中國通史（第五冊） · 第四節變法派和保守派的論爭
農民階級同地主階級的矛盾，是宋代封建社會中的主要矛盾。而在這個主要矛盾中，一小撮占據大片田地，殘酷剝削農民的大地主，又是地主階級中最主要的勢力，是社會生產力發展的最主要的障礙。地主階級的殘酷的經濟剝削和政治壓迫，迫使農民群眾不斷地舉行起義，預示著一個更大的風暴就要到來。「山雨欲來風滿樓」。腐敗的宋王朝處在了皇皇不可終日的局面之中。
作為地主階級封建國家的宋王朝，和大地主、大商人相互依存，而又存在著爭奪剝削農民的權利的利益衝突。大地主、大商人通過各種途徑，奪取宋王朝的賦稅、專賣等部分收入。龐大的國家機器和皇室的侈靡揮霍，又使宋王朝的消費急劇增加。消費巨大的宋王朝日益陷入了難於擺脫的財政危機。官僚們和大地主、大商人相勾結，軍事、政治日益腐敗，更使宋王朝「兵虛財匱」，難以繼續維持它的腐朽統治。
面對著這樣的形勢，是繼續因循苟簡，還是作出某些改革，在宋王朝內部形成了保守與改革兩個派別長期而尖銳的論爭。圍繞著宋神宗、王安石的變法，鬥爭達到了高潮。
神宗、王安石改變了真宗以來因循苟且的政策，向著大地主、大商人勢力展開了鬥爭。變法雖然還是從維護宋王朝的統治利益出發，但對大地主、大商人的打擊，卻是多少符合於人民群眾的願望和社會經濟向前發展的客觀要求，因而變法曾經取得了不少成就，並且發生了廣泛的影響。但是，神宗、王安石作為地主階級的國家的代表，仍然把防止和鎮壓農民的反抗作為他們變法的目的之一，而同廣大人民群眾處在相敵對的地位，這就又決定了變法失敗的命運。
（一）王安石變法
一○六七年，宋英宗病死，子趙頊（音須xū）繼位（神宗），任王安石知江寧府。一○六八年四月，王安石到開封，受命為翰林學士。八月，宰相曾公亮等上言「河朔災傷，國用不足，乞今歲親郊（皇帝郊祀），兩府（政府、樞府）不賜金帛」，送學士院取旨。翰林學士司馬光認為，救災節用，應自貴近（貴官近臣）始，可聽兩府辭賜。王安石提出反對，說：「國用不足，非當今之急務」。司馬光說：「國用不足真急務，安石的話不對。」王安石說：「所以不足，是由於沒有善理財的人。」司馬光說：「善理財的人，不過是聚斂以盡民財，民窮為『盜』（起義），不是好事！」王安石說：「不然。善理財者，民不加賦而國用足。」司馬光反駁說：「天地所生財貨萬物，只有此數，不在民，便在官。不加賦而國用足，不過設法以陰奪民利，其害甚於加賦！」這場激烈的爭論，揭開了以王安石為代表的變法派和以司馬光為代表的保守派論爭的序幕，也開了王安石變法的端緒。變法派的基本主張，即所謂「民不加賦而國用足」，一方面不去再加重國家賦稅剝削，預防農民起義的興起，一方面以所謂「善理財」來增加宋王朝的「國用」，辦法是發展農業生產，並把大地主、大商人、官僚的部分剝削收入收歸朝廷。這當然不能不引起大地主、大商人和官僚們的激烈反抗。伴隨著鬥爭的發展，王安石的變法活動大致經歷了三個階段。
一、均輸、青苗法的推行與論爭
宋神宗做太子時，喜讀《韓非子》，曾親自抄錄，命僚屬校勘。即位後，對樞密使文彥博說：「天下弊事至多，不可不革。」又說：「當今理財最為急務。」神宗二十歲做皇帝，很想有所作為，變法理財的意圖是和王安石的意向相接近的。一○六九年（熙寧二年）二月，神宗起用王安石為參知政事，開始了變法。
久已有志於改革的王安石，受命執政，生氣勃勃，但朝廷上卻是暮氣沉沉。宰相曾公亮年過七十，遇事依違兩可，是所謂「老成持重」的官僚典型。宰相富弼（一○六九年二月復相），因循保守，見行新法，便稱病求退。另外兩個參知政事唐介、趙抃（音卞biàn）都是變法的反對者。唐介在四月間死去。趙抃難以阻撓變法，便自叫苦。當時人諷刺說：五個執政者王、曾、富、唐、趙是生、老、病、死、苦。神宗、王安石要依靠這些舊官員實行新法，顯然是不可能的。王安石執政後，隨即建立起一個主持變法的新機構「制置三司條例司」，即皇帝特命設置的制定三司（戶部、度支、鹽鐵）條例的專門機構。神宗任命知樞密院事陳昇之與王安石同領其事，實際上都是由王安石主持。在這個機構中，任用了一批新人。原真州推官呂惠卿成為王安石的主要助手。大名推官蘇轍上疏指責朝廷害財之事在於冗官、冗兵、冗費。呂惠卿、蘇轍都被任命為制置三司條例司的「檢詳文字」官，參與草擬新法。條例司在二月下旬建立，三月間神宗即催問條例，急於實行。四月，王安石派人到各路察看農田水利和賦役利弊。在這一年間，先後制定了均輸、青苗兩項新法。
均輸法--一○六九年（熙寧二年）七月十七日，在淮、浙、江、湖六路，頒行均輸法。條例司上疏，指出當時稅收制度的流弊，大意說：「今天下財用窘急，官員拘於弊法，內外不相知，盈虛不相補。各路上供，歲有定額，豐年不敢多取，歉年不敢不足。三司、發運使按簿書徵收，無所增損。遇到軍國郊祀的大費，又遣使去剗刷（搜括。剗音產chǎn），幾乎沒有餘藏。各路藏匿財富不實說，又以『支移』『折變』的名目加倍收稅。朝廷需用的物品，多不按照產地和時令，富商大賈得以乘公私之急，從中擅輕重斂散的權」，財政官員上下內外不相知，只是照帳本辦事，因循守舊，不顧年歲的豐歉，產地的遠近，結果是民間納稅加多，朝廷還是財用窘急，富商大賈卻得以從中取利。條例司提出的均輸法，要點是：設發運使官，總管東南六路賦入，有權周知六路財賦情況。凡糴買、稅斂、上供物品，都可「徙貴就賤，用近易遠」。發運使並有權了解京都庫藏支存定數，需要供辦的物品，可以「從便變易蓄買」，存儲備用。說這樣就會「稍收輕重斂散之權」，做到「國用可足，民財不匱」。神宗隨即批准均輸法，以薛向為發運使主管其事，朝廷給內藏錢五百萬貫、米三百萬石充用。
均輸法顯然是從增加宋王朝的「國用」出發，改革也是很有限的。但它多少改變了因循的舊制，適當擴大了財政官員的權力，並且明顯地侵犯了「富商大賈」輕重斂散的利益。均輸法出，一些朝官，從大商賈利益出發，紛起反對。御史劉琦、錢俶（音蟻yí）等上疏說：「薛向小人，假以貨錢，任其變易，縱有所入，不免奪商賈之利。」知諫院范純仁（范仲淹子）奏請罷均輸法，說均輸「將籠諸路雜貨，漁奪商人毫末之利」。條例司內部也出現了反對派。檢詳文字蘇轍說：「均輸法起源於漢代桑弘羊。雖說民不加賦而國用饒足，然而法術不正。現在此論復興，眾口紛然。朝廷破壞規矩，唯利是嗜，害處說不完。」不久之後，蘇轍即辭官而去。反對派提出的均輸的「害處」，主要都是對商賈不利，代表大商人說話的立場很鮮明，反對的理由卻很薄弱。神宗當然不為所動，繼續用薛向推行新法。
青苗法--九月初，條例司繼續發布了青苗法。仁宗時，權知慶州李參，要當地農民自己估計麥粟產量的贏餘，先向官府借錢，谷熟後還官，稱「青苗錢」。王安石、呂惠卿等據此經驗，制定青苗法。大略是：各地常平、廣惠倉以現有約一千五百萬以上貫、石的儲存，遇糧價貴，即較市價減低出糶（賣糧。音跳tiào）存糧；遇賤，較市價增貴收糴。以所積現錢作本，依陝西青苗錢法，在夏秋未熟以前，借錢給居民，主要是農民。貸錢以酌中糧價折合，收成後加息十分之二還糧或還錢，每年夏秋兩次隨兩稅還納。
條例司奏呈青苗法時說，農民在新陳不接之際睏乏，「兼併之家乘其急以邀倍息，而貸者常苦於不得」。據說，青苗法可「使農人有以赴時趨事，而兼併不得乘其急」，是「散惠興利」之急。「兼併之家」即各地的大地主們放高利貸，以百分之百的加倍利息，殘酷地敲剝農民，相對地說，青苗法收利較少，但仍是對農民的嚴重盤剝。為防止借戶逃亡，青苗法實施時，又由五戶或十戶以上結成一保，由第三等以上戶（地主或富裕農民），充作「甲頭」。客戶借錢，更須主人作保。借錢有限額，也按戶等定多少。一等戶十五貫文，二等戶十貫，三等六貫，四等三貫，五等只一貫五百文。按此規定，實際是越貧困的農戶，借額越少，而地主富戶反而較多。因而又有所謂「散俵」（散發）「抑配」的辦法，即規定強迫借貸交息。顯然，青苗法的主要用意，還是在於為朝廷興利，一是迫使富戶出息，一是從地主富戶手裡部分地奪取高利貸剝削的利益。總的目標，仍是「民不加賦而國用足」。青苗法制定後，神宗立即批准，先在河北、京東、淮南三路實施，隨即推行於諸路。
農田利害條約--與司馬光的「天地所生，只有此數」的論點相反，王安石早在萬言書中就已提出「因天下之力，以生天下之財」，主張依靠人力，發展生產，增加封建王朝的財富。一○六九年十一月，條例司頒布《農田利害條約》與青苗法同時並行。「條約」鼓勵各地開墾廢田，興修水利，建立堤防，修貼圩垾（音旱hàn），以利農業生產。如工程浩大，民力不足，可依青苗法，由官府借錢，許延期作兩限或三限送納（一限半年）。官府借錢不足，並許州縣富人出錢借貸，依例出息，由官府置簿催還。青苗法與農田利害條約，相互為用，朝廷由此又可剝削取利，但為農田興利，對推動生產的發展還是有益的。
青苗法其實不過是朝廷按當時一般的利率來放高利貸，但由於它部分地奪取了「富人之利」即大地主放高利貸的利益，因而比「奪商賈之利」的均輸法遭到保守派官僚更為強烈的反對。九月間，青苗法剛一頒布，宰相富弼即稱病辭職，出判毫州。陳昇之為相。接著，司馬光公開出來反對青苗法。司馬光和呂惠卿在神宗面前辯論。司馬光說：朝廷散青苗錢，此事不便。今閭里富民借錢給貧民收利息，還能蠶食下戶，至於饑寒流離，何況縣官靠法令威逼？呂惠卿反駁說：此事富室為之害民，縣官為之可利民。青苗錢民願取者給與，不願者並不強借。司馬光說：非獨縣官不強借，富民也不是強借。神宗說：陝西行之久矣，民不以為病。司馬光回答說：臣是陝西人，只見其病，不見其利。權開封府推官蘇軾上七千餘言的長篇奏疏，激烈反對變法。指責「無故又創一司，號曰制置三司條例，使六、七少年，日夜講求於內，使者四十餘輩分行營幹於外，造端宏大，民實驚疑；創法新奇，吏皆惶恐」。又說均輸法「徙貴就賤，用近易遠」，使豪商大賈都懷疑而不敢活動，以為不會不與商賈爭利；青苗法「虧官害民」，所謂不許抑配，也是空文；訪尋水利是「徒勞」，「煩擾」。「朝廷本無一事，何苦而行此？」翰林學士范鎮指青苗是「唐衰亂之世所為」，並藉口近日「天鳴地裂」，建議神宗「觀天地之變，罷青苗之舉」。右正言（諫官）李常、孫覺也上言「乞明詔有司勿以強民（借青苗錢）」。青苗法陷於官員們的圍攻之中。
青苗法頒布時本為自願請領，但實行中，出現「抑配」「散垾」的辦法，即按戶等規定，強迫領借。地主富戶因此要比貧戶領較多的青苗錢出息。保守派反對青苗法，這是一個主要的口實。熙寧三年（一○七○年）正月，神宗采王安石意，下詔禁止青苗錢抑配，同時也禁止「阻遏願請者」（阻撓自願借錢），這實際上是放棄了強迫富戶出息，青苗法只是奪取富戶放債剝削的部分利益。
但是，變法派的退讓並沒有換得保守派官員的支持，反而遭到猛烈進攻。舊相韓琦出判大名府，二月間上疏，羅列青苗法實施辦法，全面駁斥。韓琦的指責主要是：（一）青苗法自一等戶以下都規定借錢數目。鄉村上三等人戶和坊郭有物業人戶，乃從來兼併之家，現在讓他們多借錢出息，是官放息錢。（二）貧下戶見官中散錢，無不願請借。請借甚易，納還甚難，將來必有行刑督索及強迫戶長同保人等均賠之患。（三）鄉村每保須要有物力人（地主）為甲頭。雖說不得抑勒，上等之戶難免差充甲頭，以備代賠。（四）青苗錢夏秋隨稅送納。若連兩科災傷，必然官無本錢接續支給，官本漸有失陷。韓琦的奏疏，明顯地是為上等戶即地主富戶的利益著想，但論到官本失陷卻使神宗疑慮動搖。神宗對執政大臣們說：「琦真忠臣，雖在外不忘王室。朕始謂（青苗）可以利民，不意乃害民如此！」曾公亮、陳昇之等也都附和指責青苗。王安石勃然進前駁辯，最後說：「臣論此事已十數萬言，陛下尚不能無疑，天下還有何事可為？」次日，即稱病不出，奏請罷職。
王安石請退，司馬光上疏，說：「青苗法行之才數月，中外鼎沸，皆以為不便。如不肯變更，十年之後，富室既盡，常平已壞，帑藏（帑音倘tǎng）又空。請罷制置三司條例司，追還諸路提舉勾當常平使者」。在王安石和司馬光雙方各堅持己見的爭論中，神宗一度動搖後，仍不能不倚用王安石，以貫徹他變法的主張。幾天後，神宗召見王安石說：「青苗法，朕誠為眾論所惑。寒食假中，靜思此事，一無所害。極不過少失陷錢物，亦何足恤？」王安石說：「但力行之，不叫小人故意壞法，必無失錢物之理。」神宗轉變過來，王安石繼續執政，更加堅決地推行新法。在變法派和保守派第一個回合的論爭中，王安石勝利了。
熙寧二年至三年春，變法派和保守派的爭論，不僅在於新法觸及地主商人的經濟利益方面，而且還在於政治、思想方面。從某種意義上說，後一方面的爭論，更為尖銳，也更為曲折。
程顥曾說，當代學人中，只有司馬光和邵（雍）、張（載）三人，學術「不雜」。蘇轍說王安石「法術不正」。南宋朱熹也說王安石「學術不是」。從儒學觀點來看，所謂的「不雜」和「不正」、「不是」，正是反映了司馬光和王安石，保守派和變法派思想上的分歧。王安石出身官僚儒者家庭，叔祖王貫之，父王益都是進士。王安石也從科舉的途徑中進士作官，所學仍以儒家的經學為主。但在《答曾子固書》中，自稱「某自百家諸子之書，至於《難經》、《素問》、《本草》諸小說無所不讀，農夫女工，無所不問」。顯然，王安石的學術截然不同於所謂「不雜」的純儒或俗儒。王安石《兼併》詩說：「俗儒不知變，兼併可無摧？」又曾指責司馬光實際主張「今日當一切不事事，守前所為而已」。王安石要實行變法，就不能不在事實上背離保守的儒學，汲取管仲商鞅的變法思想。均輸法出，侍御史劉述及劉琦、錢俶等上疏，指斥「安石操管（仲）商（鞅）權詐之術，規以取媚」。范純仁上疏，彈劾王安石「欲求近功，忘其舊學，舍堯舜知人安民之道，講五霸富國強兵之術，尚法令則稱商鞅，言財利則背孟軻」。反對派的這一攻擊，反映了王安石這時的思想趨向。
對於保守派從思想、學術上的圍攻，王安石從以下的兩方面作了回答。
一個方面是對儒家經典作出新解，說明變法有據主要是依託《周禮》。王安石請置條例司，即引據《周禮》有泉府之官「榷制兼併」，說「今欲理財，則當修泉府之法」。均輸可溯源於《周禮》。青苗收息，說也是「周公遺法」。後來陸續頒行的市易、免役等新法，也稱「出於周官」。保守派以「孔子罕言利，孟軻亦曰何必曰利」的孔孟之道，來反對變法理財。王安石回答說：「理財乃所謂義也。一部《周禮》，理財居其半，周公豈為利哉。」對待孔、孟，王安石與司馬光都曾有所論述，但立論各自不同。王安石在中進士的一年，曾著文稱「時乎楊墨，己不然者孟軻氏而已。時乎釋老，己不然者韓愈氏而已。如孟韓者可謂術素修而志素定也」。這裡稱孟韓，並不在於推重儒學的道統，而在於所謂「變時而之道」，即變易時論（楊墨，佛老），不「屈己以從時」的趨向。文章的主旨和王安石有志於變法、不恤人言的精神，是相通的。司馬光以純儒自命，著有《疑孟》一篇，表面看似乎是在反孟，其實文中全依孔子立言，疑孟旨在尊孔。王安石也依孔子立言，如《原性》篇，在人性說上反駁孟、荀、揚（雄）、韓（愈）四家，說「吾所安者孔子之言而已」。其實卻是獨立提出了「性不可以善惡言」、「以習而言性」的重要論點。又釋「夫子賢於堯舜」，提出「因變製法」的論點，說：「至孔子之時天下之變備矣，故聖人之法亦自是而後備也」。「豈特孔子一人之力哉，蓋所謂聖人者莫不預有力也」。這是告訴人們：古代「聖人」很多，不只孔子一人。孔子和儒家所祖述的「聖人」，就是制禮作樂的周公。《周禮》一書大約是戰國學者依周制匯編增補成書，但宋人一般仍相信是周公所作。王安石以《周禮》作為變法的論據，抬出比孔孟地位更高的周公來，俗儒難以駁辯了。
對於保守派的圍攻，王安石作出的又一回答，是公然申明承襲商鞅。早在仁宗時，王安石上萬言書，就已主張「饒之以財，約之以禮，裁之以刑」，指責法令「滋而不行」，「治之非其道」。不「加小罪以大刑」，「不足以一天下之俗而成吾治」。蘇軾依據儒家任德不任刑的觀點，上疏攻擊商鞅「見刑而不見德」，藉以攻擊變法。王安石作《三不欺》篇，提出任德、任察、任刑，三者兼用。商鞅《悅民篇》說：「刑生力，力生強。」《弱民篇》說：「民弱國強，國強民弱。」「強則物來，弱則物去。故國致物者強，去物者弱。」王安石變法的基本出發點，在於抑兼併來「富國」，和商鞅的思想是相近的。宰相曾公亮、趙抃指責「安石平居之間，筆舌丘、旦，有為之際，身心管、商」。即口頭上講孔丘、周公，思想行為是管仲、商鞅。王安石作《商鞅》詩說：「自古驅民在信誠，一言為重百金輕；今人未可非商鞅，商鞅能令政必行。」（《商君書?畫策篇》：「聖者不貴義而貴法，法必明，令必行」。）以後行保甲法，在給神宗《上五事書》中更直接提出，保甲之法起源於管仲、子產、商鞅。保守派把「操管、商之術」「崇尚商鞅」，作為王安石變法的一大罪狀，王安石理直氣壯地公開舉起管商的旗幟，保守派無可奈何了。
保守派從學術思想上圍攻的同時，又從政治上向變法派進攻，最主要的一條是不守「祖宗法度」。宋朝建國初期，太祖、太宗所制定的法令制度，經過真宗以來的七十年間，早已向著消極方面演變。所謂「遵守祖宗法度」，不過是因循保守的一個藉口。王安石開始執政，就對神宗說：「變風俗，立法度，今之所急」。御史呂誨劾奏王安石「惟務改作，立異於人」，「大奸似忠，大詐似信」，甚至說是「罪不容誅」。劉述等劾奏王安石：「先朝所立制度，自宜世守勿失，乃欲事事更張，廢而不用。」范純仁上疏說：「王安石變祖宗法度，掊克財利。」
司馬光上疏給神宗，指責王安石「不能輔陛下修祖宗之令典，乃更變亂先王之正刑」。王安石繼續執政後，司馬光又直接寫信給王安石本人，嚴厲指斥：「今介甫（安石字）為政，盡變更祖宗舊法，先者後之，上者下之，右者左之，成者毀之」，「上自朝廷，下及田野，內起京師，外周四海，士吏兵農工商僧道，無一人得襲故而守常者，紛紛擾擾，莫安其居。」變更祖宗舊法，必然要衝破襲故守常、因循苟簡的積習，因此，保守派提出的另一攻擊是新法實行，「天下洶洶」，「人皆以為不便」，「士大夫在朝廷及四方來者，莫不非議介甫」。其實非議主要是來自士大夫中的保守派。秀州軍事判官李定來京師，說秀州實行青苗法，「民便之，無不喜者」。司馬光大怒，藉故大罵李定「不服母喪，禽獸之不如」。事實很清楚，所謂天下洶洶，不過是保守派用來反對變法而製造的又一個口實。
王安石曾作《眾人》詩一首，說：「眾人紛紛何足競，是非吾喜非吾病。頌聲交作莽（王莽）豈賢？四國流言旦（周公）猶聖。」他早在知常州時，就已提出：「吾之所存，固無以媚斯世，而不能合乎流俗。」又說「謗與譽非君子所恤」。戰國時代商鞅變法時，秦孝公說：「我要變法，怕天下人議論我。」商鞅回答說：「君趕快確定變法，不要顧慮天下人的議論。」甘龍說：「不然，現在要變法，不循秦國之舊，天下人要議論君主，還得考慮。」商鞅反駁說：「你所說的是世俗之言。三代不同道而王，五霸不同法而霸，不必再懷疑！」王安石在變法時與司馬光的爭論，很像商鞅與甘龍的爭論。要變法就要遭到保守派的議論和反對，王安石早已從歷史經驗中，有所體認。司馬光寫信給王安石，攻擊王安石變法是「侵官、生事、征利、拒諫」，致使「天下怨謗」。王安石寫了《答司馬諫議書》，逐條批駁司馬光加給的四大罪狀，並進一步明確指出：「至於怨誹之多，早在事前我就知道會如此。人們習於苟且不是一天了，士大夫多以不恤國事，同於流俗，自媚於眾算好。皇帝要想改變這些，我就不管敵手的多少，要出力來抵抗，世俗之眾哪能不氣勢洶洶地毀謗呢？」變革祖宗舊法，置士大夫的反對於不顧，實際上已是王安石長期形成的基本思想。
一○七○年三月，神宗對王安石說：「你聽到三不足之說麼？」安石說：「沒有。」神宗說：「外邊人說，現在朝廷以為天變不足懼，人言不足恤，祖宗之法不足守，這是什麼道理？」王安石回答說：「陛下自己管理政事，沒有流連享樂，這就是懼天變。陛下徵詢、採納人們的意見，豈是不恤人言？然而人言固有不足恤者，如果合於義理，人言又何足恤？以人言為不足恤，並不是錯誤。至於祖宗之法不足守，本來就應當如此。仁宗在位四十年，數次修敕（宋朝新定的法令）。如果法一定，子孫就當世世遵守，祖宗為什麼還屢次變改？」保守派想以「三不足」說中傷王安石，和他們的主觀願望相反，「三不足」說卻正好概括了王安石變法的思想和氣魄。王安石因勢乘便，直接申明人言不足恤，祖宗之法不足守，有力地反駁了保守派的攻擊。三不足說的駁辯，為這一段保守派和變法派的論爭作了個小結。王安石又勝利了。
二、變法的高潮
王安石戰勝保守派的圍攻，變法進入一個新階段，達到了高潮。熙寧三年（一○七○年）十二月，王安石與韓絳任同中書門下平章事。原條例司已在五月罷歸中書，由司農寺制定條例。此後，王安石以實任的宰相，掌握了政府的大權。被擊敗的保守派官僚，相繼離開朝廷。司馬光也在九月間出知永興軍，次年，又辭官回洛陽，聲言「絕口不論事（政事）」。王安石相繼薦用曾布、章惇（音敦dūn），以及呂嘉問、沈括等新人，自一○七○至一○七四年間，陸續推行了一系列的新法。
神宗開始變法，即以所謂「富國強兵」為目標。在這一階段，王安石一面仍遵循「民不加賦而國用足」的方針，繼續為宋王朝增加國用，一面強化國家軍隊和地主武裝，同時也對教育、科舉作了改革。
免役法--早在仁宗時，一些地方官員，如兩浙路轉運使李復圭（音規guī）、越州通判張詵（音深shēn）等都曾在局部地區，對職役法有所改革。由當役者出錢，僱人代充。一○六七年，當時任三司使的韓絳上言「害農之弊，無甚差役之法」，要求改革。一○六九年三月，神宗命條例司講求衙前差役的利害，制定法令。同年十二月，條例司上言「使民出錢雇役」最便。原來鄉戶承擔職役者，「計產賦錢，募民代役」。一○七○年將此辦法發到各路議論。開封府官員趙子幾奏上開封府界各縣實施辦法，經判司農寺鄧綰（音晚wǎn）、曾布等複議。熙寧四年（一○七一年）正月，曾布擬就「免役法」，先在開封府界試行。同年十月，頒布全國實施。免役法的主要之點是：（一）原來衙前等各種職役，民戶不再自己服役，改為向官府交錢，由官府僱人充役。上戶分五等，中戶分三等，下戶分二等，上四等戶按戶等定役錢，隨夏秋兩稅交納，稱免役錢。鄉村四等以下戶不納。城市中六等以下戶不納。（二）各路、州、縣依當地吏役事務繁簡，自定額數，供當地費用。定額之外另加十分之二收繳，稱「免役寬剩錢」，由各地存留備用。（三）原來不負擔差役的官戶、女戶、寺觀、未成丁戶等，也要按定額的半數交納役錢，稱「助役錢」。
免役法使官府職役依舊有人充當，收繳的各種役錢卻超過了實際雇募的需用，官府又由此增加了一批收入。
市易法--一○七二年三月，頒行市易法。原來同管勾秦鳳路經略司機宜文字（官名）王韶在本路隴州古渭城設置市易司，管理商貨，借官錢為本，每年獲利一、二十萬貫。一○七二年，有草澤人（不在官）魏繼宗上書說，京師百貨所居，市無常價，富人大姓得以操縱取利。他建議設置常平市易司，管理市場，物價賤則增價收購，貴則減價出售。說可以使「商旅以通」，「國用以足」。中書據以制定市易法，在京師設立市易務，以內藏庫錢一百萬貫和京東市錢八十七萬貫作本，控制商業貿易。主要是：（一）依據市場情況，由市易務評定價格，向商人收購或出售貨物。（二）商人向市易務貸款，以產業作抵押，五人以上互保，納年息二分。商人向市易務賒購貨物，也取年息二分。兩項辦法原來都是由大商人操縱取利。市易法把這兩項大利從大商人手裡收歸朝廷，和青苗法收奪大地主的利益相似。市易法頒布後，由呂嘉問提舉市易司，先在京師開封實行，以後又推行於各地。
方田均稅條約--大地主無止境地兼併土地，隱瞞田產、人口，鄉村中、下戶賣掉土地，仍負擔賦稅。田產不實，賦稅不均，一直是個嚴重的問題。一○七二年八月，司農寺制定方田均稅條約頒行。每年九月由縣官丈量田地，以東西南北各千步為一方。依據方莊帳籍，檢驗土地質色肥瘠，分等第定稅額納稅。「詭名挾佃，合併改正」。丈量後立方帳、莊帳、甲帖、戶帖。典賣割移，都以現在丈量的方田為準。條約頒布後，以濟州巨野尉王曼為指教官，先在京東路實行，以後再推行到各路。到一○八五年，先後在開封府界、京東、陝西、河北、河東五路，丈量出大量隱漏的田產，為宋王朝增加了大批的稅收。
免役、市易、方田等新法的中心，仍在於剝奪大地主、大商人的部分利益，來滿足宋王朝的「國用」。王安石在實行這些「富國」法的同時，也還推行了如下的「強兵」法。
兵制的改革--真宗以來，兵員急速增長，兵費龐大，兵將脫離，作戰不力。強迫招募的士兵不斷地起來反抗壓迫。神宗、王安石參照仁宗時的一些改革主張，又加以發展，從兩個方面對宋朝的兵製作了改革。
（一）減兵並營。辦法是裁減五十歲以上的老弱兵士；確定禁軍軍營兵額，馬軍三百人，步軍四百人；又合併各地馬步軍營，由五百四十五營省並為三百五十五營。原來聚集在京師的禁軍大部分撥到各路。自一○六九年即開始減並，至一○七五年，禁軍兵額減到五十六萬八千餘人。各地多用來服雜役的廂兵，也在熙寧四年（一○七一年）十二月，按禁軍辦法裁減。各州並為若干指揮，每指揮定額為五百人。全國共八百四十指揮，兵額減到二十二萬七千多人（開封府界及諸司因事募兵不在內）。全國禁兵、廂兵裁減後，總額不到八十萬，比英宗時減少三十六萬，約減三分之一。減並後使隊伍精幹整齊，也為宋朝節省了大批兵費。神宗大喜，對王安石說，裁併軍營，「不惟勝敵，兼可省財」。這顯然也是實現「民不加賦而國用足」的一個途徑。
（二）置將練兵。仁宗時，范仲淹為陝西招討使，開始變革兵將不相知的舊制，檢閱延州兵一萬八千人，分置六將教練。一○七三年六月，神宗下詔：京東武衛等六十二指揮的禁軍，分隸諸路，差主兵官分部訓練。一○七四年，曾任涇原路經略使的樞密副使蔡挺進而請在各路置將教練。九月，神宗下詔：除河東、秦鳳、永興等路都總管司現管軍馬外，開封府界、河北、京東、京西路分置三十七將和副將，選經過戰陣的使臣充任，專掌訓練。十二月，在陝西的環慶、鄜延、涇原、秦鳳、熙河等五路各地設置四十二將，統領當地的就糧、屯泊、駐泊等軍。一○八一年，又在東南的淮東、淮西、浙東、浙西等路設置十三將。此後，「將」成為軍隊編制的基本單位；各地設置的將官，都可以自專軍政，州縣不准干預。這在兵制上，顯然是對宋朝「祖宗法度」的又一個重大的變革。
保甲法--在裁併國家軍隊的同時，神宗、王安石又加強了地主武裝，以鎮壓農民的反抗。王安石早在向仁宗上萬言書時，就曾舉出漢代張角、唐代黃巢的起義，官吏不能及時鎮壓，作為宋朝的鑑戒。一○七○年七月，神宗與王安石談到「民兵」（地主武裝）。王安石建言，罷軍職所得官十之二三，「鼓舞百姓豪傑（大地主），使趨為民兵，則事甚易成」。同年，開封府官員趙子几上書說，他往來畿內諸縣鄉村，近年以來「寇盜」（指起義農民）充斥，當地敵不過。縱然有的捕捉到官，餘黨互相幫助，起來報仇，非常厲害。因此，他建議實行從前有過的保甲，歸官府指揮「專於覺察奸偽，止絕寇盜」，即鎮壓農民的反抗鬥爭。十二月，司農寺據此建議，制定保甲法頒行。辦法是：鄉村民戶以十戶組成一保，五十戶為一大保，十大保為一都保。由主戶中「物力最高」和所謂「有材幹心力者」即最大的地主富戶充當保長、大保長和都副保正。主客戶有兩丁以上者都要抽一人作保丁，訓練武藝。每一大保逐夜輪差五人巡警，遇有「盜賊」報大保長追捕。同保內有犯「強竊盜、殺人、謀殺、放火」等案，知而不告，連坐治罪。保內如有「強盜」三人以上居住三天，同保鄰人員不知情也要治罪。保甲法頒布後，一○七一年先在開封府畿內各縣實施，然後在各路逐步推行。《宋會要稿》載一○七六年各路「義勇、保甲民兵」數字，總數多至七百一十八萬，其中民兵保甲有六百九十三萬餘，形成一個龐大的地主武裝。
趙子几上書，已經明白指出，組成保甲，就可以使地主安居，不再擔心農民反抗（「如此，則富者逸居而不虞寇盜」）。保甲法旨在保護地主利益，鎮壓農民群眾的反抗鬥爭，目的性是很明顯的。如果說，王安石的理財諸法，雖然旨在增加宋朝的國用，但在打擊大地主、大商人這一點上，符合於人民群眾的願望，那末，實行起源於商鞅的保甲法，就充分說明變法派站在地主階級立場，和廣大農民處在了相敵對的地位。
保馬法--宋朝由牧監養馬，侵占大量田地，每年消費甚大。原來群牧使李中師曾建言「省國費而養馬於民」。一○七二年，神宗下詔許開封府界各縣保甲養馬，由提點司給配馬匹。一○七三年，由曾布制定保馬法頒行。保馬法具體規定養馬條例：京東、京西、河北、河東、陝西五路，義勇保甲願養馬者，每戶可給一匹，家產多者可給兩匹。府縣不超過三千匹，五路不超過五千匹。馬匹可用來「襲逐盜賊」，即鎮壓農民。養馬者三等以上戶十戶為一保，四、五等戶十戶為一社。馬死病，保甲馬由保主獨為賠償，社馬由社賠一半。此後保馬法推行到其他各路。
練兵、保甲等法，暴露出變法派對農民起義的敵視，但同時也表明，王安石對待遼朝和西夏，是反對屈辱妥協，堅持抗戰自衛的。北方邊地的保甲，可以利用來守土抗敵；減兵並營、置將練兵等措施，對於提高宋朝軍隊特別是邊防部隊的戰鬥力，更收到顯著的效果，一度扭轉了真宗、仁宗朝的被動局面。王安石任用王韶為秦鳳路沿邊安撫使，採納王韶《平戎策》斷西夏右臂的戰略方案，發兵抗禦西夏。一○七二年八月，王韶戰敗吐蕃部落，在武勝建鎮洮軍，又升為熙州。置熙河路。次年二月，王韶再次出兵占領河州，進據洮州、岷州、宕州、亹州（亹音門mén），行軍五十四日，共得五州，幅員二千里地，取得了北宋王朝對外作戰的勝利。神宗把自己佩帶的玉帶賜王安石，來獎賞他的成功。王韶進為左諫議大夫、端明殿學士。這次熙河之役，是變法派的一個勝利，是對保守派的一次有力打擊。正因為如此，熙河之役的勝利，更加激起了保守派官僚們的忌恨。
在實行「富國強兵」法的同時，王安石還著手對教育、科舉進行改革，目的是培育和選拔變法所需要的人才，為政治上的改革服務。早在仁宗時，王安石就在萬言書中強調「陶冶人才」的重要性，指出當時學中所教都是章句之學、課試之文，完全不合「天下國家之用」，學生們「博誦強學」，「白首於庠序」，一旦從政，「茫然不知其方」。王安石執政後，愈加感到如不改革教育、科舉制度，政治上的變法就難以實行。經過兩年的準備，破除阻力，實行了新的貢舉法，整頓了京師及州縣學校。
科舉的改革--宋朝大批文武官員都來自科舉。科舉以進士科為主，考試詩賦，以聲病對偶定優劣，完全著眼於文字形式方面。明經科考試貼經、墨義，死背詞句。如出題引《論語》孔子的話「作者七人矣」，考試七人的名字答卷。出題寫某經的上句，答寫下句。或出經書一句，答寫這句的註疏。一○六九年，王安石執政之初，就建議改變這種科舉法，廢除詩賦、明經各科，專以經義、論、策取士。保守派激烈反對。蘇軾說：「貢舉之法，行之百年」，不必改變。並說：「自唐至今，以詩賦為名臣者不可勝數」；不以詩賦取士反而「無規矩準繩」，「無聲病對偶」，「學之易成」，「考之難精」，弊病更大。神宗也被蘇軾說得動搖。王安石堅持「貢舉法不可不變」的主張，向神宗指出：舊的貢舉法是使士人困於無補之學，閉門學作詩賦，世事皆所不習，「此乃科法敗壞人才」。神宗又轉而支持王安石。一○七一年二月，中書省頒布對科舉的改革：廢除明經科，廢除考試詩賦和貼經、墨義。進士科的考生在《詩》、《書》、《易》、《周禮》、《禮記》中選治一經，兼治《論語》、《孟子》。考試時，主要考這些經書的「大義」和殿試策（時論）。新的科舉考試法比起雕琢文字、記誦詞句的舊法，無疑是一個很大的改進。但王安石把改革科舉標榜為「使學者得以專意經術」，仍然以經學作為學術的正統。
學校的整頓--頒布新科舉法八個月後，王安石著手整頓學校。首先改組太學。舊太學為保守派官僚、俗儒所把持，是反對變法的輿論陣地。國子監直講顏復，以「王莽變法」為題考學生，影射攻擊王安石變法。變法派把顏復等學官盡行撤職，委任陸佃、沈季長等變法派作學官。保守派譏誚陸佃等晚上在王安石處受口義，白天到太學照樣宣講，「無一語出己」。這種指責只能證明太學是按照王安石「一道德」（統一思想）的主張行事，成為變法派造輿論、育人才的場所。太學內部規章也做了一些整頓，學生名額增至一千人，分外舍、內舍、上舍三級。上捨生成績優異的，不經省試和殿試，直接授官。
整頓太學後，又相繼在京師設武學、律學、醫學。以重視實際應用的精神，建立這些分科學校，是教育方面很有意義的革新。建立專學法律的律學，更體現出崇尚法治的精神。變法派還陸續整頓了州縣之學，規定學官由朝廷委派，定期考核。
科舉和教育方面的這些改革，使王安石的革新思想得到比較廣泛的傳播。直到北宋末年，王安石的學說仍在太學中留有相當大的影響。
王安石執政期間，也還採取措施，促進了農田水利的發展。變法派廣泛聽取發展生產的建議。社會地位低下的胥吏、小商販、農民、仆隸以至犯過罪的人，只要能講求水利和理財，都可直接來東京，到司農寺或中書省獻策。興修水利有成績，還要授官嘉獎。如金州西城縣葛德修築長樂堰，引水灌田，授予本州司士參軍。潭州湘陰縣李度修築兩鄉塘堤，補為本州官吏。在王安石的大力提倡下，一時形成「四方爭言農田水利」的熱潮。自一○七○年以後的六年間，京畿及各路興修水利一萬七百九十三處，溉田三十六萬一千多頃。其中兩浙路修水利最多，共達一千九百八十處，溉田十萬四千多頃。蜀州修築新堰，也可溉田三萬九千多畝。
熙寧年間，各地還開發了大量的淤田。汴河兩岸作閘，引河水在京東西路淤田，又引黃河、滹沱河、漳河水在河北路淤田。僅滹沱河兩岸就得田一萬頃。據王安石估計，開封府界京畿一帶的淤田，每年可增產糧食幾百萬石。王安石又派平民李復、王諶（音辰chén）到川峽招募農民來京畿種稻，傳播經驗。京畿和京東、京西、河北、河東、陝西等路修水田一千五百多處，闢為稻田。變法派貫徹執行「因天下之力，以生天下之財」的方針，在發展農業生產方面，取得了顯著的成績。
三、保守派反攻，變法派敗退
自從一○七○年以來，王安石戰勝保守派，變法形成高潮。但保守派的進攻並沒有停止。進攻集中在侵犯大地主、大商人利益的免役和市易兩法。他們在朝廷上的代表，是樞密使文彥博。和司馬光一樣，文彥博也以「祖宗法制具在，不須更張」為理由，反對變法。一○七二年，華州山崩。文彥博又攻擊市易司不當差官自賣果實，致使華州山崩。王安石反駁說：「華州山崩，不知天意為何。天意不可知。人們所為，也不必合天意。」王安石的這個駁辯，實際上是對「天變不足懼」的進一步發揮。次年正月，文彥博再次攻擊市易司遣官監賣果實，「有損國體」，是「堂堂大國，皇皇求利」，「聚斂小臣，希進妄作」。文彥博這些陳詞迂論並不能動搖神宗變法。保守派的大舉反攻是集中在市易務實行「免行錢」的措施上。
京師開封原來由各商行為官府供給百貨。官司上下勒索，至少在例額十倍以上。倘不如意，即恃權懲治。如三司副使因買來的靴皮不良，即處治行人二十人。商行因官司需索，賠累甚多。小商販多因此失業。一○七三年四月，開封肉行徐中正等請求不再向各處供肉，仿照免役錢法，交納免行役錢。神宗詔令市易務與開封府司錄司詳定諸行利害。八月，市易務制定「免行條貫」在開封商行中實行。各行按照收利多少交納免行錢，免除行戶對官府的供應。禁中（皇宮）賣買貨物，也要下雜賣場、雜買務，由市易司估定物價高低。免行錢的收入，部分用來作為官員的俸祿。
免行錢又為朝廷增加一批收入，對商人也較為有利；打擊的對象，是恣意勒索和從中漁利的上下官司，以至禁中的皇族、後族及左右的宦官。免行錢實行，這些人群起反對。一○七四年三、四月間，更與保守派官僚相配合，掀起了對變法派的圍攻。
這次圍攻的主要力量是來自宦官和外戚，並且得到仁宗的曹後（太皇太后）、英宗的高后（皇太后）和神宗的向後的支持。三月間，神宗開始動搖，問王安石免行錢事：「何故士大夫言不便者甚眾？」王安石直接揭露宦官，說：「士大夫不滿朝廷政事，與近習宦官相勾結。陛下只看朝廷大小官不避宦官的能有幾人，就知道宦官的害政了。」王安石還說：「市易司若不是呂嘉問，誰敢守法不避左右宦官；不是我，誰敢為呂嘉問辯明，不怕得罪宦官？」幾天之後，神宗又對王安石說：「取免行錢太重，人情咨怨。」又說：「近臣（宦官）以至後族，沒有不說不便的。兩宮（太皇太后、皇太后）乃至泣下。」王安石憤而揭露後族說：「如後父向經從來就『影占行人』、因推行免行新法，依條例收入。向經曾來文交涉，沒有被理睬。又如曹佾（曹後弟。佾音逸yì）賒買人家樹木不給錢，反而由內臣用假姓名告狀，誣告市易司。陛下試看此兩事，後族怎麼會不反對呢？」王安石揭露後族，直指曹後和向後，勇氣是足夠的。但變法派遇到宮廷內這個擁有權勢的新對手，處境日益困難了。神宗在後族反對聲中，命韓維、孫永檢查行人利害。這年又正值天旱不雨，神宗命韓維代草詔書罪己。詔書中暗指變法派是「阿諛壅蔽以成其私」，使「忠言」不能上達。神宗更加動搖了。
文彥博以外，參知政事馮京（富弼婿）成為變法派的勁敵。成都準備設立市易務，馮京舉出「王小波之亂」因榷買貨物而起，來反對市易，加重了神宗的動搖。馮京甚至多次製造謠言，破壞免行錢的實施。退居洛陽四年的司馬光這時也上長篇奏疏，說讀到詔書，高興得掉下了眼淚。司馬光列舉「朝政闕失」六條：一是青苗錢，使民負債，官無所得；二是免役斂錢，養浮浪之人；三是置市易司，與民爭利；四是「侵擾四夷」（指熙河之役），得少失多；五是保甲擾民；六是興水利勞民費財。司馬光的奏疏，幾乎涉及到王安石所有的措置，對變法發動了全面的攻擊。
連年大旱不雨，受災地區的農民被迫流亡。保守派以此為藉口，紛紛指責變法觸動了天怒。王安石反駁說：「水旱是常事，堯、湯所不免。應當更修人事，以應付天災。」但是王安石的這一「天變不足懼」的論點，卻遭到神宗的駁斥，說「這不是小事，所以這樣恐懼，正是為人事未修。」光州司法參軍、監安上門（東京城門）鄭俠在馮京支持下，繪流民圖送呈神宗，並上疏說：「去年大蝗，秋冬大旱，今春不雨，都是大臣輔佐不以道所致。」他建議將「有司掊克不道之政」（指新法）一切罷去，如果再有十天不雨，他情願斬首。知青州滕甫上書說：只要陛下下一手詔，宣布「熙寧二年以來所行新法，有不便悉罷」，就會「民氣和，天意解」。一時之間，自宮廷至朝野形成了對新法的圍攻。
形勢變化，變法派內部也開始分裂。三月間，三司使曾布見神宗對王安石有所責問，變法動搖，竟聯合市易的倡議人魏繼宗反對市易法，攻擊推行免行法的市易務和呂嘉問。曾布甚至對神宗說，他「召問行人，往往涕咽」，陛下「垂意於此，足以致雨」。神宗命曾布與呂惠卿根究（徹底檢查）市易務不便事。呂惠卿堅持新法，與曾布議不合，曾布又向神宗攻擊呂惠卿。曾布、魏繼宗從變法派內部反對變法，王安石更為被動了。
後族大力攻擊新法，神宗動搖，保守派反攻，變法派分裂，王安石陷於空前困難的境地。四月初，中書改定新法。在京免行錢，在貧下行人名下，特減一萬貫。免在京市例錢二十以下者。在京諸門小販稅錢不滿三十者，暫免交稅。開封府界及諸路受旱災到五分者，暫停催交欠負官物。又「勸誘積蓄之家賒貸錢穀」，有利息，由官府督交。流民給錢糧興工役。諸條中，減免小販稅錢，是一個改進，但減免行錢是「依舊支應」，鼓勵地主乘災荒放債收息，更顯然是對大地主的退讓。與此同時，神宗又下詔受災諸路編排保甲、方田造簿，都暫時停止。宮廷中後族繼續進攻。曹後要神宗罷青苗、助役，令王安石出朝廷。曹後與高后又流涕對神宗指斥新法不便，說「王安石變亂天下」。王安石在圍攻中無法繼續執政，上章求去。四月中，神宗下詔：王安石出知江寧府，「安心休息」。王安石罷相，變法遭到嚴重挫折！
王安石罷相前，向神宗推薦呂惠卿。神宗以韓絳代王安石，以呂惠卿為參知政事。保守派諷刺說，韓絳是「傳法沙門」，呂惠卿是「護法善神」，新法仍繼續推行。王安石去後，風浪暫平。章惇、曾孝寬受命繼續根究市易司事，查對市易務及曾布奏文。八月間結案，曾布以「不覺察吏人教令行戶添飾詞理，不應奏而奏」，及「奏事詐不實」罪，免職出知饒州。魏繼宗追官停職。都提舉市易司呂嘉問也以「不覺察雜買務多納月息錢」罪免職，出知常州。御史張琥（音虎hú）彈劾韓維、孫永查究免行錢事不當。韓維落端明殿學士職，孫永罷知開封府官。鄭俠上書攻擊，「惠卿朋黨奸邪」，「請黜惠卿，用（馮）京為相」。神宗大怒，免鄭俠官，編管汀州。呂惠卿進而追究鄭俠攻擊免行錢事。張琥與知制誥鄧潤甫受命辦案，查出鄭俠幕後的支持者馮京和王安國（安石弟，反對變法）等人。熙寧八年（一○七五年）正月，御史中丞鄧綰與鄧潤甫上疏，定鄭俠等罪。鄭俠編管英州。馮京罷參知政事。王安國免官，放歸田裡。免行錢案定結，韓絳請求神宗召王安石復相。二月間，神宗派使臣持詔書去江寧府，召王安石回京師，恢復了相位。
免行錢案，變法派終於獲勝，但保守派仍據有強大勢力。王安石再度入相，朝廷上依然是密布陰雲。四月間，神宗因遼朝求割地，向舊臣問對策。久已罷相在外的韓琦，指責置將練兵、編保甲，是「所以致契丹之疑」，青苗、免役、市易是使「邦本困搖，眾心離怨」。保守派又攻擊說，河北、河東上戶保下戶借錢穀，下戶缺食逃散，上戶怕賠償也一律逃避。對王安石最大的誣陷是趙世居獄。秀州團練使宗室趙世居被告發謀反，宋朝興起大獄，牽連多人。與王安石相識的術士李士寧曾在十七八年前贈詩給趙世居母。查究此案的知諫查案的御史徐禧上疏，說士寧贈詩，不能定罪；揭露范百祿意在陷害王安石。五月間，神宗命曾孝寬、張琥查究徐、范曲直。原來李士寧所贈詩只是抄錄了仁宗賜給大臣的兩句輓詞。李士寧得免死，以杖罪送湖南編管，范百祿也因此得罪。王安石渡過了這一險流，但仍困處在保守派的明槍暗箭之中。
在保守派的圍攻中，王安石對神宗慨嘆說：「天下事象煮湯，下一把火，又接著潑一勺水，哪還有熟的時候啊？」在王安石復相後的一年多時間裡，變法派仍然處境艱苦，難以繼續前進。
修訂三經新義--王安石改革科舉、整頓學校後，設置經義局，與呂惠卿、呂升卿（惠卿弟）、安石子王珪（音乓pāng）及諸門人撰述經義，作為學校的讀本。王安石復相後，重又主持此事。六月間，撰成《詩義》、《書義》、《周禮義》進呈神宗，頒於學官。科舉考試，以此為準。《詩義》、《書義》多出於王珪和呂氏兄弟。《周禮義》全由王安石親自撰寫。《周禮義序》說，「以所觀乎今，考所學乎古」，「其法可施於後世，其文有見於載籍，莫具乎周官之書」。撰《周禮義》，顯然是想系統地說明變法的依據。撰三經新義是想「使學者歸一」（神宗語）。王安石在《書洪範傳後》中曾慨嘆學者「蔽於傳注之學」，既不能提問又不會思索。新義打破「先儒傳注」，依託儒家經典來宣傳變法革新的思想，一時號為「新學」。新學包含著變法思想的內容，但依然根據儒家經典講述禮法名分，維護倫常。這又說明王安石並未能超越儒家思想的樊籬。[① 王安石「新學」，參見第七冊]變法派分裂--王安石復相前，韓絳與呂惠卿遇事多不合。王安石因任用提舉市易司官員等事，又與韓異議。韓絳堅請辭相，八月間出知許州。呂嘉問在免行錢案查結後，又被任用。王安石薦呂嘉問重領市易司事。呂惠卿對呂嘉問多有不滿。王安石不循資歷進用新人，也與呂惠卿時有不合。三經新義頒行後，王安石因《詩義》經呂惠卿兄弟修改，不合己意。九月間，將新舊本一起進呈神宗。上疏說明，當時沒有堅持己見，頒行後學者認為多有不妥，請將《詩序》用呂升卿的解釋，《詩義》仍用舊本。呂惠卿上疏自辯，說所有修改處都曾送給王安石詳定，安石何至忘記？新本已刊印千本，現在安石又請用舊本，不知何意。呂惠卿以為中間必有人故意離間，請求奪官。王、呂之間，日益破裂。御史中丞鄧綰，據王珪意，彈劾呂惠卿在華亭縣借富民家錢置田，由縣吏收租，「交結貪濁」。呂惠卿上章自辯，並羅列與王安石議論不合諸事，然後罷政。十月，出知陳州。鄧綰又奏三司使章惇與呂惠卿「協力為奸」，章惇出知湖州。王安石復相後，變法派反而陷入了更深的分裂！
對遼割地--一○七四年，遼道宗派蕭禧使宋，要求割地劃界。宋遼往來交涉，遷延不決。一○七五年三月，蕭禧又來索取河東黃嵬山地，要求重新劃界。韓琦等保守派藉此攻擊新法招致遼疑。王安石對神宗說：不應滿足蕭禧的要求，「示弱太甚，召兵之道」。呂惠卿也說：「讓蕭禧得地受賞，以後遼人誰還不想再來侵侮。」六月，神宗派沈括出使遼朝，沈括依據舊日文書查明原議疆地書是以古長城為界，黃嵬山相去三十餘里，不應允遼議。沈括出使，沿途繪圖記事，回朝報命。七月間，蕭禧又來索地。神宗說：「看來不能和他爭，雖然更不講理，也還得應付。」王安石提出異議，神宗不理。神宗派韓縝使遼，接受以黃嵬山為界，割去河東地東西七百里。在對遼交涉中，神宗和王安石也有了分歧。
新法逆轉--王安石復相之初，四月間，曾對神宗說：「近來京師大姓多停開質庫，市易打擊兼併的效果，似已可見到。應當再修法制，驅使平理。」神宗說，「均無貧固然好，但此事很難啊！」王安石得不到神宗的支持，市易法無法再向前推進。免役法甚至出現倒退。八月間，因司農寺議，官戶所輸助役錢，減免一半。九月間又補充規定，官戶產錢占全縣十分之一者，只減役錢一分，但仍是對官僚們的妥協。司農寺又在八月間修訂保甲法，諸路主客戶五家相近者為一小保，五小保為一大保，對農民的統治更加嚴密。開封府界五路，客戶被排除，只選主戶有二丁者入正保。原來一保有至數十家，距離甚遠，也改為按諸路辦法編排。對大商人的限制不能再進一步，對官僚地主妥協，對農民群眾加強鎮壓，新法逐漸逆轉了。
變法派退讓，保守派加緊進攻。十月間，天空出現彗星，又成為攻擊新法的一個藉口。曹後和高后又出來反對，神宗也下詔說，天變不敢不懼，要群臣直言朝政缺失。王安石申辯說：「天文之變無窮，人事之變不止，上下傅會，豈能沒有偶合，此其所以不足信。」王安石的這個申辯，繼承荀子《天論》、柳宗元《天說》的論點，從根本上否定了天變和人事的關係，「不足信」是「不足懼」說的一個發展。神宗詔下，舊相富弼和前御史呂公著、張方平等相繼上疏，說「法既未協，事須必改」，「如救焚溺，勢不可緩」。要神宗立即改變新法，說否則將有更大的「天變」。王安石向神宗力爭，主張對不附新法者治罪，說「不然，法不行」。但王安石的這個積極的主張，卻遭到神宗的拒絕。神宗回答說：「聽說民間也頗苦新法。」王安石說：「如天寒下雨，還有人埋怨，這豈足恤！」神宗說：「如果連這些埋怨都沒有，豈不更好！」王安石的主張無法貫徹，只得稱病家居，不出來管事。神宗派宦官去慰問，從早到晚去十七次，給假十餘日，又迫使王安石再出來執政。但新法依然難得推進。熙寧九年（一○七六年）正月，司農寺奏，畿內去年災傷，民間已經欠青苗錢者許再借貸一次，神宗不准。中書又奏請常平錢歲給有餘時，民間缺錢許以物產抵押借貸，神宗又不准，並下詔今後倉庫常留一半，其餘才給散支借。青苗法本意在奪取大地主放高利貸的利益，神宗砍去一半，對保守派是個重大的退讓。青苗法也逆轉了。
呂惠卿罷政前，曾對神宗說：「王安石這次回來，常常稱病不管事，與以前大不相同。」一度罷相後，王安石再陷於困難的處境，多少削弱了變法初期一往無前的銳氣。保守派勢盛，變法派削弱，神宗更加動搖，王安石已無法獨力扭轉政局了。一○七六年春天，王安石即上章請求罷相歸田，連上四五次，至十月間獲准罷相，出判江寧府。此後，再沒有回朝。王安石再次罷相，昭示了新法失敗的前途。
（二）神宗「改制」
王安石罷相，神宗用樞密使吳充代王安石，吳充是王安石的姻親（吳充子是安石婿），但並不贊助新法，實際上也是個保守派。神宗以他為「中立無與」，用為宰相，又起用馮京知樞密院事。這表明神宗已無意再推行新法了。一○七七年，司馬光寫信給吳充，要求盡罷新法。此後，吳充多次說新法不便，因判司農寺蔡確（一○七九年為參知政事）力爭，只將方田法罷廢，其他新法還得以維持。但此後的十年間，神宗不再去推進理財諸法，而只是著意於改革官制和強化軍兵保甲。以抑兼併為中心的新法轉變為加強宋王朝國家機器和地主武裝的所謂「改制」了。
官制的改革--神宗元豐年間（一○七八--一○八五年）對官員眾多、名實不符的舊官制，作了如下的一些改革：（一）三省仿《唐六典》制度，中書省取旨，門下省審復，尚書省執行。三省分班奏事，權歸中書。宰相同中書門下平章事改稱尚書左僕射兼門下侍郎、右僕射兼中書侍郎。副相參知政事改稱門下侍郎、中書侍郎、尚書左右丞。以下官名也有改易。（二）尚書省六部和所屬機構的官員都實際任事。凡是徒有虛名的官稱，一概撤消，採用舊文散官的名稱重新編製成二十五個官階。官員按規定的官階領取傣祿，又稱寄祿官。（三）省並機構。如三司使併入戶部，審刑院併入刑部，審官院併入吏部，禮儀院併入禮部等等。
強化軍兵保甲--改革官制時，有人建議，把軍事機構樞密院也並歸兵部。神宗駁斥說：「祖宗不願兵權歸執政官，所以專設官統領，以互相節制，怎麼可以廢除！」改制後，樞密院仍保持獨立的軍事系統，並不斷加強了軍隊。王安石變法時禁軍裁併到五十六萬多，元豐時又增加到六十一萬多人。各地廂軍增加更多。新法中組織地主武裝的保甲法也又有了進一步的強化：（一）各路保甲原歸主持新法的司農寺管轄，一○七五年九月，改隸尚書省兵部，後又在各地設提舉官統領。（二）開封府界、西北三路、廣南東西路等地保甲，教練武藝，由大保長充教頭。以後又推行到其他各路，設置教場，教練戰法。騎丁習馬槍，步丁習弓弩、步槍。（三）保甲養馬。一○八三年，河東路提舉保甲官請令保甲買馬，以教騎戰，得馬近七千匹。此後，保甲都由官府給錢買馬。次年又詔京東西路保甲每一都保養馬五十匹，免教閱，養戶馬者免保馬。實際上是戶馬變成為保馬。（四）開封府界五路地主武裝「義勇」一律改為保甲。部分地區並用義勇保甲輪番代替禁兵。保甲法的推進使地主武裝更為加強了。保甲法原規定以四等以上的主戶出丁，實際上保長以上的各級頭目都完全是地主豪強，一般保丁多由五等戶以下的貧下戶充役。保長、保正對貧下戶保丁任意壓榨虐待，婚姻喪葬要貧下戶送禮，秋收夏熟要敲詐絲麻谷麥，到城市要供應酒食。稍不如意，就要鞭打。貧下戶隔幾天就要停止耕作，接受教練。習練不好，又要遭受縣裡差派的監教官和保正、保長的毒打。定州新樂縣一教場，保丁五十人，有四十九人受「臀杖」（打屁股）。先打一邊，留一邊下次再打。貧下戶保丁遭受無窮的剝削勒索，又遭受殘酷的壓迫，往往逃跑外鄉，甚至有的貧下戶自己弄瞎眼睛，切斷手指，變成殘廢來逃避充役。這種情形發展到一○八四年間，到處爆發了保丁的武裝反抗。河北保甲，百十個人為一群，起義反抗，州縣不敢奏報。澶州、魏州一帶的保甲發動起義，與起義農民相結合，驚動一路。澶州、滑州之間，有單安、王乞驢、張謝留等為首的保丁起義，往來二州之間，奪取地主的財物，焚燒房舍，殺官吏，進入衛州界。獲鹿縣的保丁憤起砍射教練的官員提勾孫文、巡檢張宗師。陝西軍士王沖在商、虢州界起義，聚眾數千人，乘保馬到各處殺傷官吏，衝擊保甲團教場。司馬光奏報說：「置保馬本來要逐『盜』，現在反而是『盜』的工具了。」宋王朝用來鎮壓農民起義的保甲、保馬，激起了農民群眾的強烈反抗，保甲、保馬的反動性也就更加明顯了。
面對農民和保丁的反抗，神宗又加強了鎮壓。一○八四年，神宗下詔，知情雇用、藏隱逃亡保甲之家，比逃亡保甲減三等治罪，罰出賞錢給告發人。又下詔立重法。原來開封府各縣，對「盜賊」立重法，「劫盜罪情重者斬，余皆配遠惡處」，並沒收家財，「妻子編置千里」。神宗將重法推廣到河北、京東、淮南、福建等路州縣，並規定：殺官吏及累殺三人，燒房百間，或群行於州縣，在江海中劫船等，雖然不是重法之地，也以重法論罪。
神宗在改革官制，加強地主武裝的同時，還曾對西夏發動了兩次進攻，遭到慘重的失敗。
熙河之役後，宋朝形成對西夏的包圍。一○八一年，西夏皇室內亂，梁太后囚禁夏帝秉常。神宗以為有機可乘，以熙河經制使李憲領大兵出熙河，種諤出鄜延，高遵裕出環慶，劉昌祚出涇原，王中正出河東，分兵五路圍攻西夏。劉昌祚軍先至靈州城下。高遵裕也領兵趕到。圍城十八天，不能攻下。夏軍決黃河水灌宋營，斷絕糧道，宋兵凍溺死者無數，大敗而回。其他各路進取古蘭州、葭蘆（葭音佳jì）、吳堡、義合、米脂第地，夏軍誘敵深入，堅壁清野，斷絕宋軍後路。宋軍糧餉不繼，無功而返。靈州之戰，宋軍先後損失至四十萬人。
一○八二年，神宗用給事中徐禧議，在銀、夏、宥三州界中築永樂城，企圖困住興州夏軍。城小兵多，又無水源。西夏發三十萬大兵圍攻，宋兵多饑渴致死。永樂城陷，徐禧等敗死。宋軍前後死亡將校二百餘人，士兵、民夫又損失二十餘萬。
宋軍兩次慘敗，損失極重。永樂城敗報傳來，神宗臨朝大哭，只好仍維持原來對西夏的和議，「歲賜」仍舊。這時王安石早已罷相家居，但保守派官員卻說這兩次慘敗是因熙河之役而起，又為攻擊變法派製造出一個口實。一○八三年，富弼病死。他在死前，寫好遺章，提出「天地至仁，寧與羌夷校曲直勝負」的理論，借著對西夏戰爭的失敗，攻擊新法。
一○八五年三月，神宗病死。王安石在江寧作詩哭悼說：「聰明初四達，俊乂（音義yì）盡旁求，一變前無古，三登歲有秋。」又說：「老臣他日淚，湖海想遺衣。」王安石的哭悼不僅是出自個人間的情感，而且因為他一生的變法事業和神宗緊密地聯在一起。王安石初變法，以理財為先，打擊的矛頭指向大地主、大商人，但變法派站在同人民群眾相敵對的地位，而把新法實行的希望主要寄託於神宗。王安石罷相，神宗病死，新法繼續推行的希望渺茫了。
在王安石罷相、神宗改制的這段時間裡，保守派卻在積極地進行著向變法派發動反攻的準備。司馬光退居洛陽十五年，表面上優遊閒散，實際上從未停止活動。文彥博、富弼、呂公著以及程顥等人，也都長期定居在洛陽。退朝的司馬光竟被人們叫做「真宰相」，其實是組成了一個以他為首的在野集團。他們以所謂「真率會」、「耆老會」等等為名，相互聯絡，從政治方面和學術理論方面，策劃對變法派的反攻。程顥和弟程頤，在洛陽宣講《論語》、《孟子》和《禮記》中的《大學》、《中庸》等篇，號稱「洛學」，或程學。[① 詳見本書第七冊]程學與王安石新學的對立，由此成為學術思想領域裡的主要分歧。保守派有了長時期的政治上、理論上的準備，鬥爭不可免了。
（三）變法派保守派互斗
神宗死後，變法派和保守派分別在皇族和後族的支持下，形成互相敵視的兩大勢力，繼續展開激烈的搏鬥。
一、保守派執政
神宗死，十歲的幼子趙煦（音旭xù）繼皇帝位（哲宗）。英宗的高后稱太皇太后（曹後已死於一○七九年），處理軍國大事，建年號元祐。一貫反對變法的高太后剛一執政，便派宦官去問司馬光，當以何事為先。五月，以司馬光為門下侍郎，次年又升為尚書左僕射，即左宰相。呂公著也被召入朝為尚書左丞，次年為右僕射。保守派再度掌握政權，在高太后支持下立即對變法派展開攻擊。
罷新法--司馬光五月間入朝執政，即上章攻擊變法派多以己意變革舊章，謂之新法，請求革去。有人以為神宗剛死，不宜驟改。司馬光力爭說：「王安石、呂惠卿所建，為天下害，非先帝本意，改之當如救火拯溺。何況太皇太后是以母改子？」高太后、司馬光等首先罷廢保甲教練和保馬；接著，罷市易，廢青苗，停止助役錢；最後，罷免役法，恢復舊的差役法。在一年左右的時間裡，王安石所實行的各項新法，幾乎全部被罷廢了。
司馬光對變法派嫉恨如仇，甚至不顧宋朝的利害，凡是王安石實行的新法，都必求罷廢而後快。元祐元年（一○八六年）正月，司馬光在病中說：「四患未除，我死不瞑目！」（四患指青苗、免役、置將和對夏作戰）青苗法罷後，司馬光的好友范純仁因國用不足，建言再立散錢出息之法。司馬光具奏說，先朝散青苗，本為利民，現在禁抑配，就沒有什麼害處。幾天之後，又覺得不妥，帶病入朝，對高太后說：「是什麼奸邪，勸陛下再行此事！」高太后只好下詔「青苗錢更不支表（散發）」。司馬光欲廢免役（雇役），恢復差役舊法。變法派章惇爭辯說：「保甲、保馬一日不罷，有一日之害，至於役法，如以差代雇，須詳議熟講，或者才可行。」蘇軾對司馬光說：「差役、免役，各有利害。要驟罷免役而行差役，怕不容易。」范純仁也勸說「差役一事，尤當熟講而緩行」。司馬光一概不聽。一○八六年三月，終於恢復了差役法。王安石在江寧，聽說罷新法，默不作聲，直到傳來罷雇役復差役的消息，才驚愕地說：「也罷到這個麼！雖然如此，此法還是不可罷的。創立此法，我曾和先帝商討兩年之久，已經設想的很完善了。」四月初，王安石憂病而死。
在對夏政策上，司馬光也完全改變了王安石的抵抗主張。西夏統治者在哲宗繼位後，派使臣勒索蘭州、米脂等五寨。司馬光一口應允，並指責不贊成的大臣，是「見小忘大，守近遺遠」，說是「惜無用之地」，會造成「兵連不解」的後患。司馬光甚至主動提出要把熙河一帶也一併奉送給西夏，由於遭到反對，未能實行。
禁新學--司馬光剛一執政，就要任用程顥，但程顥恰在這時病死，於是破格起用「河南府處士」程頤為西京國子監教授，又擢任為崇政殿說書，為哲宗講授儒學。起用的詔令說：「孔子說舉逸民，所以起用你，為洛陽人作個樣式。」呂公著執政，遇有疑難，也向程頤請問。程頤特彆強調從思想上對王安石的「新學」進行清除，說「介甫之學」是大於「浮圖之術」（佛教）的大患，並且說：「今天新法之害事處，但只消一日除了便沒事；其學化革了人心，為害最甚。」新法罷廢后，司馬光又改科舉考試法，立九經，依照舊注講說，不准用王安石的經義。元祐二年（一○八七年）正月，高太后又采呂公著議，下詔：科舉考試只許用「古今諸儒之說，不准引用申（不害）韓（非）」。這些活動，從反面說明了王安石經義的革新傾向，也再一次表明，程學與王學的對立。
排擠變法派--一○八五年三月神宗死時，王珪（左僕射。珪音規guī）、蔡確（右僕射）為相，章惇為門下侍郎，共同扶立哲宗。神宗死後兩月，王珪病死。蔡確為左相（首相），知樞密院事韓縝（音診zhěn）為右相，章惇改任樞密院事，軍政權都還在變法派手裡。司馬光入為門下侍郎，即薦用劉摯、范純仁、范祖禹、呂大防、李常、孫覺、梁燾、王岩叟、蘇軾、蘇轍、朱光庭等一批官員。又說文彥博、呂公著、馮京都是國之老成，可以倚信，也叫他們各舉所知。七月，呂公著為尚書左丞。司馬光等人隨即著手排擠變法派。蔡確當時受命為「山陵使」治理神宗喪葬事。章惇對司馬光廢新法用舊人多次爭論。保守派藉此併力彈劾蔡、章。十月間，御史劉摯上言，神宗皇帝靈駕進發前，蔡確沒有入宿守靈，「慢廢典禮，有不恭之心」。朱光庭彈劾蔡確「為臣不恭，莫大於此」，章惇「欺罔肆辯」，韓縝「挾邪冒寵」。王岩叟說，章惇爭辯用人，「是不欲威權在人主」，應當罷免。十二月，劉摯進而指責蔡確與章惇固結朋黨，說「確與惇不罷，則善良無由立」。朱光庭直接奏呈「蔡確、章惇、韓縝宜令解機務，司馬光、范純仁宜進之宰輔」。這年無雪天旱。元祐元年（一○八六年）正月，王岩叟又以天旱為理由，直指大害莫如青苗、免役，大奸莫如蔡確、章惇。在保守派合力圍攻中，蔡確在閏二月罷相，司馬光以門下侍郎進為左相，章惇也被罷免，以范純仁知樞密院事。四月，韓縝罷相。五月，呂公著進為右相。司馬光又請召老臣文彥博還朝。文彥博年已八十一，由兒子扶掖上殿，特授太師、平章軍國重事。變法派的主要官員相繼被排擠出朝，以司馬光為首的保守派在高太后支持下，掌握了全部的軍政權。
保守派得勢，對變法派打擊不遺餘力。有人寫信給司馬光說：「王安石居相位，中外沒有不是他的人，所以新法才能實行。現在只起用二三舊臣，六七君子，如何可為！」在朝外的變法派重要人物，首先是呂惠卿。呂惠卿被劾贓罪，出知延州，長期不能查實結案。一○八二年又加大學士，知太原府。司馬光任相後，蘇轍、王岩叟、朱光庭等連續上章，說呂惠卿是王安石的「心腹」，青苗、助役都出其手，興大獄，威脅鄭俠、王安國，又與王安石相攻擊，連豬狗都不如。應當明正典刑，追削官職。一○八六年六月呂惠卿降四官，落一職，分司南京（商丘）。蘇轍、王岩叟等又上疏說：「雖然在常人處罰已算不輕，但呂惠卿如同魯國的少正卯，不應如常人用常法治。」高太后又責授呂惠卿建寧軍節度副使，「本州安置，不得簽書公事」。朝臣中尚書左丞李清臣因反對罷廢新法，在一○八七年四月罷職出朝。保守派進而指王安石、蔡確為奸黨。梁燾開列蔡確親黨蔡京、蔡卞等四十七人；王安石親黨章惇、呂惠卿、曾布、沈括、張商英等三十人。列為奸黨，當然就不能繼續在朝。保守派在廢新法的同時，又企圖把變法派一網打盡！
保守派分化--一○八六年九月，司馬光病死，文彥博繼任左相。保守派取得權勢後，開始分化為若干小集團。程頤因司馬光的推薦，進為崇政殿說書，為十一歲的哲宗皇帝講經學。程頤進札，要皇帝左右的宮人、內臣都選四十五歲以上厚重小心之人，伺候起居。皇帝動靜都要讓講經的官員知道。程頤以老師自居，對哲宗正色訓誡，又主張一切用古禮。中書舍人蘇軾譏諷他不近人情。程、蘇日漸對立。程頤門人諫官賈易與朱光庭等結為朋黨，以程頤為首，號洛黨。蘇軾與御史呂陶等結為蜀黨。劉摯、梁燾、王岩叟、劉安世等御史台官員結為朔黨（河北人）。幾個小集團互相攻擊。一○八七年，洛黨賈易、朱光庭劾奏蘇軾考試策問出題是譏諷仁宗和神宗。呂陶反攻賈、朱等身為台諫官，不應假借事權報私仇。洛黨賈易又劾奏呂陶與蘇軾兄弟結黨，並涉及文彥博、呂公著。高太后大怒，罷賈易諫官，出知懷州。御史胡宗愈、諫官孔文仲等劾奏程頤「汗下險巧，素無鄉行，經筵陳說，僭橫忘分」。八月，程頤罷崇政殿說書，出管西京國子監。
一○八九年，因貶蔡確，又起紛爭。蔡確在安州賦詩十章，被保守派指為譏諷高太后。高太后大怒，重罪貶謫新州。左相范純仁向高太后建言，「不可以語言文字之間，暖昧不明之過，竄誅大臣」。蔡確貶後，呂大防以為蔡確黨盛，不可不治。諫官劉安世、吳安詩等因奏范純仁也是蔡確一黨，罷相出知潁昌。一○九○年，文彥博年老告退。呂大防為左相，朔黨劉摯為門下侍郎，次年進為右相。呂、劉又不和。御史楊畏依附呂大防，劾奏劉摯，劉摯被罷相，知鄭州。朱光庭為劉摯辯解，也罷給事中，出知亳州。保守派官員結為朋黨，相互攻擊，陷入一片混斗之中。
高太后執政前後共九年，一○九三年九月病死，哲宗親政，變法派再次與保守派展開鬥爭。
二、變法派再起
一○九三年十月，十九歲的哲宗開始親政。在此以前，保守派的老臣遇事情奏高太后，不以哲宗為意。皇族與後族日益矛盾。高太后死，蘇軾見形勢有變，請求出朝，知定州。范祖禹、蘇轍等上疏要哲宗「深拒奸說」（指變法派）。十二月，禮部侍郎楊畏上疏，請哲宗繼述神宗法制，並稱讚王安石的成就，請召回章惇、呂惠卿、安燾、鄧潤甫、李清臣等執政。一○九四年二月，哲宗起用李清臣為中書侍郎，鄧潤甫為尚書右丞。三月，考試進士策問，李清臣出題，指責罷廢新法。蘇轍上疏攻擊，哲宗大怒，罷蘇轍門下侍郎，出知汝州。進士由楊畏覆考，考卷贊同熙寧、元豐新法者，都得前列。從此，繼述神宗新法的輿論傳播開了。
哲宗在三月間罷免了左相呂大防，使出知永興軍。四月，起用曾布為翰林學士承旨，張商英為右正言。張商英請恢復神宗政事，並請改年號。哲宗下詔，改元祐九年（一○九四年）為紹聖元年，表示決心繼承神宗。隨即任命章惇為首相（尚書左僕射兼門下侍郎）。范祖禹因反對用章惇，被罷免翰林學士職。右相范純仁辭官出知潁昌。章惇為相，蔡卞、蔡京、林希、黃履、來之劭等都入朝任要職。呂惠卿知大名府，又轉知延安府備西夏。變法派在哲宗支持下，再度掌握政權，展開對保守派的反擊，逐步恢復新法。
反擊保守派--一○九四年七月，御史中丞黃履、張商英、來之劭等上疏，論司馬光變更先朝之法，叛道逆理。哲宗追奪司馬光、呂公著死後所贈諡號，毀所立碑。呂大防、劉摯、蘇轍、梁燾等貶官。哲宗下詔：「大臣朋黨司馬光以下，各以輕重議罪，布告天下。」章惇籍文彥博以下三十人，揭榜朝堂。次年八月，又下詔：呂大防等永遠不得引用及恩赦。范純仁上疏，請將呂大防等原放。范純仁因此落職，徙知隨州。一○九七年，再次追貶司馬光、呂公著及王岩叟等已死諸人官。呂大防、劉摯、蘇轍、梁燾、范純仁等流放到嶺南。文彥博由太師貶為太子少保。被貶官者共三十餘人。
元祐時史官范祖禹、黃庭堅等修神宗實錄，有意篡改事實，詆毀新法。哲宗命蔡卞（王安石婿）重修。依據王安石的《日錄》和有關紀錄核對，查出篡改誣陷事跡。范祖禹、黃庭堅因此降官，遣外州安置。
復新法--以章惇為首的變法派再度執政，逐步恢復新法。一○九四年四月，依據神宗元豐八年條例，復免役法，改定免役寬剩錢不得過一分（元豐時限二分）。一○九五年，復青苗法。董遵等建言，青苗禁抑配，只收一分息。一○九七年，復置市易務。用現錢交易，收息不過二分，不許賒請。同時復行保甲法。一○九八年，章惇主持編定常平免役敕令成書，頒行全國。大抵在此幾年間，新法只是恢復到王安石罷相後元豐時的狀況。變法派再起，並沒有能夠朝著打擊大地主、大商人的方向，再向前進。免役法恢復時，規定各地豪強地主大戶出免役錢在一百貫以上者，每一百貫減三分。像這樣的變動，竟是對大地主有利了。
變法派再分裂--哲宗統治時期，前後不過六年。在此期間，變法派再度出現分裂。章惇原議文彥博以下三十人，都流放到嶺外，中書侍郎李清臣持異議，以為流竄累朝元老，將使輿論震動。哲宗采清臣議，重罪數人，其餘不再問罪。章、李由是不和。一○九七年，李清臣被彈劾，出知河南府。張商英與來之劭不和，開封府官說張商英曾派人謀害來之劭。張商英因此貶官外出。楊畏在元豐時是變法派，元祐時曾一度附呂大防，高太后死，最先主張復新法。右正言孫諤說楊畏是「楊三變」，楊畏因此落職。孫諤論免役法，主張兼采元豐、元祐。蔡京說孫諤欲申元祐之奸，孫諤又因此罷職。曾布在王安石初次罷相時，即上疏攻擊市易，與呂惠卿、章惇分裂。一○九四年六月，曾布被任為同知樞密院事，向哲宗攻擊呂惠卿，說呂不能在朝。呂惠卿因此始終任外官。曾布又攻擊章惇引用小人，「專恣弄權，日甚一日」，並攻擊章惇任用呂升卿、周秩、林希等變法派。一○九九年，曾布更進而指責章惇、蔡卞對元祐黨人處理過分，是「報私怨」。曾布在變法派中反覆無常，惡意攻訐，所起的破壞作用，是嚴重的。變法派再起，勢力本來薄弱，內部分裂，更加削弱了。
三、向太后當權，變法派被逐
元符三年（一一○○年）正月哲宗死，無子，異母弟端王佶（音吉jí）即位作皇帝（徽宗）。神宗皇后向氏以皇太后「權同處分軍國事」。和高太后一樣，向太后也從來就是新法的反對者。向後當權，變法派再次遭到沉重的打擊。向太后以章惇為哲宗山陵使治喪。二月，起用韓琦子韓忠彥為門下侍郎。韓忠彥於元祐時曾被擢任知樞密院事，哲宗親政，與曾布同領樞府。哲宗紹述神宗法制，韓忠彥反對，出知真定，又改知大名。向太后立趙佶為帝時，章惇曾認為趙佶「輕佻」，「不可以君天下」，持有異議。曾布當面呵斥說：「章惇！聽太后處分！」曾布因此得到向後的信用，與韓忠彥合力打擊章惇為首的變法派。
三月間，韓、曾首先薦用陳瓘（反對章惇復新法。（瓘音貫guàn）和鄒浩（哲宗時因彈劾章惇被罷職出朝）為左、右正言，龔夬（音怪guài）為殿中侍御史，控制了御史台的言路。同時，排擠中書舍人張商英出朝為河北路轉運使。四月，罷黜御史中丞安惇出知潭州，韓忠彥進為右相。又恢復范純仁官職，范以年老失明，請准歸鄉養老。五月，進而追復文彥博、司馬光、呂公著、呂大防、劉摯等三十三人原官。
五月間，龔夬等彈劾蔡卞在哲宗朝助章惇陷害「故老元輔」。蔡卞罷尚書右丞，分司池州。有關官員也被指為「卞黨」貶官。九月，章惇又以山陵使「奉使無狀的罪名被彈劾罷相。安惇、蹇序辰（蹇音剪jiǎn）免官除名，放歸田裡。蔡京被指為與弟蔡卞同惡，罷翰林學士承旨，出知永興軍。林希落職，知揚州。章惇為首的變法派幾乎全部被罷黜出朝。韓忠彥進為左相，曾布以知樞密院事進為右相，韓、曾由此掌握了全部政權。
王安石初變法，薦用曾布。但在以後變法派與保守派的論爭中，曾布幾次看風轉舵。拜相後，寫信給弟曾肇說：「我從熙寧時立朝，以至今日，時事屢變。我不曾雷同熙、豐，所以得免元祐的貶斥。我不附會元祐，所以又得免紹聖時的中傷！坐看兩黨之人，反覆受禍，而我獨泰然自若」。曾布以追隨變法派起家，但早已是一個投機家。向太后還政給徽宗，曾布又向徽宗秘密建言紹述父兄（繼承神宗、哲宗）。徽宗則以消除朋黨為名，來穩定宋朝的統治，一一○一年改元「建中靖國」。這年正月，向太后病死，宋朝在徽宗統治時，進入了更加黑暗、腐朽的階段。
（四）徽宗、蔡京的腐朽統治
徽宗想要清除朝廷內部的爭論，曾布又主張「調和元祐、紹聖之人」，兩者並用。但遭到反對，無法實行。權給事中任伯雨上疏說：「人才固不當分黨與，但君子小人不能並用。」鄧綰子鄧洵武對徽宗說：「韓忠彥是韓琦的兒子，反對新法，是繼承父志。陛下是神宗的兒子，為什麼反而不能紹述神宗呢？」徽宗「調和」不成，又決意再度「紹述」。一一○二年又改元「崇寧」，意為崇法熙寧。在這年先後罷免韓忠彥、曾布的相位出朝，起用蔡京入相。
蔡京早年曾追隨變法派，元祐初年，司馬光廢免役復差役。蔡京知開封府，依司馬光的限令，五天之內在開封府各縣全部廢復完畢。司馬光大喜，說：「假使人人都象你這樣，還有什麼不可行呢？」紹聖時，章惇復新法，蔡京又轉而依附章惇。以後貶居杭州，與徽宗寵幸的大宦官童貫結識。童貫去杭州，搜訪書畫奇巧，蔡京以所畫屏風、扇子等進獻。童貫向徽宗薦蔡京可相。道士徐知常也在宮中活動，推薦蔡京。蔡京依靠宦官道士們的支持而被起用，與童貫等結成小集團，以「紹述」為名，把新法篡改為對廣大群眾的恣意搜括。在徽宗統治的二十多年間，蔡京曾因遭到反對，前後三次短暫罷相，但在長時期里，與童貫等掌握著全部軍政大權。在徽宗、蔡京的統治下，宋王朝日益黑暗、腐朽。
打擊異己--蔡京執政，定司馬光、文彥博、呂公著、呂大防、韓忠彥、蘇軾、蘇轍、范祖禹、龔夬、任伯雨等一百二十人為元祐奸黨，由徽宗書寫刻石，稱黨人碑，立於朝廷端禮門。已死者削官，生者貶竄。又將元符末向後執政時，主張維持新法和恢復舊法的臣僚，分為正邪兩類，再各分上、中、下三等。邪類五百餘人，都加降責。後又將元祐、元符黨人合為一籍，共三百零九人，刻石朝堂。打擊的對象，也包括章惇等變法派。指章惇、黃履等十餘人為「黨人」，「為臣不忠」，也和元祐黨人一樣對待，予以貶逐。張商英曾被徽宗起用為尚書左丞，與蔡京議論不合，蔡京指張商英寫過《嘉禾頌》是「議論反覆」，列入元祐黨籍，落職出朝。李清臣也被列為元祐奸黨。蔡卞被起用為知樞密院事，堅持主張遵循王安石，與蔡京不合，又被排擠出朝。
尊儒崇道--徽宗、蔡京舉行尊儒活動，以粉飾昇平。徽宗到國子監，為祭祀孔子的大殿定名「大成殿」，並且親自題寫大成殿匾額。蔡京子蔡攸要朝中官員都去「瞻仰」。官員眾多，分作兩日，大造聲勢。曲阜孔廟也重修大成殿。徽宗又規定孔子像用十二旒王冕，執鎮圭，「並用王者之制」，把孔子抬高到帝王的地位。孔子後裔，仁宗時期封衍聖公。哲宗時改封奉聖公，不得任官職。徽宗又恢復封衍聖公的制度，世代襲封。孔子用王制祭祀，建大成殿，以及封衍聖公等制度，宋以後歷代相沿不改。創始者是宋徽宗。宋朝以前，孟子不單獨祭祀。仁宗時，孔子後裔孔道輔知兗州，在鄒縣東北建立孟廟，祭祀孟子。孫復還為孟廟撰寫了碑文。徽宗時，由朝廷賜錢三百萬重修孟廟，並設舉事官一員管理孟廟孟林，全仿孔廟制度。一一二二年，又用錢二百萬在鄒縣南門外，新建孟廟。孟廟規模僅次於孔廟。孟子的地位也被提高到僅次於孔子。
徽宗、蔡京又迷信道士，大建道觀。徐知常推舉溫州道士林靈素入朝。林靈素對徽宗胡謅大話，說：「天有九霄，最高是神霄。神霄玉清王者是上帝長子，號長生大帝君。陛下就是長生大帝君下凡。蔡京是仙官左元仙伯。」徽宗大喜。在徽宗出生地福寧殿東建玉清神霄宮，鑄神霄九鼎。又在皇宮附近建上清寶籙宮（籙音陸lù）。林靈素在宮中聚道士講道，徽宗在旁設帳聽講。道士們上徽宗稱號為教主道君皇帝。徽宗又據蔡京的建議，匯集古今道教事，編為道史。依科舉制設立道學，道士考試作道官。全國各地都修建道觀。道士領取俸祿。每一道觀給田地上千頃，縱令道士剝削農民，坐食百姓。
搜括勒索--蔡京入相，依仿三司條例司舊例，設置「講議司」制定法令制度，由他親自提舉。除方田法在部分地區恢復外，原來抑兼併的法令都變質為對人民群眾的敲剝。免役法的恢復，起初只是依據哲宗紹聖時的法令，後來不斷增加各種名目的雇役錢，任意勒索。如鞏州的役錢，由元豐時每年的四百貫增加到近三萬貫。各地「支移」加征「地里腳費」，一斗收腳錢五十六文，與元豐時的正稅相當。腳錢又反覆折算，增加數倍。據《文獻通考》說，「農民至鬻牛易產，猶不能給」。王安石變法時，從大地主、大商人奪取到部分剝削利益，為宋朝增加了大批財富。據說熙寧、元豐時內外府庫充衍，各路積存的錢穀，可支用二十年，小邑的積存也不下二十萬。至徽宗時，各地倉庫，還有餘存。東南六路的糧米，自江浙到淮甸，沿途設置七個倉庫，經常有六百萬石的積儲。用來作本，按歲時豐歉平抑糧價。蔡京用姻親胡師文為發運使，將江淮、荊浙等路本錢幾百萬貫全部搜光，上貢給朝廷揮霍。胡師文入朝為戶部侍郎。其他各路也相繼按此法辦理，各地倉儲錢穀全被搜空。各路規定每年向朝廷的上供額，比原額增加到十幾倍。
一一○二年，蔡京先恢復舊時的榷茶法，禁止私販茶，設官場專賣。一一○四年又罷官場，許商人向園戶買茶販賣，由官府「抽盤」（抽稅）後批給「茶引」。朝廷一年的茶稅收入，增加到四百餘萬貫（仁宗時為三十三萬餘）。每年以一百萬貫供皇帝「御用」。普遍增收茶稅，實際上只是加重對園戶的剝削。又改鈔鹽法，由商人先向朝廷出錢買鹽鈔，憑鹽鈔去產地領鹽販賣。鹽鈔屢次變易，朝廷獲利，大小商人均受虧損，最後還是轉嫁給人民。當時就有人指出「下民疾苦」中「惟茶鹽法為最苦」。一切刻剝之法用盡後，徽宗又用宦官李彥設立「西城括田所」在各地「括公田」，即把民間田地強占歸朝廷，課收「公田錢」。這樣強占的田地竟達到三萬多頃。
一一○二年，杭州設置明金局，由童貫主管。每天要役使幾千名工匠，為皇室造作牙角金玉竹藤織繡等各種奢侈品。所需物料，全向當地民間征斂。一一一○年，又設蘇杭應奉局，蔡京命朱勔（音免miǎn）管領，搜羅各種花石樹木運到京師，供徽宗賞玩。朱勔等憑藉權勢到處橫行。凡民家有一石一木被看中，就帶領兵士搶走，甚至拆牆拆屋搬運。如有違抗，即指為對皇帝「大不恭」來治罪。深山中的奇石，江湖中的異物，也都迫使工役去開採。朱勔等又藉此大肆貪污勒索。中等人家多被弄得破產，下等戶甚至要賣兒女來供他們需索。搶占的花石樹木用大量船隻運送，稱「花石綱」。有的船隻使用的役夫甚至到數千人。一塊石頭所需的費用，民間至用三十萬貫錢。兩浙、兩廣、福建、四川等處的官員也仿照蘇、杭，運送奇花異竹各種果木等到京師，沿途甚至毀橋樑、鑿城郭。江河中船隻不斷，陸地上用遞卒快運，使花果到達京師色香不變。沿途州縣都因此大量靡費，積存的錢穀，為之一空。後來曾有人指出，「蔡京用事，舉天下之財而盡用」，「非祖宗熙豐之法」。蔡京號稱『紹述，實際上是對廣大人民刻剝壓榨，完全不是熙寧、元豐時的新法了。
侈靡腐朽--徽宗、蔡京大肆搜括民財，盡情侈靡、揮霍。設置應奉司、御前生活所、營繕所等專供皇室消費享樂。神宗元豐時，朝廷的左藏庫每月支費三十六萬貫，徽宗時增加到一百二十萬貫。徽宗、蔡京又依據《周禮》的記載，興建「明堂」（祭祀的堂殿），說是復三代之制。以蔡京為明堂使，京子蔡攸討論指畫制度。明堂建築規模宏大。各路搜索堅實完整的大木料綱運到京師。修建中，每天役使工匠上萬人。又用銅二十二萬斤鑄造九鼎，飾以黃金，建造九座大殿安放，稱九成宮。九鼎鑄成，徽宗作《九鼎記》，演奏新制的樂曲祝賀。花石綱運來大批花石樹木，蔡京又建言在皇宮北修建延福宮，由童貫、楊戩（音剪jiǎn）等宦官五人分領工役，修建延福五位（區）。五人爭以侈麗高廣相夸，彼此不沿襲。中間修建殿閣亭台，鑿池修泉，滿布嘉花名木，怪石岩壑，文禽奇獸。修成之後，徽宗又作文章紀勝。稍後又修延福第六位。在城外修濠建橋，名景龍江，夾江植奇花珍木。在景龍江以南，仿餘杭鳳凰山式樣，用人工築大土山，名萬歲山（後更名艮岳山）。最高一峰高九十尺，山周圍十餘里，用山石以萬計，都由各地限期運來。山上建造亭館樓台，窮極奢麗。徽宗擅長書畫樂舞，整天在宮中玩樂。每年各種節日，都要聚集百官，大擺酒宴，表演各種樂舞、百戲、雜劇，享樂的辦法層出不窮。
蔡京變亂新法，大肆搜括揮霍，和王安石形成鮮明的對照。王安石執政，對衣食都不留意。做知制誥（中書舍人）時，有人來送信，竟誤認王安石是個「院子」（家僕）。左右說，這就是舍人。送信人走出，連稱「好舍人，好舍人！」王安石妻買得一妾，王安石即令送回，與她丈夫完聚。晚年居金陵鐘山，只有幾間簡樸的小房。出行乘一匹小驢，有客來訪，在道旁相遇，即下驢坐杌子（小凳）交談。保守派雖然對王安石多有指責，也承認王安石「質樸儉素」，生活簡約。和王安石完全相反，蔡京入相，搜括民財，貪污侵私，以千萬計。大小官員，都要行賄賂。蔡京生日，全國各地官府還要「貢獻」大宗禮物，稱「生辰綱」。徽宗時，常對大臣賜給宅第。一所雄麗的宅第，用費至百萬貫。蔡京賜第最為宏敞，園內樹木如雲，又在宅西毀民屋數百間建西園，居民被迫起離，悲愁淚下。人們說：「東園如雲，西園如雨（淚下如雨）。」宋朝人已指出蔡京「享用侈靡」。做一碗羹要殺鶉數百隻，家中大量養鶉。一次留講議司官員吃飯，單是蟹黃饅頭一項，就用錢一千三百多貫。有客在蔡京家飲酒，蔡京叫庫吏取出江西官員送來的黃雀肫（音諄zhūn）十瓶，尚存有八十餘瓶。蔡京家蓄養姬妾成群，家中廚房甚至有專管切蔥絲的婢女。蔡京子攸、鞗（音條tiáo）、絛（音滔tāo）都官至大學士。蔡鞗徽宗女茂德帝姬（公主），家人侍從也都作大官。徽宗前後七次坐小車到蔡京家飲酒作樂。蔡攸和妻宋氏也經常出入皇宮。蔡攸和翰林學士王黼（音甫fǔ）在宮中著短衫、窄褲，塗抹青紅，和藝人一起戲笑取樂。蔡攸對徽宗說：「所謂人主，當以四海為家，太平娛樂。歲月幾何，豈能徒自勞苦！」徽宗聽了，深以為然。徽宗、蔡京等統治者，醉生夢死，揮霍享樂，越來越腐朽了。
蔡京集團多是腐朽的官僚。宦官童貫，在蔡京支持下，掌握軍權，和蔡京並列相位。童貫和蔡京一樣的貪污侈靡，家中金幣寶玉，堆積如山，據說「私家所藏，多於府庫」。蔡京集團的朱勔占有甲第名園，遍布吳郡。田產跨連郡邑，每年收租十餘萬石。朱勔死時，有田至三十萬畝。蔡京、童貫也都占有大量田地，殘酷敲剝農民。蔡童集團掌握軍政大權，實行黑暗的統治。民間流傳歌謠說：「打破筒（童），潑了菜（蔡），便是人間好世界。」歌謠反映出廣大群眾對統治集團的深刻仇恨。不甘忍受黑暗統治的農民群眾就要起來打破這個統治，創造自己的好世界了。
宣和二年（一一二○年），蔡京以太師魯國公退相位，王黼為太宰（左相）。王黼設應奉局，自兼提領，搜括四方水土珍奇物品，天下財力多被用來揮霍。王黼公然定價受賄賣官。人們說：「三千索，直秘閣，五百貫，擢通判。」極度黑暗的宋朝統治變得更加黑暗，農民戰爭爆發的時機成熟了。