北洋軍閥統治時期史話（下冊：1922—1928） · 第六十章 保、洛「分家」和北京的無政府狀態
一 直系軍閥激烈反對唐紹儀組閣。王寵惠的「洛派」內閣出現。「保派」對吳佩孚包辦內閣嚴重不滿
黎上台後，六月十五日下了全國停戰的命令，企圖首先在江西停止南北兩軍的戰爭。但是「援贛總司令」蔡成勛拒絕黎所派的歐陽武進行調解工作，並拒絕黎所任命的省長謝遠涵到任，使黎的威信受到打擊。
為了適應各省自治潮流，實現軍民分治，黎分別任命了七個省長，其中有五個省長受到軍閥的拒絕不能到任。新任命的湖北省長湯薌銘與曹錕原系老把兄弟，對吳佩孚又有舊恩[1]，黎叫他到任前先往保定、洛陽聯絡一下。不料曹的態度異常冷淡，推說湖北不是他的管轄區，叫他去問吳佩孚。湯又到洛陽，吳竟拒而不見。曹、吳都有電報推薦蕭耀南兼任湖北省長。黎看見了這個電報，不禁氣忿地說：「這是我家鄉的事，我一定要管！」便叫湯直接到湖北去接事。七月二十九日湯到漢口時，蕭指使「拒湯派」橫臥在京漢路的軌道上，火車不能開行，湯只得在劉家廟下車，改乘軍艦在漢口特區登陸。江岸上有不少「迎湯派」候在那裡，被軍警橫施毆辱，受重傷者有四五十人。蕭派副官鄒海清到軍艦上勸湯不要登陸，以免引起騷亂。湯不聽勸阻，登陸後親自渡江到武昌去見蕭，蕭也拒而不見，卻在軍署內召集一些不三不四的人舉行所謂湖北各公團聯席會議，當場推舉蕭兼任省長，而蕭也就馬上宣布就職。湯把這些情況報告黎，請求辭職，黎回答說：「這不是你干不干省長的問題，是我干不干總統的問題」。蕭是吳的直接部下，黎還希望這位捧他上台的大將軍出面來替他撐腰，但是吳不聲不響，像是沒有這回事的一樣。
關於廢督裁兵問題，曹錕曾藉口全國戰事尚未停止，督可廢而兵不可裁，又一再電催任命蔡成勛為江西督軍，說明他的真意是兵不可裁而督亦不可廢。吳佩孚口稱擁護裁兵，卻在直、魯、豫三省大招新兵補充第三師的缺額。七月四日，他在致蔡元培的電報中露骨地說：「裁兵廢督，須俟統一完成，通盤籌劃，此時貿言裁廢，適以增亂。」他在口頭上也把自己的諾言否定了。
七、八月間，黎先後下令把許多在職督軍、師長加冠「將軍」的頭銜，這是他想出來的一個新辦法，為督軍下台後保持「將軍」尊號預留地步。其實這個辦法並不新奇，是從袁世凱設置「將軍」的老辦法學來的。袁想用這個辦法廢督，沒有行得通，在黎的手裡當然更行不通。
北京政府早已面臨到財政破產的絕境。黎任命英、美派外交家顧維鈞為財政討論委員會委員長，目的在於取得西方國家的大借款。直奉戰後，英、美、法三國公使曾議決在財政上援助北京政府進行統一，他們想扶植一個可以控制全國的傀儡政權，以便推行全面的殖民政策，而日本公使小幡為了要消除日本援助奉系的嫌疑，對此也表示同意。但是日本和西方帝國主義在中國問題上的矛盾並未消除，此案經日本內閣討論，認為時機未至，主張推遲進行。
由於借款不能到手，軍餉不能按時發放，於是全國各地到處發生兵變，僅在七、八兩月之間，保定、衛輝、熱河等地傳來一片的兵變聲，北京也被波及，特別是江西多次發生兵變，引起外交團一再提出嚴重的抗議。
北京政府各部人員終日忙於索薪，全體教職員因斷炊而罷課，北京城內到處聽到哭窮訴苦之聲。七月十五日，陸軍、內務、財政、農商等部被裁人員八百餘人組織索薪團，包圍國務院，黎正在列席國務會議，匆忙地避開了，而號稱「活包公」的財政總長董康，竟被索薪人員一把揪住，紗馬褂被扯破了，近視眼鏡被打落了，眼皮也被擦破了，還挨了三記耳光，嚇得他狂喊救命，當天就提出了辭職呈文。從這些情況看來，北京政府很難站得住腳，所以交通總長高恩洪擬以京奉、京漢、京綏、津浦四路作抵，進行三萬萬元的統一大借款，但四國銀行團有所顧慮，不敢接受。
關於內閣問題，顏惠慶應允擔任到八月一日國會復會的一天為止。此時伍廷芳已經死亡，黎打算找南方另一「名流」唐紹儀組織內閣，以便促進統一。七月下旬，他派金永炎到保定、洛陽徵求同意時，曹、吳都表示內閣總理應由元首選派，我等決不干涉。曹錕提出高凌霨為交通總長，汪士元為財政總長，張紹曾為陸軍總長，其餘閣員概不過問。吳佩孚看見他的爪牙高恩洪榜上無名，便又電請曹錕同意留任高恩洪為交通總長，而將高凌霨調任為財政總長。七月三十一日，黎派司法總長王寵惠暫行代理內閣總理。八月五日正式發表唐紹儀的組閣令，唐未到任前仍由王代，閣員為外交顧維鈞、內務田文烈、財政高凌霨、交通高恩洪、陸軍張紹曾、海軍李鼎新、司法張耀曾、教育王寵惠、農商盧信。黎認為這個內閣吸收了兩大軍閥所推薦的主要閣員，只有張耀曾屬於政學系，盧信是唐紹儀的親信。為了照顧各方面的關係提出這兩個人的時候，黎還和府中策士饒漢祥、韓玉辰等討論過，他們認為元首有組織內閣的特權，不必事事請教別人。黎又把閣員名單同國會議長吳景濂仔細研究過，取得同意才決定了的。
命令發表後，唐紹儀在香山原籍不肯「出山」，高凌霨因為財政無辦法不敢就職，張紹曾意存觀望，田文烈也表示不願與人競爭而不就職。所以這個內閣仍是殘破不全的內閣。
從八日起，黎為了避免別人說他干涉內閣行政，不再列席國務會議。
八日王寵惠舉行政治宴會時，內務次長兼代部務的孫丹林拿出吳佩孚的麻（六日）、陽（七日）兩電給大家傳觀。麻電說：「曉峰（金永炎）來，商組閣事，對唐絕不贊成，以維持現狀為宜。如顏不願續，以亮疇（王寵惠）代揆，高交不動，張長陸軍，余請元首斟酌。李印泉（李根源）、張熔西（張耀曾）、谷九峰（谷鍾秀）諸君（以上三人均屬政學系），川滇粵與之向有惡感，現正力謀統一，未便入閣。」陽電說：「適接公府歌電，唐閣已發表。查唐主八年上海和會，外間嘖有煩言；張熔西入閣，妨礙川滇粵統一；盧信為金星公司交易所詐財流氓（盧為該公司總經理）；均不可入閣。金曉峰來，言之至再，不意回京後卒然發表，顯系別有用意，何必惺惺來洛，貌為周旋！想議員諸公洞徹大局，決不輕予通過也。」同一天，吳還有致「某要人」的電報說：「南有政學，北有安福。南北政黨，一丘之貉。」
這兩個電報引起了北京政府的極大震動。這個政府的後台老板就是這位炙手可熱的「大將軍」，「大將軍」既然生氣，這個政府就得垮台。這位「大將軍」在一個月之前發表過「不干政」的宣言，何至有此狂言，因此府方策士認為這可能是孫丹林捏造出來的假電報，孫沒有取得內務總長，藉此發泄私忿。九日，黎把孫丹林喚進公府來，查明電報並非偽造，不禁轉羞為怒地說：「這是你搗的鬼！你真不愧為徐樹錚第二！」孫氣沖沖地走出來，要到洛陽告狀，高恩洪勸他冷靜一下，他才沒有離開北京。王寵惠勸黎任命孫為內務總長，以免鼓動政潮，黎堅決不答應，並且憤慨地說：「他們把我抬上來，原來是叫我來活受罪的！」
吳所反對的政學系，就是以前依附岑春煊與桂系軍閥的一個政客集團。吳以前與岑及桂系曾經建立過同盟關係。現在黎身邊的謀臣策士如李根源、韓玉辰、金永炎等都屬於政學系，而政學系議員在國會中也占有相當的勢力。他們依靠總統和國會來活動，就不一定完全接受「大將軍」的號令，因此吳對他們大為不滿。吳還斥責金永炎「假傳聖旨」，興風作浪，不按照他的意旨辦事，示意黎必須「遠小人」，摒斥這些「不良分子」。吳又認為唐紹儀是北洋派的死對頭，他做內閣總理對北洋派有所不利，因此堅決加以反對。這個時候，吳完全撕毀了「不干政」的假面具，他對黎的態度竟和一九一六年的張勳一模一樣，而當年的張勳也正是猛烈地反對黎邀請唐紹儀、張耀曾等人入閣的。
黎的策士主張聯絡奉皖各系和南方六省共同抵抗直系，同時還提出「聯保制洛」的另一策略。政學系主張總統和國會聯合起來與軍閥作戰，就拿反抗政府命令、拒絕湖北省長這些罪名罷免吳佩孚和蕭耀南，同時接受西南五省召開聯省會議的意見，聯合他們，打破直系稱雄一時的局勢。但是黎的態度搖擺不定，最後還是改派王芝祥先到保定，請曹錕勸吳不要反對唐內閣。曹錕表示了自己不干政的態度，此外並未多談。其實，他並不是黎的「好相識」，企圖利用內閣問題使黎知難而退，以便自己上台。王芝祥又到洛陽進行疏通，吳佩孚提出了王寵惠正式組織內閣的主張。
王寵惠接到吳的庚電（八日），「願以全力為其後盾，但須摒斥陰謀擾亂妨害統一之輩」，其目的是叫他做個百依百順的奴才。王在總統與軍閥之間難於自處，乃於十一日提出辭職。
當初天津醞釀恢復法統的時候，吳景濂、邊守靖、張紹曾組織了一個包辦北京政府一切問題的小集團，吳景濂推薦張紹曾組織內閣，未得黎的同意。張紹曾雖是吳佩孚的兒女親家，但野心很大，想做內閣總理，因此參加了吳景濂與保派人物所策動的大選活動。吳佩孚反對曹錕過早地做總統，他要利用黎做傀儡，促進南北統一，造成一個他可以一手控制全國的新局面，這個計劃是與保派人物迅速選舉總統的企圖對立的，因此吳佩孚並不支持張紹曾入閣。張被提名為陸軍總長還是曹錕、齊燮元的主張，吳佩孚只得隨聲附和。張並不滿足總長的地位，迄未宣布就職。一直到王寵惠辭職後，他才於十二日就職，企圖以陸軍總長代理內閣總理。吳佩孚接到北京情報，當天打電報誥誡張「不可混入政潮，自陷泥沼，熱中權位，為人利用，負罪國家」。這樣，張紹曾代理內閣總理的計劃就不能實現了。
同一時期，高恩洪因曾允許撥款接濟教育經費，到期不能兌現，教職員包圍索薪，於是避往北戴河以免糾纏。此外還發生了內閣任命官吏總統拒絕蓋印的風潮：曹、吳兩人聯名保薦林錫光為甘肅省長，代理內務總長孫丹林提出國務會議，張耀曾表示反對，在王寵惠的調解下才得通過。孫丹林攜帶命令入府蓋印，黎又拒絕蓋印。王寵惠、孫丹林根據責任內閣制精神，指出國務會議所通過的議案，總統必須蓋印，黎卻藉口任免高級官吏總統有否決之權。因此孫丹林指責總統干涉內閣，忿而辭職。這樣一來，內閣又因缺少交通、內務兩長而更加寥落瓦解，王寵惠藉口醫治目疾避居醫院。其實，黎因吳佩孚反對李根源入閣，打算改任為甘肅省長，而曹、吳兩人又保薦了林錫光；又因湖北省長受到拒絕，自己毫無用人之權，心中十分懷恨，因此拒絕發表甘肅省長以示報復。這種報復手段卻替自己造成了更大的困難。八月十九日，他只得在甘肅省長的任命令上蓋了印，孫丹林也就不再辭職，高恩洪也回到北京來復職了。
盧信於十六日到北京接任農商總長。照例，閣員就職後必須取得各省軍閥的賀電，才能站得住腳。盧在報上發表了齊燮元、蕭耀南、王承斌、馮玉祥打來的賀電。不料齊、蕭、王等聲明報上所登的賀電都是盧信自己偽造的。此時馮玉祥正在歸德「剿匪」，督署秘書對於北京閣員就任照例發出賀電，並未交馮核閱，所以馮的賀電並非偽造，但馮也有通電聲明與盧信素昧生平，不願替他捧場。
八月二十日，吳佩孚繼續發出反對唐內閣的電報。他用「天子有諍臣，父有諍子」的說法掩蓋自己干政的嫌疑。這個電報引起了各省直系軍閥的一片響應。二十三日，黎用「四字經」回答他說：「元洪靦顏復位，恃有良朋，匡我不逮。終鮮兄弟，惟予二人。疆吏屬也，國會賓也，尊親之間，原有分際，待賓雖厚，寧薄家人。……鑄新（湯薌銘）往洛，曾屬致詞：『直鄂一家，汝我一體』。……負疚之身，日思晚蓋。焚香夜禱，急覓替人，苟利於國，不俟崇朝。巧言飾非，人將共棄。」這個電報雖在湖北省長問題上發了一些牢騷，但是總的精神是向吳告哀乞憐，表示自己隨時可以下台，希望不要過分地予以難堪。
王寵惠於八月十九日提出書面辭職，並推薦張紹曾代理內閣總理。二十三日，黎邀請各政黨人物到公府討論內閣問題。政學系、益友社分子一致主張不必顧及吳佩孚的反對，徑派張紹曾組織內閣，或者通過唐內閣，但是黎又反過來勸他們不要與實力派為敵，以免引火焚身。這天的會議沒有取得一致意見。
關於唐內閣的問題，黎早於八月五日咨交國會徵求同意。咨文附帶提及總統補行辭職的問題。原來總統辭職應由國會同意才能生效，一九一七年黎被迫辭職時，國會已被解散，所以黎的辭職問題，法律手續並不完備。這次黎被推「代行總統職權」，並非正式總統，國會不能接受非正式總統的咨文表決內閣人選。國會方面，必須迅速制定憲法，產生正式總統，然後才能正式行使閣員的同意權。而黎的方面，卻希望國會否決總統辭職案，使馮國璋代理總統和徐世昌繼任總統都成為非法的，他就可以取得合法總統的地位，繼續補足未滿任期。黎在這個咨文中假惺惺地表示：「總理任定後，接收總統之職權，俾可引退。」眾議院討論此案時，認為總統辭職與內閣總理的同意案是兩件事情，不能併案辦理，即將此項咨文退轉。二十六日，黎又補提唐內閣同意案的咨文，刪去總統辭職一段，他的用意是：如果國會接受此項咨文，就是默認了他的總統地位，這是一種矇混取巧的手段。不料這個咨文又被眾議院退轉，理由是此案既未徵得唐紹儀本人的同意，自無庸徵求國會的同意。
唐內閣不能成立，王寵惠失去其代理總理的依據，於是九月十四日全體閣員提出總辭職。
九月十九日，黎終於屈從吳佩孚的意見，解除了名義上的唐內閣，正式派王寵惠署理內閣總理。閣員調整如下：外交顧維鈞、財政羅文干、陸軍張紹曾、海軍李鼎新、司法徐謙、教育湯爾和、內務孫丹林、交通高恩洪、農商高凌霨。董康被調任為大理院院長。這個內閣解除了吳佩孚所反對的閣員，維持了高恩洪的交通總長，並且提升孫丹林為內務總長，而高、孫二人又是這個內閣的核心人物。這個內閣，王、顧、羅、湯四人都屬於英、美派，當時被稱為無黨無派的「好人」，因此有「好人政府」之稱。事實上這些「好人」都是吳佩孚和英、美帝國主義的工具，因此又有「洛派政府」和「英美派政府」之稱。內閣改組是黎對實力派的全面屈服。
這個內閣在吳佩孚一手控制下，保派閣員僅有高凌霨一人，曹錕早已感到不滿。加以曹的身邊人曹銳、邊守靖、王毓芝、楊度、夏午詒等[2]從旁挑撥說，吳佩孚已經拿去了內閣，下一步就要拿去總統了，使曹更加相信吳有篡位的野心。此時保派人物只以吳一人為敵，對於其他一切新仇舊恨都願化敵為友，以便結成一道反吳的聯合戰線。邊守靖公然把交通、安福兩系分子吸收過來以助長保派的聲威。曹錕致電張作霖表示棄嫌修好之意。同時，直系軍閥和直系勢力下的各省軍閥，除吳的嫡系外，都懷恨吳對他們頤指氣使，目空一切的態度。國會方面，益友社、研究系、政學系以及舊國民黨分子都是到北京來進行政治分贓的，吳對他們也很不禮貌，當八月一日國會復會的時候，吳打電報規勸他們「儘先制憲以固政本，調解集權分權以定國是」，議員們都很氣憤地說：「嘿，軍閥公然對國會訓話了！」
這個時期，既有總統、國會與軍閥的鬥爭，又有直系軍閥的內部鬥爭。吳在內閣問題上雖然取得勝利，但是他的地位卻日益陷於孤立。
二 安徽督軍張文生被迫下台。馮玉祥被吳佩孚排斥離開河南。北京政府派張福來繼任河南督理
孫中山到上海後，護法問題已因國會恢復而告結束，國民黨議員也紛紛到北京活動，剩下來的問題就是孫所提出的兵工政策，曹、吳表面接受，實際不肯執行。孫與曹、吳之間不但有代表互相往來，而且經常有文電交換關於時局的意見。北京內閣總理王寵惠在孫、吳之間經常起著橋樑作用。曹、吳力勸孫北來，他們並不是真心尊敬這位民主革命領袖，而是想利用他來粉飾南北的統一。孫卻不肯北上做別人的政治花招。孫的主要敵人是陳炯明，所以對待任何方面都採取和緩手段。他與直系軍閥之間的主要矛盾在於直系抱有武力統一的野心，而吳佩孚一面對孫表示敬仰，一面又看中陳炯明的實力，彼此互相勾結，這個矛盾是無法解決的。
直系與西南「聯治派」處於似敵似友的地位。他們反對孫中山有著共同之點，但是吳佩孚視「聯治派」為全國統一的障礙，而「聯治派」也視吳為聯省自治運動的障礙。奉皖兩系軍閥一方面保持與孫中山的三角同盟關係，另一方面並不反對聯省自治，因為他們在反對直系統治全國的問題上，與「聯治派」也有共同之點。
吳佩孚一方面積極布置防奉，另一方面並不放棄武力統一政策。他派孫傳芳、吳新田兩路出兵「援川」，由於楊森迅速失敗，新任四川總司令劉成勛願意繼續執行川鄂聯防條約，而福建局勢又起了變化，他才決定終止「援川」而以「援閩」軍事為主。儘管曹、吳在內閣問題上形成對立，但在武力統一政策上仍然是合作的，他們一致要求北京政府明令發表蔡成勛為江西督軍，以便責成他派兵「援閩」，黎終於被迫於九月二日以總統名義「特派蔡成勛督理江西軍務善後事宜」。此後，督軍的名義換上了「督理軍務善後」（簡稱督理），廢督問題就是這樣變戲法似地結束了。
繼蔡成勛之後，北京政府十月七日「裁撤安徽督軍一缺，調任張文生為定威將軍，特派馬聯甲督理安徽軍務善後事宜」。安徽有新舊安武軍兩個派系，皖南鎮守使馬聯甲屬於舊安武軍系統，暗中勾結齊燮元，久想取新安武軍首領張文生的地位而代之。張文生與奉皖兩系都有關係，又與趙倜建立過反直秘密同盟，直系早已視為眼中之釘。這次徐樹錚在福建發動政變，馬聯甲向齊燮元告密說，張文生準備響應徐樹錚，因此齊與曹錕聯合起來保薦馬繼任安徽督軍。命令發表後，張文生藉口遵照總統魚電進行裁兵，暫時不能去職，一面煽動新安武軍起而反抗，但在齊、馬裡應外合的形勢下，終於被迫下台。
每年十月十日，北京政府照例要發表一批晉級授勳的命令。這一年發表的是：吳佩孚、齊燮元、王懷慶晉授陸軍上將，吳景濂、蔭昌、李烈鈞晉授勳一位，吳佩孚、顧維鈞、高凌霨、高恩洪、岑春煊、唐繼堯晉授一等大綬寶光嘉禾章，張懷芝、閻錫山、李厚基、盧永祥、楊增新均給九獅軍刀一柄，王士珍、程潛、孔庚給以一等文虎章，孫烈臣、譚延闓、趙恆惕、譚浩明、熊克武晉授勳二位，袁祖銘授以勛四位，于右任授為任威將軍，唐繼堯、陸榮廷特給匾額一方以昭殊績。曹錕在歷年獎敘中已經取得最高勛位勳章，不能再有所加，因此「特頒明令，嘉爾元功」。對於已死的伍廷芳也給以一萬元的治喪費，並將生平事跡宣付史館立傳。這些命令不但對直系文武人員封賞有加，同時對西南人物和奉皖兩系軍閥也都一視同仁，這是黎用以粉飾全國統一的手法。
十月二十八日，北京政府任命張載揚為浙江省長，這是用以分化浙江的一個手法。盧永祥已於六月二十日宣布在合法政府未成立前，不接受任何方面關於改變浙江現狀的命令，但是張載揚是浙江地方軍的領袖，盧對這道命令就只能採取默認的態度。浙江軍務善後之期本來規定為六個月，為了延長盧的任期，浙江各團體又通電請盧繼續辦理善後，不再規定日期。
十月三十一日，北京政府調任馮玉祥為陸軍檢閱使，「裁撤」河南督軍一缺，派張福來督理河南軍務善後事宜，這是直系內部分化的另一重大事件。直奉戰爭時期，馮接到吳佩孚的動員電報後，在八天之內集中幾師兵力趕到洛陽，穩定了直系後方的局勢，吳也稱他為「討奉第一功」。吳的猜忌心很重，馮的軍隊在北洋軍中紀律較好，頗有名氣，因此為吳所忌。吳曾抽調馮部第二十一旅參加對奉戰爭，事後擬將該旅擴充為師，調防保定，以削弱馮的軍事實力，馮急忙調回該旅以免被分割。直系驅逐趙倜時，吳拉攏河南第一師師長寶德全，叫他留在開封維持秩序，並保薦為河南軍務幫辦，不料馮到開封時首先誘殺寶德全，並未宣布罪狀，吳就覺得馮是一個手辣心狠的人物：又不服從他的命令，因此更為不滿。
馮的作風與其他軍閥不同。他接任河南督軍後，首先驅逐僧道，搗毀佛像，廟宇寺觀均改為遊民習藝所，並實行廢娼，禁止人民打麻將，提倡生活樸素。七月十四日，他在商丘巡視防務時，召集農村父老在朱集車站席地而坐舉行談話會，談到求神拜佛的風俗，他認為人人家中的父母就是活菩薩，敬活神要比敬死神好得多，可是買香燭肯花錢，老父老母要饃饃吃就捨不得花，這種不良風俗應當革除。他聽到潢川知事車雲巴結上司的小老婆，恭獻紅緞繡花鞋的一件事，就把這位縣太爺捉起來送交法庭懲辦。他經常便衣出巡，遇到不良習慣，隨時加以糾正。由於他提倡生活樸素，開封很少人穿綢衣在街上行走。九月十四日，梁啓超在開封演武廳向軍官們講演「軍國民之精神」，忽然有人號啕大哭，大家定睛一看，哭者就是督軍，因此全體聽講的軍官無不號啕大哭，把講演會搞成了一個「舉哀會」。馮類似這樣的行動引起了社會人士的大驚小怪，有人罵他「矯揉造作，不近人情」，但是歌頌他的人卻也不少。
吳、馮二人在清朝末年同期當新軍管帶，同期在東北駐防（吳在第三鎮，馮在第二十鎮），在袁世凱帝制時期同期當旅長（吳為第三師第六旅旅長，馮為第十六混成旅旅長），同在四川作戰。一九一八年又同在湖南作戰，但那時吳已升任直軍總指揮，而馮的地位未動。一直到直皖戰後，馮才迅速上升為督軍。直奉戰爭時期，他放棄陝西地盤來支援吳，雖然換得河南地盤，但非出自吳的恩賜。吳一貫把河南督軍當作他的「小媳婦」，對馮也是一樣，馮自然受不了。
吳的直接部下張福來，從吳做管帶時跟隨起，現在做到第二十四師師長，而同期做師長的閻相文、蕭耀南、王承斌都做到督軍或省長，因此他的父親罵他不長進，使他鬱鬱寡歡。吳打算給他先做河南省長，馮玉祥不便公開反對，就竭力主張不要更動省長張鳳台以資抵制。馮又因分配軍餉問題與新任第十四師師長靳雲鶚、陝軍第一師師長鬍景翼不和，河南有張、靳、胡組織「三角聯盟」進行倒馮的風傳。根據以上情況，吳就決心把馮調開，而將河南督軍一職給予張福來。吳打算調馮為安徽督軍或熱察綏巡閱使，未得到曹錕的同意，最後才決定調馮為陸軍檢閱使，叫他率領所部移駐北京北苑。陸軍檢閱使本是「因人設事」的虛職，以前熱河都統薑桂題受奉系的排擠，一時無可位置，北京政府才用這個名義叫他到北京來頤養終年。姜死了，又用這個名義為馮的下台地步，馮當然十分不滿。命令發表後，馮表示願意出洋留學三年，或者到上海養病，或者專任第十一師師長而不要其他任何名義。他滿腹牢騷地說：「今後除對外戰爭外，不願參加任何內戰。」後來在曹錕的百般安慰下，他才不再堅持。他的兵力已經擴充到一師三混成旅，人數在二萬以上，吳卻叫他僅帶一師到北京，他當然不肯接受。馮調職後，從此倒在保派的一面，與吳成為貌合神離的暗敵。
三 國會議長脅迫黎下令逮捕財政總長羅文干。吳佩孚電斥黎違法逮捕閣員，黎被迫迎接羅文干出獄。羅案引起保洛兩派短兵相接，吳被迫低頭認輸
王內閣成立後，保派在財、交兩長中並未取得一席，他們策動了倒閣運動，企圖改派高凌霨代理內閣總理。內閣內部也經常互相傾軋，鬧出不少笑話。陸軍總長張紹曾擬就了一套廢督裁兵計劃，規定全國建立十個軍區，軍隊編為二十個師和二十八個混成旅，黎不以軍區制為然，高恩洪也指為「紙上談兵」，張紹曾聽了很不舒服。財政總長羅文干在支配經費上與高恩洪、孫丹林意見相左，王寵惠請他讓步點，並且說，「我是請老朋友來幫忙的，不是請來鬧彆扭的。」羅負氣地說：「我只能侍候一個總理，不能侍候三個總理。」他的用意是指除王以外，高恩洪、孫丹林合起來（代表洛派）是一個總理，而高凌霨代表保派，也是一個總理。
十月十一日，參、眾兩院聯合舉行第三次常會開幕儀式，黎偕同全體閣員前往致賀。眾議院議長吳景濂宣告開會，還沒有致開會詞，忽然聽得議席中有人高聲叫喊：「法律問題沒有解決，議長何能召集開會！黎元洪高唱統一，可是國會自身首先就不統一[3]，吳景濂醉心權利不能逃罪，黎元洪也應負聯帶責任。」大家四面一看，發現議員彭養光正在聲色俱厲地指著台上叫罵不休。接著，議員凌毅提出質問：「黎元洪乃是平民，憑著什麼資格出席國會！」黎看見議場的形勢不佳，催促吳景濂快點念完開會詞，自己接著匆忙地讀著頌詞。突然台下掀起了一陣大吵大鬧的聲音，焦易堂高聲嚷道：「第二次解散國會是不是黎元洪幹的事，今天還有什麼臉來致頌詞！」鄭江灝指著閣員席次罵道：「這些人是什麼人？如果是前來旁聽的，就應上樓到旁聽席去！其中有一個人我認得是王寵惠，他是一個平民，為什麼坐在國務總理的位子上！」王寵惠看見鬧得這樣凶，便不敢再致頌詞，於是大家走到議場前面等候攝影。正當就坐的時候，鄭江灝惡狠狠地跑過來，大罵「私生子內閣」，推開王寵惠不許就座。吳景濂連說帶勸才把他勸開了。
十二日，王內閣提出總辭職。
十四日，保定舉行庚申、壬戌兩役陣亡將士追悼大會，不少議員前往保定接洽最高問題（總統問題）和內閣問題。吳佩孚沒有到保定參加這個大會。
這個時候，保、洛兩派展開了國會先選總統後制憲和先制憲後選總統的激烈鬥爭，曹錕躍躍欲試地不耐心再等待了。
在最高問題甚囂塵上的時候，黎的唯一辦法，就是想利用吳佩孚抵制大選的進行。二十八日，吳有回答府方某要人的電報，表示：「津派[4]借端搗亂，鼓動選舉，並未得仲帥（曹）同意，跡近矯命，罪在矇混。應促議會先行制憲。憲法一日不成，即一日不提選舉。糾紛十一年，胥為此件，苟非喪心病狂，何得不注意於此。俟相當時期，當通電錶明。」吳的秘書長白堅武另有勘電（二十八日）說：「巡帥（吳）主張先制憲法，議員來此者，亦曾以此為告，其翊贊元首，實出至誠，夙昔已然，寧待今茲」。這兩個電報都是公府傳出來的，當然並非偽造，但是「某要人」究竟是什麼人，白堅武的電報打給何人，都沒有公開指出。同時公府還發表了趙恆惕主張先制憲法的感電（二十七日）。
倒閣和大選運動同時進行。十一月十五日，顧維鈞在外交大樓舉行宴會時，吳景濂當面質問王寵惠：「國會要你下台，你為什麼賴著不走？」王也怒形於色地說：「難道你就是國會？」於是兩個人當場口角起來，吳景濂罵王「混帳」，並說「議長當然可以代表國會」，王寵惠罵吳不配當議長，「議長怎樣可以說出下流話來」。
十七日晚間，吳景濂在麻線胡同私宅召集秘密會議，討論倒閣問題。
十八日晚間，吳景濂和眾議院副議長張伯烈帶了華義銀行買辦李品一一同到東廠胡同，口稱有機密大事，請黎屏退左右，以便密談。他們拿出眾議院蓋過印，用議長名義寫給總統的一封公函，舉發財政總長羅文干與華義銀行代理人羅森達、格索利於十一月十四日擅自簽訂奧國借款展期合同，換髮新債票，使國家財產受到五千萬元的損失。奧國借款已由巴黎和會議決作為賠償中國的一種債票，當然沒有簽定新約、換髮新債票的理由。此項債票，在交易市場久已貶值，德、奧兩國投機商人乘低價大量收進，他們又加入了義大利國籍，於是以債權人資格，要求中國償還借款或另發新債票。他們委託華義銀行代理人羅森達、格索利為債權人代表（這兩人是他們的同夥），通過華義銀行辦理此案。這本是國際間的一個騙局，但是他們又煽動英、意等國以「私人債務必須償還」為理由，向北京政府施加壓力。這時，吳佩孚催索欠餉甚急，王寵惠無法應付，便於十一月十四日命財長羅文干與華義銀行經理簽定奧國借款展期合同，所得補款八萬鎊，均交交通部轉給吳佩孚。此案未經國務會議討論，又未提交國會。十五日，華義銀行買辦徐世一向曹銳、吳景濂、邊守靖（保派，徐世一的親戚）告密，吳景濂即以此為倒閣的炮彈，向黎指出，華義銀行已經秘密付出支票八萬英鎊，支票上蓋有財政部印信和羅文乾的親筆簽字，顯然是行賄受賄的證據。現有華義銀行買辦李品一前來作證。黎問李：「你懂得法律嗎？」李說：「法律規定，誣告者應受反坐處分。」吳便一迭連聲地催促黎按照以前拿辦財政總長陳錦濤的先例，立刻命令軍警將羅捕送法庭處理。黎還猶豫不決，吳就恫嚇著說，如果羅聞風逃走，責任就在總統的身上。這樣一說，黎才慌慌張張地打電話召喚步軍統領聶憲藩、京師警察總監薛之珩到府來，給以手諭，命令他們逮捕羅與財政部庫藏司司長黃體濂，解送法庭處理。
當軍警到南長街羅宅的時候，羅文干看電影沒有回家，等到半夜回來時即被逮捕，送往警察廳暫時看管。王寵惠、顧維鈞、孫丹林、高恩洪得到消息，馬上都到警察廳探問。王激動地指責總統直接下令逮捕閣員，乃是非法行為。同時黎也悟到這一措施不合法，派人到廳囑其緩送法庭，但羅自己一定要到法庭受審。十九日，薛之珩將羅移送地方檢察廳看管。
十九日上午，全體閣員都到公府來，還沒有開口說話，黎就自怨自艾地連呼自己違法。王寵惠要求黎將他一併送交法庭處理。黎向他們陪了許多不是，願意下令自責，並親自到法庭迎接羅出來，但是閣員們都不以為然。閣員在黎宅舉行緊急會議，議決：（一）通電全國說明吳、張兩議長脅迫總統下令逮捕閣員的經過情形；（二）總統根據內閣的呈文，發表命令，將此案提交地方檢察廳依法處理。當場擬就總統命令如下：「大總統令：據署國務總理王寵惠呈稱，署財政總長羅文干因眾議院議長吳景濂、副議長張伯烈具名函達大總統，謂其於奧國借款展期合同擅敢簽字，並面請大總統立交軍警逮捕。査該總長關於此案，曾咨呈國務院批准在案。現在既經逮捕，據該總長聲稱，非俟水落石出，不願離開法庭。惟未經法定手續，遽爾逮捕國務員，深滋疑慮等語。所呈具有理由。該總長既不願離開法庭，應由法庭依法辦理，務期真相盡得，以昭公道而明是非。此令。」這道命令，黎同意蓋印發表。
正在這時候，吳景濂、張伯烈突然率領議員二十餘人衝進來，嚇得閣員們都從側門逃走了。吳景濂要挾黎不得在這道命令上蓋印，並稱國會對羅即將提出查辦案，總統應俟查辦案送到時據以發表命令，交法庭依法處理。黎又同意了這個意見，將原令擱下不發表。
當天晚上，又有議員多人到東廠胡同黎宅，要求下令將羅免職並聽候查辦，黎點頭同意，他們才蜂擁到麻線胡同吳宅開會去了。
二十日，居仁堂舉行府院聯席會議，討論羅案處理問題。王寵惠首先提議：「此案未經內閣同意，總統僅憑議長片面之詞，發表命令逮捕閣員，這不能認為是鈞任（羅）的個人問題，而是牽涉到責任內閣制的存廢問題。今天必須弄個明白。」黎說：「我應當認錯。」高恩洪用手指著黎的鼻子說：「認錯豈能了事，必須想個救濟辦法。」黎尷尬地說：「怎樣救濟呢？請大家想個法子。」孫丹林主張首先恢復羅的自由及其個人名譽。高凌霨認為這是法庭的責任，不必討論。張紹曾頻頻點頭稱是。高凌霨、張紹曾都是保派閣員，與國會議長同一鼻孔出氣，因此閣員分成了兩個陣線，相互展開了違法問題的爭論。保派閣員指出此案並未提交國務會議討論，內閣應負違法責任。王寵惠反駁說，這是手續錯誤，即使應當處分，只應受行政處分而不能加以刑事處分。洛派閣員的發言仍然引入到總統違法的問題。黎忸怩地說：「我只叫薛總監派人監視，並未叫他捕送法庭。」於是王寵惠、孫丹林、高恩洪一致譴責警察總監曲解總統命令，應當予以撤職處分。黎說：「此事與薛總監無干，是鈞任自己要到法庭里去的，一切問題有我負責。」說到這裡，他也沉不住氣了，提高著嗓子喊道：「你們一定要辦人，就請先辦我吧！」高恩洪連連說：「不敢，不敢。」但是王寵惠、顧維鈞、孫丹林、湯爾和一致認為黎自己做錯了事，反而盛氣凌人，因此大家忿忿不平地表示，總統既不肯撤薛之珩的職，就請撤我們的職，問題總有一方面不對，不能馬馬虎虎了事。黎說：「好，要不干大家都不干，讓我先行辭職！」張紹曾說：「我已經單獨提出辭呈。」談到這裡，外面又有議員百餘人要求面見總統，黎連聲說：「請在外邊坐！請在外邊坐！」哪裡知道，這些議員就像凶神惡煞一樣大踏步衝進來，嚇得閣員們心驚膽戰地都從邊門溜出去了。
也正在這一天，眾議院用開快車的方法通過了查辦羅文干案，即日咨請總統取消奧款展期合同。咨文大意稱：「羅文干勾結海外駔儈，將巴黎和會議決德奧債款概作中國無償之無效債票，換髮新債票。……此項債票，在歐洲直無價值之可言。乃德奧奸商竟以極低價格收買達全數十分之七點五以上，自居債權者，向中國財政當局運動，與其他債票一律掉換新債票。……該商人等為避免與德奧政府發生直接關係，改入義籍，委託華義銀行代表羅林達及格索利向中國政府換取新債票，存儲巨款於華義銀行，種種運動，至年余之久，歷任各財長以事關國權，均行拒絕。不料羅到任未久，該代表等又施運動，與財部庫藏司長黃體濂晝夜密計，要求羅簽立合同，允許以中國未經收到利益之無效債票，為變相之補償。……不交國會同意，不經國務會議通過，不經大總統批准，擅於十一月十四日由羅與華義銀行代表簽定。並查當日由華義銀行預存之巨款內支付支票三紙，一紙八萬鎊付財政部，一紙三萬鎊付來人，一紙五千鎊付來人。……」
這個案件既要法律解決，就必須有告發人向被告人提出控訴。檢察廳根據事實，票傳吳景濂、張伯烈二人出庭對質。吳、張二人召集有關議員開會討論，決定抗傳不到，理由是本案系由總統交辦，公府既非訴訟機關，議長亦非訴訟當事人，當然不負告發人的責任。
這一案件是軍閥統治時期帝國主義與官僚買辦相勾結，軍閥因爭權奪利而內訌，法律破產，政治陰謀登峰造極的一次大暴露。以當時之法，衡量當時之事，可從幾個方面分析於下。
第一是總統違法。十分明顯，內閣未經罷免，事實尚待查明，總統憑一面之詞，直接下令逮捕閣員，不但越出了總統的職權範圍，而且嚴重地破壞了責任內閣制。
第二是議長違法。吳景濂、張伯烈攜帶眾議院公函，告發現任閣員貪污瀆職，可是查辦案尚未提交國會，議長有什麼根據代表國會署名？如果是私人告發，就不應以議長的身份列名，並且蓋用國會的印信，也不應向總統告發。奧約展期合同的經辦部門是財政部公債司，公函僅連帶告發庫藏司長黃體濂，即使黃體濂與羅文干關係密切而又為本案犯罪人之一，也不能置公債司長於不問。由此可見，議長告發本案，其意在人而不在事。
第三是國會違法。眾議院在議長告發後才提出查辦案，卻不追究議長濫用職權、冒發公文的違法責任。問題還不止此。根據臨時約法第十九條第十二項的規定，對於失職、瀆職的國務員，只能提出彈劾而不適用查辦，查辦對象為一般官吏，所以對羅提出查辦案，在法律上是站不住腳的。即使是彈劾案，也必須兩院通過後才能咨交總統執行。本案參議院並未討論，僅由眾議院單獨提出，也是違法的。
第四是內閣總理違法。王寵惠在所擬總統命令中提到：「該總長關於此案，曾咨呈國務院批准在案」。由此可見，本案並未提交國務會議討論通過，僅僅取得國務院的批准。那麼是誰批准的呢？此案批示原文是：「應照最後磋商辦法，速訂展期合同，以資結束。」這是王寵惠個人作出來的決定。過去內閣總理由軍閥擔任，以個人代替全體，是可以理解的，而號稱「國際法學家」的王博士，號稱「好人政府」的王內閣，也干出同樣的事情來，就說不過去了。
第五是全體閣員違法。二十一日，國務會議召集臨時會議議決：（一）退回眾議院關於查辦羅案的不合法咨文。這個文件因為黎元洪害怕開罪國會，不敢蓋印，沒有發出。（二）用內閣名義將此案發生後的一切情形通告全國。這個電報（箇電）由王寵惠、顧維鈞、孫丹林、李鼎新、湯爾和、高恩洪六人具名發出。電報的煞尾一段說：「寵惠等理應立即引退，惟以羅案尚未水落石出，不得不暫時待罪，靜候解決」。這裡有兩個問題：第一，保派閣員高凌霨、張紹曾藉口奧款展期合同未經國務會議通過，拒絕列名，因此，這個電報並不代表全體閣員。第二，內閣本身既已涉嫌違法瀆職，又因保洛兩派的政治鬥爭，弄得內部對立，為什麼不能「立即引退」，還要「暫時待罪」，除了「好人」戀棧之外，難道還能作出其他解釋嗎？
第六是司法機關違法。羅文干是由司法總長轉任財政總長的。地方檢察廳檢察長熊元襄看見他的老上司被解送前來，而這位老上司又有大軍閥為其背景，因此不敢怠慢，請他住在自己的辦公室里，並且不時地陪著他談天解悶。有時首席檢察官不得不「公事公辦」一下，也是用屬員參謁上司的禮貌，到辦公室來問幾句話，並且不敢多問。根據當時法院規定，在押犯人僅可在星期三接見來訪者，而且事前必須取得核准，接見時有法警從旁監視，談話不得涉及案情。可是羅文干到案後，自總理、總長以至達官貴人，來者不拒，放言無忌，以致地方檢察廳的所在地四眼井一帶，自朝至暮，車水馬龍，途為之塞。軍閥統治時期的所謂法治幌子，完全被這些怪現象扯碎了。
羅案發生後，梁啓超指為「總統蹂躪人權」。帝國主義宣傳機關表示「僅就此案，即能確定在目前情況下，領事裁判權不能取消」。
這個案件有一重政治內幕。吳佩孚屢次向內閣索餉，高恩洪曾想出郵電加價的辦法，打算拿這項收益作為發行公債的基金，不料直系勢力範圍外的各省軍閥，都不肯執行郵電加價的部令，這個計劃便成為泡影。北京政府「生財無道」，歸根結底只有向外借款的一條路可走。西方帝國主義是願意支持這個「好人政府」的，日本卻藉口中國政府無力償還外債，信用破產，反對提供借款。四國銀行團必須四國一致才能向北京政府提供借款。因此，英、美派閣員與西方國家秘密協商，擬用整理舊債作為幌子，向四國銀行團進行一筆一億元的新借款。於是義大利公使首先提出簽定奧款展期合同的要求，接著英國公使也向外交總長顧維鈞接洽，力促其成。根據王寵惠發表的談話，奧款合同的牽涉面很廣，九國公使都有公文到外交部提出同一的請求，而根據國際法，私人債務不能列入國債範圍內，因此這筆債款必須償還。這筆債款為數共有五百七十餘萬鎊，已經轉移到義大利人之手，但是債權背景還有各國人在內。王內閣為了要挽回中國的國際信用，同意簽訂奧款展期合同，作為整理舊債的一個開端。以上情況，說明「好人政府」是為帝國主義與本國軍閥服務的雙重奴性的政府，對國家的主權利益是漠不關心的。
本案引起重大的貪污嫌疑，主要是由於簽訂合同時並未提交國務會議通過。這裡又有一重政治內幕。原來保定和洛陽都有電報索餉，而債權方面交來的補數僅有八萬鎊，折合華幣僅有六十餘萬元，除支付中央政費十餘萬外，所餘五十萬須由保、洛平分。於是洛派閣員孫丹林、高恩洪想出一個「飛過海」的辦法，不提交國務會議討論，而採取由總理批准的辦法，並由王寵惠口頭報告黎，這樣就可以瞞過保定而將五十萬元全數撥交洛陽。
但是問題尚不止此。如果由財政部直接撥交洛陽，也還是瞞不過保定的，高恩洪又與羅文干商妥另一辦法，由財政部將此款劃撥交通部作為償還鐵路債務之用，以此報案核銷，再由交通部轉手交付洛陽，這樣就可以完全不為外人所知了。儘管洛派閣員為了這筆為數不大的款項，用盡心機，百端彌縫，但是終於被人揭發出來。原來華義銀行副經理徐世一是保派軍師邊守靖的親戚，當該行與財政部秘密協商奧款換髮新債票時，他向曹銳、吳景濂、邊守靖告密，吳景濂叫他切勿「打草驚蛇」，等到木已成舟再行舉發。十分明顯，吳景濂和保派的目的，在於利用這個案件執行倒閣和逐黎的「一箭雙鵰」之計。
羅案發生後，洛派閣員打電報到洛陽求救，吳佩孚當然不能置之不理。二十一日，黎接到吳的號電（二十日）說：「羅財長縱有違法事件，應提交閣議，先解官職，後送法庭。未經解職遽送法庭，似屬不成事體，殊蹈違法之嫌。」這個電報公然用上司口吻訓斥總統，這在民國成立以來還是第一次！以前大軍閥對總統雖然施加壓力，但在外表上至少還保持對總統的禮貌。所以黎接到電報後，氣得渾身發抖，馬上吩咐屬員替他預備專車，讓他下台回到天津。二十二日，黎擬就回答吳的電稿，首先抵賴逮捕羅文干，只說「囑薛之珩密傳」，並未發表正式命令，也就沒有叫內閣副署的必要。末尾一段火氣十足地寫道：「……言廢督而督軍日尊，言裁兵而兵額日增，言停戰而戰禍日滋。元洪孤寄白宮，如同聾瞶，辭職咨文，猶存國會。既屬不成事體，正宜別立賢能，不願執事遙斷朝政，輕折元首，為仇者所快，親者所痛。」這個電報還把吳佩孚以前電令北京警察廳逮捕前財政次長鍾世銘的一件事[5]，作為反咬一口的資料。
假使黎願意下台，問題倒很乾脆，但在他氣了一陣恢復理智的時候，又不敢發出這個電報，相反，他還指使汪大燮、孫寶琦等向檢察廳具了一張保單，並用自己所乘的北京第一號紅牌汽車[6]迎接羅文干出獄。羅到公府時，黎降階相迎，握手道歉，請他回家休息。羅願意回到檢察廳聽候審理，黎就請他暫時住在居仁堂，羅又執意不肯，講來講去，羅才同意在公府禮官處下榻。羅憤慨地說：「如果我無罪，逮捕我的軍警長官就不能無罪。」黎馬上召喚聶憲藩、薛之珩到公府來，叫他們向羅陪禮了事。聶憲藩不服氣地說：「我們遵照總統的手諭辦事，錯在哪裡！」這樣一說，黎又啞口無言，只得轉過身來向聶、薛兩人說了一些安慰的話。這一天，羅的面子十足，由法院犯人一變而為總統貴賓，內閣占了上風，總統屈服於大軍閥的權威之下。
同一天，吳景濂率領議員三十餘人到公府來，請求下令罷免王寵惠、羅文干。黎的一肚子怨氣正在無處發泄，不禁悻悻地說：「當初你們同意唐紹儀組織內閣，我把同意案提交到國會，你們卻退還了咨文。王內閣也是你們事前同意過的，現在又要罷免他。前幾天你們要我下令逮捕羅文干，我也照你們的話辦了。你們不必今天要求這樣，明天要求那樣，乾脆預備一個人來做總統好了！」
這是洛派閣員大走紅運、吐氣揚眉的一個時期。高恩洪一手遮天地禁止電報局接收不利於他們的電報，因此吳景濂和保派閣員關於本案的電報，都要送往天津才能發出，報紙的新聞電報也被任意扣留。羅文乾的受賄瀆職案不能成立：華義銀行代表伯克爾出面作證，該行所付三萬鎊和五千鎊兩張支票，都是義大利人所得的手續費，與羅無干，八萬鎊由財政部公開領收，當然無法中飽。華義銀行副經理徐世一逃避無蹤，不敢出庭作證。
二十三日夜晚，黎在東廠胡同住宅將要就寢的時候，吳景濂又率領議員二十餘人大踏步地衝進內室來。黎驚慌地問，何事如此張惶。吳景濂神氣十足地從衣袋裡取出曹錕打來的漾電（二十三日），這個電報痛罵羅文干喪權辱國，納賄瀆職，建議組織特別法庭徹底追究。吳景濂當面警告黎，如果吳佩孚膽敢包庇王內閣，保定還準備好下一步驟，請求政府加以討伐。吳景濂要挾黎將擬就的申斥吳佩孚的電報發出去，否則以齊燮元為首的直系將領將有聯名電報發表，總統就陷於孤立了。這時黎又沒了主意，就在那張電報上加了一個「梗」字（二十三日）發出去。
原來，曹錕已經知道內閣簽訂奧款展期合同，吳佩孚得了五十萬，自己卻分文沒有拿到，這一氣非同小可，他馬上派人到交通部查賬，查出半年來該部轉賬撥款清單一共撥交洛陽軍費五百零九萬九千元，而撥交保定的僅有二百四十二萬四千元。曹錕本來深恨高恩洪，只因礙於吳佩孚的情面未便發作，現在他下了與吳破臉宣戰的決心。保派軍人王承斌打密電叫各省直系軍閥作「老帥」的後盾，必須一致發出通電痛擊羅文干，如果吳佩孚膽敢包庇羅，就加以賣國之罪，「即以其人之道，還治其人之身（吳佩孚曾用賣國罪名攻擊張作霖所包庇的梁士詒內閣）」。保派一定要把吳佩孚的威風打下來，並藉以打擊黎，以便把「老帥」早日扶上總統的寶座。保派對奉皖兩系軍閥和安福、交通各系政客都願化敵為友，只以吳佩孚一人為敵，罵他是忘恩負義的叛將，不能讓他再橫行下去。
曹的漾電發表後，二十四日王承斌通電，請黎派遣軍警逮捕與羅案有關的一切人犯，並公開譴責吳佩孚不應步張作霖的後塵，為內閣保鑣。曹錕是吳的上司，他對吳還沒有進行正面攻擊，而王承斌卻以部屬的身份，公開譴責長官，問題就更為嚴重了。繼王承斌之後，齊燮元、馬聯甲、杜錫珪、田中玉、蔡成勛、馬福祥、盧永祥、劉鎮華、何豐林、陸洪濤等（以發電先後為次序）先後通電響應曹錕的漾電，一致痛斥羅文干喪權賣國，要求北京政府依法治罪。這些「愛國者」不但有直系和在直系勢力下的各省軍閥，而且有與直係為敵的皖系軍閥。這些電報有的是保派事前組織發動的，有的卻是自動地放火助威以加深直系內部的裂痕的。隨後，吳佩孚的嫡系軍人蕭耀南、張福來也有通電錶示了一致的態度。這種一面倒的局勢，使得目空一切不可一世的吳佩孚，成為「過街老鼠」，曹錕的威勢盛極一時。吳看見勢頭不對，二十五日只得通電解釋，對羅案犯罪成立與否毫無成見，只是認為手續錯誤，並且表示「對曹使始終服從，對元首始終擁護」。由於吳敗下陣來，二十五日北京的政治氣候起了劇烈變化，王內閣停止辦公，羅文干自請回到檢察廳聽候審訊，檢察廳對羅案不提起公訴的文件不敢發表。羅也不能再住在檢察長的辦公室了，他被送到看守所，並且受到嚴密監視。
從二十五日起，總統命令因為無人副署不能發表，北京陷於無政府的狀態。黎也意識到倒閣問題和大選問題是聯在一起的，他上了別人的當，因此想找政治色彩較淡的海軍總長李鼎新代理內閣總理，二十六日派金永炎到保定、洛陽徵求同意。曹錕仍然不置可否，實際上他是主張用保派閣員高凌霨代理總理的。黎又亂找顏惠慶、靳雲鵬、周樹模這些有「名望」的人士出來代理總理，他們一個個都「敬謝不敏」，因此黎又心灰意懶起來，吩咐手下人替他預備專車，讓他下台到天津去。就在這時候，高恩洪毛遂自薦地說：「總統是我迎接到北京來的，我願意陪總統到天津去」。黎聽了這句刺耳的話，又大為發火，把高恩洪沒頭沒腦地大罵了一陣。
二十七日，眾議院通過了查辦王寵惠、顧維鈞一案，認為他們都是與羅案有關的人物。黎再打電報請曹、吳提出組閣人選，他們卻都回電說：「組閣為元首特權，決不加以干涉」。這天金永炎從洛陽回來，轉達吳的意見，並不堅持維持王內閣，但是孫丹林、高恩洪兩人在新內閣中必留其一；除津派外，任何人組閣都不反對。
同日，眾議院還提出吳佩孚侮辱元首，應依陸軍刑事條例判罪的質問書。
二十九日，黎元洪派李根源把下台已久的汪大燮找進公府來，見面時不說別的話，就拿出填寫命令的空白紙，一手持筆填上了汪大燮的名宇，派他署理內閣總理。
四 曹錕反對汪大燮內閣。國會通過張紹曾組閣。曹錕收買國會議員
汪大燮經常在北京發生政潮時充當「填空檔」的角色。一九一七年十一月直皖兩系鬥爭白熱化的時候，馮國璋找不到內閣總理，曾請他代理總理一星期。這次黎也找到他，他同樣聲明代理之期不得超過十日。十一月二十九日黎發表命令，分別任命王正廷、高凌霨、許世英、彭允彝、李根源為外交、內務、司法、教育、農商各部總長，汪大燮兼任財政總長，其餘閣員都沒有變動。汪屬於研究系，李、彭兩人則屬於政學系。教育總長本來已定褚輔成，因為趙恆惕的一封信，臨時換上了彭允彝[7]。高恩洪留任交通總長是看吳佩孚的面子。前任閣員一律「辭職照准」，只有羅文干受到免職的處分。
汪大燮於一九二二年十一月三十日上午九時半通電就職，當晚九時忽又通電辭職，當時稱為不滿十二小時的短命內閣。原來汪不願自兼財政總長，改派黃郛擔任，黎以「此人資望太淺」拒絕蓋印，汪因此負氣辭職。黎只得陪不是，蓋了印，於是汪又通電復職了。
汪內閣是黎根據「元首特權」自己提出的，此時王內閣已無法維持，他又不願津派分子組織內閣，所以找到這位與各方並無恩怨的研究系「名流」組織「過渡內閣」，以便騰出時間物色一位能為各方所接受的新總理。
汪內閣發表後，十二月一日吳景濂、張伯烈首先通電錶示反對。二日曹錕通電稱：「汪大燮乃具保羅文干出檢察廳之人，許世英為與奧債有關之華義銀行總裁，續任交長之高恩洪，既有力庇羅案之行為，又有抵借京綏路之新案，閣員如斯，是對於國會提出查辦之羅案，有意消滅。似此新閣，不但有蔑視國會之嫌，更何能副人民之望。錕為鞏固中樞整飭法紀計，決難承認。」這個通電並不致送總統，因此黎滿腹牢騷地說：「現在的事情真難辦，我向他請示內閣問題，他始而置之不理，繼而來電聲明毫無成見，等到命令發表，卻又激烈反對。我不是他肚子裡的蛔蟲，叫我怎麼辦才好！我本來無意上台，他們卻一定要我上台，而一經上台，他們又遇事掣肘，使我進退兩難。」
由於「老帥」冬電發表，各省直系軍閥及其追隨者們又一次掀起了反對內閣的浪潮，使汪內閣陷於不死不活的境地。保派三閣員都以不就職為拆台的手段，汪自己親去拜訪高凌霨勸其就職，高凌霨竟然託病謝客。高恩洪已經發出就職通告，保定傳來「老帥」的一句話——「我與定庵（高）勢不兩立」，又接到曹錕的電報，質問他為什麼要扣留與羅案有關的各項文電，嚇得他臨時將就職通告撤銷。黃郛因風色不佳不敢就職，許世英尚未交卸安徽省長，王正廷藉口到山東辦理接收青島事宜離開北京。只有政學系兩位閣員興高采烈地出席了國務會議，其餘各部均由次長代表列席。
汪內閣為了討好保定，國務會議決定取消奧款展期合同。但是，直系軍閥對新閣並未發出一個賀電。前任閣員都受到北京軍警的嚴密監視，從車站到東交民巷，便衣偵探密布，高恩洪想逃出北京，在車站被軍警攔回。
吳佩孚又一次通電認錯服輸。說他對於羅案，「謹遵曹帥主旨，主張依法辦理」。他解釋他並非王內閣的後台老板，與王寵惠、羅文干兩人素不相識，僅在公府宴會上與王碰見過一次。羅文干擔任財政總長，事前並未與聞。他還說生平「嫉惡甚嚴，雖親不貸，豈肯自違初衷，曲庇素昧平生之人」（十一月三十日電）。
十二月五日，眾議院通過査辦交通總長高恩洪、前財政總長羅文干舞弊賣國、違法瀆職，擅行簽定鐵路材料合同一案。
同日黎發出了一個「罪己」電報，解釋組織汪內閣乃是要有一個內閣總理副署接收青島的命令[8]，出此權宜之計，他現已決定張紹曾組織內閣，即日提交國會。他放棄了自己的成見，決定組織保派內閣，是對曹錕的全面屈服。
十二月六日，黎將張紹曾內閣的同意案提交國會。吳景濂與張紹曾早就串通一氣，向黎保證同意案一定可以通過。但是國會中各政黨反對議長一人包辦內閣，他們提出政黨參加內閣為通過總理的條件。津派雖把張紹曾列入自己的小集團內，只是為了互相利用，並不十分放心，他們所中意的內閣總理是高凌霨。曹錕對內閣問題的態度，最好是沒有人願意當總理，長期保持無政府狀態，以便逼黎下台。
十二月九日（農曆十月二十一日），曹錕又在保定大做其六十一歲的生日。八日由北京開往保定的專車竟達四次之多，達官貴人和國會議員前往祝壽者共有七百餘人，祝壽議員占國會議員總數的四分之三。在滿堂賀客中，最引人注意的是張作霖的兒子張學良和盧永祥的兒子盧小嘉[9]，只有自命為曹錕「長子」的吳佩孚並未親身前來，派湖北督軍蕭耀南代表祝壽。蕭向曹談及「吳巡閱使」本來準備親身前來祝壽，只因「老帥」正在氣頭上，怕面子上不好看，所以決定改期前來「補壽」。他還說了一些「保洛不可分家」的話。曹錕假裝生氣地說：「保洛是鐵一般的關係，如何分得開！子玉辦錯了事，我不說話誰來說話！以後不許任何人再談保洛兩個字！」
外面傳說保定因祝壽之便舉行會議討論時局問題，其實並未舉行正式會議，僅在茶餘酒後交換對總統問題和內閣問題的意見。曹銳對總統問題公開表示：「咱們三哥與馮（國璋）段（祺瑞）都是北洋派的同期前輩，馮、段做過總統和內閣總理，三哥年過六旬，做做總統有何不可！」關於內閣問題，曹銳主張對張內閣採取既不贊成又不反對的態度，但是「自己人」不要參加這個內閣。曹銳對奉皖兩系軍閥主張採取籠絡的手段，如果他們不反對「三哥」做總統，可以恢復張作霖的「上將軍」名義，並給盧永祥以浙閩巡閱使的地位。曹錕對羅案反對多所牽連，並主張對王寵惠、顧維鈞等人予以適當的安慰。對於吳佩孚，曹錕認為吳既低頭認罪，就不必繼續施以打擊，他與津派「認敵作友」的意見和作法有所不同，因為保洛雙方在總統問題、內閣問題上雖鬧意見，但是對奉對孫，根本利害仍是一致的。
高恩洪在馮玉祥的監視下，到保定來拜壽請罪。曹錕因吳佩孚的關係，僅予以冷淡的待遇，並未將他扣押起來。高恩洪拜壽後仍然回北京聽候發落。
十二月十一日，汪大燮代理總理的十日之期已滿，黎邀請國會議長和回到北京的王正廷到公府討論內閣問題，請王正廷暫行代理總理以待正式內閣產生。開始王正廷不肯接受，後來提出三個條件：（一）請議長將張內閣的同意案即日列入議事日程，（二）無論內閣前途形勢如何，代理總理以十日為期，（三）代理期內，不任免重要人員，不公布重大政令。以上條件，經黎與議長同意後，當天代閣命令發表，王正廷於十四日通電就職。這是一個可有可無的內閣，但在形式上與無政府狀態還是有區別的。
十二月十五日眾議院討論張內閣同意案時，議員們曾飛起墨盒，大打出手，一鬨而散。張紹曾親自招待兩院議員，說了許多關於統一與裁兵問題冠冕堂皇的話，又說了一些封官許願的私房話，十八日同意案才在眾議院通過，二十九日又在參議院通過。國會為了遷就事實，打破了不與非法總統打交道的常規，而新產生的張內閣，不僅是黎元洪復職後的第一次正式內閣，也是自一九一七年國會被解散以來唯一「合法」的內閣了。黎本來打算二十九日發表任命令，以便新內閣於元旦就職，因閣員人選引起逐鹿，推遲發表。
王代閣於十二月三十一日放棄了不任免重要人員的成見，升授吳佩孚為孚威上將軍，馮玉祥為陸軍上將。
一九二三年元旦，黎發表「告哀」電，痛論各地兵「匪」之禍及督軍制度的弊害，當然不會引起各方面的重視。
一月四日，黎正式任命張紹曾為國務總理，閣員名單如下：外交施肇基、內務高凌霨、財政劉恩源、陸軍張紹曾（兼）、海軍李鼎新、司法王正廷、教育彭允彝、農商李根源、交通吳毓麟。這個內閣是以保派三閣員為中心的內閣。在安排閣員的時候，曹錕與曹銳意見不同，一定要指派內務、財政、交通三部總長，當然沒有人敢於反對。吳佩孚還想保全高恩洪不動，但被打落下來。黎堅持必須維持政學系兩個閣員，大家也不便反對。王正廷不干司法總長，改由馮玉祥推薦程克擔任。這樣一來，張紹曾曾經許下分配國會政黨幾名閣員的話不能兌現，議員們大為失望，便以不投閣員的同意票為報復手段。後來幾經疏通，北京政府承認在關稅增加項下撥發國會經費，民國二年、六年所欠經費亦由財政部負責籌發，因此眾議院於一月十九日、參議院於二十四日投了票，除施肇基因不肯設宴招待議員被否決而外，其餘閣員全部獲得通過。張紹曾改派黃郛署理外交總長。
關於大選問題，吳佩孚裝啞子不敢說話，因此「先選舉後制憲」的主張占了上風，由曹銳、王毓芝作主，將所有願意受賄投票的議員一律聘為直魯豫巡閱使署顧問，自一九二三年一月起，按月給以津貼二百元。顧問名單由京兆尹劉夢庚（兼任直魯豫巡閱使署駐京偵緝處長）開出，共計開了三千四百五十名。這時兩院議員合起來只有七百餘人，怎樣會有三千多人呢？原來國會中有幾十個「政黨」，其中有一人而列名於七八個「政黨」的，所謂「政黨」領袖到處拉人入「黨」，而不顧被拉者已否加入他「黨」。劉夢庚為了簡化手續，打算將津貼交各「政黨」分發，以上人數就是各「政黨」所開名冊的總和。曹錕看見了這個名單，大罵劉夢庚辦事糊塗，改派高凌霨、王毓芝經手發款。高凌霨根據兩院議員名單進行核對，重複者刪去，因此引起各「政黨」誰應刪、誰不應刪的爭執，它們都要保持原額，誰也不願少去一名。在發放津貼前，眾議院副議長張伯烈為了發展黨徒，先向銀行借款一百萬元，墊發他所領導的「新民社」議員的津貼，並且宣稱他黨議員如願加入該社，亦可享受同等待遇。這筆借款是由高凌霨作保借到的，因此引起了各「政黨」的公忿，紛紛打電話質問高，高大受牽累，只得宣布暫時停發津貼。那些「待哺嗷嗷」的議員們，又一窩蜂似的跑到高宅來大興問罪之師，高只得派人攜帶支票仍交各「政黨」代發，規定領款者須在存根上蓋章，以免重複冒領。一九二三年一月十二日為發款之期，共計開發支票一千零四十餘張，多領者留待下月扣算。支票上一色蓋有「檀芬堂」的印鑑。事後查明，領受津貼的議員共有三百八十餘名。
農曆年關，曹錕致送吳景濂「炭敬」三萬元，張伯烈一萬元。張伯烈因為正副議長待遇懸殊，大為不平，曹錕只得補發了一千元。議員們也因議長三萬、議員二百出入過大而吵鬧不休。二月份的津貼改由袁乃寬經手發放，但是沒有發完就無款可發，袁乃寬只得逃往天津過年。
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[1] 湯薌銘做湖南都督的時候，曹錕以第三師師長駐兵岳州，曾派副官長吳佩孚到長沙有所接洽。湯很賞識吳，想留為己用。曹卻因此看重吳，拒不出讓，不久提拔為第六旅旅長。
[2] 王毓芝，字蘭亭，以前是軍中的老「司書」，隨著曹錕的升遷做到巡閱使署秘書長。夏午詒做過袁世凱的機要秘書，曹錕聘為顧問，有意用他為秘書長，因此王毓芝結交曹錕「嬖人」李彥青以固位。
[3] 6月3日，廣州國會通電主張繼續「民八議會」，否認王家襄等在天津籌備召開的「民六議會」。8月1日國會復會時，「民八議員」被拒絕參加，京、滬「民八議員」發動「力爭正統」運動，認為以前曾任官吏、辭去議員或者在廣州被除名的議員，都已喪失議員資格，不應竊據議席。8月30日，一批「民八議員」闖入眾議院，毆打議長。黎元洪為了息事寧人，除用官職安插「民八議員」外，還設立「政治討論會」安插他們。
[4] 津派是指在天津的保派。保派、津派都是曹錕的私黨。
[5] 奉直戰爭，爭奪軍餉是起釁原因之一。戰爭結束後，直系査出財政次長鍾世銘多發奉軍軍餉一百幾十萬，吳佩孚電令北京警察廳予以逮捕，解交法庭處理。
[6] 北京規定，總統府汽車為紅牌，外國公使館為綠牌，閣員為藍牌，民用為白牌。總統所乘汽車為第一號紅牌。
[7] 湖南選舉省長時，彭允彝擔任選舉總監督。選舉結束，彭希望取得湖南內務司長兼省務院長，未能如願，便由趙恆惕寫信向黎元洪推薦，到北京另謀活動。彭的目的想取得關監督以便發財，如果不能到手，就再回到國會當議員。他請湖北籍議員胡鄂公在黎的面前替他「敲邊鼓」。胡鄂公說，關監督的缺額有限，都由強有力的軍閥保薦，輪不到他，問他想不想當總長。彭認為這是一句開玩笑的話。胡到公府勸黎拉攏湖南，以便進一步拉攏西南。而要拉攏湖南，首先應當找到一個與湖南有關的人物加入內閣。黎正想拉攏西南以加強自己的政治地位，因此就在內閣名單中改提彭（允彝）為教育總長。（此節由胡鄂公提供）
[8] 中日兩國根據華盛頓會議，辦理膠州灣轉讓手續，1月30日北京政府派山東省長熊炳琦兼膠澳商埠督辦，會同魯案善後督辦王正廷辦理接收膠澳事務。
[9] 孫中山的兒子孫科、段祺瑞的兒子段宏綱與張學良、盧小嘉當時被稱為國內「四大公子」。