最後一個皇帝：袁世凱傳 · 第二十八章受降日寇
卻說1914年7月28日，正當袁政府喜氣洋洋慶祝討狼軍事將告結束的時候，第一次世界大戰爆發了。8月6日，袁政府宣告中國對歐洲戰爭嚴守中立。當時美國也是中立國之一，袁政府電請美國政府轉告參戰各國，請其尊重中國中立，勿在中國領土上發生交戰行為。美國政府未作明確的回答。日本駐華代辦小幡立即向袁政府提出抗議：中國政府不應向美國提出此項請求。
這時候，西方交戰國雙方在中國展開了白熱化的外交戰。德國駐華代辦馬爾贊組織了「中德協會」，以中德親善之名拉攏中國知名之士；英國公使朱爾典、法國公使康悌、俄國公使克魯朋斯基對於中國政府不停付德國的庚子賠款，德國利用此款在中國大肆宣傳活動，表示很大不滿；對於青島德國守軍利用中國人修築防禦工事，向袁政府提出了抗議。
8月15日，日本政府藉口英日同盟和「確保東亞和平」，向德國政府遞出最後通牒，要求德國將在中日兩國海面上的德國軍艦完全解除武裝，並限於9月15日以前將膠州灣租借地無條件交與日本，以便將來交還中國。以上兩項，統限於8月23日午前答覆，否則日本將採取必要之措置。顯而易見，這是日本參戰的先聲。
德國代辦馬爾贊發表談話稱：「德國可以考慮將青島交還中國，但日本也應將台港交還中國。」
8月16日，日本代辦小幡警告中國，不得從德國人手中接收青島，否則日本將認為中國自行破壞中立。17日，小幡又將日本政府致德國的最後通牒轉達袁政府，並附以按語稱，日本決不侵犯中國領土，希望中國政府以誠相見，日本必將尊重中國中立。
8月20日，德國代辦照會外交部，請中國禁止外國軍隊經過中國領土。同一天，德國膠州總督下令驅逐日本人出境，顯然他們不打算放棄青島。
8月21日，日本《朝日新聞》發表消息說，日本政府將向中國提出「中日新議定書」六條：（1）日本帝國政府確保支那共和國之獨立及領土安全；（2）因第三國侵害支那共和國之安寧，或於領土保全上有危險之地位，日本帝國政府當迅速採取臨機必要之處置；（3）支那共和國政府不得妨礙日本帝國政府右列之行動，而應予日本以相當之便利；（4）日本帝國為欲達其前項之目的，在軍略上必要之地點，得臨時收用之；（5）非經兩國政府互相承認，不得與第三國締結違背本協約之條約；（6）與本協約關連之未盡各細目，由兩國代表臨時協定之。
這個議定書一望而知是「日韓議定書」的翻版。日本第一步破壞中國中立，變中國為其保護國；第二步就是併吞中國。此項消息傳出後，引起中國人民的極大忿慨，中國報紙紛紛著論抨擊。此項消息也引起北京外交團的極大震動，紛紛向中國外交部探詢虛實。袁命外交部向日本公使館查問，日方極口否認。其實，此項消息不是《朝日新聞》憑空捏造的，後來日本政府並未提出，是因消息泄露，引起世界各國的強烈反感，日本軍部與文治派在這個問題上激烈爭論，文治派認為處理中國問題，不宜操之過急，否則日本在國際上將陷於孤立，因而把這個問題暫時地擱置下來。
8月23日，日本政府因德國無滿意答覆，正式對德宣戰。袁政府害怕日德兩國在青島地區作戰，是日照會德國代辦，抗議德國以青島為作戰根據地。德國代辦連忙表示，德國願將膠州灣租借地無條件交還中國，但不能交與日本。德國雖有此非正式表示，袁政府卻又不敢直接接收，電請美國政府代接收後交還中國。美國政府置之不理。日本政府又一次反對中國政府傾向美國，竟然捏造中美同盟的謠言，大肆反華宣傳。
8月26日，日本新任駐華公使日置益到了北京，向袁呈遞國書。
這個時期，俄國公使克魯朋斯基向袁政府提供許多情報，表示親切關懷之意。他報告說：「德國人以重金組織了一個專門拉攏中國人和朝鮮人的秘密團體，名曰『鞏衛團』，其總部設於奉天，以破壞日俄兩國在滿蒙地區所設的糧台、軍營、軍火庫為其主要任務，已募得七八百人，並挑選其中23人為幹事。該團總團長為德國人牟里哈。」他又報告說：「你們莫信馬爾贊的甜言蜜語，他奉德皇威廉二世之命，玩弄兩面手法，一面向中國人表示好感，一面向日本人接洽德日同盟，以承認日本在中國自由行動為日本不參戰的交換條件。馬爾贊本人以及德國駐北京記者柯里格爾經常鬼鬼祟祟地出入於日本公使館之門。」最後他又表示意見說：「依我看來，德日同盟不會實現，而日本在中國的自由行動是不可避免的。日本占領青島後，肯定不會交還中國，而且還得提防它的下一步行動。」
這位外國公使提供的情報，不知是真是假，使袁政府眼花繚亂，如入五里霧中。
8月27日，日本第二艦隊公然宣布封鎖膠州灣。
戰雲瀰漫東海上空，眼見中國中立就要受到破壞，中國領土就要被人蹂躪。袁的唯一辦法就是求救於他的老朋友、英國公使朱爾典。袁的外交政策，主要是繼承李鴻章的「以夷制夷」政策，所不同的，李是以俄制日，袁是以英制日。袁政府根本沒有汲取李鴻章的失敗教訓，認為英國是世界上最強大的國家，英國在中國的利益最大，英國在英日同盟中居於主體的地位，有了這座靠山，它就可以阻擋來自任何方面的威脅。朱爾典告訴他：「日本已經加入了協約國，站在我們的一條戰線上，我們沒有理由幫助中立國來抵制自己的盟國。如果中國也加入協約國，情形就完全兩樣了。中國也是我們的盟國，又是日本的盟國，我們不能眼看盟國欺侮盟國，日本更沒有理由再來欺侮中國了。」袁表示：「中國加入協約國是可以考慮的，但是中國沒有力量出兵歐洲，怎麼辦？」朱爾典說：「出兵不出兵的問題是無所謂的，只要中國在精神上和物質上儘可能地支援我們，就可以被認作盡了盟國的義務。」
袁聽了可以不出兵的話，不覺喜動眉梢，表示願意加入協約國。他向朱爾典提出了三個交換條件：（1）由協約國墊款整頓中國兵工廠，並請英法兩國派專家來指導中國的軍火工業，提高其質量，以應協約國之所需。（2）未經中國同意，協約國不得簽訂與中國有關之條約。（3）中國租界不得包庇中國政治犯。
以上三個條件，其目的不僅想利用英國抵制日本，而且想利用英法兩國的技術援助，擴大軍火生產，以適應他自己擴張軍隊的需要；並且在英法兩國的協助下，消滅國民黨人進行反袁活動的國內據點。通過朱爾典的活動，這三個條件取得了英、法、俄三國政府的一致同意。但當徵求日本的意見時，日本政府堅決反對，並且警告它們：「以後凡與中國有關的問題，必須先與日本磋商，否則日本不能認為有效」。
日本從來不認為袁是它的好工具。辛亥革命時期，英國千方百計地把袁政權扶植起來，當時英國在遠東的地位非常強大，而英國在中國所導演的「南北和」又已取得了西方各國的同意，日本不能不十分勉強地跟著英國走。可是，現在歐洲戰爭正在激烈進行，英國傾其全力對付德國，無力兼顧遠東，只得以同盟國的關係，委託日本保障它在地中海以東亞洲廣大地區的特權和利益。日本乘此機會，力圖控制中國，英國沒有力量制止它。袁把一切事物看作靜止不變的，不懂得今昔的情勢大不相同，今天有關亞洲特別是有關中國的問題，日本不再跟英國走了，反過來英國還必須充分地尊重日本的意見，才能取得它的諒解和合作。
關於中國參戰的問題，雖因日本不同意而作罷，但是袁政府還是叫梁士詒經手運步槍兩萬支到香港接濟英國，又設惠民公司招募大批華工到法國戰地服務。
袁的另一座靠山是美國。美國公使芮恩施向梁士詒表示，美國願意借款給中國開辦銀行，加強北京市政建設，並可代中國建立海軍。他還介紹美商麥登斯父子公司與中國政府合辦「東太平洋輪船公司」，開闢一條通過巴拿馬運河的中美航線。美國前任駐華公使柔克義留在中國擔任公府顧問，建議中國實業界人士組織「赴美遊覽團」，以促進中美兩國的經濟合作。總之，美國政府並未忘情中國，總是千方百計想把它的政治影響和經濟勢力打進來；而袁對美國也抱有很大的幻想，認為美國也是一個中立國，又是既富且強的大國，既可以向它要求經濟援助，又可以利用它牽制日本。但是，由於中國的局勢動盪不定，美國對華投資不能不觀望一時。果然為時無幾，中國新的更大的變局又發生了。
1914年9月2日，日本侵略軍二萬餘人配合少數英國軍隊號稱「英日聯軍」，以對德宣戰為名，突然在山東龍口及萊州附近地區登陸。當天占領黃縣、萊州（掖縣），即分兵三路，一路由萊州到濰縣，一路由招遠到平度，一路由萊陽到金家口。值得注意的是，日本參戰不向歐洲出兵，而以青島彈丸之地為其目的物，德國已表示願將青島及膠州灣租借地交還中國，而日本不許中國接收，日本不直接進攻膠州灣，而首先侵占萊州半島，事前並不通知中國政府，這不是強盜行為又是什麼呢？
日本出兵之前，對美國不能無所顧忌。日本首相大隈致電美國政府，說什麼「日本信義自守，斷無侵占中國領土之意」。美國未及回答，日本就向中國發動了大規模的武裝侵略。美國政府對於日本破壞中國中立，侵犯中國領土主權的野蠻行為，並未提出抗議，僅僅致日本一個照會說：「如日本在膠州灣地區以外有所行動，必須先與美國商量。」從這一表示中，日本政府了解到美國政府所關心的只是它自己在中國的權利，所謂保全中國領土主權之完整，只不過是一句空話，而且日軍已在膠州灣地區以外的龍口登陸，美國無所表示，日本就更加可以大膽地為所欲為了。
9月3日，德國代辦質問袁政府：日軍已在龍口登陸，破壞中國中立，中國政府究將如何應付？
這個問題的答案是不言而喻的。袁政府根本沒有什麼應付的辦法，只是採取了逆來順受的態度。9月3日發表聲明：「在龍口、萊州及膠州灣附近，各交戰國必須行用之至少地點，本政府不負完全中立之責任。此外各地，仍悉照業經公布之條規完全施行。在以上所指各地方內，所有領土、行政權及官民之生命財產，各交戰國仍須尊重。」袁政府這種劃戰區的辦法，也是從清政府的外交檔案中學來的：1904年，日俄兩國在遼東半島作戰，清政府無力制止，就用這個鴕鳥政策來自己欺騙自己。此時袁政府也將濰縣車站以東地區劃作日本、德國的交戰區，希望他們到此止步，至於濰縣以西的中立區，希望他們予以尊重。
這個辦法有利於日本而不利於德國，因為中日兩國隔海相望，日軍可以源源而來，而德國遠在海天萬里之外，青島德軍又是一支孤軍，他們不可能把兵力分散到廣大地區作戰。所以9月5日德國代辦提出抗議說：「中國政府推廣戰區，系在日軍登陸以後，此舉便利於德國敵人之行動，將來戰事結束，德國在青島所受之損失，須由中國賠償。」袁政府無法自圓其說，只得於9月10日老老實實地回答說：「中國實力不足，不能阻止日軍登陸。」
日軍在龍口登陸後，即派軍事間諜四百餘人化裝為中國人，來到濟南，分別住在各外國旅館裡。中國警察奉命不許檢查。同時，日軍並無意於立即進攻青島，反向西面逐步移動。日本外相加藤公開向中國駐日公使陸宗輿表示：日軍所過之處，華軍倘不撤走，以致引起衝突，日本政府將認為中國政府助德敵日，應請鄭重考慮。日軍於9月12日占領即墨，25日占領濰縣車站，10月5日占領青州車站，6日占領濟南車站，10日占領博山煤礦，中國軍隊奉命節節退讓，不許抵抗。
日軍在占領區內公然採取戰勝國對待征服地的態度，向人民強征強買，向地方當局勒索供應，甚至姦淫搶劫，無所不為。日軍逐出龍口稅收人員而以日人代之。日軍派員在萊州檢查郵電，檢查後將郵件拋棄滿地而去。日軍擅入民家避雨，將主人全家逐出，到處尋找食物，任意宰殺雞羊，並將門窗拆毀以供烘衣燒飯之用。日軍司令在平度張貼布告，宣稱採取所謂戰時連坐法，村中如有一人犯「妨礙皇軍」之罪，全村人民盡皆處斬。不少農民被指為「妨礙皇軍」而慘遭集體屠殺。日軍威逼平度知事胡大華簽字，限期交出牛羊米麵若干，胡知事逃往一紳士之家，被日軍搜出，即予以嚴密監禁，受盡百般凌辱。日軍所占膠濟路沿路礦山，一律驅逐華人，改派日人管理，使不少工人職員流離失所。
日本侵略軍的種種暴行和罪行，袁政府僅僅不痛不癢地提過一次抗議。9月10日，外交部抗議日軍在山東境內發行紙幣，毀傷稻田及虐待人民。另一方面，袁命各省當局嚴禁人民抗日，10月2日又下令取締「排斥友邦」之小學教科書。
10月2日，參政院參政梁啓超提議，關於日英聯軍在山東的種種行為，應向政府提出五點質問：（1）日軍仍由濰縣西進，政府如何對付；（2）日使已向外交部表示欲占膠濟路全線，此舉是否破壞中國中立；（3）此次名為英日聯軍，政府曾否向英國提出抗議；（4）日軍在山東的種種暴行，政府曾否調查實情；（5）日軍發行多數軍用票，政府曾否過問。即使是這種軟弱無力的質問，袁也嫌其好管閒事，一直到10月22日，才派外交總長孫寶琦、次長曹汝霖到該院講了一番海闊天空的話，草草敷衍了事。
關於膠濟鐵路的問題，袁政府曾於9月21日發表聲明：「此路由中德兩國合辦，除戰區外，其由濰縣至濟南之段，暫歸中國保管。」德國代辦針對此項聲明提出抗議，聲稱：「該路如受損失，中國須負賠償責任。」日本公使公然提出照會，否認此項聲明為有效。他強詞奪理地說：「山東鐵路，根據1898年條約，純屬德國公司所有，不得因濰縣以西一段在中立地區內而更改德人原有之地位。日本與德國宣戰，不得不占領及管理該路。查此路為青島租借地不可分割之一部分，日本不必先照會中國政府，請中國早日協定辦法，俾日軍得早日占領該路。」袁政府無可奈何地回答說：「德國並未派兵管理此路，如日本派兵管理，德國提出質問，其將何詞以對？」10月2日，袁又命曹汝霖向日本公使日置益提議：（1）中國政府發表聲明，不允許將膠濟路出讓予日本以外之第三國；（2）戰後日德兩國對此路訂立各種協定，中國政府不持異議。日本公使回答得非常乾脆：「日本之意已決，此案無再商量之餘地。」
日軍占領濟南前一日，日本公使又一次橫蠻無理地照會袁政府：「膠濟路為德國人所有。日本與德國開戰，其目的非僅及於青島，凡德人在東方所有之權利，日本均可以武力取得之。當戰事初起時，德人利用該路運兵，中國並未切實制止。日本為軍事需要，有占領該路全程之必要。現中國雖擔保不再有前項情事，日本不能相信。當日俄開戰時，日本首先占領南滿車站，昔年有此先例，則日本此次占領膠濟路，實為正當之舉。」
10月6日，日軍占領濟南車站。7日，袁政府提出抗議說，濟南非行軍必經之地，請日軍退出。日本公使8日回答說，此為本國軍事預定計劃。日本尊重中國中立，不渝初衷，決無他意。9日袁政府再提抗議，聲明膠濟路系中德兩國合辦，並非德國公司。10日，袁政府又向英國抗議日軍占領膠濟全路為非法。英國公使11日回答說，日本因正當防衛而占領該路，英國未便干涉。
10月15日，各省將軍聯名請纓抗日。袁回電說：「日軍行動，英使已保證於膠濟路以外不致有何行動。日本素敦睦誼，諒亦不致有意外之舉。各將軍務須鎮靜以待，不得稍涉驚擾，致礙外交前途。」
日軍進攻青島時，德國守軍僅有六千餘人，德皇威廉二世電令他們「戰至最後之一人」，但當形勢十分危急時，又令「毋庸死守」。11月7日青島被日軍攻下，德軍被俘者二千三百餘人，日軍也傷亡一千七百餘人。是日適為德帝國主義用炮艦政策強占膠州的十七周年紀念日。10日，日軍司令神尾與德國膠州總督華爾德舉行戰勝國與戰敗國的「移讓禮」。11日，日本內閣議決，在歐洲戰爭未結束前，青島及山東交戰區一律施行軍事管制，青島守備隊司令下設立軍民各級官吏，山東省路礦均歸該司令監督，海關均派日人管理。日本政府還制定青島要港管制條例，大體上與旅順口管制條例相同。13日，日本政府任命岩村為青島要港幹部司令官，廣瀨順為青島港知事兼防備司令官。在軍事管制期內，中國人民出入青島，均須領取日軍許可證。日本組織膠濟鐵路警備隊，強迫中國護路軍隊撤走。
12月7日，袁政府宣布撤退山東戰區中國駐軍，並通告日本，青島既下，中國境內戰事已告結束，請即撤退膠濟路沿線日軍。日本答稱，日軍撤退應在歐洲戰爭結束後。日軍接收青島海關後，袁政府稅務處根據《中德關稅條約》「青島海關稅務司由中國政府選派德國人擔任」的規定，調任大連海關關員日人立花正樹為青島海關稅務司，日方藉口軍事期間，須由軍事當局管理，加以拒絕。12月18日，日方在龍口、大連間架設海底電線，又在龍口、高密間架設陸上電線。
1915年1月7日，袁政府發表聲明，取消山東省行軍必經之戰區。日本認為事前未與協商，也發表聲明，日本不受中國此項聲明之約束。
以上這筆流水賬，就是日本強盜打著對德宣戰的旗幟，公開地侵略中國領土的過程。如果說日本侵略者的目的只是在於膠州灣一隅之地，當然大錯特錯，就是說它志在山東一省，也還是遠遠不夠的。實際上，這是日本政府實現其蓄謀已久的所謂大陸政策，在吞併朝鮮之後，進一步企圖吞併中國，以遂其稱霸亞洲的野心。在此以前，由於西方帝國主義在中國擁有特殊權利，日本不可能獨占中國，它的侵略矛頭只能局限於東北滿蒙地帶；但自世界大戰發生後，西方各國在歐洲戰場上互拼你死我活，沒有餘力顧及東方，日本認為這是千載一時之機，因此大動干戈，要把中國這個具有悠久歷史的亞洲大國，從世界地圖上消滅掉。
在日本進兵山東的過程中，袁政府的「以夷制夷」政策完全破產。英國不僅未能阻止日本，反而被它牽著鼻子走；美國只求保全自己的利益，採取了隔岸觀火的態度。
中國處此生死存亡關頭，袁自始至終採取了不抵抗的方針，而在內政問題上，又始終未放棄其由總統變皇帝的戲法。這套戲法當然瞞不過日本侵略者。日本首相大隈伯曾向中國駐日公使陸宗輿表示，如果中國改行君主立憲制，日本願意從旁協助，請袁大總統放心進行。袁的日籍顧問有賀長雄也說，如果中國改行君主立憲制，中日兩國政治制度相同，更有利於兩國間的提攜合作。日本駐華公使日置益初上任的時候，曾經根據首相大隈伯的指示，暗示中國現行民主共和國，並不適合國情，中國仍然需要有一個皇帝。當然，袁不能開門見山地承認他有做皇帝的野心，可是心裡暗暗佩服日本人真是機靈鬼，他們已經猜中了他的腹內機關了。
日軍攻占青島後，日本外相加藤高明電召日置益公使回國。12月日置益再到中國來，藉口回任要求與袁見面一談。1915年1月18日，日置益把一件公文當面遞交袁，並且輕言細語地說：「這是解決中日懸案的一件重要公文，也是大總統向日本表示善意的一個絕好機會。如果這些懸案解決了，日本政府也願意向大總統表示善意，將來大總統高升一步，我們日本願意加強中日兩國的親善合作關係。不過，這是中日兩國的直接交涉，在交涉過程中，請大總統絕對保密。」
袁把這個公文接在手裡，略略看了一眼，就說：「請貴公使找外交部去談。」
一國公使要與駐在國政府舉行外交談判，不找外交部長而直接找總統，這在國際外交史上是個創舉。日本公使之所以有此創舉，其原因就包含在「貴大總統高升一步」的一句話里。十分明顯，日本政府想用承認帝制來交換袁政府承認它所提出的種種條件，而要求絕對保密，則是要瞞過西方各國，以免發生阻力。
同時，袁又接到駐日公使陸宗輿的密報說，加藤外相曾經約他密談，暗示：中國政府如不承認日本政府所提出的條件，日本政府將暗助國民黨人進行倒袁活動；相反，如果承認這些條件，日本政府又可以協助中國政府取締「暴民」。加藤還露骨地說，袁總統在朝鮮時期，頗有反日之嫌。今後如欲變更國體，首先必須取得日本的好感，而欲取得好感，首先必須採取具體行動。
日本公使提出交涉方案後，外交總長孫寶琦不知輕重地把日置益與袁會談的內容公布出來，袁大為不滿，即日調孫為審計院院長。1月27日，再任陸征祥為外交總長。日置益要求除外交總長陸征祥、外交次長曹汝霖及助理員一人參加會談而外，其餘人員一概不得參加。陸是個擺擺樣子的老外交家，曹則擅長日語，又是早期的留日學生，他同章宗祥、陸宗輿、汪榮寶號稱袁手下辦理對日外交的「四大金剛」，以前由外交部主事提升至侍郎，在此次交涉中，他負實際責任。
日本所提的條件分為五號：第一號關於日本在山東的特殊權利四條；第二號關於日本在滿蒙的特殊地位七條；第三號關於日本在漢冶萍的特殊權利二條；第四號關於中國全國之領土一條；第五號關於中日合辦之件七條，共計二十一條。這些條件包括開礦、修路、設廠、中日人民雜居、聘用日本顧問及技術人員，等等。如果承認這些條件，日本不僅為占領山東、吞併滿蒙取得「合法」根據，而且在中國取得政治、軍事、財政經濟等方面的控制權，還取得警權和軍火的壟斷權，其勢力伸展到長江流域和福建省，第一步變中國為其保護國，第二步實行「中日合併」。這是地地道道的日韓議定書的翻版，以前日本報紙登載過，日本官方否認過，而此時卻又赤裸裸地攤出來了。
第一次非正式會談於2月2日開始。中國方面參加者除陸、曹二人外，助理員為外交部秘書施履本；日本方面參加者為公使日置益，使館參贊小幡和書記官高尾。日置益對於「非正式會談」表示不滿，認為這是中國政府所採取的一種延宕手法，言畢拂袖而去。2月5日正式談判開始。日方要求嚴守秘密，並須從速解決，因此建議逐號討論，每日開議一次。袁方則主張逐條討論，每星期開議兩次。在開議的過程中，外間不免有所傳聞，日方不止一次地指責中國政府有意泄漏消息，藉以阻撓交涉的順利進行；並且恫嚇地說：「萬一交涉破裂，貴政府應負其責。」同時要求袁政府嚴禁報紙登載揣測之詞，並且調侃地說：「此事貴政府自優為之。」
第七次會談後，日本政府一面增兵南滿，一面日置益於3月8日當面警告曹汝霖：「如果數日內交涉仍無滿意之發展，恐將發生意外。」袁政府果然被他嚇倒，承認每星期改為開議三次，並在第八次會談中，對旅順、大連的租借期及南滿、安奉兩路期限等條款作了重大的讓步。但日方仍不滿意，突於3月14日向東北、天津、山東等地增兵三萬人示威，3月18日日軍一部公然開入瀋陽。袁政府雖然遵照日方意旨，在交涉中極端保密，但是日本大舉增兵來華以及中日雙方外交人員頻繁往來，這些跡象豈能以一手掩盡天下人耳目，所以不久西方報紙千方百計地找到了日方所提的條件內容，並且把它公布出來。接著，英、美、法三國駐日公使向日本外務省提出質問。日本政府無法抵賴，但又不敢全部公開，便將第一、第二兩號共計十一條全文公布，而將第三至第五三號共計十條隱瞞不提。
3月17日，日置益在安定門墜馬傷足。23日在他的病榻前舉行第十三次會議，袁方又對吉長路借款等問題作了讓步，但是關於南滿、東蒙中日人雜居等問題，仍未達成協議。總的說來，從2月2日到4月17日，在兩個半月之中，共計舉行了25次會談，袁政府採取了討價還價的態度，多次提出了對案及修正案，日方總是一口咬定不能接受。4月17日會談停開。26日重開會談時，日方自行提出修正案，從第一號至第三號維持原案不變；第四號不訂入條約內，改由袁政府「自動」發表聲明，第五號則與此次交涉分離，日後另外協商。日方聲稱，這個修正案是他們作出的重大讓步，此後絕對不允許再有任何變更。其實，這個修正案在內容上和實質上未作絲毫讓步，只是在形式上和步驟上作了一個種讓步姿態，以緩和西方三國的干涉。第四號改由袁政府自作聲明，用心更為惡毒，明里是保全袁政府的面子，暗裡卻又造成一種印象，似乎這個條件是袁政府自動提出而不是日本所強加的。第五號留待日後再議，也不過是把它抽出來作為懸案處理，並非根本取消。
日方將第五號七個條件抽出來另行辦理，如果認為是一種讓步姿態，也是對付英國而不是對付袁政府的。這些條件涉及英國在華利益，袁向英國公使透出過口風，英國也向日本打過秘密交道。日本政府害怕英國進一步提出抗議，於是有意識地放空氣說：「德國將以承認日本在遠東的特殊利益作為日德同盟的交換條件」；還說什麼德國記者經常出入於日使館之門，證明此說不虛，用以恐嚇英國。同時，日本政府又以大量金錢收買西方各國駐華記者，叫他們捏造「中德同盟」的假消息，以離間中國與協約國之間的關係。日本還通過漢奸竊取中國情報，例如財政部庫藏司職員王長庚偷竊財政預算案獻與日本，被判處八年有期徒刑。其實，這不過是出賣國家情報的一個小蒼蠅，當時主持此項交涉的外交次長曹汝霖，就是日本的忠實代理人。一次他在公府會議上得意忘形地說，他事先早已知道日本將提出二十一條，袁氣得拍案大罵：「你為什麼不早來報告我！」
日本人偷竊中國情報，不但可以利用中國內奸，而且不妨親自出馬。日本外交官、武官之流，可以橫衝直撞地在中國境內收集各項情報；日本政府派到中國來的間諜，可以化裝為資本家、學者、旅行家，或者利用考察團等名義，以中國貴賓的身份出現，鑽到各個角落裡活動。
自從日本提出修正案後，中日談判出現了一個冷靜時期。一般人推測，「萬木無聲待雨來」，這個冷靜時期可能就是暴風雨到來的前夕。果然，5月7日，日本突然向袁政府提出最後通牒，限於5月9日下午6時以前，對日本修正案為全體承認之答覆，否則帝國政府將執行必要之手段。
8日上午，袁召集副總統、國務卿、各部總長在春藕齋舉行緊急會議，因為事關重大，決定下午再召集參政院全體參政在純一齋參加會議，以便作出最後決定。這一天正午，陸征祥由總統府回到外交部的時候，英國公使朱爾典氣急敗壞地跑過來找他談話。這位英國外交官平日講起話來，總是態度安詳，紳士架子十足，此番卻滿臉驚慌之色，結結巴巴地說：「……目前，中國已面臨到最危急的時候了！我在中國40年，跟袁大總統有30年的交情，今天不能不趕過來講幾句極其誠摯的話。貴總長知道，最後通牒只能回答可或否，沒有討價還價的餘地。現在歐洲各國無暇東顧，中國如與日本開戰，將自陷於萬劫不復之地，我們雖表同情，怎奈愛莫能助何。中國政府除接受日本全部條件而外，別無自全之道。中國暫時忍辱負重，從此整軍經武，埋頭十年，或者有與日本抬頭相見的一天。我想貴大總統明曉時勢，知己知彼，決不會輕率從事。貴總長應當負責輔助總統，共支危局。請將我的意見代達貴大總統。」陸回答說：「貴使對我國如此關懷，我們非常感謝。我一定把貴使的意見呈明大總統，並在今天下午召開的大會上如實報告。」朱爾典把身子靠攏來咬個耳朵說：「今天我們見面，不比尋常，貴總長千萬不要把它當作普通外交會晤。我不願貴國和袁大總統發生不幸，非得貴總長當面給我肯定負責的答覆，我不能放心。」陸說：「我一定以外交總長的資格，以去就力爭，負責接受日本所提的全部要求。」至此，朱爾典才殷殷握手而別。同一天，美國公使芮恩施也向袁政府提出同樣勸告。
值得注意的是，朱爾典跟陸征祥講話的時候，講得聲淚俱下，足足糾纏了半小時之久，最後逼著他表示負責接受日本的條件，才放心告別而去。一個陰險狡猾的老狐狸，怎麼會對中國人如此關懷，如此不顧外交慣例？這個問題，可以從下面一件事情得到答案。朱爾典曾向芮恩施講過幾句私房話。他說，他對日本此舉異常痛心，但英國正處在生死關頭，不能不對日本人讓步，否則英國不僅在中國的利益難於保持，而且在印度、澳洲等處的利益也將蒙受影響。
當天下午二時半，陸征祥在純一齋擴大會議上首先報告了朱爾典來訪的詳細情形，接著他厚顏無恥地說：「日本將第五號條件撤回，此外，凡屬自居優越感以及侵犯中國主權的各項條件，經過我們力爭，也都得到修正，比起原案來，我們挽回不少。」隨後袁發表了一段「沉痛無比」的演說。他說：「我們力量不如人，不能跟人家打起來。朱爾典公使關懷中國，其情十分可感。我們要牢牢記住他的話，埋頭十年，臥薪嘗膽，將來或者還有抬起頭來的一天。否則，十年以後，亡國之禍必不可免。」他說這些話的時候，臉色非常陰沉，全場鴉雀無聲。值得注意的是，到了這個時刻，袁還把朱爾典當作好朋友、老朋友、真朋友。不錯，就是這個朱爾典，西太后死亡時救過他的命，辛亥革命時幫助他篡奪總統，南北戰爭時又通過大借款幫助他打內戰。可是，到了事關英國利害的時候，這位超級朋友就不惜出賣朋友，綏靖強者，還要冒充朋友，賣弄人情，何其卑劣乃爾！
當天傍晚，曹汝霖將外交部準備於次日發出回文的消息通知日本公使日置益。日置益要求先看回文底稿，這在國際外交史上又是前無其例的。但曹不敢怠慢，馬上派秘書施履本親往日使館交閱回文底稿。日置益看到回文上只提到「第五號與此次交涉脫離」，並未註明「日後另外協商」，不禁大發雷霆，聲稱「此項回文與原議不符，本公使未便接受」，並且還夾七雜八地講了許多很難聽的話。施回到外交部請示，曹在回文上加注「容日協商」幾個字，叫施再送往日使館核閱。日置益提起筆來字斟句酌地再加修改，一直到深夜一時才修改完畢。九日上午，曹將回文送請總統審核。袁看見文中有些地方與自己意見有出入，當即加以查問。曹只得吞吞吐吐地把日本公使要求先看底稿的情形說了一遍。哪知話猶未了，袁氣得臉色青一陣白一陣，大罵曹不應不請示而行。他咆哮了一陣，卻又一字不改地批准了這件回文。
關於條件的第四號，日方提案的原文是：「中國所有沿海港口、灣岸、島嶼，無論何國，不得承認租借或讓與。」日方同意此條不列入協定內，改由中國政府自行發表聲明。這個聲明是很難著筆的，一國政府，怎麼能夠無緣無故地聲明本國的港灣島嶼「不得」租借或讓與他國呢？好在袁是個善於舞文弄墨的行家，能夠在難題目之下做出「好文章」來。他授意參政院提出一個「鞏固國防建議案」，即根據此案於5月14日發表申令，聲明中國所有沿海港口、灣岸、島嶼，無論何國，概不租借或讓與。其中將「不得」兩字改為「概不」兩字，真不愧神來之筆！
5月9日，袁政府將承認日本條件的回文送達日使館。13日，袁命外交部向各國公使宣布中日交涉始末。25日，袁日雙方正式簽訂了這個條約。