北洋軍閥統治時期史話（中冊：1917—1921） · 第四十七章 北洋派內部矛盾進一步擴大
一 皖系聯絡國民黨的初步試探。桂系軍閥迫切求和的表示。五國公使向南北政府提出第二次勸告
上海和會未破裂以前，北方有北洋派內部直皖兩系的對立，南方有滇桂兩系與國民黨的對立，北方不能統一北方，南方也不能統一南方。南方桂系與北方直系早已成立一種秘密同盟，自從湖南戰場上直軍將領吳佩孚與湘桂軍將領譚浩明、譚延闓等成立停戰協定，並且經常在內政外交上聯名發表意見以來，這種同盟已經昭昭在人耳目間了。
直桂兩系都是希望通過政治分贓，實現一個長期停戰的假統一的局面的，但由於北京政府大權仍然掌握在皖系手中，而皖系不肯放棄武力統一，所以直桂兩系「和平混一」的目的不能達到。另一方面，直系按兵不動，反與南方將領握手言歡，也使皖系繼續用兵的目的不能達到。其實，中國軍閥各有帝國主義為背景，在日本與英、美等西方國家爭奪中國未決雌雄以前，直皖兩系勢均力敵，因此南北陷於既不能戰，又不能和的混亂局勢。
為了對抗直桂兩系的同盟，皖系首領段祺瑞頗有意於聯絡國民黨做他的同盟者。上海和會進行時期，北方代表吳鼎昌奉段密令訪問孫中山，徵求對和局的意見。孫中山提出恢復國會為和平統一的先決條件。吳鼎昌認為只有這一條難於辦到，其他一切都好商量。孫中山說：「我還有三個辦法。第一個辦法，民國成立，是國民黨多年來流血犧牲的結果，現在應將國家的統治權交還國民黨。」吳問：「其次呢？」孫說：「如果不願交還國民黨，就不妨再來一次復辟，將統治權交還清朝皇帝。」吳說：「這兩個辦法都是辦不到的，請問第三。」孫笑著說：「既不願交還國民黨，又不願交還清朝皇帝，另外一個辦法你們北洋派曾經做過，就是再製造一個新皇帝，統治中國。」孫最後表示，上海和會是南北軍閥的分贓會議，即使分贓妥當，我一個人也不肯和。
這次談話雖然沒有取得結果，但是皖系認為他們與國民黨有著共同的敵人，雙方建立同盟關係並不是不可能的。
一九一九年五月十三日和會破裂後，直皖兩系在議和問題上展開了尖銳的鬥爭。北京政府總統徐世昌和內閣總理錢能訓都是與直系合作主張實現「和平混一」的，他們打算撇開上海和會而與南方實力派直接媾和，即使在南方擁有一部實力的國民黨反對這種和談方式，也可撇開國民黨而與滇桂兩系軍閥局部媾和。他們一方面秘密進行所謂直接媾和與局部媾和，另一方面卻又公開提出恢復上海和會。五月二十六日錢能訓電達軍政府，要求南方代表撤回所提的七個條件，以便繼續和談。段祺瑞則反對恢復和談，他曾直接向徐世昌表示意見：南方總代表唐紹儀提出七個條件，使人難於接受，證明南方毫無謀和誠意；以前馮總統曾經中過南方的緩兵之計，我們不能再上當，應當布置作戰，以免處於被動，措手不及。段又召集各省北洋軍閥舉行馬廠會議討論繼續作戰問題[1]，此時各省北洋軍閥鑒於國內外形勢都不利於對南方繼續用兵，這個會議竟因無人應召而流產。段一計不成，又生二計，便以壓力迫使徐世昌召回北方議和總代表朱啟鈐[2]，並推薦安福系首領王揖唐繼任總代表，以拆和會的台。
和會破裂後，直桂兩系都為之惶惶不安。五月二十七日，湖南戰場上南北兩軍將領譚浩明、吳佩孚等聯名發出要求重開和會的電報，這個電報是由吳發動和起草的。二十九日，桂系軍閥陸榮廷、陳炳焜、譚浩明、莫榮新聯名電請重開和議，這個電報首列「北京徐大總統、錢總理」，西南各省無不為之駭然。以前桂系承認馮國璋為總統，曾經引起非常國會的質問，桂系就用「馮國璋乃是合法國會產生的副總統，總統因故不能視事，副總統依法代行其職權，他的地位是合法的；我們承認合法總統，反對非法內閣，並不違反自主的精神」等理由來作為回答。這個理由雖然站不住腳，但在法理上還可以找出一套牽強附會的「理由」來。現在公然承認非法國會產生的總統和內閣，這就顯然是對護法事業的背叛行為，顯然是出賣上海和會而欲直接投降北京政府。桂系軍閥在艷電中主張「雙方政府力予維持，希望和會重開，雙方互相讓步」，即使是在他們卵翼之下的軍政府，也不能不質問他們說：「唐總代表所提七條，未經討論，即遭拒絕。本政府仍令各代表勿離滬，而北方代表已行，即讓步亦無從談起。究應如何繼續，讓步至何種程度，請詳賜指示，俾有遵循。」（六月五日）
和會破裂後，美國公使芮恩施再度建議由五國公使向中國南北兩政府提出第二次勸告，日本公使不便一再堅持反對，只得勉從其後。六月五日，由領袖公使朱爾典代表五國向徐世昌提出說帖，希望中國重開和會，勿再訴之戰爭。徐表示感謝友邦的「忠告」，並保證決不重啟戰端。五國勸告同時由廣州領事團向軍政府提出。
由於外交壓力，皖系終止議和繼續用武的計劃受到頓挫，而徐世昌一派所進行的直接媾和與局部媾和，也因南方實力派互相牽制，不能實現。
二 北京政府派段祺瑞為邊防督辦。安福系首領王揖唐接任北方議和總代表。吳佩孚一再通電痛斥王揖唐。南方代表拒絕與王揖唐重開和議。王揖唐與孫中山的談話
段祺瑞手下有兩個得力爪牙，一個是陸軍總長靳雲鵬，一個是參戰處參謀長徐樹錚。這兩個人因爭權爭寵而形成水火。徐樹錚結交各省軍閥，手握實際軍權，又是安福系的後台老板，所以無論在軍事方面和政治方面，他的勢力都遠在靳雲鵬之上。可是靳與張作霖有著兒女親家的關係，這也是一筆很大的政治資本。由於靳、徐二人的對立，而靳又不屬於安福系，徐世昌便極力拉攏靳作為對抗安福系的助手。靳與安福系財政總長龔心湛，因軍餉問題屢次在國務會議上破臉對罵，龔負氣辭職到天津，段只得自己出面把他勸回來，並且誥誡靳不得干涉財政支配問題，而靳也就負氣請假不到部。這是三月下旬發生的事情。
五月八日，錢能訓在全國愛國浪潮日益洶湧和安福系倒閣運動的夾攻中提出辭職，徐世昌本擬提出另一心腹周樹模繼起組閣，但是安福系的倒閣目的，在於斬斷徐的左右手，當然不肯承認，而安福系想推薦他們的首領王揖唐上台組閣，徐也不肯同意。六月十三日，北京政府以財政總長龔心湛暫代國務總理為過渡之計。龔心湛函請徐樹錚每日到院協助處理公務，徐樹錚又引進丁士源、梁鴻志等安福系分子做他的助手，而此時靳雲鵬仍然未到部，這個過渡內閣實際上是清一色的安福內閣。此外，段經常出席公府最高會議，徐世昌遇事必須向他請教，而內閣大權又由徐樹錚一人獨攬，因此整個北京政府完全處於安福系的控制下。
由於西方三國公開譴責北京政府不應在歐戰結束後保留參戰機構，七月二十日，北京政府將參戰督辦處改名為邊防督辦處，參戰軍改名為邊防軍。此外，由於協約國已經簽定對德和約，所謂中日軍事共同防敵協定應當不復存在，日本政府和皖系軍閥就用移花接木的手法，把防敵的對象由德國轉移到蘇俄。
五國第二次勸告中國恢復和談後，徐世昌準備以下台的錢能訓繼任北方議和總代表，安福系堅決不予同意。在此時期，軍政府首席總裁岑春煊派政學系議員李曰垓到北京，秘密接洽和議。岑春煊仍然主張恢復憲法會議，解散南北兩國會，為解決法律問題的主要關鍵，但是有職無權的徐世昌無法接受。
八月十二日，北京政府公然派安福系首領王揖唐為北方議和總代表，其餘北方代表一概不動。這是安福系公開玩弄和會，使和會無法繼續進行的一項政治陰謀。
這一時期，直系急先鋒吳佩孚利用外交問題、學潮問題，對以安福係為核心的北京政府大肆攻擊[3]。長江三督對安福系也表示了露骨的反對態度。七月一日，曹錕、張作霖兩個強有力的軍閥聯名通電，催促重開和議，這個電報是直奉兩系軍閥聯合起來對抗皖系軍閥和打擊安福系的具體表現。段與安福系鑒於外有西方國家的壓力，內有人民群眾愛國運動的繼續高漲，而直系軍閥劍拔弩張的態度，更是他們的心腹之患，只得暫時放鬆對徐世昌的控制，企圖通過徐世昌的和緩政策來減輕各方面的敵對情緒，並替他們分擔對內對外一切問題的責任。徐世昌乘機提出了周樹模組織內閣的要求。段表示願意「疏通」安福國會通過周內閣。可是安福系大耍無賴手段，首先假惺惺地向段表示：「議員不比軍人，對你沒有服從的義務」，隨後提出來以王揖唐為議和總代表作為通過周內閣的交換條件。安福系還準備了另外一套挾制徐世昌的辦法，就是說如果不肯派王揖唐為議和總代表，就通電承認自己是非法國會，並且宣布取消由這個非法國會所選出的非法總統。這是一種「同歸於盡」的攻勢，徐抵擋不住，只得接受了他們的要求。
北京政府這一決定，事前並未徵求軍政府的同意。軍政府通電西南各省徵求對王揖唐迎拒的意見。舊國會首先表示：「王揖唐乃是非法國會之議長，在法律上為應受制裁之人。與賣國者言救國，與毀法者言護法，如懲辦禍首、取消非法國會、裁撤參戰軍、取消中日密約，盡王揖唐等自作之孽，如何與彼談判！」
南北軍人反對王揖唐的第一炮是由直系急先鋒吳佩孚發出的。他在致王揖唐的漾電（八月二十三日）中憤慨地指出：「身列國會，安能解決國會之問題，身為黨魁，安能不受黨派之牽掣！在天下本未有『斯人不出』之希望，而足下竟有『捨我其誰』之仔肩。足下自命不凡，不計個人『安福』，欲謀天下『安福』，其如天下之不諒何！籌安會之覆轍不遠，曹章陸之公憤猶存，勿謂趙家樓之惡劇，不再見於安福俱樂部也。」
吳佩孚是桂系最倚重的同盟者。漾電發表後，桂系和西南各省軍閥也都表示了反對王揖唐的態度。
吳佩孚的漾電引起了皖系軍閥的震動。龔心湛答覆吳佩孚一電，極力稱道「王公才識過人，為元首所識拔，於法律事實確能負責」。並稱：「業經派定，指日成行，勢難挽回。若因對人問題使會議延滯，和平中梗，啟釁二字別有所歸。」這個電報把派選王揖唐的責任推在徐世昌的身上，同時還預下伏筆，如果西南拒絕王揖唐，就把破壞和平的責任推在西南方面。
八月三十一日，吳佩孚回答龔心湛一電，極盡嬉笑怒罵之能事。電報說：「自王揖唐充任總代表，而全國譁然，拒絕聲浪洋洋盈耳。公獨好人之所惡，一再代為疏通，對於安福系誠可謂飲水思源不背本矣，其如天下公論何！……安福系危國禍民，腥聞於天。……公謂王公才識過人，他人未瞻丰采，或尚未知底蘊，師長等駐防瀋吉，知之最審：戊申露頭角於遼瀋，辛亥被驅逐于吉林，乙卯則貽誤項城，丙辰則夤緣東海，丁巳則以主戰誤合肥，戊午則以黨派挾元首。數年之間，而參議、而旅長、而巡按使、而內務總長、而安福黨魁、而國會議長，扶搖直上，出人頭地，其運動鑽營之才識誠過人矣。」最後作出結論說：「天下之目非一手所能掩，全國心理非一人所能惑，雙方和議非一偏所能專。」
在以後的一些日子裡，吳佩孚越罵越起勁，對皖系和安福系，對北京政府和各省著名反動軍閥，幾乎無一不罵到。他在九月四日致龔心湛的支電中說：「自安福系發起以來，胚胎於借款告成，而卵育於公長財政。今日撥黨費數十萬，明日撥旅費數萬元，何莫非民脂民膏。軍餉之積欠累累，黨費之接濟源源。」這個電報慷慨激昂地寫道：「為國鋤奸，義不反顧，為民除害，仁者所為！」這類詞句已經不是咬文嚼字的電戰，而是準備進一步訴之於武力了。他對山東問題發出豪電（九月四日）說：「魯督無故而請戒嚴，馬良一日而殺三士。……山東代表赴京請願，奈九重萬里，不得申訴，露宿風餐，不肯遽去，以致觸安福之怒。……伏思君主時代，人民尚有叩閽之舉，而共和黑暗，竟使下情不能上達。」
吳佩孚一面破口大罵，一面再三請求把直軍從湖南前線撤回北方，使北京政府大感狼狽，只得央求曹錕出面加以勸阻。曹錕也仍然採取了他的老辦法，一面假惺惺地訓斥吳佩孚「不得放言無忌」，一面把吳佩孚的憤慨言詞說成是由於積欠軍餉過多所致，要求北京政府迅速籌款發餉，否則空談無補。他又請求將直軍改歸陸軍部直轄，這明明也是一种放賴手段，使北京政府更傷腦筋。
吳佩孚的豪電引起了山東督軍張樹元的反撲。張樹元在陽電（九月七日）中切齒地說：「該師長真相不明，大言無忌，其言可哂，其意何居！」「該師長道聽途說，巧言如流，職責無關，徒知快意，誠不知是何居心。」「該師長前詆合肥為權相，以大總統為非法，不稱總統，呼曰先生。近復醜詆議和總代表，自鳴得意。」「該師長助暴（指南方）生心，阻撓和議，自有應得之咎。」值得玩味的是，以前吳佩孚的電報一發表，除長江三督而外，各省北洋軍閥立即群起而攻，而現在除這個將下台的倒霉督軍而外，幾乎無人應戰，這說明直奉兩系軍閥的聯合聲勢已經壓倒了皖系軍閥，反對皖系軍閥的北方聯合戰線正在逐步形成。
這時，北京政府不但在外交與學潮問題上束手無策，在財政上也已陷於走投無路。龔心湛又因受人醜詆而負氣辭職。安福系所答應的以王揖唐為北方議和總代表作為周樹模組閣的交換條件，原來是個騙局，龔心湛辭職後，他們又拒絕周樹模上台，提出以同系的司法總長朱深組閣。徐世昌對此非常氣忿，堅決不肯同意。在兩不相讓的情況下，徐退一步想提靳雲鵬組閣以抵制安福系，徐樹錚急忙電召善於興風作浪的皖系大將倪嗣沖於九月九日到北京來，反對以靳代龔。另一方面，徐樹錚還準備下辣手撤換直隸督軍曹錕，因此吳佩孚請求撤防北歸愈益迫切，直皖兩系的戰爭危機愈益嚴重。剛在這時候，下台總統馮國璋由河間原籍到了天津，徐世昌邀請馮到北京來調停直皖暗潮，因此外間發生了補選馮為副總統，改推段組閣的傳說。
關於上海和會問題，九月五日軍政府表示了拒絕王揖唐的態度，並稱讚吳佩孚的漾電「實系代表全國人民心理」，請北京政府予以撤回。九月九日，南北軍人吳佩孚、譚浩明、譚延闓、莫榮新又有反對王揖唐的聯名電報發表。王揖唐卻不以各方面的反對為意，九月八日到保定訪問曹錕，十一日到奉天訪問張作霖，並以真電（十一日）致唐紹儀轉達軍政府七總裁。他大言不慚地說道：「和會中輟，四月於茲。我酷愛和平之元首逮我熱心和平之全體執政者，擇之既慎且久，乃以揖唐承乏總代表一席，並畀以全權；我國務總理且受元首之特命，親齎全權證書臨揖唐之私第而手授之。……揖唐行有日矣，用敢正告於我全國父老昆弟之前曰：揖唐何人，蓋國民中愛國家、愛法律、愛真正永久和平之一人，苟為和平之梗者，雖屬吾友，亦敵視之，苟誠意謀和者，朝為吾敵，夕為吾友。……揖唐所恃以與全國人士相周旋者，惟一誠字耳！……經訓有言，上帝臨汝，勿貳爾心。謹掬誠自誓，有渝此者，上帝臨之！」
其實，在王揖唐的字典中並無「誠」之一字。他原來約定於十九日到上海，但是早一天就到了；他不在北站下車而在龍華下車。這一切鬼鬼祟祟的行動，是由於他自以為是一個了不得的大人物，時刻提防有人加以暗算。車站戒備極嚴，他自己又攜帶國會衛隊四十名前來，並有衛隊長宣禹階和長蘆緝私統領季雨農隨身不離。他下榻哈同花園「愛儷園」，但又行蹤詭秘，並無一定的食宿之所。他攜帶大批隨員和五十萬現金前來，這些隨員分別替他拉攏流氓，運動報館，並且偽造團體作為他的政治資本。他每天把他所捏造而由報紙登載的一些假消息以及他所偽造的團體印發的一些傳單內容報告北京政府，吹噓他在上海受到各方面的歡迎。又在報上登載巨幅廣告，吹噓他的隨員「品行端正」「恐有人在外招搖撞騙，請各界注意」。
自從這個政治騙子到上海以來，全國各方面一致加以抨擊，只有孫中山不表示反對。孫中山公開發表談話，認為此時南北正處於戰爭狀態中，只有對敵人才有進行和談的必要，如果對方是一個朋友，就用不著大開談判了。因此，大家應當採取對事不對人的態度，看雙方所提的條件能否談得攏來。他又認為以前的談判，對《中日軍事協定》等問題斤斤計較，而將國會問題列為次要，這是本末倒置的作法。其實恢復國會是關鍵性的問題，如果恢復國會，則一切未經正式國會通過的賣國條約和亡國借款，自應宣布無效。他又檢討八年來國家弄得一團糟，主要是由於民國初期，大家都說革命只有破壞性而無建設性，並且產生了一種收拾時局「非袁莫屬」的對革命事業極端不利的空氣，因此將建設責任交給腐敗官僚袁世凱，後來又交給火燒漢口的馮國璋和清朝太傅徐世昌，這些人當然都做不出好事情來。
由於南方代表拒絕會見王揖唐，二十二日王揖唐就去會見了孫中山，請孫提示恢復和平的主要條件。孫答以首先必須恢復國會。王說：「如果答應這個條件，豈非向你們投降？」孫說：「武昌起義時，帶兵前來攻打革命軍的是段祺瑞，後來通電贊成共和的也是段祺瑞。以前可以這樣做，何以現在就做不得？如果你們贊成我的主張，可以說得好聽點，不說投降而說合作。」王又問此外有無辦法，於是孫又重複了以前對吳鼎昌所提的三個辦法。王認為這些辦法都不可行，希望另有辦法。孫就嚴肅地指出，你們既然不要國會，我就給你們一個不要國會的辦法。恢復國會本來只是維持現狀的消極辦法，為了根本解決，必須打破現狀，我們聯合起來再來一次革命，拋棄一切武人政客和新舊國會，從新建設一個新中國，這個國家要比現在的民國好得多。孫在談話中並未指明怎樣進行這個革命，他所寫的《三民主義》正在此時完成，可能所指的就是實行「三民主義」。王揖唐表示這個辦法大可商量，就告別出來。但是他後來對這個問題並無回答。
二十二日，王揖唐曾秘密到杭州訪問浙江督軍盧永祥，當晚回到上海。十月二日，上海交涉員楊小仲邀請南北代表及各國駐滬領事在署內舉行茶話會，其目的是為南北代表製造一個碰頭機會，而唐紹儀已有所聞，也就在老靶子路自己住宅召開茶話會，全體南方代表都去參加，楊小仲的計劃撲了一場空。十月十八日，王派北方代表王克敏、李國珍備有正式函件要求與唐紹儀當面接洽，唐答以「現在尚未開議，無事可商，未便接洽」。
王揖唐在上海陷於進退兩難的苦境。十月十九日，哈同花園發現炸彈，有人說這是王自己扮演的一出假戲，企圖藉此下場。從這天起，王即拒絕接見賓客。
三 靳雲鵬組閣獲得通過，所提閣員名單與安福國會發生嚴重分歧。段黨內部鬥爭日益尖銳
關於內閣問題，徐世昌與直奉兩系軍閥聯合起來一定要靳雲鵬上台，曹錕發表效電（九月十九日），又與張作霖聯名發表養電（二十二日）為靳捧場，徐樹錚反對靳的努力完全歸於失敗。九月二十四日北京政府公布命令批准龔心湛辭職，派陸軍總長靳雲鵬兼代國務總理，李思浩兼代財政總長。二十五日靳到院視事，就聘徐樹錚的死對頭張志潭協助處理內閣事務。靳上台後所碰到的頭一件喜事，就是從來與北京政府唱對台戲的吳佩孚，忽然打來一個賀電，這說明靳雖然也是段的重要爪牙，但已為反段派所利用，他的上台是皖系與安福系勢力衰退的一個標誌。
靳是個腳踏兩邊船的角色。他兼任邊防軍訓練處處長，所以雖尊為國務總理，卻仍然是段「招之使來揮之使去」的直接下屬。
在民國八年（一九一九年）「雙十節」的一天，北京政府授張作霖以勛一位。在此以前，段因主持參戰有「功」得授大勛位（九月十五日）。段請徐親自檢閱邊防軍，徐藉故不往，段命邊防軍第一師師長曲同豐舉行了一次規模壯大的「國慶」閱兵典禮，以炫耀其武力。
從六月十三日錢能訓辭職以來，內閣總理一席由於得不到徐、段兩人的一致意見，一直沒有提出正式人選。靳雲鵬是徐、段共同認可的人物，徐遂正式咨請安福國會予以通過。此時徐樹錚已往庫倫，安福系在段的指示下不便反對，但提出「三長一秘」名單為通過靳內閣的交換條件。所謂「三長一秘」是指以屬於安福系的李思浩為財政總長、姚震為司法總長、朱深為交通總長、曾毓雋為院秘書長。靳對此並未表示反對。十月三十一日眾議院通過靳內閣，十一月四日參議院也予以通過。不料靳所提出的閣員名單為：內務田文烈、外交陸徵祥、財政周自齊、交通曾毓雋、司法朱深、教育夏壽康、農商張志潭、海軍薩鎮冰、陸軍自兼。這個名單未提交安福國會以前，先徵求北方各省軍閥的意見，於是曹錕的虞電（十一月七日），張作霖的青電（十一月九日）首先表示同意，各省軍閥也都一致附和。這是北洋軍閥玩弄實力政治的一貫作風。安福系認為靳違背自己的諾言，又搬出軍閥來威脅他們，因此異常憤慨。安福系議員曾開會將上項名單提付假表決，一致予以否決。安福系指斥周自齊為帝制餘孽，曾經破壞副總統的選舉，而此次提名又系美國公使所推薦；張志潭為靳的幕後軍師，一貫反對安福系，斷難予以接受。安福健將克希克圖在會議上大聲叫喊：「靳雲鵬不服從段督辦，就是背叛長官！靳雲鵬利用軍人壓制國會，就是目無國會！」
其實，這個名單是靳吸收各方面的意見提出的：周自齊是由徐世昌提出，其目的在於利用這個親美派向美國進行大借款；夏壽康是前總統黎元洪的舊幕僚，北京政府希望黎出面來協助促成南北和談，因而予以拉攏；田文烈屬於段黨，而曾毓雋、朱深則都屬於安福系。根據靳的說法，這個名單事前曾與徐、段兩人協商，取得同意後才提出的。但是，內務、財政兩席都是安福系志在必爭的，因為內務總長有權包辦國會的選舉，而財政部則為供給黨費的來源。田文烈雖屬段黨，但不屬於安福系，不能接受調度。安福系黨費每月十四萬元，以前曹汝霖、龔心湛先後做財政總長的時期，都是由財政部以「參戰秘密費」支付的，如果換上一個與安福系對立的周自齊，這筆黨費就會停付，而將來辦理新國會的選舉，周自齊也必然不肯支付安福系的競選經費。
十一月九日，安福系推李盛鐸、劉恩格、曾毓雋三人見靳，阻止提出此項名單。不料靳的態度十分強硬，認為此項名單在政府未提出以前，國會無權干涉，提出後如不同意，國會盡可加以否決。十一日，曾毓雋又單獨見靳請其修改名單，以李思浩為財政總長，吳炳湘為內務總長，而將田文烈調為農商總長。靳氣勢洶洶地回答說：「這個名單一個人都不能更動！如果有一個人被否決，我就辭職下台！」
此後安福系還沉住氣來與靳交涉，首先拉靳加入安福系以便合作，靳答以「軍人不入黨」；安福系又拉周自齊加入，周卻乾脆表示「本人並無意於做財政總長，條件更談不到」。靳有一種打算，如果周自齊通不過，就改派為署理財政總長，或者自兼財政總長而以周為幣制督辦，自己居名，而以周為幕後人物。靳直言不諱地表示提名周為財政總長，目的在於向美國進行借款。此時派往美國接洽借款的徐恩元，已經偕同美國資本家數人回到北京，準備由中、美兩國合辦懋業銀行，並擬成立菸酒借款三千萬元[4]。
靳既然說不通，安福系只得派人奔走於段之門，請段拿出上司和老師的身份來壓制靳，使之就範。可是段也是一個崇拜實力的人物，靳與張作霖有兒女親家的關係，與曹錕有結拜弟兄的關係，與王占元、吳佩孚又有山東同鄉的關係。在直、奉兩系軍閥聯合起來為靳撐腰的局面下，段的威風也使不出來。以前周自齊曾破壞副總統的選舉，使曹錕不能當選副總統，安福系希望曹發出一個電報來打擊周自齊。又被曹拒絕。至此，安福系對靳的鬥爭，竟然弄得一籌莫展，占不了上風。
十一月二十四日，徐樹錚由庫倫回到北京來，於是這個局勢又為之一變。徐樹錚因外蒙取消獨立一事引為己功，儼然是個不可一世的英雄。他對靳所提的閣員名單，先徵求各省軍閥的意見而不提交國會，大肆攻擊，認為這是違反約法精神，蔑視國會尊嚴的一種惡劣作風。在徐樹錚的慫恿下，段對靳大加訓斥，迫使改提李思浩為財政總長以代周自齊。十一月二十八日，眾議院通過了外交陸徵祥、內務田文烈、財政李思浩、陸軍靳兼、海軍薩鎮冰、司法朱深、交通曾毓雋，否決了教育夏壽康、農商張志潭。十二月三日，參議院按照以上名單通過，次日北京政府明令予以發表。未通過的農商總長以田文烈兼署，教育總長仍由傅岳棻代理。周自齊被任為幣制局總裁。靳以前所說的「否決一個閣員即辭職下台」的話，並未實踐。
十一月三十日，靳雲鵬、李思浩與美國太平洋拓業公司代表簽訂了五百五十萬借款合同，以菸酒公賣稅為直接抵押。
四 徐樹錚被派為西北籌邊使。張作霖統一東三省獲得實現。淞滬護軍使問題引起糾紛。山東督軍張樹元被撤職。馮國璋病逝
在全國學潮澎湃和北京政潮起伏的時期，有些北洋軍閥的地盤地位起了變化。
第一是徐樹錚積極地經營西北，企圖以西北廣大地區為邊防軍的根據地。
皖系首領段祺瑞編練參戰軍，其動機是由於北洋派分裂為直皖二系，不但直系在軍事上政治上成為段的勁敵，而皖系諸將也往往以個人的地盤地位為重，不肯接受調度，段幾乎沒有可用之兵，他所堅持的武力統一政策也就不能實現。復辟戰爭時期，段只得用金錢和地位收買第八師師長李長泰等，才能利用討伐復辟之名，重登政治舞台。在與直系首領馮國璋爭奪政權的時期，段幾乎被逐下台，由於徐樹錚用大批軍火收買奉系軍閥張作霖派兵進關，才得壓倒直系而保持其內閣總理地位。段二次組閣時期，一方面發動了第二次南北戰爭，另一方面緊緊投靠日本帝國主義，向日本進行借款，購買軍火，這些借款和軍火除用以維持對南方作戰外，還用以建立個人的武力——參戰軍，作為可靠的政治資本，這和以前袁世凱不信任北洋派而另外建立模範軍的用心如出一轍。在馮國璋代理總統任期屆滿的時期，國內外形勢都不利於段，因此與馮相約同時下野，抬出北洋派元老徐世昌來繼任北方總統。其實，段的下野只是退出了內閣，他仍然以參戰督辦的名義大舉招募參戰軍，控制北京政府。他的心腹徐樹錚替他主持賣國外交和訓練參戰軍事宜。但是，由於西方國家反對中國在歐戰結束後繼續成立參戰軍，於是段將參戰軍改名為邊防軍，藉以矇混下去。由於邊防軍的實力日益擴大，北京附近地區不能容納，徐樹錚便看中從來無人過問的西北廣大地區，以此作為邊防軍擴充實力的根據地。
早在四月五日，徐樹錚在國務會議上提出派參戰軍四旅（此時尚未改名）充實邊防，設立西北邊防軍總司令一員，授以節制內蒙、新疆、甘肅、陝西邊境各種軍隊的全權，並得在西北地區設立銀行，發行公債，創辦墾牧公司。六月二十四日，北京政府任命徐樹錚為西北籌邊使兼西北邊防軍總司令。徐樹錚是個極端自高自大的人物，西北籌邊使在官制和職權上比東三省巡閱使還要大，包括軍、民、財政的獨立權，練兵購械先行後報，西北各省文武官吏均須受其節制。他又要求仿照四省經略使曹錕的成例，為西北籌邊使鑄造銀質獅紐大印一顆。此項官制於七月十八日以總統命令發表。此後邊防軍除由邊防督辦直接指揮者外，另有西北邊防軍分駐庫倫、察北及洛陽等地，徐樹錚經常往來於北京、庫倫之間。十一月十七日外蒙取消自治後，徐樹錚逐走庫倫都護使陳毅，北京政府只得以西北籌邊使督辦外蒙善後事宜（十二月一日），並派徐樹錚攜帶七獅金印授予外蒙活佛。徐樹錚還要求開駐庫倫的邊防軍較內地各軍的軍餉加發四成，也取得了北京政府的批准。此次徐樹錚到北京後，十二月十五日，段親自率領軍官百餘人在保和殿開會歡送他回庫倫，因此徐樹錚的氣焰高達極點，人人側目而視。
徐世昌同意授徐樹錚以經營西北的大權，原是調虎離山之計，讓他向邊地發展，以免留在北京興風作浪。可是徐樹錚除了據他人之功為己有而外，並無意於充實邊防，只是一心一意地擴大勢力，排斥異己，企圖控制北京政府，準備對南方繼續用兵。由於段祺瑞在北洋派以外另建自己的武力以及徐樹錚專橫跋扈的態度，引起了直奉兩系軍閥的結合，擴大了北洋派內部的裂痕，加深了徐世昌與段祺瑞之間的矛盾。
第二是張作霖用兵吉林，實現了統一東三省的野心。
一九一七年十月，張作霖曾經進兵奪取吉林的地盤。由於吉林督軍孟恩遠決心抵抗，又有直系軍閥為其後援，張作霖才被迫悄悄收兵。現在張作霖身居東三省巡閱使，而勢力不能及于吉林，他又看見徐樹錚居然做到西北籌邊使，與之分庭抗禮，心中更為不滿。他電請北京政府在他的部下吳俊升或孫烈臣兩人中擇一任命為東北籌邊使，這是用以打擊徐樹錚的一套手法。
徐樹錚曾殺害直系的幕後人物陸建章。陸建章之子陸承武是孟恩遠的女婿，徐樹錚時刻引為後患。為了討好張作霖並且消除自己的後患，徐樹錚鼓動孫烈臣帶領第二十七師移駐長春，即在長春設立東三省巡閱使分署，下一步驟就是逐走孟恩遠，取而代之。徐樹錚的這個計劃頗合張作霖的胃口，於是張作霖嗾使吉林紳士何守仁等分向北京政府及東三省巡閱使控告孟恩遠縱兵殃民八項罪行，自己又向北京政府控告孟恩遠招兵買馬，致使吉林紙幣低落，民不聊生，請求撤換孟恩遠而以孫烈臣代之。同時，他又示意叫孟恩遠自動辭職，願意保舉為東北邊防總司令以資補償。
徐樹錚根據張作霖的意見，指使安福系閣員龔心湛在國務會議上提出更換吉林督軍的問題。當時內閣總理錢能訓認為這個問題必須多加考慮，陸軍總長靳雲鵬也認為以前撤換孟恩遠，畫虎不成，使中央的威信受到很大損害，現在如果沒有決心貫徹到底，就不如不動為好。
孟恩遠知道自己的地位又一次發生動搖，便將中東路駐軍調回長春、哈爾濱一帶，並調吉軍第一師師長高士儐帶兵回到長春設防；指使吉林各團體通電反對更動督軍，又指使吉林全體軍官聯名質問北京政府有無更動督軍情事。六月二十八日，由陳光遠發動，直系軍閥曹錕、王占元、李純、陳光遠聯名提出，吉督問題關係外交、國防，請勿更動，國務院回電錶示同意。北京政府又請出趙爾巽、張錫鑾這些老前輩前往關外進行調解。張作霖向調人表示：「我對孟恩遠毫無私怨，不過將吉林公民的意見轉達中央而已。」
事隔幾天，徐樹錚指使代理內閣總理龔心湛通過國務會議，於七月六日調任孟恩遠為惠威將軍，令其來京供職，調任鮑貴卿為吉林督軍，而以孫烈臣繼鮑之後署理黑龍江督軍。鮑為人比較溫和，又沒有直接兵權，北京政府這一措施意在和緩吉林軍人的反抗，表示調動者僅有孟恩遠一人，其餘概不更動。北京政府又派公府侍從武官薛松年到長春，勸孟不要反抗，張作霖也派人向高士儐示意，願意收為門生，以資籠絡。但是，高是孟的外甥，師生關係不比舅甥親，所以，以高為首的吉林全體軍官電請北京政府收回更動吉林督軍的命令，限於四十八小時之內答覆。
七月十一日，龔心湛以國務院名義回答高士儐等一電說：「奉大總統諭，邇以外交迫切，孟督久任邊圉，閱歷甚富，調京另有借重，非同左遷。盂督為關係國家之大員，本大總統知信有素。國家設官，本無內外輕重之殊，出掌封圻，內參機要，其為國盡瘁則一。望勿以孟督遷調，致生誤會。」龔又直接電達孟：「元首眷注，始終如一。到京後當有借重。」其實，這些鬼話是騙不了任何人的，一個獨霸一方的督軍，調任為有職無權的將軍，分明是「打入冷宮」，而北京政府如果真要挑選一個「久任邊圉，閱歷甚富」的人，那麼何以不調張作霖「內參機要，為國盡瘁」，而要調動孟恩遠呢？隨後孟也用假話來回答北京政府的假話。他說：「各團體聚集車站，阻遠啟行。欲去不得，欲行不能，請示辦法。」他又賭咒發誓地發表談話說：「我若離開吉林，吉林六十營軍隊都不答應，我對此不能不有所顧慮。我若有半句假話，異日必死於炮火之下！」
北京政府為了和緩吉林的局勢，命令鮑貴卿暫緩到任，另派吉林省長郭宗熙暫時兼攝吉林督軍。郭當然不敢接受，而孟也就振振有詞地說：「遵令交卸，送印予郭省長不受，何時得行？」
七月十九日，國務會議採納鮑貴卿的意見，准孟恩遠率領高士儐一師及吉軍一旅移駐直魯邊境，孟以總司令名義負責剿匪。根據這個辦法，孟恩遠雖然失去地盤，但還保留兵權。可是這個辦法受到直隸督軍曹錕的反對，不能實現。
由於吉林問題非用武不能解決，張作霖便派第二十七師師長孫烈臣為東三省南路總司令，第二十九師師長吳俊升為北路總司令，從南北兩路夾攻吉林。孫在開原設立司令部，其前鋒開抵懷德，與防守雙城的吉軍相隔僅三十里。吳部也由大賚向南推進，與防守農安的吉軍相隔約百餘里。高士儐在農安自稱東北討賊軍總司令，並發布了聲討張作霖的檄文。張作霖一再催促北京政府下令討伐孟恩遠。張作霖和日本關東軍早已有了勾結，在吉奉兩軍的戰爭即將爆發的時候，日軍突然出面來阻止吉軍在寬城子徵發車輛，因此引起衝突，日本從中朝邊境調兵五營到吉林，並提出華軍退出長春周圍三十里，伊蘭、開原兩地闢為商埠等要求。七月二十一日，日本公使面訪陳籙提出關於吉林問題的警告。由於以上情況，北京政府下令譴責孟恩遠抗令稱兵，並將高士儐撤職查辦，高部第一旅旅長誠明又不戰而降，吉軍的抵抗力就從此瓦解了。
七月二十八日，孟恩遠到長春與張作霖通了一次電話，表示願意下台。八月三日，鮑貴卿應召到長春與孟恩遠商定，保護他安全出境，對高士儐不究既往，對吉軍所提軍費一百二十萬不予追還。五日，孟、鮑二人偕同到吉林市舉行接替典禮。九日，高士儐書面向張作霖謝罪，而張作霖也就呈報北京政府，認為「高士儐咎有應得，尚能悔悟，應予免議，但所部旅團營長應一律撤差」。十三日，孟恩遠行抵天津，吉林問題完全解決。十四日，張又保舉張作相升任第二十七師師長，張煥相升任第十九混成旅旅長。到此，張作霖多年來建立「東北王國」的野心得以實現。
吉林問題的解決，一方面由於日本暗中支持張作霖，另一方面也是由於曹錕張作霖已經成立了秘密聯盟，直系軍閥不像以前那樣出面來加以干涉了。
第三是直皖兩系軍閥爭奪上海地盤，直系未能取得勝利。
淞滬地區是直皖兩系多年來互相爭奪的另一個目標。一九一七年八月馮國璋到北京接任總統時，不肯放棄江蘇地盤，就保舉他的心腹李純繼任江蘇督軍。以前袁世凱為了牽制馮國璋，曾派第四師師長楊善德駐兵上海，兼任淞滬護軍使。護軍使在官制上是不受督軍管轄的，因此江蘇督軍的權力不能及於上海，馮國璋雖然屢次提出抗議，這個問題終於不能解決。一九一七年十一月，楊善德進兵浙江奪得了浙江督軍的地位，馮國璋企圖乘機將淞滬軍區改歸江蘇督軍管轄，不料段祺瑞又派皖系另一健將第十師師長盧永祥繼任淞滬護軍使，馮的計劃又一次撲空。一九一九年八月十三日，楊善德患病身死，十四日北京政府調升盧永祥署理浙江督軍。李純乘機提出收回淞滬軍區的要求，屬於直系的長江三督聯名保舉第六師師長齊燮元繼任淞滬護軍使，不料皖系又不同意，另由盧永祥保舉第四師第八旅旅長何豐林繼任淞滬護軍使。盧永祥將第四師擴充為一師、一混成旅，以第四師第七旅旅長陳樂山升任第四師師長，何豐林改任混成旅旅長；盧自己兼領的第十師，一旅調駐杭州，一旅留駐上海。這個計劃實際上就是「魚與熊掌，二者得兼」，因此引起了直系的激烈反對。
直系不便公開提出政治分贓，於是他們提出另外一個理由來，認為護軍使的地位很高，不能由一個資格很淺的旅長繼任。但是盧永祥的態度非常堅決，如果北京政府不肯接受他的意見，他就辭去浙江督軍，願回淞滬護軍使本任。這當然是一句假話，實際上是向北京政府和直系示威，表示不肯放棄上海的決心。北京政府為此左右兩難，只得派何豐林暫行代理淞滬護軍使，把這個問題推遲一步解決。
第四是北京政府採取釜底抽薪的方法，撤換了山東督軍張樹元。
靳雲鵬接任內閣總理以來，各省反對軍閥的浪潮隨著愛國運動的開展而日益擴大，張敬堯、陳樹藩、倪嗣沖、李厚基等尤為眾矢之的。特別是上海中外報紙連續揭露安慶安武軍和洛陽西北邊防軍集體強姦婦女的兩件大暴行，全國人民為之發指。茲將揭露原文分志於下：
十一月二十七日上海《字林西報》載：八月十五日晚，駐防安慶的安武軍第八路第一營兵士二十人，由一名軍官率領，到女子蠶業講習所強姦女校長。九月一日，又有該營兵士百餘人到該校大逞獸行，教員、學生無一倖免，學生忿而自殺者十餘人，身受重傷者數人。此案引起北京、上海全體皖籍學生的極大忿慨，開會通電予以聲討，全國學生和婦女團體一致起而聲援，段祺瑞卻堅持非由親告人告發不得受理。吳佩孚曾為此案通電痛斥倪嗣沖，略稱：「昔武安君白起坑趙卒四十萬，所殺雖多，其野蠻尚未若此之甚。彼以武求安，此則安然用武，誠為我國一大辱點。官府箝民之口，而不知欲蓋彌彰。」此案倪嗣沖極口否認，北京派出的調查團也說並無其事。
八月十二日，駐防洛陽的西北邊防軍兵士一人因強姦民婦，被群眾打死，割去生殖器，拋屍七里河。隨後邊防軍兵士數十人前來報復，將該村紳董洞穿臂骨，帶往該軍第一旅第二團裴團長處囚禁拷打。十二月十九日下午，又有兵士二千餘人洶湧而來，打人劫物，並強姦四百餘家婦女，波及鄰村興隆集二百餘家婦女。徐世昌接到控訴書後，不作批答。
當時靳內閣為了收拾人心，為了提高北京政府的威信，打算撤換一兩個聲名狼藉的督軍。但是，早在北洋派的創始者袁世凱當權的時期，各省北洋軍閥據地自雄，新陳代謝，自起自落，北京政府不能過問。袁死後，甚至北京政府的命運也都掌握在各省軍閥的手裡，總統和內閣總理必須竭力拉攏，取得他們的擁戴，才能站得住腳。靳沒有方法改變這種由來已久的尾大不掉的局勢。
安慶、洛陽發生的兵士集體強姦的兩大獸行，屬於倪嗣沖、徐樹錚所統率的軍隊，靳內閣當然不敢過問。
張敬堯是罪行昭彰的一個督軍，湖南人民奔走呼號請願驅張，全國人民也都切齒痛恨，靳一度擬以吳佩孚代替張敬堯為湖南督軍。由於張敬堯擁有兵力七八萬，而段祺瑞又百端予以包庇，靳又退一步想解除張敬堯的湖南省長兼職，簡派一個文人繼任，也不能辦到。
濟南血案發生後，全國輿論為之譁然。這個血案的直接負責者為參戰軍第二師師長馬良，山東督軍張樹元也不能辭其咎。吳佩孚為此一再通電痛斥張樹元、馬良，其最後一電，竟是一篇討伐張樹元的檄文[5]。正當其時，山東省議會彈劾張樹元侵吞軍餉三百餘萬，請予撤查。彈劾原文如下：
民國八年，山東所列軍費預算八百二十萬，據査新軍兩旅列一百三十二萬，實支不足七十萬；補充兩旅到七十九萬二千餘元，實支不足五十萬；第五師及第四十七旅列二百六十餘萬，實支不足二百四十萬；對德宣戰費列四萬八千元，實際並未動用。以上名實不符者已在一百二十萬以上。又實支軍費不過七百萬，遵照政府裁兵二成命令，應減去一百四十萬。山東自民國八年年初各軍停止補充缺額以來，兵額實數早已減去二成，而財政廳所列軍費，仍照原數發給。尤可駭異者，政府對山東裁兵規定在九百五十萬之中減去二成，較山東財政廳所列者反多出一百三十萬。
張樹元侵吞軍餉，證據確鑿，無可抵賴。靳也是山東人，認為收拾人心必須從自己的家鄉做起，因此，十二月二十六日北京政府下令調張樹元為謙威將軍，以田中玉繼任山東督軍，以第十六師師長王廷禎繼田之後為察哈爾都統。對張樹元侵吞軍餉一事，則置而不問。
撤換一省督軍，在北京政府是從來少有的一件大事，因此引起了北洋軍閥的極大震動。曹錕、張作霖、王占元、盧永祥都有電報為張樹元竭力辯護。盧永祥與張樹元同屬皖系，他出面來替同系中人辯護是可以理解的，但在直奉兩系聯合起來反對皖系的政治鬥爭中，直系曹錕、王占元和奉系張作霖也都出面來為屬於皖系的張樹元辯護，一般人就很難理解了。其實，儘管北洋派內部分化為直皖等系，但他們的根本利益是一致的，他們哪一個不侵吞軍餉，哪一個不是幹著與人民為敵的壞事，如果北京政府可以撤換侵吞軍餉和不得人心的督軍，他們就不能不存有一種戒心。所以這不是不能理解的事情，而是一件極其自然的事情。
但是，由於北京政府採取了「釜底抽薪」的方法，並且事前早有布置，行動十分敏捷，山東易督問題終於沒有引起反抗而告解決。原來張樹元兼任第五師師長，靳雲鵬卻與第五師第九旅旅長鄭士琦早有勾結，在調動督軍的一天，特地提升鄭士琦為第五師師長，張樹元就不能舉兵反抗了。從袁世凱做總統的時期起，北京政府如果要罷免一個軍閥，只能採取「釜底抽薪」的方法，否則就會引起很大的反抗。而此風一開，各省軍人驅逐長官取而代之的事例，也就層出不窮了。
二十七日，張樹元還有電報請求北京政府派員徹查有無侵吞軍餉情事，言下大有抗命之意。二十八日，鄭士琦接受了第五師師長一職，同一天新任督軍田中玉也走馬上任，張樹元只得狼狽下台。
靳雲鵬的這一措施還牽涉到私人關係上。一九一六年，靳在山東為泰武將軍[6]，張樹元是他所隸屬的第五師師長。當時山東民軍由周村進攻省城，張樹元在濰縣按兵不動，袁世凱乘此時機解除了靳的職務[7]，派張懷芝接任將軍。後來張樹元又逼走張懷芝而取得督軍的地位。這是靳、張之間一直不愉快的一樁事情。
張樹元下台後，外間盛傳北京政府還將更動大批督軍，國務院急忙通電予以否認。
第五是馮國璋的死亡，引起了第十五、第十六兩師兵權的轉移和北京城的一度虛驚。
一九一八年十月馮國璋交卸總統職務後，由於北京政府控制在皖系軍閥的手裡，而徐樹錚又是一個殺人不眨眼的魔王，他不敢在北京居住，回到河間原籍隱居下來。馮在清朝末年擔任過禁衛軍軍統，轄有一師一旅。禁衛軍的軍餉比正規軍多，正規軍每師軍餉一年只有一百三十萬，禁衛軍則有二百萬，馮在其中剋扣浮報，積蓄了不少資財，因此成為北洋派首屈一指的大富翁。一九一三年十二月馮調任江蘇都督時，禁衛軍改編為第十五、第十六兩師，軍餉每年增加六十萬，共計三百六十萬，仍然由馮統率，移駐南京一帶。一九一七年八月馮到北京接任總統，除第十六師留駐南京外，第十五師改編為總統拱衛軍，隨馮北上，移駐北京。馮在公府軍事處的下面設立第十五、第十六兩師糧餉局，派自己的私黨張調辰為糧餉局督辦，把這筆非法收入繼續保持在手裡。一九一八年十月馮解職下台，公府軍事處裁撤，第十五、第十六兩師改歸陸軍部直轄，可是糧餉局仍然保存，馮的個人外快也就繼續維持下去。一九一九年六月，糧餉局被陸軍部裁撤，馮大為生氣，想到北京來爭回這個權利。他到了天津，徐世昌邀請他到北京來先調停直皖之爭，然後進一步調停南北之爭。他害怕徐樹錚手段毒辣，不敢到北京來。一直到九月二十三日得到靳雲鵬組閣的消息，他才到了北京。
二十六日，段祺瑞設宴為馮洗塵，馮當面勸段不要偏聽徐樹錚一個人的話。外間盛傳馮、段二人的感情已經得到恢復，安福系擬補選馮為副總統以和緩直皖兩系的戰爭危機。徐世昌企圖利用兩個下台總統——黎元洪和馮國璋，出面來擔任南北間的調人。徐還擬定了一套全國統一後大舉裁兵的計劃，想由南北各推軍事元老三人組成裁兵委員會，他所屬意的北方元老為馮國璋、段祺瑞、王士珍，南方元老為岑春煊、唐繼堯、陸榮廷。但馮所感興趣的還是第十五、第十六兩師的軍餉問題。徐下了一道手諭：「第十五、十六兩師仍歸馮前總統節制」，並將張調辰所主持的糧餉局恢復起來。
一個下了台的總統，怎樣能夠把國家的軍隊當作私產而擁有節制指揮之權呢，這個理由本來是講不通的。但是一個下了台的內閣總理能夠自封為參戰督辦或者邊防督辦，擁有更大的兵權和權利，那個理由豈不更講不通嗎？這些事實，都說明了北洋軍閥政權本來是個軍事政治分贓的集團，根本沒有什麼理由可講。
馮到北京後，北京政府忽然大唱裁兵節餉的高調，以曹錕、張作霖為首的十七省北方督軍發表歌電（十一月五日），建議各省就現有兵額裁減二成，預計每年可節省軍費二千餘萬。張敬堯在響應裁兵的通電中建議以被裁之兵修築道路。倪嗣沖自請將所部安武軍六十營縮編為四個混成旅。楊增新幽默地說：「武戲演幾齣，文戲亦應演幾齣。若盡演武戲，則人人皆不欲觀之矣。」
十一月二十二日，北京政府發表了各省一律裁兵二成的命令。靳在參陸辦公處成立了裁兵委員會，自己兼任裁兵委員長。大家都很奇怪，從來把國家軍隊當作私人政治資本、將兵多多益善的北洋軍閥，忽然大徹大悟，熱烈響應裁兵，不能不算得一件意想不到的好事。可是，如果加以考察，就知道他們賣的是「假膏藥」。在裁兵聲浪高唱入雲之際，靳雲鵬首先把自己的兄弟靳雲鶚提升為第八混成旅旅長。張敬堯一面響應裁兵，一面把第七師的兩個旅長吳新田、田樹勛提升為湖南暫編第一、第二兩師師長。那個「裁兵請自隗始」的倪嗣沖，自己計算了一下，安武軍按照舊軍編制每營為三百人，六十營共有一萬八千人，而改編為混成旅，每旅轄步兵三營、炮兵三營、騎兵一營、工程隊一隊、機關槍一連，按照新軍編制為八千人，四個混成旅共計三萬二千人。至於曹、張兩位大帥，他們口唱裁兵而大舉增兵，那筆賬就更難於計算了。
北洋軍閥耍這套花招，主要是想騙取外國人的借款，因為四國銀行團承認提供大借款為大舉裁兵之用；其次是想欺騙人民群眾以和緩全國日益激昂的反對軍閥的情緒。
十二月二十八日，馮國璋在裁兵聲浪洋洋盈耳中病死於帽兒胡同私寓，享年六十二歲。這次馮到北京來討餉，並未達到目的。原來北京駐軍共有四師，第十五師（師長劉詢）與第九師（師長魏宗瀚）駐防南苑，第十三師（師長李進才）與邊防軍第一師（師長曲同豐）駐防北苑。北京政府在皖系與安福系的控制下，對馮所節制的第十五師頗為歧視，積欠軍餉達七個月。皖系企圖用經濟手段扼殺這支異己軍隊，迫使他們因欠餉而譁變，然後加以罪名勒令解散。第十五師官兵一度有向商家「借餉」的醞釀。馮死後的第二天，第十五師又有「不穩」消息，到一九二〇年一月四日，風聲更為緊急，前門外廊坊頭條、大柵欄、前門大街一帶商店紛紛閉市，以防變兵前來「借餉」。北京政府得報後，急忙下令關閉永定門，將城內與南苑的電話線割斷，並令第九師嚴密監視第十五師。後經王士珍出面調停，由財政部撥發軍餉六十萬，晚間八時風潮才告平息。
二十九、三十一兩日，徐世昌、段祺瑞兩人先後到馮宅弔喪，段在靈前曾放聲大哭。這兩位老朋友從小站練兵時起一直是對頭冤家。馮一生煊赫，財產達二千三百餘萬，死後攜帶不去，並被經手人吞沒，恍如做了一場大夢。馮臨終前還命張一麐寫遺電希望和平早日實現，本人以不能親見統一為憾。
馮死後，第十五、第十六兩師均改歸陸軍部直轄。第十六師由南京移駐張家口，師長王廷禎被提升為察哈爾都統。馮的直屬衛隊六營則被解散。
五 北京政府獎敘大批「參戰出力」人員。靳內閣進行南北和談的秘密計劃。北洋派山東籍軍人聯名反對魯案直接交涉。北京政府財政陷於絕境
儘管協約國譴責中國參戰不力，中國的國際地位並未因參戰而有所提高，中國所提的山東問題在巴黎和會上受到可恥的失敗，但是段仍然把他主持參戰的一件事情當作赫赫之功，開具「參戰出力」人員名單，請求北京政府予以獎敘。一九二〇年元旦，北京政府下令把段的功勞說得天花亂墜，並發表「參戰勛跡尤著者」的授勳令。
在這次獎敘命令中，王士珍得到勛一位，段芝貴、薑桂題各授九獅軍刀一柄，梁啓超頒給「偉識匡時」匾額一方，曹錕授為虎威上將軍，張作霖、倪嗣沖、李純均升授陸軍上將，靳雲鵬、劉冠雄、張懷芝、王占元、趙倜、閻錫山均晉授勳一位，陳樹藩、徐樹錚、傅良佐均授勳二位，汪大燮、李厚基、孟恩遠、蔣雁行、曹汝霖、陸宗輿均授勳三位，田中玉、曲同豐、馬良、陳文運、張士鈺均授勳四位，林長民、范源濂、張國淦、章宗祥、曾毓雋、張志潭、藍建樞、劉傳綬均授勳四位，張廣建、楊增新得到一等大綬寶光嘉禾章，熊希齡、孫寶琦得到一等文虎章，王寵惠、章士釗得到二等文虎章。
這批受到獎敘的人員，有的是始終反對參戰的，如王士珍、薑桂題、徐樹錚等；有的是國人皆曰可殺的賣國賊，如曹汝霖、章宗祥、陸宗輿等。全體北洋軍閥開始都是反對參戰的，後來段向他們解釋，中國參戰可以不出兵，而且可以利用參戰之名，鼓動政潮，擴充軍隊，打擊北洋派所不喜悅的總統黎元洪，他們便不反對參戰了。現在卻把這批人物都列入「參戰勛跡尤著」的名單內，真是牛頭不對馬嘴。這批受獎人員不分文武，不分南北，不分在朝在野，有的文人得到武人的勳章，有的武人得到文人的勳章。但也可以看出重文輕武、重台上而不重台下的一種傾向。自命為有赫赫之功的段祺瑞，已於上年九月十五日取得大勛位，因此除在命令中大加表揚外，他的榮典無可復加。其實，榮典對段說來是一件無足輕重的事情。他雖下了台，仍然位居邊防督辦，把內閣總理靳雲鵬視同下屬，經常在文件上批示「交靳核辦」，儼然自居為太上政府。馮國璋死後，他又企圖消滅直皖兩系之名，重行團結北洋派，使自己成為北洋派的唯一領袖。同時，徐世昌也想繼承馮的勢力做直系軍閥的領袖。
靳雲鵬雖號稱段的「四大金剛」之一，但從他上台以來，就力圖擺脫段的控制而獨樹一幟。他自居為南北之間、徐段之間、直皖兩系之間的橋樑。他和奉系首領張作霖是兒女親家，又與直系王占元、吳佩孚等有著山東同鄉的關係，這些都是他用以與徐樹錚爭權奪利的政治資本。他抱負很大，想在團結北洋派的基礎上，進一步實現南北和平。他也是一個實力的崇拜者，對南方謀和以滇桂兩系軍閥唐繼堯、陸榮廷為主要對象。北方議和總代表王揖唐也是他的政敵之一，他想改派吳佩孚為議和總代表，問題在於王揖唐宣言不辭職，不離滬，而王揖唐的幕後支持者又不允許更換北方代表，於是他又想出另一套計劃來，打算撇開上海和會，召集全國「名流」組織「和平聯席會議」，解決南北爭端。他所提出的「名流」名單為直隸嚴修，江蘇張謇，浙江錢能訓，安徽龔心湛，湖北周樹模，湖南熊希齡，江西李盛鐸，陝西于右任，廣東唐紹儀，廣西岑春煊，福建張元奇，雲南張耀曾，貴州朱啟鈐等。這個計劃也因得不到「太上政府」（段）的同意，成為紙上空談。
靳很想干幾件雷厲風行的事，為北京政府立威。撤換山東督軍就是「下馬威」之一。他還想撤換湖南督軍張敬堯，但又不敢下手。北京教職員為反對傅岳棻而停課，靳承認撤換傅岳棻，不料安福系揚言「靳雲鵬如果敢於撤換傅岳棻，我們就要撤換靳雲鵬」，靳只得中寢其事。當教職員代表質問靳何時實踐諾言的時候，靳開始還說「只是時間問題」，後來追問得緊，他就改口說：「他（傅）不能永遠地代理部務，總有下台的一天」。一個教育次長尚且不能撤換，靳的威風倒了。
靳內閣所碰到的嚴重難關還是和議問題、外交問題、學潮問題和財政問題。關於和議問題，十二月十七日和一月八日，靳兩次電達軍政府，催促重開和議。關於外交問題，日本公使屢次抗議中國人民的抵制日貨運動。十二月二十四日，國務院通電各省取締排貨運動。二十七日，吳佩孚通電予以駁斥。一月十九日，日本公使提出山東問題直接交涉的說帖，隨後又來催促，在段的壓力下，徐、靳都不敢堅持拒絕。但又懾於全國人民反對直接交涉的巨大聲勢，只得通電各省軍閥徵求意見。這是北京政府的老一套作法，目的在於取得各省軍閥的支持，從而鎮壓全國人民的反抗運動。不料二月五日吳佩孚首先通電反對，各省軍閥也都不敢作北京政府的應聲蟲。一月二十四日，陸徵祥從歐洲回到北京後就提出辭職，這是由於從北京學生毆打賣國賊以來，沒有人敢於置身爐火之上，即使像陸徴祥這樣的老「官迷」，也視外交部為畏途了。
三月三十一日，北洋派山東籍軍人湖北督軍王占元、浙江督軍盧永祥、四省經略使署參謀長潘榘楹、第三師師長吳佩孚、暫編第一師師長張宗昌、第二十九師師長吳俊升、皖北鎮守使殷恭先、煙臺鎮守使朱泮藻、延輝鎮守使張培榮、曹州鎮守使高鳳城、陝南鎮守使管金聚、山東督軍署參謀長張懷斌、山東新軍司令何鋒鈺、東臨剿匪總司令張善義、代理淞滬護軍使何豐林、魯軍第一混成旅旅長潘鴻鈞、第八混成旅旅長靳雲鶚、山西第二混成旅旅長孔繁蔚、直軍第二混成旅旅長閻相文、第二十一混成旅旅長孫傳芳、第十七混成旅旅長趙榮華、第二十旅旅長榮道一、第五旅旅長董政國、第九旅旅長徐鴻賓、第三補充旅旅長彭壽莘、邊防第二旅旅長王得志、第三旅旅長劉鼎臣、湖北第二旅旅長寇英傑、團長魏蕙田、郭連峰、郝景星、朱憲文、孫桂霑、王維蔚、郭敬臣、陳清源、楊清臣、上官建勛、楊長才、吳錫九、張俊峰、潘守蒸、關際雲、孟昭月、穆思棠、宋大霈、劉國全、王金鈺等，聯名通電反對山東問題直接交涉。靳雲鵬接到這個電報，無可奈何地說了這樣一句話：「你們都是山東人，我又何嘗不是山東人！」從此山東問題直接交涉之議才被擱置。
關於財政問題，由於外交自聲明在中國未統一以前停止一切對華借款，北京政府久已陷于山窮水盡的苦境，二月上旬，四國銀行團承認先借五百萬鎊幫助北京政府渡過難關，但又提出三個條件：（一）早日恢復南北和議；（二）提出借款之一部裁兵；（三）借款用途，須由審計院通告外交團。北京政府表示可以接受。但是全國人民紛紛致電英、美兩國公使提出抗議，這筆借款就被打消了。日本銀行團曾偷偷摸摸地提供借款五百萬元，已經付過一百五十萬，又因西方國家出面干涉而不敢繼續付款。
綜合以上情況，北京政府無論在外交問題上，在內政問題上，都已面臨絕境，而內有直皖兩系之爭，外有西方國家與日本相互角逐，這個局面當然不可能長久地維持下去。
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[1] 此時西方外交團對皖系軍閥的行動在嚴密監視中，如果再召集一次督軍團會議，勢必引起干涉，因此他們不敢在北京或天津公開開會，而擬在馬廠開會。
[2] 朱啟鈐已於5月21日啟程北歸。
[3] 6月9日，吳佩孚連發佳、青兩電請準備對日抗戰，並釋放被捕學生。7月1日，又與南軍將領譚浩明等聯合通電反對補簽巴黎和約。
[4] 11月16日。
[5] 吳佩孚通電痛斥張樹元，「蠢爾魯督，助紂為虐。以軍人不守國土，以師長（自稱）不應問國事，以公民團為芻狗，以王揖唐為神聖，以七十老翁為亂黨，以數千請願代表為莠民。」
[6] 袁世凱執政時期，各省軍事首領均稱「將軍」。
[7] 靳雲鵬是聯名勸袁退位的五將軍之一，以此觸袁之忌，予以撤職處分。