自然政治論 · 第二講 論政府
1．治理的意義是什麼
治理的意義就是責成社會成員切實履行社會契約規定的條件。這就是鼓勵或迫使他們行之以德，增進公共福利。人們如果通情達理，就會知道服從政權是必要的。每一個對享受生活福利感到滿意的人，是不會去妨礙別人去享受生活福利的，因為經過深思熟慮，會相信任何人的福利都同他的同胞的福利息息相關，不可分離。因此，每個人給他人以什麼樣的幫助，就能夠從他人那裡獲得同樣的幫助，或者指望在將來獲得同樣的幫助。凡是以得到大自然所允許得到東西而感到幸福的人，永遠不會萌發利用自己的體力和智力優勢去反對別人的念頭。沒有什麼力量能夠限制人們貢獻自己的才能。人始終是自由的，因為除自然法以外，沒有其他法則應該服從。人的生命財產都是安全的，因為誰也不想侵犯他的權利。弱者不需要強者的庇護。有教養的人根據善良意願把自己的知識和才能貢獻給社會。總而言之，沒有哪一種力量能夠迫使道德高尚、生活幸福的人無報償地喪失自己的獨立地位，也沒有誰願意濫用這種獨立地位。
但是人們生來就有自己的情慾；一些人受理性（即對自身利益的認識）的約束或指導而成為對社會有益的公民；另一些人由於利令智昏、想入非非、愚昧無知、弄虛作假而總是對社會及其成員起有害作用。人一受情慾支配，就看不見自己生活所在的社會的目的，就忘記自己有義務幫助別人，而別人也有權利指望獲得這種幫助——簡言之，就是把人人都有的共同需求和渴望置諸腦後。
因此，實力應當幫助理性。每當人們眼看要偏離社會目的的時候，實力就代表理性，促使人們遵紀守法，讓私人利益服從公共利益。人們應當注意到：不使用實力，社會決不能保證公民享受社會生活的優越性，而只能使他們互相危害，而社會本身也只能做調解和拉攏工作。事實上，如果每個人都只追求情慾所支配的目的，而不考慮其他諸如此類的目的，那麼，各種複雜的利害關係就會步步阻礙社會發展，並且常常會在社會成員之間造成敵對，造成危險的爭鬥。最強有力的人會壓制那些弱小的人，最狡猾的人會欺騙那些老實的人——總而言之，每個人都會利用自己的能力去殘害自己的同類，於是同類人則時而成為暴力的犧牲品，時而又成為奸詐手段的犧牲品，大家胡作非為把生活弄得彼此不堪忍受。
2．政府的功用
為了避免這些危險，每個社會都感到需要服從一個統一的意志，一個有權指揮全體社會成員的統一的政權。這個政權要變成一個仿佛能把每個人的意志、才能和企望都匯聚起來的公共中心。這個中心是作為原動機出現的，它從整個社會獲得動因或動力，一旦發動起來也就推動社會的一切部分。因此，每個人為了自身的福利就放棄獨立地位，因為保留這種獨立地位只會毀滅自己和別人。於是他使自己的意志、自己的能力和行動一概服從於一個以推動整個社會為天職的中心力量。
3．「政府」的定義
總之，政府是根據社會意志而建立的政權，用以調節全體社會成員的行動並責成他們促進實現社會意志所提出的目的。這個目的就是謀求整個社會以及它的一切部分的安全、幸福和完整。
4．統治者和臣民的區別
這樣，在政府成立以後，人與人之間就建立了新的關係。一個人或一個集團獲得發號施令的權力，其他人就得服從。前者的義務是表達自己的意願，後者的義務是實現這種意願。於是一些人成了統治者 ，另一些人成了臣民 。可是權力和服從的界限是怎樣的呢？這種界限是存在的，是無時不有的，是由公道原則即由聯合成為社會的人們的共同利益決定的。無論對統治者也好，或是對臣民也好，這種界限對雙方都是一樣的。政權只在它能夠保障社會福利的時候才是合法的。對政權的服從只有在這種服從能夠保障社會幸福的時候才是合乎理性的和合乎道德的。服從社會公認的政權所制定的公正法律，意味著為了自身的利益服從社會，服從社會理性。反之，服從違抗自然和違反社會目的的政權所制定的不公正法律，就意味著聽從情慾擺布，屈從狂妄意圖和任性要求。
如理性所確定的，任何政府所依據的共同原則就是這些。現在我們來研究政府是怎樣產生的。
5．政府的起源
現在大地上存在著各種不同的政府，要推測它們的起源似乎就意味著漫無邊際的虛構，或作徒勞無益的幻想。設想這些政府仿佛都是在相同的條件下按同樣的方式產生的，這是不合理的；力圖把它們納入一個模式，那也是不恰當的。大概而論，它們是由於各起不同的情況、各種不同的思想和願望而產生的——總而言之，是由於極其多樣的需要而產生的。它們的發展和加強大概經歷了各種不同的事變，使用了各種不同的方法，還受到各種不同力量的支持。它們的削弱想必也有許多原因，就是這些原因導致它們或速或緩地趨於瓦解。
不過，我們還是想按照各個政府是怎樣產生的情況來探究人類理性和人類社會的發展過程。如果從最普通的最廣泛流行的信念出發，如果從人所固有的最自然的概念出發，我們大概不會冒犯錯誤的危險吧。
6．人治人的現象是始終存在的
嚴格地說，人治理人的現象始終總是存在的。只要稍微思索一下，這個道理誰也不會感到驚奇。因為人是社會的產物，人一生下來就需要父母撫養、指導，童年時代從社會獲得各種幫助，成年以後由於種種需要使他更加依賴社會。不管我們對人類的古代將持何種理論——是說人類從來就存在，還是說人類僅僅存在於一個有限時期？是確信人類始祖只有一人，還是相信人類始終處於像我們現今所看到的這種狀態？——在人類整個歷史時期，社會總是以某種形態存在著的。甚至即使社會起源於一個家庭，這個家庭承認它有一個首腦，這個家庭的人口到後來終必繁衍到一個人管理不了的程度。第一代父親（實質上是第一任國王）所享有的家庭成員的尊敬和服從以及他所擁有的權力，以後會不可避免地由他的繼承人所分享，會逐漸削弱甚至完全消失。新的利害關係、新的需要和各種不同的情況產生了糾紛和戰爭、居民遷徙和革命，引起了新社會的誕生。另一方面，普遍的自然災害，例如鼠疫、饑荒、地震、水災，也會造成某些社會解體，促使居民遷離已墾土地，以免遭滅亡。但是，不管這些離開原先居住地的流民群的命運如何，他們總不會完全忘記：他們曾經在某一個政府的管轄下生活過，是誰管理過他們。
從古老的歷史中找到現代政府的真正根源，而不是找到虛構的和幻想的根源，這是應當追溯的契機之一。
7．社會的好處——最高權力的起源
經過一段間歇時期之後，社會上這些疏疏落落的自然災害漸漸平息，人們於是開始考慮恢復政府的權力。當然，他們首先注意的是那些比別人更加有益於社會的人，以及可以指望將來從他們身上獲得更大利益的人。心地善良、才能優異是有益於社會的，是管理人的人所必需的自然條件。毫無疑問，正是因為具備這些條件，頭一批統治者才獲得權力。我們越是深入研究黑夜般的古代歷史，對當時留傳下來的資料就越能獲得比較明確的概念。那些貧乏的資料告訴我們：頭一批統治者，像頭一批神靈一樣，乃是人類的恩主。例如，形形色色的俄西里斯們、赫耳墨斯們、特里普托勒摩斯們 （1） 就是古代野蠻民族的首領和導師。野蠻民族在這些人物活著時授以最高權力，隨後又把自己的感恩之情伸展到塵世範圍之外。這些民族對於那些生前造福於社會的人，就在他們死後尊奉為神靈。
人民受到毗鄰社會的武力侵犯或突然襲擊就團結起來以求自衛。這時要選擇首領就不能不重視那些被他們認為最有能力保衛他們的人。於是在這個因力弱俱敵而聯合起來的社會中，力量就成了最重要的美德，最優秀的品質。力量對於這樣的社會來說是必需的。根據傳說，赫耳墨斯、忒修斯 （2） 以及古代其他幾乎所有的英雄之所以出類拔萃就因為他們力大無窮，勇猛非凡，並且功勳蓋世。
自由選擇君主也常能導致人民服從賢能者的政權。所謂賢能者就是指理智、才能、品德三者卓越的人，他們主要是心胸開闊、智能優異、知識豐富，也就是具有贏得普通人信服的優秀品質。普通人對於一些困難環境，自己無能為力，因而認為是神靈主宰的 ，一旦發現自己的首領具有善於從這種困難環境中找到出路的本領，就覺得驚奇莫名。這些才智出眾的人就成為社會的立法者。他們使社會從屬於某種秩序，向人民解釋一些不可理解的自然現象；是這些自然現象曾害得人民恐懼、逃亡，曾使得社會上出現宗教儀式，出現神靈說話，老天預言吉凶，並且常常還有人把迷信和欺騙同真正的善行攪混在一起，藉以奴役自己的同胞。像奧菲士、米諾斯、努瑪·蓬庇利烏斯和安克·馬爾戚亞 （3） 正是這種立法者，他們利用這種方法使自己獲得人民的最大尊敬，使自己的權力獲得最高威信。
8．貴族政治的起源
許多分散的家庭為了共同利益，為了互相保衛，就會聯合在一起。這種小集體的聯合，一點也不改變它們的家長原先確立的管理制度。每一位家長仍舊保持原有的權力。各個家長意志統一以後就把許多原先分散的彼此孤立的小集體聯合成為社會，然後協同一致來調節社會生活。貴族共和國大概就是按照這種方式建立起來的。
9．論征服
多數政府畢竟是通過暴力和掠奪而產生的。幸運的強盜夥同別的強盜，手持武器，猛攻其他社會，奴役它們的人民，搶奪它們的財物，推翻它們的政府，廢除它們的法律，乘勝消滅原有的首領，篡奪其位置。戰敗的人民嚇得心驚膽戰，迫不得已馴順地接受篡位者所強加的新枷鎖。像尼姆弗羅德 （4） 、瑟左斯特里斯、亞歷山德羅、赫洛德維格 （5） 的新帝國就是這樣建立起來的。
10．聯邦共和國
小社會加入大社會中，這種加入或者出於自願，或者由於使用暴力。有些民族由於無力自保，就向比較強大的民族尋求保護。有些國家看到鄰國地位優越，就放棄自己的獨立，服從鄰國政府，以期鄰國保證自己也取得這種優越地位。此外，還有一些力量過弱的社會，為了抵抗侵略，甚至違背本身意志加入強國征服者的陣營。最後，還有一些勢均力敵的社會，有時也在一定條件下結成聯邦，以顯示比單獨存在時更強大的力量。歷史上的亞該亞同盟 （6） 就是這種聯邦。現在的瑞士 聯邦和聯省共和國 （7） 也是這種聯邦。
在我們時代，整個大地已分屬許多政府，這些政府的形成不屬於這個類型，就屬於那個類型，或者說，不循這條途徑，就循那條途徑。一個社會在選擇自己的管理形式的時候，不採取這些形式之一，而另採取其他形式的，歷史還沒有給我們提供任何範例。不管怎麼樣，即使那些諂媚者和騙子手竭盡全力編造出所謂理想的政權起源的說法，並且為那些管人的人製造出各種仿佛使他們有權壓迫人民的頭銜和爵位，我們還是認為所有這種探索蒙昧時代政權最初起源的努力都是徒勞無益的。無聊的頭銜！虛偽的權利！它們在理性面前都會煙消雲散。理性昭示我們，只要重視它的忠告，不論強使社會臣屬於某一政府的條件和情況如何，哪一個社會在任何時候都不會同意它的統治者使它陷於貧困和災難之中。暴力、欺騙或謬誤雖然能使真理蒙上陰影，能阻礙人民認識它，但永遠也不能最後消滅真理，這是不容置辯的。
11．君主政體的起源
我們深信，人們心目中始終有一個政府的原型。他們誕生在由父親當家的家庭里，永遠不會忘記這點。社會是由許多分散的家庭組成的。它把許多家庭的利益統一起來，組成一個大家庭。但是在這個大家庭里有一個首腦，還是有多個首腦？無疑，兩種情況都可能發生，但這並不會改變事情的實質。不管怎樣，反正一切會迫使我們認識到：無論在哪一種場合，理智都會迅速引導人們得出同樣的結論。
還在遠古時代，生活的經驗就暗示人們：由於各人的利害、欲望、意願的不同，也由於各人的信念、觀點、舉動的差異，所以幾個人的共同管理，即使這幾個人都是最公道、最正派的人，總是不能把事情辦得很好，甚至常常會妨害社會的團結一致，造成各行其是，阻礙社會計劃的實施，使它的創舉無法迅速地切實地實現。因此，人們很快就相信一人執政制的優越性。這種一人執政制度就叫作君主政體，它是以家長作為原型的。
社會想把君主看成為了親愛的兒女的幸福而管理兒女的父親。做父親的從兒女的幼年時代起就關心他們的安全，看到兒女弱小就保護他們；體察兒女的需要，滿足他們；到兒女成長、身體強壯起來的時候，就逐步培養他們成為有用之人；還教導他們儘自己的力量才能增進自己所在的這個小社會的福利。由此可見，君主制政府在人們想像中是完全合乎自然的統治形式。
如果特殊情況有時使社會只得把最高權力託付給多位家長（社會原以為他們能夠齊心合力共同執政），那麼社會就有可能一次次陷入迷誤，對於社會似乎能找到一種穩固可靠、始終適於實現自己夙願的政體喪失信心。享有同等權力的各政府成員，能力、品德、才智各不相同，各人固有的癖好更大不相同，勢必意見分歧。社會捲入他們的糾紛之中，分成此黨彼派，就常常造成災禍。痛苦的經驗使它深信：必須回復到一人為首的政府制度。君主政體對於四分五裂的大社會差不多始終顯得是擺脫困境的良好辦法。整個社會都希望從它身上得到休養生息，因為人們由於互相折磨已經疲憊不堪了。
12．君主政體的缺點
君主政體也有缺點。濫用一詞總是與權力結不解之緣。不錯，集中在一個人手裡的社會力量能量大、功效高，可是，正因為如此，這種力量就對社會本身隱含著巨大的危險性。
君主忘記了自己的義務，他的臣民也忘記了自己的義務。君主濫用權力激怒了臣民，臣民就以暴力對抗暴力。如果他們的努力獲得成功，他們就變革政體，並且希望在這個變革中奪回此前被剝奪的最大福利——他們就懷著這種希望以自慰。他們情緒激昂得發狂，如果不趕快實現政府改革就不大可能平息下來。這時憤怒支配著社會的行動和言論，社會越是希望獲得更多的福利，越是要把那種與濫用權力結不解之緣的政體拋得遠些，因為不久以前已吃夠了它的苦頭。甚至連舊政府的名字本身也變成為社會所憎恨的對象。那時人們就不再局限於進行溫和的、容易實現的改革，而寧願推翻一切。接替君主政體、專制政體和暴君政治，出現了叫作共和政體的政府。
13．論民主政治
當整個社會自己負責行使政權並自己制定法律的時候，這樣的政府就叫作實行民主政治 的政府。在民主政治下面，最高權力屬於整個社會。可是，這裡出現的秩序紊亂很快就使這種社會變成一種無政府狀態。由於行政本身的無能、各人情慾的鬥爭、公民的缺乏理智，社會被弄得精疲力竭，於是便把政權交給選出的幾個人，委託他們代表社會。這個政權受社會有限或無限的信任。有時候人民也保留創製、審查、同意或否決法律的權利；有時候則把這一切都委託給負責官吏，而只保留聽取報告之權。
這種治理方式名叫做貴族政體 。採用這種治理方式的時候，社會就打算把全民執政時那種過於混亂、毫無秩序的政權交到少數幾個人手中。如所預計的，這幾個人應該擁有同樣的威信，並且具有同樣的才能和品德。
14．民主政治的缺點
在民主政體下面，每一個公民仍然是獨立自主的，如果可以這樣說的話，因為他的自由只受那些他自己認為必須承擔責任的法律的限制。人們所持的信念是，一切公民人人都應該同樣遵守的規章乃是防止天賦不平等的最可靠的手段。他們希望每一個享有權利的人不再做暴力的犧牲品。其實，他們完全不知道，建立人間平等的想法乃是空虛的夢想。他們不知道，甚至表面上的平等也只能是偶然得到，而且只能保留極短暫的時間。他們沒有注意到，因為個人在民主政體下享受的自由比在其他政體下要多得多，所以個人情慾會產生比較嚴重的後果。人民常常因為不善於深思熟慮，轉瞬間就造成不可挽救的災難。擁護民主政治的人看不出，當坦率的人士絲毫也不能向公民作出滿意的許諾時，某些貪權者卻能用空口的保證和充滿虛情假意的口號煽起粗心輕率的人民群眾的狂熱。
我們看到，民主政治總是風波迭起、動盪不安。它的政權軟弱無力，因為權力太分散了。它不受人尊重，因為每個社會成員一方面知道它只是政權的代表，另一方面認為自己有權濫用民主權利。它一點也激不起人民的感情和想像力，因為它的代表機構缺乏必要的力量。在這種政權下，每一個公民都認為自己是獨立自主的，讓自己的意志聽情慾支配。獨立自主的人民自己執掌最高權力，受了蠱惑家的迷惑，成了他們的奴僕，成了他們玩弄陰謀詭計的馴服工具。於是不安分的公民分成各種黨派，糾紛和爭執之火在一切才智之士中間熊熊燃燒起來。內戰把社會弄得四分五裂。那時人們敵我不分、愛憎混淆，以致常常把信任交給最危險的敵人，而對真正的朋友卻加以殘酷的迫害。人們有時甚至投入叛徒的懷抱，後者迫使他們以自由為代價，換來毒品當作良藥使用。最後，人民因為自己的無節制而弄得精疲力竭終於陷入奴隸地位，屈從某一個人或少數幾個人，捨棄自由，戴上枷鎖，還認為自己很幸福 （8） 。
15．貴族政體的危險性
為了避免這些老是伴隨著民主政體的災難，社會有時就採用貴族政體。它從公民中選出幾個自己認為值得信任的人執政。但是在擇人時由於偏愛、無知和聽信讕言，以致所用非人，社會本應靠他們來保護和捍衛，結果卻變成了他們的犧牲品。在這樣一些首腦之間自然沒有也不可能有什麼意見一致。他們每個人受功名利慾驅使，都想凌駕於同僚之上，彼此都把同僚作為競爭對手。這些人無論才能也好，威信也好，都是不相等的，當他們之中誰也占不到上風的時候，社會上就出現了許多玩弄陰謀詭計和勾心鬥角的事情。貪圖權位者就拉攏信徒結黨營私。最後，被搞得四分五裂、焦頭爛額的人民群眾以自己的鮮血為代價最後換來幾個僥倖戰勝競爭對手的新統治者，或者成為一個最強大黨派的犧牲品。
共和國的領導人不總是喜歡這種不光彩的行為。為了自身的利益有時也試圖防止和他們一樣的公民貪圖權位可能產生的後果。他們用嚴格的法律來維持他們之間的尚未普及全國的均勢。但是人民從這裡還是一無所獲，他們仍舊要服從許多統治者。這些統治者以鞏固人民的奴役地位、享受他們俯首聽命之果為總目的，協同一致地奴役他們。這樣一來，幾個有勢力的家族就成了國家的主人。他們沆瀣一氣瓜分國家的財富。人民頭上去掉一個最高統治者換來幾個暴君。暴君們聯合一致壓迫人民。他們的壓迫比過去更加殘酷，因為他們的統治更有謀劃，更為連貫，更成系統。個別人的貪慾會隨著時間的流逝而起變化，會隨著這個人死去而消失。經常存在的一個階層的貪慾因為涉及整個階層的利益，總是很少變化。
16．論混成的共和國
民主政體和貴族政體帶來的災難多麼深重啊！受過痛苦的教訓，人們就試圖用另一種政制來加以緩解。他們希望，依靠一些最有名望、最有知識和最為富裕的人的智謀才略微平息人民的沖天怒火。他們設想，仿佛讓這些人分掌政權，人民就會堅決地跟著走。他們料想，人民將會關心自己的利益，保持自我克制能力。
這些想望實際上是痴心妄想。最有名望的人組成議會或參議院 ，但參議院的利益幾乎從來不是人民的利益。參議院力圖統治人民，人民也力圖駕馭參議院。在一個國家內這兩個勢力就從此永遠分立。分立產生妒忌和競爭、猜疑和經常的不信任。一面是玩弄權謀詭計，另一面是表示憤恨和狂怒。國家的各種力量幾乎永遠不能保持平衡，永遠不能團結一致，共同行動。最合理的法律、最有利的創舉、最有益於社會的計劃一概被當作惡劣可疑的空論加以否決或擱置不理。由於人民對參議院、參議院對人民經常進行緊張的鬥爭，社會就老是處在紛爭不和的狀態中。社會既然忙於內爭，也就成了那些貪圖權位者的犧牲品。這些人善於利用人民的粗心大意謀取私利，慣於靠犧牲自己的對手來飛黃騰達。結果是這些人給祖國戴上鐐銬，同時還吹噓自己是在為祖國效力。在混成的共和國里各個政黨的鬥爭幾乎都是以攫取權力和推行暴政而告終。古羅馬的政權組織是這樣，這個城市的本身命運也是這樣。
17．論封建政府
還有一種政府形式，有時也歸入共和國之列。它起源於搶劫、戰爭和暴行。征服異國的君主為了盡力籠絡手下軍人，允許他們——有時是出於自願，有時是向實力讓步——獨立自主，隨著就常常出現一個很危險的政權。在這種情況下，君主政體就和貴族政體結合在一起。軍人成了一部分最高權力的擁有者和被征服民族的土地占領者，一些人還希望當這個民族的代表。他們為君主設置不可克服的障礙，使法律在這些武裝的人民「代表」面前失去效用。在這種統治方式下面，君主差不多總是顯得軟弱無力，不能影響事態的進程。人民也在為數眾多的暴君的統治下遭受壓制。這些暴君無法無天，認為自己有權壓迫不幸的同胞而不受懲罰。他們預先捆住君主的手腳，使他永遠不能干涉他們的獨斷專行。
很久以前曾經在整個歐洲建立起來的封建 政體就是這個樣子。這種政體出現在秩序大亂的時代，它由一些慣於一意孤行、胡作非為的強盜建立起來的。強盜們受征服者統率，做征服者的支柱。這種野蠻的政體，或者確切些說，這種經常的無秩序狀態其全部野蠻性直到現在還在波蘭保存著。它在德意志帝國也部分存在著。它的遺蹟在所有現代政府中都可以明顯地看得出來。
18．論共和政體的動力
一位著名作家 （9） 說過：道德是共和政體的動力 。但是，如果仔細而深入地研究一下，我覺得好像可以發現，在共和國里人們崇拜的是另一尊偶像，道德本身總是成為這尊偶像的犧牲品。這尊偶像就是平等。前面已經講過，平等原是實現不了的幻想；大自然並不曾把平等賦予我們這一類存在物，在人們之間建立平等的努力也是勞而無功的。在共和國里提倡熱愛平等甚至會使公民對道德產生妒忌心和不信任感。這種妒忌心會成為嫉賢妒能，乃至針對最卓越的功勳人物。大家於是開始擔心一些本該受到尊重的人，害怕這些人似乎不會利用自己應有的威信，不會使社會聽從自己。
這種心理產生一種有益於自由的警惕性，但同時也產生一些忘恩負義的行為和許多不公道的現象；而不公道現象則會挫傷可敬人士的積極性和銷蝕他們的愛國心。指責共和政體這些缺點給社會帶來這麼多害處是完全正確的。道德越是顯得自己光彩奪目，人們越是覺得它不堪忍受。迷戀平等主義理想，因而極力追求平等，實質上這不是別的東西而是妒忌心的表現。如果說是道德高尚、心靈優美之人的熱忱創建起共和國並作為它的柱石，這句話是正確的，那麼，說這種強烈情緒往往不能長久保持，同樣是正確的。當有益的活動受到壓制，受到不公正的處罰時，這就等於鼓勵犯罪。結果熱愛平等就以由道德建築起來的以及由道德支持了一個時期的高樓大廈遭到破壞而告結束。阿里斯梯德成了貝殼投票制的犧牲品，在弗基昂之後又有誰只要說幾句粗魯無禮的話就能在雅典成為有道德的人呢 （10） ？
其實，在共和國里，對共和制度和共和法律的忠誠，本身常常變成極危險的偏見。沒有哪一部人為的法律不是頒布出來力求永遠有效，但只有我們永恆的自然法才具有經常指導我們的性能 （11） 。在共和國里修改哪一部法律都難免不引起革命。理性常常不得不尊敬人民的偶像，它習慣於尊重它們甚至在它們帶來巨大危害時仍然如此。另一方面，希望奪權的人常常為私利尋找機會利用國家的秩序紊亂局面，藉口變革和改革鼓動人民鬧風潮。
19．論有限制的君主政體
社會也同單獨的個人一樣，無時無刻不力圖改善自己的命運。一切共和國（甚至包括溫和的共和國）都有缺點。這些缺點使人民相信只有把君主政體和共和政體結合起來，才能過得幸福些。他們認為這樣均衡的政權能夠限制國王的濫用權力，貴族的貪名弄權，人民的情緒過激。三種政體結合，就會產生所謂混成的或有限制的君主政體。人們希望通過這種君主政體使各種社會力量得到合理的安排。
人們覺得，濫用一詞總是與權大分不開，為了防止濫用權力現象，應該把權力交給各個居民階層的代表手裡，阻止國家中任何一個階層為私利而破壞均勢。這種政府被視為人類理性的傑作。在這種政府之下，不變的法律同樣指揮著一切社會成員。國王承認一切社會成員的權力。國王想作惡時，人們就束住他的手腳；只有他行善時，才給他以完美的自由。每一個公民都受法律保護，免除暴力侵害。這些法律再也不受最高統治者及其宮廷的任性要求和古怪欲望的支配。人民選舉議員，議會代表人民，人民通過議會參加制定法律，作為自己的行為規範；而那些在出身、財富和社會地位等方面聲望卓著的人則在議會裡面合作共事。最後，因為國王有實施法律的義務，所以依法授以王權。在這種政體之下，法律只是社會意志的表現。公民每個人的人身、財產、自由都是神聖不可侵犯的，任何力量都不能加以侵犯而不受懲罰。
英國試圖實行這種政體，為我們作出榜樣。如果認為人們創製某種公共法規以保證人民的幸福是辦得到的，那麼，毫無疑義，創立一種政體把至今人們所能發明的一切政體加以平衡和調節就也應該是辦得到的。
但是，並不存在那種能夠不受人類情慾侵蝕的建築物；也不存在那麼明智和那麼嚴密的法律——任何暴力或狡計都不能最後擺脫開、規避開或者加以破壞的法律。人類的理性不能預見和防止命運註定的一切情況、事變和革命。隱藏的情慾像地下水一樣逐漸地、悄悄地破壞著十分牢固的建築物。有朝一日也許會發現，我們今天認為這樣成功和這樣值得讚美的政體，竟具有聯合成一體以前原來那三種政體所具有的種種缺點。
狡猾的國王也許能夠迫使人民的代表幫助他奴役人民。對貪得無厭的人來說，金錢可以獲得無可比擬的權力，金錢就是他們行為的唯一動機！國王作為數不清的財富的占有者，自然很容易引誘某些既貪婪又吝嗇的人。最高統治者擁有完全的和絕對的權力指揮僱傭軍，不難憑藉武力強使那些不聽誘騙或無法收買的人屈從自己。渙散的公民對於貪權戀位的國王不斷玩弄權謀，歸根到底只能起極其微弱的阻礙作用。賣身投靠的貴族對於當局的獨斷專行，也只是一個不夠牢固的障礙物。最後，滿懷不安情緒、好吵好鬧的人民採取放縱不檢的行為以爭取自由，結果可能使自己輕易地落入陷阱，戴上鐐銬。人民的永恆幸福只有建立在明智的理性上，對社會福利的真誠熱愛上和善良的道德風尚上，才具有真正牢固的基礎。不文明、不道德的人民遲早會變成奴隸。
20．論絕對權力
不論採用哪種政體，絕對權力都是必須的。不論這種權力是怎麼樣的，它都應該設法擁有一切社會力量。為了做到這點，它就不僅應該制定法律，而且要有十足的力量來行使這些法律，並消除執法過程中某些公民憑私慾設置的種種障礙。如果社會政權沒有足夠的力量強使全體公民促進公共福利和促進社會的安全保障，那麼社會就不能實現自己的計劃。
同時政權也應當解決為了這點什麼方法才是最佳方法的問題。扼要地說，要建立社會中心力量以便給一切私人企圖提供一個總方針。這個中心力量應該具有足夠的權威，以便強使他們同意這個方針。政府權力有限就不能展開積極有效的活動，因而會讓各個社會成員憑惡德把本來以實現公共福利為目的的聯合體變得軟弱無力，甚至產生危害作用。
甚至連以最熱心的態度對待自己的自由的某些社會也認清這個道理，因為它們常常在政治鬥爭最熾烈的時候（至少在某一個時候）不得不服從一個無限制的權力。羅馬實行狄克推多 制度就是如此。
可是，這樣必需的權力應當交給什麼樣的人手裡呢？怎樣防止權力變質和出現不堪忍受的濫用權力現象呢？看來問題似乎難以解決。如果把管理權力委託給某一個人，他就成了唯一的社會中心，把一切權力都集中在自己手裡，使所有的人都只為他一個人服務；他就會把國家一切實力用來滿足個人私慾。可見，把絕對權力不加限制地委託給一個人只不過是疏忽大意和喪失理智的結果。也許，應該把最高權力交給少數優秀公民吧？可是他們很快就會變成統治社會的暴君。也許，人民應該把全部權力保留在自己手裡吧？可是他們不懂得怎樣行使權力，即使偶然負起管理責任，那這也是一種不審慎、不明智和不適當的管理，並且常常是一種違反人民最重大利益的管理。
怎樣擺脫這些困難呢？除了在社會各個階層之間實行分權以外，沒有更妥善的辦法，因為把權力集中在一個階層手裡，這就給這個階層以壓迫人民的可能。這個分權方案決不是不能實行的或荒誕無稽的。必須使國王的權力始終服從人民代表的權力，必須使這些代表經常聽從授權人的意志。這些代表是從授權人那裡得到自己的一切權利的，對於授權人來說，他們是執行者，是受託人，而決不是主人。
21．哪一種政體都不是盡善盡美的
我們試圖從各種政體中找出一種盡善盡美的，無疑會進入歧途。盡善盡美的政體是那種能保證最大多數公民幸福和安全並防止少數人恣意縱慾的政體。因為政府這個機器每分鐘都在腐朽、削弱、離開自己活動的目標，所以凡是經常嚴格要求自己、時刻毫不放鬆地注意調控這個機器的政府應該看作是最賢明的政府。
公正的政府關心的是每一個公民在可能達到的最公平的條件下享受社會生活中的一切優惠，因為人們之間福利分配越是公平，整個社會就越是幸福。最低級公民和最有聲望的公民甚至和國王一樣，也有權享受與他的社會地位、與他功績和能力相當的福利。
一切政體都有實在的優點和缺點。它們毫無例外地全都有大量不合適之處，全都包藏著招致自己瓦解和滅亡的原因。如果說濫用權力會導致暴政，那麼，濫用自由也會導致放縱恣肆，其後果如同暴政一樣可使國家滅亡，因為到那時候每個人對他人都會變成暴君。權力集中後，權力就具有極大的威力和效力，因而就包藏著巨大的危險性。好啦，要是把權力分開呢？那麼權力就會弱化了。許多複雜的工具常常同結構簡單數量不多的工具一樣容易失去效用。好吧，要是人民心懷惡意、懈怠、墮落呢？這意味著權力已失去任何力量。要是人民都遭受奴役呢？那麼他們就會變得委靡不振，喪失一切能量。要是公民開始藐視法律、不承認法律呢？那時一切都會陷於混亂狀態。要是公民對法律顯得過分依賴、俯首聽從呢？那麼，在許多場合這些法律也就被廢止了。
依靠什麼東西來解決這個問題，並從困境中找到出路呢？這樣的出路要依靠理性來尋找，如果缺乏理性，則要靠實力和必要性來尋找。正是必要性從災難的環境中產生最大的福利，從極端難以忍受的奴役制度中產生為自由而鬥爭的勇士和復仇者，並且從災難和不幸的陷坑中誕生幸福。
由此可見，使權力和自由處於公正的平衡狀態，結果就產生了好的政體。所以，任何政府如果能保證大多數從屬於它的公民過幸福生活，不管用什麼名稱，都是好政府。這種政府提供給公民的自由同每個公民有可能為自己的幸福（又不損害他人）而勞動所需的自由相當，它就達到了上述目的。
22．同一種政體不能適合於一切民族
同一種政體不能適用於一切民族。人們因居住在不同國家而彼此疏遠。他們有不同的風俗習慣，有不同的信念、愛好和需要，要使同一種政體適用於一切是不可能的。國家幅員大小、地理位置、物產特點——這一切因素決定著政體差異的必然性。如果一切民族實力相等，文明程度或理智相同，那麼管理他們就沒有困難。如果他們都有賢明君主，那麼他們就會同樣幸福。
23．國家安定不是政府高度賢明的標誌
人們可能會問，什麼樣的政府才是最安定和穩固的政府呢？人們憑經驗設想，安定和穩固這兩個特徵也許能夠判斷政府的賢明和政府的向善吧？這是誤解。政府保持長久決不能證明它是有益的。亞洲幾個幅員遼闊的國家幾千年來一直在無理性的專制壓迫下呻吟著，儘管政權頻繁易手，但這種專制制度始終同樣地統治著不幸的奴隸。人民囿於無知和懶惰，更囿於迷信，對壓迫習以為常，甘心忍受。他們的生活方式所養成的麻木不仁，使他們不知道世上還有比他們的苦命好得多的幸運的人。
24．富強不是幸福的證據
可以設想，國家富強，商業發達，物產豐饒，對鄰國居於優勢地位，使我們有可能判定它的政府是向善的。這是誤解，對此我們應當加以捨棄。國際上最強盛的帝國，國內狀況往往最糟糕，比所有被統治的地方都糟糕。
當戰爭狂熱控制著某一個民族，確切些說，控制著那些管理這個民族的人的時候，那就不管這個民族的戰果多麼輝煌，功勳多麼顯赫，對鄰國的暫時優勢多麼昭著，它都不能不為這種雄強外表付出高昂的代價，而國內老百姓則只能因此大吃苦頭。好戰的民族，征服他國的民族，真像那些有毒的昆蟲，它們螫傷了別的動物，自己也會在螫傷中死亡。
一個國家自然資源豐富，土地出產充足，換言之，它的自然和生產條件優越，決不能證明政府的正確，也不能證明政府的賢明。世界上是不是有一個國家比印度更富饒同時又更不幸呢？
判斷政府是否賢明要看它利用國家的土地和財富以及使用民力是否明智合理，使用得明智合理就能保障臣民過幸福生活，這個幸福就成了判斷政府好壞的唯一依據。善於集中公民的意志，用以促進公共福利——能這樣就證明國家有真實力量。在一國之內，情慾會渙散臣民，把他們的利益同社會利益對立起來，這個國家就沒有實際的力量，穩固的力量；一旦壞風氣入侵，政府就會變壞。風氣惡劣的社會決不會是幸福的。它一切努力，一切辛勤所得到的成果只能是曇花一現的。好戰的政府總是經常更迭、變動頻繁，完全不能從事公共福利建設。它還會經常把社會福利獻給好大喜功的國王，獻給不安分的專門害人的宮廷諂媚分子和世間大人物。貪得無厭的政府把視線專門瞄準商業，一心想發財致富，死心塌地地把一切犧牲給自己所崇拜的偶像，千方百計地攫取財富，破壞公民的好風俗。
25．論權力的最初原則
馬基雅維里說過，無論哪一個政府如果不反覆回顧自己的最初原則，就不能長久存在 （12） 。如果所謂最初原則 指的是人的本性、人們聯合成為社會的目的、公共福利和公道原則，那麼，這條定則的正確性就是毫無疑問的。問題如果是這樣理解的話，那就無論什麼時候對於政府的優點、對於法律和公共設施都能作出合理的判斷。但是人民的生活狀況時常在變化，所以想把一些原始的公共制度應用到現在那就是錯誤的，因為由於時代的影響，那些制度往往變得無益，甚至有害。可惜人民差不多每走一步都要犯這個錯誤。
如果社會遭受某種災難，通常會發生什麼情況呢？一些改革家會立即著手調查研究，盡力讓社會恢復它很久以前採用過的辦法。他們想用過時的藥方來治療眼前的疾病。他們襲用古希臘羅馬世界一些常常是草草寫成的法律，仿效一些荒謬的風俗習慣，依據一些不大可信的事實、一些野蠻有害的權力——一言以蔽之，他們希望用他們祖祖輩輩所採用過的辦祛來解決當前的問題。其實，如果人們注意到一切社會的最初的主要目的，注意到大家所固有的、構成他們的不可或缺的本性的品質，那麼最困難的重大問題都能立刻解決。一種成見是，我們的祖先比我們聰明，在政治上這種成見常常造成致命的後果。崇古變成了迷信，迷信和健全的理性是勢不兩立的。民族發展起來，漸漸形成另外的民族，因此他們應當服從現代的需要，只有明智的理性能給他們提出合理的忠告。某種東西過去被認為是好的、有益的，但決不應該因此就認為它適合於現在。
人們如果注意這些原則，那就會明白：為什麼現代政府多半是體制不定型，而在法律、權利、習慣等方面又彼此互相矛盾的某種大雜燴；為什麼這台複雜的機器不能運轉自如反而步步停滯，並且誰也找不出阻礙它正常運轉的故障來。當我們想要修復這些嚴重危害社會的結構時，我們所面臨的困難的真正根源就是在這裡。雖然人們早已感覺到這些致命的、不公平的、考慮不周的原則是何等的不合適，但有些政府還是把它們長久地保存下來，普遍推行於當今時代，其原因也就在這裡。
26．論改革和革命
應該承認，盡善盡美決不是人世間各種制度所固有的本質。管理方法像人們所乾的任何事情一樣容易改變，也容易革命，任何才智之士都不能加以防止。人間各種制度以需要為前提，憑實力和熱情而建立，在暴風驟雨、焦急不安、秩序紊亂的中心裡誕生，最初受理性指導的就很少，人民十分小心謹慎地去預防受命掌權的人濫用權力的則更少。政府設施的突然改變，常常是人們情慾鬥爭、盛怒暴發和形勢必需的結果。人們總是只考慮消除當前的濫用權力現象的手段，卻不料有時竟用了另外一些更危險的手段來代替自己想加以消滅的濫用權力行為。
喪失了原則的人民企圖通過內戰、起義、弒君和謀殺等手段來克服自己所遭受的災難，到今天他們究竟獲得了什麼樣的明顯的、可以看得出來的權益呢？亞洲人民殺死了數以千計的暴君難道就變得更自由更幸福了嗎？不錯，革命的結果有時能暫時改善人民的處境，但是更加常見的是革命造成長期的社會災難，因為糊塗和愚昧常常在一剎那間就消滅了大家贊成的各種措施的成果，並且把一些最英明的法規和最有益的制度摧毀乾淨 （13） 。只有在某些場合下激情奔放和行為狂暴才會產生有益的結果。
暴虐無道的征服者消滅自己征途上所有一切，在他們之後，甚至連被征服民族的名字在歷史上也保存不下來。君主們無窮的私慾、狂妄的政策、成堆的錯誤和失策把一些最繁榮昌盛的帝國導向不可避免的滅亡。社會只有在統治者的私慾和社會利益不矛盾的時候才比較幸福。各民族的幸福同各個人的幸福一樣，可以同一桿不穩定的天平相比，只要砝碼一加減，平衡就立刻受些破壞。
社會和統治者、統治者和社會進行著曠日持久的鬥爭。這個鬥爭總是力量懸殊的，最高統治者經常擴大自己的權力、力圖統治社會，社會卻總是不能把各成員的分散的意志統一起來。掌權的人不斷地想要擴大權力、無限制地行使權力並消除自己恣意胡為的道路上一切障礙。專橫霸道是一切君主經常追求的目的。這種追求很快就導致暴政猖獗，同樣禍及君主與人民。臣民經常試圖擺脫暴力。戰爭危害國家，因為它耗盡國家財富，消滅人民生命，造成貧困和災難；和平削弱國家的自衛能力，使它容易變為強國的俘獲物。商業是自由和安定的兒子，它創造財富。伴隨財富而來的則是奢侈浪費，所以財富能使人民處於軟弱無力狀態。專制制度使國家民窮財盡，無政府主義（或極端自由）則通常總是使人民陷入某個專制君主權力的枷鎖之中。
27．政府的慈善和仁愛包含什麼內容
政府的美德應該包含使公民私人慾望服從公共利益這一項內容。試圖壓制私人慾望或者要求治人者自行捨棄私人慾望都是徒勞無益的。再沒有比給人民造福的賢明政府更為罕見的了。可是，難道管理得很好的家庭就屢見不鮮嗎？許多個家庭構成人類社會，家庭尚且難得治好，所以不能要求治理特大家庭的統治者始終具備必要的品德、才智和能力，足以使一些結構非常複雜的龐大的社會機器準確地運轉自如。國王是一些以謬誤為本性的人物，他們往往因無知而作惡，通常認不清自己的真正利益。人民作為一個整體，同各個個體一樣，容易得病。頻繁出現的尖銳的危機，具有決定意義的轉變，有時能使政治機體恢復健康。這種健康狀態可以保持下來，直到大自然通過新危機迫使機體重新化膿時為止。
我們就這樣讓大自然發揮作用，有時我們也幫助它，但只是在我們深信真能幫助它的時候。任何時候都不應該催促它，不應該試圖加速它所決定的事態的進程，不應該阻礙它或者逆它行事。不應當忘記，我們甚至在知道災害以後，還不知道怎樣消除災害。我們應當警惕：別讓我們似乎笨拙的雙手去加重這種災害。我們對待受委託掌握社會權力的人的缺點應該像對待其他一切公民的弱點一樣寬宏大度。我們試著進一步認識自己，認真考慮自己的弱點。我們特別要記住，對政府表示不滿的權利只應屬於社會，因為只有社會才能從那些濫用所託付的權力以破壞社會團結的人手中收回這種權力。
下面我們要說明：明智的公民應該忍受政府給他造成的不可避免的不方便，因為他一生下來就要服從政府的權力。作為社會的成員，公民有義務協助社會，他應當使用自己的體力和智力，提出合理的建議為社會服務，但任何時候都不要忘記，要禁止自己破壞整體的秩序，他自己也作為一個不大的部分包括在這個整體之內。
解決改變政體的問題不應為追求虛榮，為報仇雪恨，不應受情慾的影響。解決這個問題的權力屬於冷靜而不感情用事的理性和經驗，屬於沉著而深思熟慮的社會意志的表示。個人的利害關係差不多總是不公道的，任何時候都不應該由它來決定社會利益。不善於管理的人之所以犯罪只因為他們犧牲社會福利來滿足個人情慾。違反祖國意願使祖國陷入混亂和爭鬥的深淵中的人所犯的罪行並不少於那些壓迫祖國人民的人。不但如此，社會為了自身的利益還應該忍受那些無法克服的災難。不用說，革命和革命震盪對於社會也是災難，因此只有在取得長久可靠的重大福利足以抵償暫時破壞安寧所帶來的犧牲的條件下，才可以採取革命手段。人民老是心情激動，經常和自己的政府作對，就像病人一樣，神智不安給他帶來無窮的痛苦。
28．社會應當表現出忍耐和寬容
忍耐、寬容、沉著——這就是文明的理性的行為方式。思考周圍事物的人可以看到大地上一切都服從自然法則，自然一旦起作用，就能利用潛在的力量從紛爭中產生和諧，從災難不幸中產生幸福，從狂風暴雨中產生平靜和安寧。我們把一切希望都寄托在時間的前進和知識的發展上。
兒童由於常常跌跤，終於學會止步、走步和避免危險。人由於自己犯錯誤吃了苦頭，就會變得聰明些，避免重犯錯誤。災難是人們的偉大教師：它遲早會迫使人們訴諸理性，找出克服苦難的方法。既然人民不能期望豎立永垂不朽的豐碑，那就願他們積極努力至少把臨時住宅建造得舒適方便些，好讓自己在這裡面度過短暫的一生。
人啊！你們雖然自己微不足道，但還是想包容寰宇！你們在自己夢想中總是拿自己的願望去衡量一切！別奢望你們自己能創造出不朽的作品吧！別希望你們的聰明才智能使你們營造的房屋、你們創立的政體永遠堅固吧！你們的先見之明、你們的經驗和你們的理智並不能保住你們的並不牢固的制度，避免時間的破壞作用，避免革命的狂暴行動，避免紛爭的火焰，避免你們的情慾和惡習的迅猛衝擊，避免你們天生的想改變周圍一切的夙願。你們的帝國、你們的制度和你們的法律，同你們自己一樣，都是過眼煙雲。你們的牢固的、自己覺得住很舒適的住宅，有朝一日你們會發現它原來不過是革命的玩物而已。
有人可能向我提出異議：既然人們生來不是為享受永恆的幸福，既然他們的法律應該修改，他們的政體不能永遠不變，那究竟為什麼他們要知道那些反正一定會降臨他們頭上的災禍呢？健康不總是人的命運。讓他們知道自己會遭災受難，讓他們想些方法去避免災難，讓他們小心謹慎地去採取這些方法，這畢竟好一些。即使他們不可能獲得長久的幸福，那也可以讓他們獲得哪怕是一些轉瞬之間的幸福。難道因為人們對於自己的命運很少心滿意足，就下結論說，人們不應該考慮改善自己的命運嗎？難道因為人們遲早會死，就得出結論說，他們努力勞動以使隨時可能中斷的生活過得幸福些，這種努力沒有意義嗎？
不論政體怎麼樣，總希望政府越善良越人道越好；總希望政府穩固，達到人類一切設施一般可能達到的穩固程度；總希望政府存在下去，只要它的存在能保證人民得到公正、安全和自由，只要它的存在不讓任何個人利益凌駕於社會利益之上，只要它的存在能保證法律強於任何一個人的意志。
只有這樣的政權才是全體公民意志的真正表現。在它的治理下，社會利益就會與個人利益協調一致，國家的各種力量就會協調行動，都以創造公共幸福作為目的，像每個人所能體會到的那樣，自己的幸福取決於公共幸福。那時，社會將因為自己是處在服從法律的統治者的政權下而感到心滿意足。它展開為自保所必需的活動。它在明智的統治者的領導下，會看到許多道德高尚、胸懷豁達的公民為自己貢獻力量。