，而執行總開票（換句話說，開票手續不分數處舉行）。開票時，一面唱名，一面記錄；當開票的最初，所唱及所記之名，僅以各選票中的第一選為限；依此法開票，開至有人得票已滿當選票額（如以上例為喻，便即10,000票）時，立即宣布此人當選——姑稱為某甲。此後開出之票，如仍有以某甲為第一選者，則不復呼唱，亦不復記錄其名字，而以該票票權畀諸該選票中得第二選之人。如此往下開去，如另有一人得票滿當選票額，亦即宣布此人當選——姑稱為某乙。如此再往下開去，所開出之票，凡以某甲或某乙為第一及第二選者，概不呼唱或記錄某甲或某乙之名，而以該票票權歸諸該票中位居某甲及某乙之次之人。如此做去，直至各票開盡為止。如至各票開盡，而得票滿當選票額者，尚不滿應出議員的名額，則犧牲得票最少之人，而以其所得之票畀諸該選票中得第二或第三選之人。如得票滿當選票額者，仍不滿應出議員的名額，則再犧牲得票較少之人。如此做去，直至全數議員選出為止。 此法固為許多英美人所讚賞，卻有兩大弱點：第一，某某人的當選或不當選，與開票時的機會頗有關係。假如某選舉區的當選票額為10,000，選民所投的選舉票，有10,000張系以趙某為第一選，錢某為第二選，另有10,000張則以趙某為第一選，而以孫某為第二選。依理，錢孫兩人應有同等的當選機會；但事實上，則要看先開出的10,000票的內容，而定兩人當選機會的大小。如果在先開出的10,000票中，錢某為第二選之票多於孫某為第二選之票，則孫某當選的機會便大於錢某。一種可以這樣地顯受機會影響的選舉制度，自然不是一種完美的制度。 (25) 第二，此法既須將一個選員1名亦太不平等。為糾正此種弊害起見，各國間乃有採用「最大均數法」（système de la plus forte moyenne）者。此法也是商數票額法的一種，選民投票亦須以各政黨的薦選單為目標。凡此本與最大殘數法相同。但關於殘餘議員名額的分配，則依最大均數法須按照下列程序。先姑以所余議員名額試給各薦選單；次即以各薦選單所得議員總額除各該薦選單所得票額，除得之數就是各薦選單每一議員平均所應得的票數。最後，察看各薦選單中，此項均數孰為最大，則即以所余議員名額正式給予該單。今就前例所用數字說明如下。甲乙兩薦選單按照選舉商數分得議員3名後，尚有議員2名未及分配。今先試給甲、乙、丙、丁四單各1名，則甲將共得3名，乙將共得2名，丙將得1名，丁將得1名；而各黨當選平均票額，甲將為50,333+，乙將為41,500，丙將為34,000，丁將為32,000。這四個均數中，以甲的均數為最大，故甲應加得1名，即真得3名。尚有未及分配的議員1名，則用同法試給各黨，並求得甲的當選平均票額為37,750，乙的為41,500，丙的為34,000，丁的為32,000。這四個新的均數中，以乙的為最大，故乙應加得1名，即真得2名。如是，丙固仍須犧牲34,000，丁固仍須犧牲32,000,但所犧牲者固比甲乙的平均票額為小，故亦不能謂為不平。 最大均數法為比人唐特（D'Hondt）所創，又為比利時自1889年以來所採用，故又稱唐特製或比利時制。唐特及比利時根據此法的原理，更設為下述方式，以便開票時較易計算。先以1,2,3,4……數字，陸續除各薦選單所得票額，直至除得商數，其個數與該選舉區應出議員的個數相等為止（譬如該選舉區應出議員5個則除得商數亦須滿5個）。次將所得商數，按其大小，依次排列；而以序位與應出議員之數相若的商數為選舉除數（diviseur electoral），為分配議員名額於各薦選單的標準。今仍以前例為喻： 各薦選單的票額 甲151,000　　乙83,000　　丙34,000　丁32,000 以1除之，得　　　151,000（1） 83,000（2） 34,000　　32,000 以2除之，得　　　75,500（3）　41,500（5） 17,000　　16,000 以3除之，得　　　50,333（4）　27,667　　　11,333　　10,667 以4除之，得　　　37,750（6）　20,750　　　8,500　　 8,000 以5除之，得　　　30,200　　　 16,600　　　6,800　　 6,400 如將上列商數依大小排列，則第五個商數為41，500。以此為選舉除數，除各薦選單的票額，則甲得3名，乙得2名，其結果與上述者相同，而與最大殘數法不同。 除了唐特的方法外，更有所謂哈根巴赫-畢孝夫（Hagenbach-Bischoff）制者，則可以更簡捷的方法，得到同一的結果。其法即利用特羅普商數作初次的分配。如用上述數字，則特羅普商數為50,001。經初次分配後，甲黨得三人 ，乙黨得一人 ，丙丁兩黨各得零人。再增予各黨一名，而以各黨所得議員的總名額除各該黨所得的票額，以求得商數；並以最大的商數為選舉除數。由是甲黨的商數為 ＝37，750，乙黨的為 ＝41，500，丙黨的為 ＝34，000，丁黨的為 =32，000；而選舉除數則為41，500。以41，500為選舉除數，則甲黨應得議員3名，乙黨2名，丙丁各零名，其結果正與上述者相同。 （丁）德國比例選舉法。德國1920年來採用的比例選舉法，系均一票額法的一種。此法雖純以各政黨的薦選單為目標， (26) 但可補救最大殘數法及最大均數法的弱點。 上述瑞比兩制，雖較減記重記各投票法為精密，但少數黨選民如在選舉區中所得票數，不足特定數額，仍不免全被犧牲；推而言之，如少數黨在眾多的選舉區中或各個選舉區中俱系如此，則其所犧牲的票數總額，或不免甚大（多數黨自然亦能遭受此類犧牲）。所以瑞比兩制的結果，或仍不能使各政黨在議會中所占議席，恰與各政黨選民所投的票額相當。為補救此弊起見，德國1920年國會新選舉法，乃採納一種較新的比例選舉法。此法內容，既較比制為簡單（比制為一般選民所難了解，其開票時的計算手續，亦嫌繁重）；精密的程度，亦在瑞比兩制之上。 德制先預定一個當選票額，其數在德國為60,000；國會議員的總額，則隨投票人數的多寡而定。各政黨得提出下列三種薦選單：（一）「選舉區薦選單」。此系各政黨在各選舉區提出者。（二）「聯合選舉區薦選單」。此薦選單系聯合數個「選舉區薦選單」而成。德國全國分為若干聯合選舉區，每一聯合區，含有若干選舉區。將聯合區內各政黨所提出的各「選舉區薦選單」歸併成一名單，即為該政黨的「聯合選舉區薦選單」。（三）「全國薦選單」。凡已在各選舉區提出薦選單的各個政黨，尚得提出一個「全國薦選單」。各選民在各選舉區投票時，須投選一整個的「選舉區薦選單」，不得變更該單的人名，亦不得變更各候選人的次序。各政黨「選舉區薦選單」所得票額，滿60,000時，該單即出議員1人；如2倍或3倍……此數，則出議員2人或3人……其殘餘票額則與該政黨在同一聯合選舉區中其他各選舉區的殘票相加，亦按每60,000人出議員一人的比率計算；此項議員歸諸該政黨的「聯合選舉區薦選單」。如尚有殘票則再與該政黨在其他聯合區中的殘票相加，仍按每60,000人出一議員之率，而給該政黨的「全國薦選單」以若干議員。今更設例如下： 假定全國共分為甲、乙、丙、丁戊五個聯合選舉區；又假定甲聯合區有子丑兩選舉區；某政黨在子丑兩區所得選票，假定子區為210,000，丑區為160,000；由是，該政黨在子區應出議員3人，其殘票為30,000，在丑區應出議員2人，其殘票為40,000。以上議員5人歸子丑兩區「選舉區薦選單」分別分配。複次，將子丑兩區的殘票相加，30,000+40,000=70,000；由是，該政黨尚得選出議員1人。此名議員即歸諸該政黨甲聯合選舉區薦選單，其殘票10,000,即為該政黨在甲聯合區的殘票。 今更假定該政黨在乙、丙、丁、戊四聯合區尚有殘票乙30,000,丙50,000，丁55,000，戊40,000，加入甲聯合區殘票10,000，共得185,000，則該政黨的「全國薦選單」尚可出議員3人。總計該政黨在全國所犧牲之票，不過5,000。 三　比例選舉制的理論 主張比例選舉制者，以為議會應為全國人民的代表機關，而不應僅為多數黨的代表機關，議會應如一個鏡子，能使國民全體的意見，各如其量反映於中。他們以為比例選舉制，就原則上講，既較多數選舉制為公允，就實際利益上講，亦足使議會不易為一黨所壟斷；由是，多數黨專制之弊，可以減免。 但是反對比例選舉制者，亦振振有詞。他們的理由，約言之，不外下列幾種： 其一，以為比例選舉制與多數政治的原則相背。此說頗嫌幼稚，因為政治問題取決多數，本是不得已之舉；如無必要，固未始不可代以他制。議會議員的選舉，既有他法可以代替多數選舉制度，便不必固持多數政治的成見，認議會議員的產生，必須全由多數黨選民決定。且即採用比例選舉制，議會中一切議案，固仍取決於多數，又安得謂比例選舉制足以破壞多數政治？如必屏除少數黨於議會之外，不獨少數黨將無決定國家政策的權能，即求在議會抒發意見，以求影響多數黨的政策，亦將不可得。揆諸事理，豈得謂平？ 其二，以為比例選舉制足使政黨內閣制不易成立。英人反對比例選舉制者，歷來多注重此點；因英吉利向為政黨內閣制的國家。他們以為比例選舉制的實行，可使許多小政黨，亦得列席議會，議會之中，或竟沒有一個政黨，能占有過半數的人數；這樣，則政黨內閣便或無從成立；縱能成立，亦難鞏固；因議會中既無一個占過半數議席的多數黨，則任何政黨組織內閣時，便不能不援引他黨入閣，以冀在議會獲得過半數的擁護；即或不必援引他黨之人入閣，在政策上，亦總得常與他黨協商，以減少反對力量。前一個手段，將使內閣的組織，含有混合性質；後一個手段，將使政黨內閣的地位，不易鞏固。英人為欲維持其傳習上的政黨內閣制起見，對於比例選舉制，因持反對之論。但是政黨內閣制，在理論上講，原不必為絕對的良制；如選民之間，原無一個過半數的多數黨，而強欲以一種選舉法，使議會得有一個過半數的多數黨，因以產生一個政黨內閣，則尤有削足適履之嫌。且就事實而言，除英吉利而外，其他各國之採用責任內閣制者，亦幾無一能實現一黨內閣制度。蓋社會間的政治意見，本極分歧，即勵行多數選舉制，其結果往往仍不能使任何政黨，在議會中占有過半數的名額。歷來歐洲大陸各國的內閣，常為一種混合內閣者，亦即以此。近年來，即英吉利的議會，也不常有一個過半數的多數黨；即有這樣一個政黨，內閣也不一定由該黨組織；所以英吉利政黨內閣的前途，究竟如何，亦實難預測。 其三，以為比例選舉制，可以減少選民投票的獨立與自由。上面說過，各國所行比例選舉制，有令選民投票，僅以各政黨所提出的薦選單為目標者。這種束縛，亦即遭人攻擊的一點。但主張比例選舉制的人，所以要有此層束縛，亦未常沒有相當理由。他們以為政治活動，根本上就是一種團體活動；處現代政治社會之中，任何私人的政治目的，都須憑藉團體的行動才能實現。既然如此，選民如不犧牲若干分個人的自由，事事純依己意作去，則其個人目的，亦終難實現。照此推論下去，如果一個選民，不投一個政黨的人，而自由投選甲乙丙……數黨的人，他的選票，將成為無意義；他的個人目的，也難實現。 其四，以為比例選舉制，足以增加政黨機關舞弄選民的機會。這為一般反對比例選舉制的人，攻擊該制最力之點。他們以為比例選舉制內容甚為複雜，非一般人民所能了解，所以採用此制，實際上會增加辦黨者舞弄選民及指使選民的機會。此說確具相當的理由，我們難以抹視。不過比例選舉制實有種種形式，欲防杜此弊，盡可斟酌本國情形，採用比較簡單而易於了解的比例選舉制；卻不能因其複雜難懂，而完全否認其應用。上述的德制，實際上即非十分難於了解者。 綜上所述，反對者的議論，雖確有值得我們考慮之處，究不能完全推翻比例選舉制的價值。 第四目　強制投票 一　強制投票制的意義及形式 對於無正當理由而放棄投票權的選民，施以法律制裁，即是強制投票（compulsory voting，vote obligatoire）。所謂正當理由，即指疾病及老年（例如70以上的老人）等事而言。這種制度，許多重要的民治國家，雖至今尚未採用，但已採用的國家亦屬不少。瑞士採用此制最早；比利時採用後，亦成效卓著。此外如丹麥，西班牙，德國巴敦（Baden）、巴雅恩（Bayern）等邦，以及中美、南美各國亦久已採用此制。歐戰後的匈牙利、荷蘭及捷克等國亦已容納此制。至於各國法律所設立的制裁，則形式不一。有對於無正當理由而放棄投票權的選民，僅由法庭予以譴責或小額的罰金者；有令此項罰金，隨選民放棄投票權的次數而遞增者；有以停止選舉權若干年為制裁者（比制則隨選民放棄投票權之為初犯或累犯，分別採用以上數種制裁）；有規定每次選舉，如投票人數不及選民全體人數三分之二時，則舉行第二次選舉，而令未及參預第一次選舉的選民，負擔第二次選舉的經費者（此為巴雅恩一度採用的制度）。 二　強制投票制的理論 主張強制投票制者，有一根本的理由：他們認選舉權為一種社會職務，或為一種含有社會職務性的權利，所以有選舉權者，同時負有行使選舉權的義務。在原則上講，這種理論，我們自可承認（參看本章第一節）。但主張強制投票制者，不特認此制在原則上可以承認，且謂實際上亦有不能不採用的各種原因。其最大者有二：其一，以為如不施行此制，則由選舉產生的議會，或仍不能代表選民全體的多數；因為參預選舉的選民，有時或不免過少。這種情形，即在民治發達的國家，亦或不免。即如英國，其選民對於政治的知識與興趣，可算濃厚；然就其最近幾次下議院選舉的結果看去，其放棄投票權的選民，亦常占選民全數百分之二十以上，甚或超過選民全數百分之四十以上（1918年的選舉）。論者以為這種情形，如實行強制投票，當可獲得相當補救。比國於1893年以前，放棄選權的選民，為數亦極大，然自1893年採用強制投票後，選民放棄投票權者，頓形大減。這種變化甚可為上說的贊助。其二，以為在許多國家中，一般人民，或因厭惡議會制度與議員，或因選權普及而賤視選舉權，遂致自甘放棄其選舉權，如不施用強制投票制，則其流弊將不堪設想；因為民治主義的最大仇敵，便是一般人民對於政治問題之不肯注意與不願奮鬥。 以上為主張強制投票制者的幾種重要理由。反對此制者，亦有兩項普遍的意見：其一，以為強制投票制，縱能強迫人民到投票地點報到，但人民仍有不投票與投廢票的自由，國家仍無從強制；所以強制投票制，仍不能達其本來目的——即迫令全體選民或極大多數的選民，對於政治問題，表示其真實的意見。其二，以為法律的制裁，事實上亦難嚴格的實行；因為每次選舉，各處選民放棄選舉權者，人數或達萬千，法庭的審問處罰每成十分困難之事。例如西班牙昔年雖行強制投票，然各選舉區中選民放棄選舉權者，有時仍占全數選民百分之四十至八十，在這種情形之下，法律上所規定的制裁，自然只能成為具文。由於以上兩種理由，所以各大國間仍未有採用強制投票制者。 第五節　選舉程序 第一目　選民冊 有選舉權的選民不能就享有投票的權利，在選民冊上有名的選民才能有投票的權利。因此，選民冊的制定，為選民行使選舉權的初步手續。 各國大都以辦理戶籍的地方官吏，負制定選民冊的責任，因為他們熟知人民的各種情況，如年齡、移居等等。但制定的方法，則各國間出入甚大；有取按期造報的方法，如美國各邦大都逐年制定新冊；有取隨時訂正的方法，法德地方官吏即不斷地在將喪失選權的人除名，而將新獲選權的人加入。 成立選民冊的目的既在防止無選權的人冒名投票，而使有選權的人得有保障，則名未列入冊中的選民，應有要求加入的權利，而不應列入冊中的人民則當有方法可除其名。所以各國於制定選民冊時，第一恆將草冊公布，庶幾人民可以作添入或除名的要求。此項要求，製造選民冊的官吏往往僅有初步的裁決權；要求者如不服裁判時，尚可訴諸法院。經過鄭重嚴正的手續後，選民冊才算決定。於是，凡選民冊上有名的選民便可行使選權；遇有冒名頂替等情弊時，辦理選舉的官吏也可立予制止。 第二目　秘密投票 秘密投票制在保持選民投票的獨立與自由，藉以減少選舉時的賄賂與恫嚇；因為在這種投票法之下，行使賄賂或恫嚇之人無從確知選舉人是否依約投票。法國承認投票秘密，始於第一次大革命。英國則遲至1872年始廢止舊日言詞選舉之法，而採用秘密投票法。但英國當時所採用的秘密投票法，亦不過廢止言詞選舉法，而代以無記名書面投票法——換言之，即令選民於選舉票上僅書被選舉人姓名，而不自署姓名。今則法、英、美等國所採用的秘密投票，已更形細密。 依照法國下議院議員現行選舉法，每一選民，在投票場所，依法向選舉官吏證明其履歷後，即領取選舉封筒一枚，隨即走入投票場中的一個獨室（isoloir)（投票場內設有許多獨室），將他所欲選舉之人的姓名，於選票中寫好，封入封筒內，將封筒封固，然後退出獨室，將該封筒投入獨室外的投票匭。在這種方法之下，選民填寫選票時，自然無人能在旁窺視，而選票的內容亦無人可以偷知。 中國民元《眾議院議員選舉法》所採用的秘密投票法，亦為無記名投票法；但該法並無關於封筒或獨室的規定。該法的施行細則（元年九月二十日頒布）卻有關於投票封筒的規定（第二十四條及第二十七條）。《施行細則》並云：「投票所須有相當設備，使投票人不能互相窺視及交換傳觀與其他不正行為。」（第十七條）現行《中華民國刑法》對於謀刺探無記名投票的票載內容者，且處以罰金（第一四八條）。 英國下議院現行投票法，仿自澳大利亞，故通稱為「澳大利亞投票法」（Australian Ballot）。此法於各選舉區中，由政府製成選舉票，列舉該區候補當選人的姓名。依照英國及澳大利亞等的選舉法，各選舉區當選的議員，俱以該區候補當選人為限；所謂候補當選人，即希冀當選之人，其姓名曾經若干選民向選舉官吏提出者。 選民到選場時，即領得這種選票，於是走入選舉場內的一個獨室（voting booth），在選舉票上，擇定他所願選的人名，作一符記，然後將選票封卷，退出室外，投入投票匭中。這種方法，既可增加秘密的程度，復可使不會書寫的選民亦能投票，因為選民只須在選舉票上某某人姓名之側，作一符記，而無須自寫被選舉人的姓名。美國各邦之採用「澳大利亞投票法」者，有時並准各政黨提出一個政黨旗幟，而將該旗幟印諸選舉票中該黨候補當選人姓名之側；不識字的選民只須認識其本黨的旗幟，亦可投票。 近來美國各邦，更有採用「投票機器」（voting machine）者，則選舉的秘密更增加，而開票計票各種手續更簡易。 反乎一般民治國家的趨勢，而採用公開投票制者，在法律上，今固只有匈牙利一國；但在德意等國，因為國社黨或法西斯蒂黨黨員可以監視選民的投票，實際上秘密投票制的精神亦不存在。蘇聯向亦採用公開投票制，但其1936年新《憲法》則已放棄公開投票，而採用秘密投票（第一四〇條）。 第三目　選舉舞弊與選舉訴訟 一　選舉舞弊 選舉時，選民與選舉官吏以及候選人的種種舞弊，實是選舉制度中的重大問題。這種舞弊，各國於選舉法或刑法中，固均設有相當的罰則。中國民國元年《眾議院議員選舉法》第九十四條規定「關於選舉之犯罪，依刑律處斷」；現行《刑法》第二編第六章，對於妨害投票的種種行為，如賄賂、期約或對選民施行強暴脅迫，以及騷亂投票之類，俱設有徒刑及其他罰則。但是，僅於法律上對於選舉舞弊行為設為罰則，而不別設方法，以使此種行為不易發生，實際上仍恐不能發生廣大效力。且所謂賄賂行為，其涵義究嫌空泛；何種行為構成賄賂，亦應有精細的具體的規定，使一切選舉當事人，能瞭然於選舉道德的範圍，不易受人欺罔，亦不致欺罔他人。 英國自18世紀後，賄賂行為成了選舉的風氣，即至19世紀中葉後，此風仍未大止。但自1883年頒行《選舉舞弊行為法》（Corrupt and Illegal Practices Act）後，此風卻已大減；今則英國議會選舉的純潔，殆為一般人士所公認。該法的特點：第一，在對於各種選舉舞弊行為，依據經驗所得，有了具體的列舉；第二，在對於候選人的選舉運動，設為嚴密的限制與制裁，以冀賄賂行為，實際上亦難於發生。該法不僅限制候選人（即希望當選而其姓名曾經向選舉官吏提出者）使用選舉費用的方法，抑且規定各候選人，在其選舉區中所付合法費用，不得超過特定的數額。該法不僅對於行使各種賄賂行為者，設有嚴酷的罰則，抑且規定各選舉區中，各候選人於支付合法費用時，須交由一個他所委託的代理人辦理；該代理人並須造具詳細賬目及收據，送交選舉官吏查核，由選舉官吏在各該選舉區中宣布，藉使一般選民亦得施行監察。如一般選民能發現舞弊行為，則可以告發，並請求總檢察長（Attorney-General）提起選舉訴訟。 美國的選舉賄賂行為，舊時亦極普遍，自1890年起，各邦始陸續摹仿英制，而有禁止選舉舞弊行為的法律。但美國的選舉競爭，大率由政黨機關出款主持，或由鐵路、保險等公司納款主持，不像在英國則選舉費用大都由候選人自己擔任；所以美國各邦，不特對於候選人限制其選舉費用與其使用方法，並有對於各政黨的選舉費用，亦予以相似的限制者。美國聯邦議會，於1907年即通過一種法律，禁止各種公司或銀行，對於聯邦官吏的選舉，有捐款協助之舉。1925年的聯邦法律更令候選人或其委託人，於選舉進行的過程中，對於選舉費用的賬目，前後作六次的公布。各邦的法律大體上亦有同樣的規定。 德法及其他大陸國家，對於選舉舞弊的防範，尚遠不及英美的周密，因為他們僅禁止賄賂等等顯系不法的行為，而對於選舉費用等事尚無限制。 至於選舉官吏開票計票時各種舞弊的防範，各國有令候選人或政黨得以委派監察員者。中國民元《眾議院議員選舉法》第十六條亦規定初選複選俱須設投票管理員、開票管理員與監察員，皆由選舉監督委任，但監察員必須為本選舉區選民。 二　選舉訴訟 關於當選人當選資格的種種訴訟，應由何種機關審判的問題，其解決方法頗不一致。 法制，凡當選議員，於其初到議院時，不論其當選資格，曾否發生爭訟，俱須經由該議院的審查；非經審查合格者，其議員資格不能成立。如有對於當選議員的資格，提出選舉訴訟者，亦須以當事者所隸屬的議院，為判決的機關。 (27) 英制，凡對於當選議員資格所提起的選舉訴訟，以及其他選舉訴訟，俱由法院審判，而不由議院自理；凡新當選的議員，亦無須經所屬議院的審查；但議員如有犯罪或其他重大原因，則所屬議院得隨時通過決議，取銷其議員資格，而召集補選。 (28) 以上為英法兩制間的差異。法制對於當選議員資格的訴訟事件，不付諸法院處理，而由議院自行處理者，蓋關於選舉事務，行政機關往往即為舞弊的關係人，如將關於議員資格的訴訟，付諸法院處理，則法院或會畏懼行政機關，而有不公的處理。但就另一方面看去，英國之不以此項訴訟交付議院自理，而以之交付法院，亦有一個極大理由。蓋議會的一切決定，實際上為議會多數黨的決定；如將關於當選議員的資格的訴訟，交付議會審理，則多數黨袒護本黨議員與歧視異黨議員之事，勢所難免；所以議院的決定，亦難望公允。法國議會的決定固常有偏袒不公之譏，與法國同制的美國，其議會——無論為聯邦議會，或為各邦議會——更常有不公允的決定。 德國1919年的《憲法》採用了一種折衷方法。根據該憲第三十一條，德國有一特殊機關，名為「選舉審定法院」（Wahlprü fungsgericht）。該法院的職權，即在審理一切關於國會議員資格的爭議問題。該法院為法院與議會合組的機關；一部分法官系由國會就議員中選任，另一部分法官則由行政法院（Reichsverwaltungsgericht）推薦，而由總統任命。這種方法，德國各邦中亦有摹仿者。 民國元年《眾議院議員選舉法》（第九十至九十三條）規定一切選舉訴訟事宜（辦理選舉人的舞弊違法、當選人的資格不符、落選人之應當選而未與選等事），概歸法院審判，蓋亦摹仿英制。至於眾議院選舉的訴訟的提起，則自選舉日起，初選須於五日以內，複選須於十日以內，向法院提起。 (29) 其所以限制必須於選舉日起始能提起者，乃因選舉訴訟，如能於選舉以前提起，則提起選舉訴訟之權，或不免為人利用，以為防止他人當選的一種方法。但《眾議院議員選舉法》雖以一切選舉訴訟的審判權歸諸法院，而二年《議院法》，卻仍承認參眾兩院，對於本院新到院的議員，有審查其資格之權；開會以後，議員資格發生疑義時，兩院亦得各自審定；不過此項審定不能涉及選舉訴訟事件。所以兩院仍保存著取銷其本院議員資格之權。 (30) 【注釋】 (1) Rousseau，Contrat Social，liv.Ⅲ，ch.i；liv.IV，ch.i.盧梭思想及法國大革命時代認選舉權為固有權利者的議論，詳見Carré de Malberg，Contribution à la théorie générale de l'État（1922），Ⅱ，424及以下。 (2) 自1936年新《憲法》制定後，這種限制也已無存。 (3) 原文如此，疑作「奧地利」。——編者注 (4) 關於女子參政的理論及各國女子參政運動的經過，可參看：Pankhurst，The Suffragette：The History of the Women's Militant Suffrage Movement，1905-1910（1911）；Fawcett，Woman Suffrage：A Short History of the Great Movement（1912）；Strachey，The Cause：A Short.History of the Woman's Movement in Great Britain（1928）；Joseph-Barthélemy，Le vote des femmes（1919）。 (5) Bryce，Modern Democracies（1921）,Ⅱ，ch.lviii. (6) Bryce，Modern Democracies（1921），Ⅱ，374. (7) Laski，A Grammar of Politics（1925），72-73. (8) Delbrück，Government and the Will of the People（1923）. (9) Wallas，Human Nature in Politics（1920），Pt.Ⅱ，ch.ⅱ；Ostrogorski，Democracy and the Organization of Political Parties（1902），Pt.Ⅵ. (10) Cole，Social Theory（1923），ch.ⅵ. (11) Wallas，Our Social Heritage（1921），ch.v，ⅷ. (12) Benoist，La crise de l'État moderne（1897）. (13) 參閱本書下面。 (14) 參看Sidney and Beatrice Webb，A Constitution for the Socialist Commonwealth of Great Britain（1920）。G.D.H.Cole在Self-Government in Industry（1913），ch.ⅳ中亦嘗主張地域代表的國會與職業代表的基爾特代表會議兩者並行，但於1919年該書再版中，Cole已不復作此主張；於其所著Social Theory一書中，更明白主張以職業代表機關為立法及行政的最高機關。 (15) Duguit，Traité de droit constitutionnel（1923），Ⅱ，596-606. (16) Finer，Theory and Practice of Modern Government（1932），Ⅱ，902-904. (17) 最近尚有法人Bernard Lavergne於所著Le gouvernement des démocraties modernes；la necessité du double suffrage universel：suffrage individuel et suffrage social（1933）一書中，提倡同一議會兼容兩種代表，一為個人的選舉權，人人一樣，因為人人是消費者，又一為社會的選舉權，則視各人在生產界所占的地位而分大小。這也是贊成職業代表制的一種理論；但其原則之不易具體化則亦顯而易見。參讀該書chs.ⅲ，ⅳ。 (18) 見孫中山先生民國十三年十一月十日的《北上宣言》。 (19) 民國二十五年五月十四日《國民大會代表選舉法》則兼采地域代表及職業代表制，見下面。 (20) 當時普魯士中央議會下議院的選舉系採用間接選舉制：三級選舉制只適用於初選當選人之選舉；複選時則由各級初選當選人，合組一個選舉團體，而以絕對多數為當選票額。看Hue de Grais，Verfassung und Verwaltung in Prensen und dem Deutschen Reiche（1914），72。 (21) 見本書上面，注①，Lavergne所提倡關於suffrage social的學說。 (22) 解釋比例選舉制各種形式的書籍極多，今舉數種參考書於後：Barthélemy et Duez，Traité de droit constitutionnel（1933），353-375；Esmein，Éléments de droit constitutionnel（1927），I，346-384；Commons，Proportional Representation（1907）；Hoag and Hallet Proportional Représentation（1926）；Lachapelle，La représentation proportionelle en France et à l'étranger（1919）；Kloti，Die Proportional Wahl in der Schweiz，Geschichte，Darstellung und Kritik（1901）；Barthélemy，L'organisation du suffrage et l'expérience belge（1912）；Horwill，Proportional Represen tation，Its Dangers and Defects（1925）。 (23) 此種最小當選票額及重行投票的規定，一般稱為「二次投票法」（second ballot），舊行於德、奧、意諸國，其目的在使少數黨不易利用多數黨選民投票之未能一致，乘機排除多數黨的當選。 (24) 按哈爾選舉法也有人稱做「優先投票法」（preferential vote），惟此種稱謂實欠妥當；因為美國有所謂「布克林優先投票法」（Bucklin plan）者，其選票的式樣與投票的方法雖同於哈爾制，而計票的方法則完全不同，且其用意亦不在求比例，而在使選民得對於所選的各候選人中表示一種優先。按布克林制，投票者所選的人數等於所應當選的人數，惟普通投票法不標明被選人的次序，而布克林投票法則須標明次序。數票時，第一次先數第一選，過半數者當選；第二次將第二選加入計算，過半數者當選；如此做去，直至過半數者滿所應當選人的人數為止。布克林制完全與比例選舉制無關；但該制既常被人稱為優先投票法，哈爾選舉制自不宜再稱為優先投票法。 (25) 為減除機會的成分起見，有人主張用所謂「嚴准方法」（Exact Method）及「分數方法」（Fractional Method）方法以資補救。這兩法誠可減除機會的成分，但手續的繁重則愈形增加。兩法的內容參看Hoag and Hallett,Proportional Representation,389-395。 (26) 自1933年希特勒當權後，國社黨外的其他政黨俱已不能存在；因之，1920年的比例選舉法雖未正式取銷，在實際上則選民只有投選與不投選國社黨薦選單的可能，而並無其他政黨的薦選單可資抉擇；既無所謂選舉，更無所謂比例。 (27) Esmein，Éléments de droit constitutionnel（1928），Ⅱ，392. (28) Anson，The Law and Custom of the Constitution（1922），Ⅰ，91-92. (29) 民國二十五年五月十四日的《國民大會代表選舉法》關於選舉訴訟的規定亦大致相同。 (30) 參看該《議院法》第六條至第八條。