中國通史（第四卷） · 第十三章 官吏的選用、考核及其他制度
秦漢皇朝都有一支龐大的官吏隊伍。據《漢書·百官公卿表》記載，西漢官吏「吏員自佐史至丞相十二萬二百八十五人」。實際上這還不一定是全部。這樣多的官吏，最高統治者如何駕馭，是一個相當重要的問題。如果用人得當，吏治清明，就能鞏固政權，也有利於封建國家的興旺發達。如果用人不當，吏治敗壞，不但影響到封建國家的發展，也必然會威脅到朝廷的統治地位。官吏的選用、考核，是國家政治中事關重大的問題，所以自古以來就不斷積累這方面的經驗。秦漢時期，無論選舉、任用、考課、賞罰等都有一套相應的規章制度。這些制度，是秦漢政治制度的重要組成部分。
第一節 選官制度
「設官分職」。文武百官怎樣產生，這就是官吏選拔問題，史書稱為選舉。春秋以前，官吏主要通過「世卿世祿」制度產生。戰國時，「世卿世祿」制逐漸廢除，官吏的選舉發生了根本變化。秦在統一之前，「仕進之途，唯闢田與勝敵而已」①，而勝敵是其主要途徑。秦統一後的官吏，也就多出於軍功。到了漢代，朝廷為了適應專制主義中央集權封建國家統治的需要，在秦的基礎上，建立和發展了一整套選舉統治人才的選官制度。這套制度包括察舉、皇帝徵召、公府與州郡辟除、大臣舉薦、考試、任子、納資及其他多種方式，不限於一途，而且還可以交互使用。漢代統治者通過多種方式，的確選拔了不少人才，對當時政治、經濟、文化等方面的發展，都起了一定的作用。漢代在我國封建社會中所以能占有重要的歷史地位，也和這個時期人才輩出有著密切關係。當然，由於時代和階級局限，選官流弊也很多。
選官方式一：察舉察舉也就是選舉，是一種由下向上推選人才為官的制度。這種制度秦漢以前就有，不過限於下級官吏而已。到秦朝，已經比較廣泛地實行了由下而上的推舉制度，如韓信「貧無行，不得推擇為吏」②，《史記·范雎列傳》所載：「秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。」這裡的任，當作保舉講。許多記載都說明秦比較普遍地實行了推舉人才的制度。漢高帝劉邦稱帝不久，就感到選拔統治人才的必要，十一年（公元前196年）下詔求賢，對象是具有治國才能的「賢士大夫」，並要求登記品行、儀表和年齡。惠帝、高后時，都曾詔舉「孝弟力田」，使其為民表率。文帝二年（公元前178年）、十五年（公元前165年）分別詔舉「賢良方正能直言極諫者」，漢初著名的政論家晁錯即是通過十五年這次詔舉入朝為官的。到漢武帝時代，漢代察舉遂成為一種比較完備的選官制度。
漢代察舉的標準，大致不出四條，史稱「四科取士」，《後漢書·百官志》注引應劭《漢官儀》說：一曰德行高妙，志節清白；二曰學通行修，經中博士；三曰明達法令，足以決疑，能按章覆問，文中御史；四曰剛毅多略，遭事不惑，明足以決，才任三輔令，皆有孝弟廉公之行。
四科取士大約起於西漢，下迄東漢未改。不過有時單舉其中的一二科，或全舉四科，均有詔令臨時規定。察舉的標準雖僅有四科，但察舉的具體科目卻很多，主要有孝廉、茂才、賢良方正、文學（通常指經學）以及明經、明法、尤異、治劇、兵法、陰陽災異等臨時規定的特殊科目。這些都是功名，有了功名，便可實授官職。現將察舉主要科目分述如下：（1）孝廉。孝廉即孝子廉吏。武帝元光元年（公元前134年）「初令郡國舉孝廉各一人。」①這是舉孝廉的開始，本為舉孝察廉二科，即舉孝子和廉吏各一人。然而在後來的通常情況下，孝廉往往連稱而混同為一科。武帝初①《通典·選舉典》。
②《史記·淮陰侯列傳》。
①《漢書·武帝紀》。
次詔舉孝廉並不順利，原因是漢承秦法，舉人失當者有罪，所以各郡國對察舉孝廉並不積極，「或至闔郡而不薦一人」。所以武帝在元朔元年（公元前128年）又下了一道嚴令郡國必須舉人的詔書：「不舉孝，不奉詔，當以不敬論；不察廉，不勝任也，當免。」自此以後，舉孝廉也就形成制度並得以貫徹執行。這項察舉孝廉的制度，為歲舉，即郡國每年都要向朝廷推薦人才，從而孝廉一科也就成為入仕的正途，舉孝廉也成了一種政治待遇和權力。當時各郡國人口多少不一，大郡人口多至五六十萬，小郡人口只不過二十萬，兩者所舉孝廉名額相同，事實上很不平均。名額的多少，不僅關係到郡國的被舉者，同時也關係到舉人的二千石郡國守相，因為孝廉既成入仕正途，舉孝廉也就成了一種政治待遇和權力。名額不均，必然引起異議，所以至東漢和帝永元之際，又改以人口為標準，率二十萬人歲舉孝廉一人。不滿二十萬，二歲一人；不滿十萬，三歲一人。以後，和帝對於邊郡少數民族雜居地區，又實行優寬政策，規定：「緣邊郡口十萬以上歲舉孝廉一人；不滿十萬，二歲舉一人；五萬以下，三歲舉一人。」限定期限和名額可以使察舉孝廉有了制度的保證，但另一方面有時也不免濫竽充數。
文獻關於漢代察舉孝廉的史例很多，僅兩《漢書》中可考見者就不下一百餘人。從被舉者的資歷來看，大多為州郡屬吏或通曉經書的儒生。從任用的情況來看，在中央的則以郎署為主，再遷為尚書、侍御史、侍中、中郎將等官；在地方則為令、長、丞，再遷為太守、刺史。可見孝廉一科，在漢代實乃清流之目，為官吏進身的正途。漢武帝以後，迄於東漢，一些所謂名公巨卿，有不少是孝廉出身，對漢代政治影響很大。
（2）茂材。茂材，西漢曰秀才，東漢時避光武帝劉秀諱改為茂材，或寫作茂才，與孝廉同為兩漢重要的察舉科目。察舉茂材亦始於漢武帝，據《漢書·武帝紀》載，元封五年（公元前106年），「名臣文武欲盡，詔曰；『..其令州郡察吏民有茂才異等，可為將相及使絕國者。』」這是舉茂才的開始。其後，宣帝、元帝時均有察舉茂才異等的詔令。這個時期所舉的茂材多為現任官吏，而且是屬於特舉，與孝廉歲舉的情況不同。據《後漢書·百官志》注引《漢官目錄》，東漢建武十二年（公元36年）詔書：三公舉茂才各一人，..光祿發舉茂才四行各一人，..監察御史、司隸、州牧歲舉茂才各一人。
此後，茂才也和孝廉一樣變成了歲舉。不過孝廉是屬於郡舉，而茂才則是州舉，故茂才的數目較孝廉為少。據上引詔書，三公舉三人，十三部刺史舉十三人，總計不過十六人；再加上光祿、監察御史所舉，亦不過二十人左右。
兩漢茂才的出路，多為地方縣令，而孝廉則多為郎官。東漢官制，縣令是千石官，郎官最高不過六百石，可見茂才比孝廉任用為重。名額少，任用重，這是茂才與孝廉的不同之處，也是茂才比孝廉的可貴之處。漢代被察舉為孝廉、茂才者，一般是先舉孝廉，後舉茂才，這也可見茂才比孝廉為高。（3）賢良方正與文學。舉賢良方正始於文帝二年（公元前178年），其後兩漢諸帝大都頒布過察舉賢良方正的詔令，守相均得依詔令規定察舉。詔舉賢良方正常連言能直言極諫者，其目的是廣開直言之路。當時流行一種觀點，認為災異是上天對人間帝王的譴告，一旦上天降下災異，皇帝就得下罪己詔，徵求意見，以匡正過失。文帝二年的詔舉，就是因為日蝕的緣故。所以漢代詔舉賢良方正常在災異之後。不過在漢代也有幾次不言賢良方正而單舉直言者。東漢安帝永初元年（公元107年）、五年（公元111年）兩次詔舉賢良方正，均曾連言「有道術之士」，建光元年（公元121年）又詔令舉「有道之士」。自此，「有道」也成了東漢察舉的一科。
文學即指經學，亦始舉於文帝，因與賢良相近，故文帝十五年（公元前165年）的詔舉賢良，在《漢書·晁錯傳》中就連稱賢良文學。此後賢良文學的連稱多見於史籍。察舉文學正式見於皇帝詔令，則始於昭帝始元五年（公元前82年），《漢書·昭帝紀》：「其令三輔、太常舉賢良各二人，郡國文學高第各一人。」這裡賢良與文學區分很明顯。東漢靈帝置鴻都門文學，流品頗雜，為士林所非。《後漢書·蔡邕傳》載蔡邕評論說：孝武之世，郡舉孝廉，又有賢良、文學之選，於是名臣輩出，文武並興。漢之得人，數路而已。夫書畫辭賦，才之小者，匡國理政，未有其能。
可見鴻都門文學是專門培養書畫辭賦的學校，與選拔治國人才的賢良、文學的察舉是兩回事，二者不可等同。
賢良、文學、有道之士，是漢代選拔官吏的重要科目和途徑，一些宿儒名臣如晁錯、董仲舒、公孫弘、嚴助等就是出於此科。但要指出的一點是不論賢良方正，或是文學、有道，都和孝廉、茂才不同，前者均為特舉或特科，而後者則為歲舉或常科。
（4）其他特科。賢良、文學等科目雖非歲舉的特科，但在兩漢是常見的。至於偶爾一舉或數舉的其他特科，尚有多種：明經。明經就是通曉經學。自漢武帝尊崇儒學，明經成為察舉入仕的一途。在西漢，有些人或以明經為博士，或以明經為郎官，後均成為漢代名臣。韋賢、韋玄成父子以及張禹、翟方進等人更以明經先後歷位丞相。當時鄒魯一帶有句諺語：「遺子黃金滿籝，不如教子一經。」①東漢章帝時限定郡國依人口貢舉明經，元和二年（公元86年）「令郡國上明經者，不滿十口十萬以上五人，萬三人」②。後又有年齡規定：「本初元年（公元146年）令郡國舉明經，年五十以上，七十以下，詣太學。」③可見明經亦為察舉一科。兩漢取士，頗重經學，前舉各科，多與經學有關，並不限於明經一科，此又特立一科，更說明經學在漢代政治上地位的重要。
明法。明法就是通曉法律。《漢書·元帝紀》載宣帝對元帝說：「漢家自有制度，本以霸王道雜之。」意思是說漢朝治國的傳統制度是儒法並用。故在選官時除重視儒生以外，也把明曉律令文法者作為察舉的科目之一。兩漢以明法被舉者多出於司法部門的官吏。由於在斷獄中顯露了明習法令的才能，故得受舉而升遷。如陳忠由廷尉正遷尚書④，郭躬由廷尉正遷廷尉⑤。尤異。漢代官吏治績突出者稱「尤異」，其中治績最好者稱「第一」。
察舉尤異是從現任官吏中選拔人才使其擔任更高級職務的一個科目，同時也是對忠於職守的官吏的一種鼓勵。如西漢趙廣漢任陽翟令，「以治行尤異，遷京輔都尉，守京兆尹」⑥。東漢童恢任不其令，「青州舉尤異，遷丹陽太守」①《漢書·韋賢傳》。
②《後漢書·章帝紀》。
③《後漢書·後帝紀》。
④《後漢書·陳寵傳》。
⑤《初學記·十二職官部》引華嶠《後漢書》。
⑥《漢書·趙廣漢傳》。
⑦。均由縣令一躍而升至二千石大吏。
治劇。兩漢郡縣因治理難易而有劇、平之分。能治劇，即能治理老大難的郡縣。漢代統治者為鼓勵能治劇者，亦列為察舉一科。如：何並，「舉能治劇，為長陵令」①。袁安，「三府舉安能理劇，拜楚郡太守」②。能治劇者，一般多任為縣令或郡守。
勇猛知兵法。漢代察舉勇猛知兵法，始於成帝。《漢書·成帝紀》載元延元年（公元前12年）詔曰：「乃者，日蝕星隕，北邊二十二郡，舉勇猛知兵法者各一人。」這可以看作後世武舉的先聲。其後哀帝建平四年（公元前3年）、元壽元年（公元前2年）、平帝元始二年（公元2年）以至東漢安帝、順帝、桓帝、靈帝均有詔令察舉。舉勇猛知兵法多在兩漢後期「災變不息、盜賊眾多」之時，可見主要是為了鎮壓農民起義，以維護封建統治的一項措施。
陰陽災異。自董仲舒天人感應說流行以後，漢代君臣大都相信陰陽災異與國家政治有密切關係。所以有時也要察舉明陰陽災異之士。例如《漢書·元帝紀》載初元三年（公元前46年）詔曰：蓋聞安民之道，本由陰陽。間者陰陽錯謬，風雨不時。..丞相御史舉天下明陰陽災異者各三人。
又如東漢安帝永初二年（公元108年）也下過類似詔書。詔舉明習陰陽災異之士，常在社會危機之時，這說明統治者在危機面前無能為力，所以求助迷信。
以上察舉科目之外，還有一些臨時的選官方式。如詔舉可充博士位者，詔舉能浚川疏河者，詔舉太常，詔舉大司馬等。兩漢時規模最大的一次詔舉，是在平帝元始五年（公元5年）王莽執政時，《漢書·平帝紀》載其事云：征天下通知逸經、古記、天文、歷算、鍾律、小學、史篇、方術、《本草》及以《五經》、《論語》、《孝經》、《爾雅》教授者，在所為駕一封軺傳，遣詣京師，至者數千人。
這是一次內容廣泛、規模宏大的察舉，與王莽收攏人心密切相關。但人數過多、靡費太甚，並非當時財力所能及，故東漢以後不再舉行。
上述察舉諸科，實際上分為歲舉和特舉，歲舉是常制，特舉由詔令臨時規定，二者都是由下向上推選人才的制度。
選官方式二：徵辟徵辟是一種自上而下選拔官吏的制度，主要有皇帝徵聘與公府、州郡辟除兩種方式。
（1）皇帝徵聘。皇帝徵聘是採取特徵與聘召的方式，選拔某些有名望的品學兼優的人士，或備顧問，或委任政事。徵聘之方，由來已久，如秦孝公公開下令求賢即屬徵聘性質。秦始皇時叔孫通以文學征①，王次仲以變倉頡舊⑦《後漢書·童恢傳》。
①《漢書·何並傳》。
②《後漢書·袁安傳》。
①《史記·叔孫通列傳》。
文為隸書征②，亦皆屬徵召性質。到了漢代，如上述漢高帝十一年（公元前196年）求賢詔，也是繼承了這一方式。以後自西漢武帝以至東漢，相沿成例。對於德高望重的老年學者，且特予優待。如武帝即位之初，即「使使者束帛加璧，安車以蒲裹輪，駕駟迎申公」③，可謂開了漢代安車蒲輪以迎賢士的先例。漢代這種例子很多，皆為朝廷特徵。凡受朝廷特徵之士自然要有許多特殊優待。而一般被徵用之士赴朝廷就職，皆須自備車馬費用。有時也特詔令縣次傳舍供給酒食，並及從者，沿途地方官須迎送招待。
皇帝徵聘，為漢代最尊榮的仕途，征君去就自由，朝廷雖可督促，如堅不應命，亦不能強制；且於既征之後，地位也不同於一般臣僚，大都待以賓禮。如《後漢書·嚴光傳》載嚴光的情況說：（嚴光）少有高名，與光武同遊學。及光武即位，乃變名姓，隱身不見。帝思其賢，乃令以物色訪之。後齊國上言：有一男子披羊裘釣澤中。帝疑其光，乃備安車玄纁，遣使聘之，三反而後至。舍於北軍，給床褥，太官朝夕進膳。..除為諫議大夫，不屈，乃耕於富春山。..復特徵不至，年八十，終於家。
嚴光可謂開了東漢士人隱逸拒征之風，其後征君多仿效嚴光，如法真、董扶、楊厚、黃瓊等，或三征，或四征，不是稱疾不就，就是連年不應。辭征愈力，名聲愈大，則朝廷愈征。徵聘原意，不外是為國家搜羅遺才，有助於政教；但其末流，上則以此沽求賢之名，下則以此釣清高之譽，朝野上下，率以鳴高，不僅流於形式，甚至成為許多人博取高官厚祿的資本。
（2）公府與州郡辟除。辟除是高級官員任用屬吏的一種制度。漢代辟除官吏有兩種情況：一種是三公府辟除，試用之後，由公府高第或由公卿薦舉與察舉，可出補朝廷官或外長州郡，故公府掾屬官位雖低，卻易於顯達。一種是州郡辟除，由州郡佐吏，因資歷、功勞，或試用之後，以有才能被薦舉或被察舉，亦可升任朝廷官吏或任地方長吏。
公府辟除。兩漢公府自丞相（司徒）、御史大夫（司空）、太尉（司馬）、大將軍以至諸卿如光祿勛、太常等，皆可自辟掾屬。有時皇帝也敕令公府辟召。安帝舅大鴻臚耿寶曾向太尉楊震推薦中常侍李閏之兄，楊震拒絕不辟。耿寶親造太尉府，說李常侍為朝廷所重，令太尉辟除其兄是皇帝的意思。楊震卻說沒有皇帝敕書，竟拒絕未辟。公府辟除，就權力而論，以西漢丞相最大，如漢武帝時，丞相除有權置吏外，還可大開客館以招賢士。但就辟除之風來說，東漢較西漢為盛，史書辟除事例，多出於東漢時期。公府既辟之後，除主官可直接向朝廷推薦之外，又得依詔令所定科目察舉。所以公府辟除，實為漢代（特別是東漢）選官入仕的重要途徑。
州郡辟除。西漢武帝時設立十三部州，州刺史純為監察官，以六條巡察郡國，用人權限很小，法令僅規定：「得擇所部二千石卒史與從事」①而已。西漢末，刺史逐漸干預地方行政，組織擴大，掾屬亦隨之增多。至東漢，刺史既成為地方高級行政長官，州之掾史均由其自行辟除，用人權限自然大增。郡守辟除掾屬，西漢時就已成為通制，甚至諸曹設置，太守亦可酌加變更。至於自除諸曹掾史，更是多見。如琅玡太守朱博，到任後就罷斥了一大批稱②《水經·漯水注》。
③《漢書·儒林傳》。
①《漢書·王尊傳》注引《漢儀注》。
病怠職掾史。州郡辟除，實為漢代選官的又一條重要途徑。在州郡辟除的掾史中，不少人成了朝廷或郡國大吏。如西漢王尊為太守辟除書佐，後官至京兆尹，治績頗著，為吏民所贊。又如東漢陳蕃，為州辟除別駕，後歷官至太尉。
公府與州郡既有自行選官之權，而被辟除的屬吏又不為朝廷命官，故去留亦可以自便。如不應辟，也不能加以強迫；否則，要受到輿論的非議。尤其是州郡辟召是當時比較自由的仕宦途徑，而且既辟除之後，主官即當加以重用；否則，氣節志行之士就要辭去。另一方面，公卿牧守既可自行辟除，他們為了發展個人勢力，皆爭相以此籠絡士人；而士人為了做官，也不得不依託權門。這樣便發展成為一種私恩的結合。西漢時被辟除者猶為國家官吏，到東漢則實際上成了主官的私屬。於是朝廷集權力量遭到分割，地方割據勢力得到發展，東漢末年四分五裂的局面，與用人之權轉移到私人手中有很大關係。
選官方式三：考試兩漢的察舉與考試是相輔而行、相互為用的。察舉加考試，這是漢代選官制度中的兩個重要步驟。察舉之後，是否選得其人，還需要經過考試，而後始能量才錄用。因此，無論是郡國歲舉的孝廉，還是詔令特舉的賢良、文學，到朝廷之後，均須考試。另外，公府與州郡辟除之士、三署郎官以及博士弟子，也要依詔令規定進行考試。考試的內容，諸生試經學，文吏試章奏。考試的方法，有對策和射策二種。所謂對策就是命題考試，所謂射策就是抽籤考試。對策多用於考試舉士，射策多用於考試博士弟子。
（1）皇帝策試。凡屬詔令特舉之士，皇帝往往親加策試，如文帝十五年（公元前165年）詔舉的賢良能直言極諫者，文帝就親自進行策試。至武帝時，則「受策察問，咸以書對」，當時稱為對策，皇帝親覽其策，而第其高下。元光五年（公元前130年）公孫弘被舉為賢良，當時參與對策者百餘人，太常奏弘第居下，而武帝卻欣賞其對，擢為第一，由是公孫弘平步青雲，官至丞相，爵封列侯。被舉者的對策，如引起皇帝的特別注意，有的甚至還要反覆進行二三次，如董仲舒以賢良對策，武帝覽而異之，遂至兩策三策，對畢，任為江都相。兩漢的察舉詔令中，常有「朕將親覽」之句，這表示皇帝對於舉賢和選官的重視。對策的地點，或在太常寺，或在公車，或在白虎殿，均為臨時指定。
（2）公府考試。郡國歲舉的孝廉、茂才，到京以後，也要依其科目與被舉人的學藝，由公府分別加以考試。孝廉的考試內容，據《後漢書·左雄傳》說，「諸生試家法，文吏課箋奏」。公府辟召之士，西漢至東漢初，通常由公府主官負責薦舉，或依詔令所定科目，選出高第以貢朝廷。但東漢中葉以後，由於公府辟召不慎，過限未除，清濁混淆，良莠不齊。左雄為尚書令，為革除其弊，乃奏請舉吏皆先試之公府，又複試之於端門。左雄所創立的這一複試制度，雖遭頑固派反對，但基本固定下來。這對於防止營私舞弊、擇優選拔人才方面，仍不失為一種有效的方法。
（3）博士弟子課試。自武帝立五經博士，置博士弟子員，設科射策，勸以官祿，博士弟子通過考試而補吏，遂成為定製。《漢書·儒林傳》記博士弟子通過考試而補吏的情況說：一歲皆輒課，能通一藝以上，補文學掌故缺；其高第可以為郎中，太常籍奏。即有秀才異等，輒以名聞。..歲課甲科四十人為郎中，乙科二十人，為太子舍人，丙科四十人補文學掌故云。
武帝時設甲乙二科，宣帝時又增加丙科。甲乙丙三科依次分難易，射策者量力取策。一般說來，甲科是熱門科，中後可除為郎，諸如何武、蕭望之、翟方進等漢代名臣，均以射策甲科為郎。歲課以外，統治機構如果等待用人，也可臨時擇優充任。東漢沿甲乙科射策之制，但隨著弟子員數的劇增和除吏名額的限制，自和帝起便發生了策試中的爭訟。永元十四年（公元102年）規定五經各取上第六人，順帝陽嘉元年（公元132年）又增甲乙科員各十人。但仍不能解決問題，靈帝時竟有人篡改蘭台漆書經字以合私文，於是熹平中詔蔡邕刻石經為準。東漢後期，由於吏治敗壞，請託公行，博士弟子的課試也流於形式，名存而實亡。
遵照博士弟子課試製度，兩漢對郡國貢舉的明經也採取甲乙射策之科進行課試。除以上固定的考試制度，尚有一些根據臨時需要而進行的考試，即通過對現任官吏的考試而遷任高職。
選官方式四：任子任即保任之意。任子是高級官吏可以保任其子弟為官。秦朝是否有任子制史無名文，不過雲夢秦簡中有關於「葆子」的記載，葆子犯罪後不同於其他罪犯，享有一定的特權，有人疑此種「葆子」即為「任子」。西漢初年，隨著功臣、高級官吏子弟的逐漸長大，大概從文帝起，任子就成了一種通制。據《漢書·哀帝紀》注引應劭曰：任子令者，《漢儀注》吏二千石以上，視事滿三年，得任同產若子一人為郎。
任子數量規定一人，但事實上保任二人、三人乃至多人者，在兩漢是常見的事。任子一般是保任為郎，但也不盡為郎，如汲黯為太子洗馬，馮野王為太子中庶子，董賢為太子舍人，蕭育為太子庶子，史丹九男皆任為侍中諸曹①，伏堪任為博士弟子②等，均為父任，但官職各異，不過級秩都與郎官大體相似。又任子制雖名為任子，但實際又不限於子，所謂「得任同產若子」之同產，即指同產兄弟，故史書中不僅有以父任者，且又有以兄任者，如愛盎、楊惲、霍光等人均以兄任為郎。東漢時又推及祖孫，如黃瓊為司徒，其孫黃琬即以公孫祥為童子郎③。除此之外，還有「以族父任」，「以宗家任」，乃至以姊任者。
兩漢時期，任子制日益發展，東漢時尤盛，無論保任者還是保任的對象都在不斷擴大，皇帝唯其所好，詔令特除，任子制也就沒有什麼嚴格界線。這種「不以德選」、完全由父兄蔭庇而得官的制度，雖說其任之人未必都是平庸之輩，但德才兼備者絕少，弊病很大，對朝廷統治本身來說是不利的，所以某些有眼光的思想政治家，如武帝時董仲舒、宣帝時王吉，當時就提出了批評。但官吏階層的利益是難於觸動的。哀帝時曾一度廢除任子令，不久①均見《漢書》本傳。
②《後漢書·伏湛傳》。
③《後漢書、黃琬傳》。
即又恢復。這一制度到東漢時更為盛行，一是敗壞了當時的吏治，二是對東漢以後世官世族制的形成也起了促進作用。
選官方式五：納貲和賣官納資和賣官也是漢代選官入仕的一條途徑。秦及漢初有賣爵的記載，據《史記·秦始皇本紀》，始皇四年（公元前243年），「百姓內粟千石，拜爵一級。」又據《漢書·食貨志》所載，文帝時「令民入粟於邊，六百石爵上造，稍增至四千石為五大夫，萬二千石為大庶長，各以多少級數為差」。賣爵還不是賣官，但已經是納資賣官的先聲。武帝時期，由於連年戰爭，財政困難，朝廷一方面大賣武功爵，一方面又採取入物補官的臨時應急措施，即所謂納資授官。當時有以入谷補官者，有以入錢賞官者，有以入羊為郎者，有以入財補郎者等等。納資授官，從本質上來說與賣官沒有區別。但西漢時期選官尚未過濫，武帝時雖有許多納資授官者，但並不為世人所重。
東漢前期，由於朝廷重視吏治，提倡氣節，公開賣官的事例尚不多見。
後期吏治敗壞，朝廷開始公開賣官，據《後漢書·桓帝紀》記載，桓帝延熹四年（公元161年）開始公開計金賣官，「占賣關內侯、虎賁、羽林、緹騎、營士、五大夫，錢各有差。」至靈帝時，更擴大賣官規模，並設立賣官專署，據《後漢書·靈帝紀》記載：（光和元年）初開西邸賣官，自關內侯、虎賁、羽林入錢各有差。又私令左右賣公卿，公千萬，卿五百萬。
又同篇注引《山陽公載記》云：時賣官二千石二千萬，四百石四百萬，其以德次應選者半之，或三分之一，於西園立庫貯之。
就是說，「以德次應選者」也要出錢買官。當時靈帝打算拜羊續為太尉，羊續舉起縕袍說，「臣之所資，唯斯而已。」靈帝聽了很不高興，竟未拜除太尉。當任職者，均須去西園辦理交錢手續，或有人因錢不足，竟至自殺。靈帝時正常的選官制度已經破壞殆盡，賣官、買官已成風氣，吏治敗壞如此，東漢焉得不亡。
選官的其他方式漢代還有幾種選官方法，雖非常制，但對當時以及後代均有一定影響。
（1）上書拜官。這是皇帝徵召、毛遂自薦、審查錄用三者結合的一種選官方式。武帝時上書自薦者曾達千人之多，武帝親自審閱奏牘，不厭其煩，從中選拔了不少人才。諸如東方朔、主父偃、終軍等漢代名臣都是通過上書言事而做官的。
（2）以材力為官。《漢書·地理志》說：「漢興，六郡良家子選給羽林、期門，以材力為官，名將多出焉。」其中如李廣、趙充國、傅介子、甘延壽等人都是漢代名將，對抗擊匈奴、安定西域作出了很大貢獻。
（3）以方伎為官。凡有一技之長，皆可為官。如文帝時衛綰以戲車、鄧通以濯船，均拜為郎。景帝時周仁以醫術，拜為太子舍人。武帝時，更是博開藝能之路，通一技之士，均量才任用。
選官法規1.負責選舉的主管機關。由於兩漢官制多有變化，所以負責選舉的主管機關前後也有變化。在地方是刺史、守相負責。在朝廷，西漢時期，三公中的丞相、九卿中的太常、光祿，均為負責選舉的機構；丞相司直、司隸校尉與州刺史均為監察選舉虛實的主官。西漢後期，尚書逐漸參掌選舉；東漢以降，尚書權力更大。郎官與博士弟子的選考雖仍舊太常與光祿，但最後銓選權均總歸尚書。郡國選舉，初猶委任三府，其後亦轉歸尚書。後世吏部尚書所以在六部之中權力最大，地位最高，就是因為掌握了銓選官吏的人事大權；而其淵源，實始於東漢。
2.選舉人的身份和責任。選舉人的身份，包括職位和資歷，是選舉人得以有選舉權的條件。職位和資歷不夠條件，就不得參加選舉。一般說來，漢代享有選舉權者均為二千石以上的長吏。漢法，郡國守相視事滿一歲者始有察舉的資格。東漢順帝時始令郡國守相不滿歲亦可察舉。選舉人的責任，自秦以來就有法律上的嚴格規定，即《史記·范雎列傳》所謂「秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。」漢承秦制，選任得人與否，選舉者和被選舉者要負連帶責任，功罪賞罰相同。東漢初年，為了糾正選舉不實，曾一再頒布詔書，申明舉非其人，並正舉主之罪。兩漢因舉非其人而坐罪者為數不少，或貶秩、或左遷，或削職，或被刑。反之，如果選舉得人，舉者要受到嘉獎。
3.被選舉人的條件。漢代對於被選舉人的條件也有法律規定。如上述所引「四科取士」即是其德才方面的標準和條件。另外在不同時期、不同情況下，還有許多不同的具體規定，包括家庭出身、秩位、年齡、資歷、體格等等。如高后、孝惠之時規定，商人子孫不得為吏①，桓帝之時，「臧吏子孫，不得察舉」②。這是家庭出身的限制。宣帝時詔令，吏六百石以上勿得舉為廉吏③，這是秩位上的限制。安帝時詔令，三署郎視事三歲以上皆得察舉①；順帝時詔令，秩滿百石十歲以上乃得參選②，這是資歷的限制。東漢又規定有金痍痼疾者不得舉為博士③，這是身體條件的限制。這些具體條件的規定既非常制，也非一成不變的教條，有時因某種政策的改變或特殊的關係，也可酌情作必要調整。如武帝時由於財政的需要，起用鹽鐵商為官，就打破了漢初商人不得為官的規定。
①《史記·平準書》。
②《後漢書·桓帝紀》。
③《漢書·宣帝紀》。
①《後漢書·安帝紀》。
②《後漢書·順帝紀》。
③《後漢書·朱浮傳》注引《漢官儀》。
第二節 任用制度
秦漢任用官吏制度和選官制度一樣，都是封建官吏制度下的產物。隨著官吏制度的出現，秦漢時期任用官吏制度已經獨立成為一種人事制度。秦漢時期官吏的任用稱之為拜，或稱之為除。拜除之權，特別是高級官吏的拜除權是屬於皇帝的。這從秦始皇以前就已經開始，如秦昭王拜范雎為客卿，後又拜為丞相。又如秦始皇時拜李斯為長史，拜蒙恬為內史等，均史有明文。漢代，地方官吏秩過百石者皆由朝廷任命，實即皇帝任命，故有所謂「命卿」之稱。事實上由於官吏越來越多，皇帝不可能一一親自拜除，而不得不假他人之手，所以漢代上自丞相，下至九卿，皆有拜除之權。先是二百石至四百石由丞相調除，六百石以上由尚書調拜遷，都是由皇帝最後決定。以後，則二千石的地方官選任也歸三府，三公府所屬東曹即主二千石長吏遷除。
任用方式1.真和守。真即真除實授，一般不用這個「真」字，只是在與守相對時才用。守為試署性質，一般是試守一歲，即試用期一年，稱職者即可為真。試守期間如不稱職，則或他調、左轉或罷歸原職。兩漢時，無論文官或武官，朝官或地方官，均有試守之制。但也有因受到皇帝的寵幸，不經過試用期，初拜即為真者，那是對制度的破壞，並非常規。一般來說，京輔主官，尤其是京兆尹比較難當，不但要經過試守，而且稱真之後也鮮有長任者。《漢書·張敞傳》說：郡國二千石以高第入守，及為真，久者不過三二年，近者數月一歲，毀傷失名，以罪過罷。
宣帝時，潁川太守黃霸以治績天下第一入守京兆尹，僅守數月，連試用期都不滿，就因不稱職罷歸潁川。可見任京兆尹之不易。另外，守又有兼、攝之意。有既已居官，又有守職，或復再行他事者，如王尊「為諫大夫，守京輔都尉，行京兆尹事」①。這裡的所謂守即為兼官性質。
2.假。假為攝事之意，非真假之假，如項羽為假上將軍、王莽稱假皇帝，言攝最為明顯。《陔余叢考》卷二六說：「秦漢時官吏攝事者皆曰假，蓋言借也。」秦漢時以假任者甚多，如始皇十六年（公元前231年）有南陽假守騰②，漢高帝二年（公元前205年）拜曹參為假左丞相①，東漢明帝永平十六年（公元73年）以班超為假司馬②等等。上至丞相，下至軍侯丞，均有以假為稱者，皆為攝事之官。
3.平。平是平決的意思，《後漢書·梁冀傳》注云：「平，謂平議也。」漢代之平，多用之於廷尉和尚書。其用於尚書者，皆以本官而平決尚書事。如於定國「為光祿大夫平尚書事」③。梁冀為大將軍，「十日一入平尚書事」①《漢書·王尊傳》。
②《史記·秦始皇本紀》。
①《漢書·曹參傳》。
②《後漢書·班超傳》。
③《漢書·於定國傳》。
④。平在這裡可謂一種職權，在職官吏能夠得到平尚書事的職權，當然是得到了朝廷的重用。朝廷以平的方式任用在職官吏，不用更動受任用者的原職，權力可以隨時放出，隨時收回，比較方便。
4.領。領為兼領之意，即已有主官主職，又領他官他職而不居其位者，則謂之領。西漢如桑弘羊為治粟都尉領大農⑤，鍾元為尚書令領廷尉⑥；東漢如王丹領左馮翊⑦，蓋勛領漢陽太守⑧等。從東漢情況看，領又有暫守之意。領或以領護、領校為稱，如馮參為諫大夫領護左馮翊都水⑨，袁樊領校巴郡太守⑩，亦均為暫時署守之意。在領的任用方式中，漢史上引人注目者是「領尚書事」。武帝以後，以大司馬大將軍、車騎將軍、衛將軍、左將軍、前將軍、光祿大夫等官而領尚書事者頗多。此種領尚書事，往往即代理皇帝職務，如霍光以大司馬大將軍領尚書事，「政事壹決於光」。可見領尚書事者權力之重。
5.視。一般居官治事為視事。但視在漢代則為任用官吏的一種方式。視，與平、領近似，也有兼官的意思。如《漢書·薛宣傳》載薛宣「復爵高陽侯，加寵特進，位次師安昌侯，給事中，視尚書事」。即為兼職之意。不過，視尚書事並不多見，與平、領均為不定的名稱。
6.錄。錄的名稱始於東漢，僅限於尚書事。錄有參決、總領之意，《後漢書·殤帝紀》云：「參錄尚書事，百官總已以聽。」東漢的錄尚書事，其權位較西漢為重。西漢時中朝官多可平、領尚書事，東漢則漸以太傅、太尉兼任此職，並逐漸單用錄名。錄尚書事最初也只是兼官性質，以後則漸變為一種實職官。
7.兼。兼是以本官而兼任其他官職。早在秦武王時，即有兼官之制。兩漢兼官，或以武官兼文官，如將軍兼水衡都尉；或以文官兼武官，如司空兼車騎將軍；也有以文官兼文官者，如以此縣令而兼彼縣令。兼官對於官吏任用來說，多了一層職權。但以武兼文或以文兼武，容易破壞行政系統，或造成權力過重，或顧此失彼，故秦漢很少實行兼官制度。
8.行。行是官缺未補，暫由他官攝行之意。兩漢時，有以低級官吏攝行高一級官吏職務者，如司直行大司徒事，衛尉行太尉事；有以同級官吏互相攝行者，如少府行大鴻臚事；有以高級官吏攝行低級官吏之事者，如廷尉行丞相長史事；有以文官行武官事者或武官行文官事者。攝行制度較為普遍，這是在遇有官缺，而一時無適當人選補缺時所採取的一種臨時任用方式。9.督。督是由朝廷派員監督地方的任用方式。督多為軍事上的需要而設，並且屬於一種臨時差遣性質。如豫章「寇』起，朝廷「遣謁者馬睦督荊州刺史劉度擊之。」①漢以後，有所謂都督、督軍、總督等名稱，其制蓋淵源於此。10.待詔。待詔即等待皇帝詔命的意思，類似一種候補官員。秦時已有待④《後漢書·梁冀傳》。
⑤《漢書·食貨志》。
⑥《漢書·何並傳》。
⑦《後漢書·王丹傳》。
⑧《後漢書·蓋勛傳》。
⑨《漢書·馮參傳》。
⑩《隸釋·巴郡太守樊敏碑》。
①《後漢書·度尚傳》。
詔之制，叔孫通即為「待詔博士」。漢承秦制，待詔多出於上書求試，或出於皇帝的徵召，是當時一種特殊的仕途。在沒有正式委任官職以前，由皇帝臨時指定待詔官署，等待詔命，故曰待詔。待詔的地點並不固定，一般多待詔於公車署，稱為公車待詔；比較受朝廷優待者，則待詔於金馬門或宦者署；個別特受優待者，甚至待詔於宮殿之中。凡待詔人員大都有所專長，或善醫，或善琴，或懷治國之術。因待詔非實職，故無正式俸祿，但有一定生活補貼。據《漢書·東方朔傳》所載，公車待詔的補貼為「一囊粟、錢二百四十」，待遇是比較低的。金馬門和殿內待詔的待遇要高一些。因待詔地點不同，故待遇也有差異。這種以待詔方式對待人才的措施，對於朝廷廣羅英才起了很大作用。尤其在西漢，許多能人奇士都出於待詔之中。
11.加官和散官。在《朝廷、郡縣和封國》一章中，對於加官和散官已經作為官職進行了敘述，但加官和散官作為官吏的任用方式，還有必要再加說明。加官為本職外的一種虛銜，雖為虛銜，但由於一旦加官之後便可出入宮禁，侍從皇帝左右，權力很大。另外特進、奉朝請等也屬加官性質，有此加銜，雖免官或退休之後，仍可參與朝廷大政。加官從人事任用上來說無疑是給予官吏本職以外的特殊權力。散官為無印綬、不治事之官，雖不治事，但或侍從傳達，或議論參謀，可起拾遺補缺，匡正過失之功。其在朝廷者如大夫、博士、議郎等，多參與國家大政謀議與朝廷宗廟禮儀；其在地方者如祭酒、從掾位、從史位、待事掾、待事史等，或為地方主吏輔佐，或可調劑地方官吏餘缺。散官從人事任用上來說是授予官吏閒職，使其擺脫繁雜政務，以發揮其才智和作用。加官和散官的任用方式都屬一種靈活的用人方式，兩漢許多脫穎而出的名臣就是出自加官和散官。當然，關係到國家興衰的用人問題的關鍵，主要不在於任用方式，而在於任人唯賢。
任用法規1.關於王國官、地方官的任用。自西漢初年起，朝廷為了從政治上削弱諸侯王國，對王國官吏的任用便常常採取限制與裁抑的政策，凡是二千石官，都要由漢朝廷任命。吳楚七國亂後，王國官吏一律由朝廷代置，諸侯王無權過問。武帝時又作左官律，設附益法，以限制諸侯王網羅人才，防止他們從事非法活動。依據這些政策的精神，漢朝廷在任用王國官吏時頗多限制。如龔勝「以王國人不得宿衛補吏」①。彭宣任廷尉，「以王國人出為太原太守」；後任左將軍，「有司數奏言諸侯國人不得宿衛，將軍不宜典兵馬，處大位」②。由於王國與朝廷的對立，故朝廷任用王國人特別謹慎，並加以限制。
對於地方官的任用，主要是對籍貫的限制。武帝以前尚沒有這種限制，武帝中葉以後，地方長官明顯地要迴避本籍，雖無明令規定，事實上則是不用本籍人。刺史不用本州人；守相不用本郡人；縣令長、丞尉不但不用本縣人，且不用本郡人。不過西漢時司隸校尉、京兆尹、長安令、丞尉不在此限。郡縣之屬官佐吏除三輔外，則一律用本籍人，用外籍人即為破例。還有，郡督郵用本郡人，而不用所督諸縣之人；州之部郡從事亦用本州人，而不用所部之郡人。東漢時，對地方長官的籍貫限制更嚴，京畿也不例外，一律不用①《漢書·龔勝傳》。
②《漢書·彭宣傳》。
本籍人。甚至婚姻之家及兩州人士不得對相監臨，即兩州人士有婚姻者，則其家人不得交互為官；甲州有人在乙州做官者，則乙州人不得在甲州做官。此種限制以後又發展為「三互法」：甲州人在乙州為官，同時乙州人在丙州為官，則丙州人不但不能到乙州為官，也不能到甲州為官；三州婚姻之家也是如此。例如史弼是陳留考城人，其妻是山陽巨野人，朝廷任他為山陽太守，他以三互法為由，轉拜為平原相。
限制地方官籍貫的目的是防止地方官相互勾結庇護，以加強朝廷對地方的控制。但由於限制過嚴，禁忌繁密，致使選用困難，所以有的地方官久缺不補。東漢這種對地方官任用的限制，目的與西漢對王國官的限制相同，但由於歷史條件不同，西漢是成功的，而東漢則是失敗的。東漢後期尾大不掉之勢已經形成，雖有嚴密的限制，也無法改變地方割據的局面。
2.關於宗室、外戚、宦官的任用。由於宗室、外戚、宦官和皇帝的關係特殊，往往對政權有很大影響。皇帝為了防止大權旁落，對於這三種人，在任用方面有時也有意識地加以適當限制。例如劉歆「為河內太守，以宗室不宜典三河，徙守五原」①。漢代稱河東、河內、河南三郡為三河。三河為天下重地，為防止宗室覬覦帝位，故規定「宗室不宜典三河」。這是對宗室的限制。《漢書·馮野王傳》載有司奏云：「王舅不宜備九卿。」《後漢書·明帝紀》載建武制度曰：「後宮之家不得封侯與政。」這是對外戚的限制。《後漢書·馮緄傳》載：「舊典，中官子弟不得為牧人職。」又《楊秉傳》載：「舊典，中臣子弟不居位秉勢。」這是對宦官的限制。兩漢雖然對以上三種人的任用作出了一些法規上的限制，但法規並不能貫徹到底，又由於他們始終麇集於皇帝周圍，皇帝和他們無法脫離關係，防此失彼，防不勝防。故宗室權落，外戚興起；外戚勢衰，而宦官又盛。這是君主專制制度本身無法克服的弊病。
3.關於財產、職業、身份、學歷、年齡等方面的規定。秦朝即把財產作為擇吏的一個條件，名將韓信少時不能為吏，就是由於家貧。西漢初年，有關於資算得官的規定。資算，就是按照財產多少交納算賦，即財產稅。漢代家資每萬錢，算賦一百二十文，為一算。據《漢書·景帝紀》載，景帝後元二年（公元前142年）以前，「算十以上乃得官」；後元二年以後，「算四得官」。每算計家財萬錢，算四為四萬錢，算十為十萬錢。十萬家資，便是中產之家，即中等地主；四萬家資，也不失為小地主。無論算十得官還是算四得官，都說明漢初只有地主階級才能做官。西漢時張釋之、司馬相如均以訾（資）為郎，即是靠資算得官。直到東漢安帝時，王溥「家貧不得仕」②，做官仍有財產方面的限制。
職業方面，主要是對商賈做官的限制。漢初從高帝起，法令即禁止商人入仕。武帝時起用鹽鐵商主持鐵鹽專賣，禁商為吏的法令一度鬆弛。但到哀帝時又重申了「賈人不得為吏」①。又武帝時的「巫蠱之禍」以後，朝廷對巫家為吏也有所限制。
在身份方面，秦律明確規定，不得任「廢官」為吏，不許任罪犯為佐、史等。漢代沿襲這類規定，對臧吏及其子孫做官都有嚴格限制，而且犯法者①《漢書·劉歆傳》。
②王嘉：《拾遺記》。
①《漢書·哀帝紀》。
的親屬也不得在宮中任職。又文帝時，曾有禁止贅婿為吏的規定。這些，都是對於官吏任用中身份方面的限制。
學歷和年齡方面，在不同時期和不同情況下也有許多具體限制。學歷方面，如漢初蕭何草律曰：「學童能諷書九千字以上，乃得為史。」②武帝時博士弟子「能通一藝以上」方可補吏。又兩漢四科取士之一為「學通行修，經中博士」。都是對學歷的要求。年齡方面，秦代規定，新傅籍的青年人不可擔任官府的佐史，只許任用壯年以上的人③。又如西漢武帝時，博士弟子限年十八以上；東漢質帝時，明經、博士限年五十以上④。這些都是關於年齡方面的限制。
4.關於官吏的任用期限。一般說來，秦漢官吏的任用在時間上沒有限制。有的任職時間較長，有的任職時間很短。時間長者或達二三十年，時間短者僅數月而罷。沒有任用期的限制，更非終身制。在職官吏按照當時的規定接受督察和考課，治績好者繼續保持原職或向上升遷，治績惡劣或有過失者則降職或罷官。在秦漢時期的官場中，政治人物出出進進，或起家而為二千石，或由卿相而一朝變為布衣，宦海沉浮，司空見慣。當時的官吏都非常了解並比較適應這種入仕情況，所以大體都是能上能下，一旦罷官為民，或隱居不仕，或重操舊業，並不以罷官為意，而當時的社會觀念也習以為常，並不大驚小怪。官吏的任職既然沒有時間保障和終身保障想繼續任職就得稱職，要想高升就得做出成績，這就會促使官吏在其任職期間奮發努力。秦漢官吏的任用雖無期限，但從兩漢情況看，朝廷多重久任之制。官吏久任，固然有一定好處，因為熟悉情況，便於治理；但弊多於利，任職過久，主官與屬官容易結成私恩關係，地方官與地方勢力容易勾結起來，形成盤根錯節的關係網，他們壟斷政權，構成和朝廷對抗的力量。漢末割據紛爭的局勢，與此有很大關係。
②《漢書·藝文志》。
③《睡虎地秦墓竹簡·內史雜》。
④《後漢書·質帝紀》。
第三節 考核制度
《韓非子·外儲說》右下說：「明主治吏不治民。」這是治國經驗的歷史總結。只要把官吏治好，民的問題就好辦；治不好官吏，國家絕不會興旺發達。所謂「治吏」，關鍵在於考核嚴明以及賞罰公平。秦漢時期，對於「治吏」比較重視，主要是通過上計來考察官吏。
上計與考課戰國時各國所推行的上計與考課，就是對官吏的考核制度。這種考核制度在秦漢漸趨完備。秦的上計，一年一次。上計不僅要將地方上各方面的情況登記造冊，而且還要將有關物品一併送上，在史書中稱之為「與計偕」，即與上計簿使偕同前往。漢代的上計考課，大體上承襲秦制。每年年終由郡國上計吏攜帶計簿（書面匯報）到京師上計（匯報），這叫常課。三年一考察治狀，叫大課。漢代的考課制度，大體說來，有兩個系統。一是公卿守相或各部門主官各課其掾屬，這是上下級系統。如公府掾屬、諸卿屬官、守相掾史，均須依其職務由主官加以考核，按其能力高低和功勞大小，作為遷降賞罰的依據。至於無具體職務的散官，則另立條格，加以考核或考試，光祿勛歲以四行科第郎官即屬此類考核。一是朝廷課郡，郡課縣，這是從朝廷到地方的系統。下面即著重敘述這一系統的考課。
1.朝廷對郡國的考課。由於上計考課事關國家大政，故漢朝廷對此非常重視，皇帝不僅往往親自主持其事，有時行幸郡國，也常就地上計。然而，朝廷負責上計的常設機關是丞相、御史二府。丞相主要負責課殿最（上功曰最，下功曰殿）上聞，御史大夫主要負責按察虛實真偽，二府相輔為用。丞相、御史大夫親自主持上計，具體事務則另委派官吏專管，如漢初蕭何為相國時，張蒼曾以列侯居相府，領主郡國上計之事，故稱為計相。東漢以三公分掌丞相之職，所以郡國上計亦由三公分管。據《後漢書·百官志》所載，太尉掌四方兵事功課，司徒掌四方民事功課，司空掌四方水土功課，皆於歲盡奏其殿最而行賞罰。但在實際上，自西漢末葉以至東漢，上計考課的實權即逐漸轉歸尚書。尤其是東漢，正如蔡質《漢儀》所說尚書「典天下歲盡集課事」，上計考課的實際權力已經完全掌握在尚書台。
此外，州刺史一方面接受朝廷御史中丞的督課，一方面在巡行郡國時代表朝廷刺察守相，歲盡詣京師奏事，而其時正當郡國上計之時，故其奏事對於考課郡國上計有很大作用，藉此可以甄別計簿的虛實真偽。東漢以來，刺史漸由監察官變為地方最高行政長官，州成為郡的直接上級，州之於郡也就有了考課的實際權力。
2.郡國對屬縣的考課。在郡縣兩級制普遍實行之前，秦和戰國其他國家一樣，是縣直接上計於朝廷的；在郡縣兩級制普遍實行之後，郡國守相上承朝廷考課，下則考課其屬縣。因郡的上計時間系在歲盡，所以郡課縣的時間就必須要提前，以便匯集郡內各縣情況向朝廷上計。《漢書·尹翁歸傳》載：「翁歸治東海明察..收取人必於秋冬課吏大會中。」郡課縣的通常時間是在秋冬，並且縣上計時，由令、長、丞尉親行；東漢以後令長不再親行，改為但遣丞尉以下代行。縣經過郡的考課，治績優異可以得到升遷，如由縣長升為縣令。治績列為下等，當場就要受到斥責，如茂陵令蕭育會課在扶風名居第六，漆令郭舜居殿而受責，蕭育為之講情，扶風大怒曰：「君課第六，裁自脫，何暇欲為左右言！」①會後，又傳蕭育至後曹進行了一番複查。當時的朝廷主要是通過上計制度掌握全國情況，並據以考核地方官吏的政績，因此地方上的一切情況，都屬於上計內容。《後漢書·百官志》補註引胡廣曰：「秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢穀入出，盜賊多少，上其集簿。」這是上計的主要內容。其中戶口最為重要，是每年都要統計上報的，而且是考察政績的重點內容，西漢黃霸做潁川太守時，僅憑戶口歲增，就課為「天下第一」。治獄情況，也是上計的重要內容之一，史書中載有許多斷獄的數字，有的還相當具體，如《漢書·魏相傳》：「案今年計，子弟殺父兄、妻殺夫者，凡二百二十二人。」計就是計簿，這些具體數字就是依據當年各郡國所上計簿統計出來的。
漢代上計內容非常廣泛，而且十分具體，這對於朝廷了解地方情況，考察地方官吏，不失為一項重要措施，但書面匯報，難免弄虛作假，謊報成績，以誆騙朝廷，冒功領賞。有些地方官甚至專門選用善於作偽的屬吏署為右職，編造計簿。連漢宣帝也說：「上計簿，具文而已，務為欺謾，以避其課。」①西漢末葉，考課制度逐漸廢弛。元帝時，京房為整頓吏治，曾奏考功課吏法，並在魏郡局部試行，其法比較具體，可惜沒有流傳下來。當時，儘管京房多方努力求其實施，但在保守勢力的阻撓破壞下，不但未能實行，連京房本人也不免遭殺身之禍。東漢對官吏的考核制度，大體與西漢相同，但貫徹程度，卻落後於西漢。至於末年，考核制度破壞殆盡，吏治敗壞到極點，東漢也就隨著滅亡了。
遷降與賞罰秦漢時期對官吏遷降賞罰，除皇帝或主官出於私人親疏愛憎這類主觀因素外，在通常情況下，都是以考課結果而定。考課之後，即登記在冊，《漢書·薛宣傳》說「考績功課，簡在兩府。」簡即記載勞績的冊籍。秦時計算官吏的勞績，就已經有專門的律條。而登記勞績的簡冊，就是遷降賞罰的依據。
1.遷降及其他。
（1）遷。一般來說，考課為「最」，或為「高第」者，均能得到升遷。
遷有平遷和超遷兩種情況。以考課高第，或因資歷、功勞，循序而升者為「平遷」。如鄭弘為淮陽相，以高第入為右扶風①，趙禹以刀筆吏積勞遷為御史②，均為平遷。至於超遷，指有特殊功績或奇才異能被破格躐等而進者。超遷既包括越級提升，也包括提升得快。如荀爽拜為平原相，尚未行至治所，即追回遷為光祿勛，視事僅三日，又進拜為司空，自被徵到登台司，一共才九十五天③。超遷能擢用優秀人才，不致使人才埋沒，但使用不當，也會帶來流弊。（2）降。考課官吏，有功則升賞，有過則降免處罰。漢代官吏除因重罪①《漢書·蕭望之傳》。
①《漢書·宣帝紀》。
①《漢書·鄭弘傳》。
②《漢書·趙禹傳》。
③《後漢書·荀淑傳》。
犯法被罷官削爵甚至處以死刑外，犯有小過而不宜重處者，一般仍留用而降職罰俸。降職，當時稱為「左轉」或「左遷」；罰俸稱為「貶秩」。如平當任丞相司直，坐法，左遷朔方刺史④；黃霸守京兆尹，秩二千石，因乏軍興，連貶秩，以八百石遣返原任潁川太守⑤，均為降職處罰。
（3）轉徙。轉，既非遷，也非降。因工作需要由此官改任他官，而其級秩相同者，則稱為轉。如南陽太守轉東海相，尚書僕射轉太中大夫，均為轉。轉是正常的職務調動，沒有升降賞罰之義。徙，兼有轉、遷二義，視具體情況而定。如此太守徒為彼太守，即是轉義；而少傅徙為太傅，卒史徒為督郵，則是遷義，屬於升遷性質。
（4）出入。由朝廷官外調為地方官，稱為「出」；由地方官內調為朝廷官，稱為「入」。出和入常含有遷降或賞罰的意義。因為，入多半是外職內升；而出，則多為左遷，即使是「試其政事」，也被認為是左遷。不過，朝廷小官如郎官、公府掾屬之出任地方長吏，則是一種優待，不屬左遷性質。（5）遷補。遷補，指官吏雖無顯著勞績，但可以因資歷久而補升高職。
漢代官吏的遷補，亦有常例可循，如丞相例由御史大夫遷補，御史大夫則選中二千石，中二千石則選郡國守相高第，而刺史居部九歲，可舉為守相。這些常例，不僅史書中多見，而且已經成為「故事」。其他遷補的常例也很多，如博士可補諫大夫，尚書秩五百石可補二千石。這些雖非兩漢之制，但在某一時期已經成為慣例。《漢書·董仲舒傳》所謂「累日以取貴，積久以致官」，就是指以資歷久而遷補的情況。
2.獎賞和懲罰。遷、降即含賞罰之義，但漢代對於官吏的賞罰，並不局於職務的遷降，還有其他形式。
（1）獎賞。獎賞主要有增秩、賜爵等以及禮遇上的優待。對於治理有效的官吏，有時因高職暫無空缺可補，就採取增秩或賜爵的辦法，使之繼續留任原職。賜爵之法，多用於二千石守相，賜爵高者，可至關內侯。增秩、賜爵之外，還有賜金、田宅、奴婢、甲第、安車駟馬、秘器、繒帛、牛酒乃至冢地等許多賞賜，或璽書褒獎等等，這些都完全依皇帝意旨而定。禮遇上的優待，方式也不拘一格。如高帝之於蕭何、桓帝之於梁冀，皆賜帶劍履上殿，入朝不趨①，其禮遇就很優寵。車飾冠服不同於眾，或給予某種尊號，都是禮遇的優寵方式。至於每逢大典或節日的例行賞賜，性質不同，則不在此論列。（2）懲罰。秦漢之制，自丞相、諸卿以下至郡縣小吏，如犯有罪過，必須按律懲罰。其科罪之律，雖不可詳考，但也有許多零星記載。
漢法除謀反以外，貪污罪最嚴。《漢書·薛宣傳》有「十金法重」一語，師古注曰：「依當時律條，贓直十金，則至重罪。」又據《西漢會要》卷四三注引《刑法志》說：文帝十三年（公元前167年）定律曰：「吏坐受賕枉法，守縣官財物而即盜之，已論，命復有笞罪者，皆棄市。」「縣官」於漢史中是皇帝的代名詞，指朝廷或國家。依據律文看，官吏無論是貪贓枉法，還是貪污國家財產，皆處以死刑。漢法對於犯有贓罪的官吏，毫不苟容，處分一直很嚴重。有時贓吏縱得免死，也要禁錮終身，甚至錮及三世，不得為官。並且對於贓吏的④《漢書·平當傳》。
⑤《漢書·黃霸傳》。
①分別見《漢書·蕭何傳》、《後漢書·梁冀傳》。
處分，還要連坐主管官員，主管對下屬的貪贓活動，若置而不問、知情不舉，一律與其同罪。
其次，坐盜賊罪也很重。地方官境內盜賊過多，根據不同情況要受貶秩、降職、罷官處分。此外，還有坐災害、坐刑濫、坐選舉不實以及其他許多律條。例如，武帝元朔五年（公元前124年）建立太學選擇首批博士弟子時，山陽侯張當居任太常，他「坐為太常擇博士弟子故不以實」，同時受到除國、免職、完為城旦三種嚴重處罰①。
對於官吏的懲罰，除奪爵免官、貶秩罰金以外，還有科律之刑，如杖、笞、耐、髡諸刑以至棄市、族誅，有多種刑名，皆視罪情輕重而定。但為保全大臣體面，諸卿以上的高級官吏可免捶撲之刑；如宣布死刑，則使之先期自裁。漢代有「將相不辱」、「將相不對理陳冤」的習俗，凡詔丞相詣廷尉詔獄，不論有罪與否，受詔後即須自殺，謂之「自裁」。有時皇帝並不明令處死，只是遣尚書令賜酒十石、牛一頭，所賜之物即令其自殺的儀式，受賜的丞相便須自殺。
關於賞罰的意義，東漢王符在《潛夫論·三式》中說：「法令賞罰者，誠治亂之樞機也，不可不嚴行也。」這無疑是對歷史經驗的總結。問題在於如何運用它。有功必賞，有過必罰，賞所當賞，罰所當罰，賞罰分明，這是吏治清明和國家興旺的重要因素；反之，功不必賞，過不必罰，賞所不當賞，罰所不當罰，賞罰不明，結果必然是吏治敗壞，國家衰亡。
①參見《史記·惠景間侯者年表》、《漢書》之《景武昭宣元成哀功臣表》及《百官公卿表》。
第四節 賜爵制度
秦的賜爵制度
戰國時建立起來的軍功爵制，在秦國得到最充分的發展，起的作用也最大，並延續到整個漢代。秦和其他各國一樣，論功行賞，但突出的特點是計首賜爵，得一甲首，賜爵一級，所以諸侯稱秦為「上首功之國」。秦的爵位，可以為官，可以得到田宅和役使庶子，可以用來贖罪或贖奴隸，總之，可以給有爵者帶來許多利益，而利益的大小，又根據爵位的高低有所不同，功多則爵高賞多，功少則爵低賞少，而且有罰與賞相配合。這就激勵了秦軍的無畏鬥志。秦的軍功爵制，集中了各國軍功爵的優點，在一定意義上說保證了秦對六國的統一。
秦的賜爵制度，大體初建於商鞅變法，通過後來發展變化，逐漸形成了二十等爵。據《商君書·境內篇》反映，商鞅變法時代似乎只有十五級爵，而且爵序以及有的爵名與後來的二十等爵制不同。十五級中大良造為最高級，商鞅本人最後即為大良造，可能是得到了當時的最高爵位。在《商君書》同篇中，又言及「軍爵」和「公爵」，可見商鞅時，秦國爵制中又有軍爵和公爵之分。秦的爵制，在商鞅初建時如何？以後又有何變化？還可以作進一步研究，但後來形成並固定下來的二十等制，則是比較清楚的。
《漢書·百官公卿表》詳述了這二十等爵的順序以及名稱：爵：一級曰公士；二，上造；三，簪裊；四，不更；五，大夫；六，官大夫；七，公大夫；八，公乘；九，五大夫；十，左庶長；十一，右庶長；十二，左更；十三；中更；十四，右更；十五，少上造；十六，大上造；十七，駟車庶長；十八，大庶長；十九，關內侯；二十，徹侯。皆秦制，以賞功勞。這二十等爵，又分為兩大等級，那就是以七級公大夫和八級公乘為界來劃分。《漢書·高帝紀》說：異日，秦民爵公大夫以上，令丞與亢禮。公大夫以上為高爵，可與令丞亢禮，又稱為官爵，公乘以下為低爵，又稱民爵。這兩大等級區別很大，地位大不相同，享受的權力也不相同。而官爵之中，公大夫以上相當於令丞，往上級別越高，則地位越高，最上層關內侯、列侯大體可相當於三公。不過，侯爵並不多。秦在統一之後，所封的侯爵也為數甚少，這說明秦朝的賜爵還是相當嚴格的。
西漢初對秦爵制的因襲劉邦響應陳勝起義後，也利用賜爵的辦法來提高軍隊的戰鬥力。從劉邦賜給部下的爵名看，有國大夫、列大夫、上間、七大夫、五大夫、卿、執帛、執珪等等。這些爵名，有的和二十等爵名相同，或者和秦國以前的爵名相同，也有的為各國所共有，但多半是楚國的軍功爵名。因陳勝起義號為「張楚」，建官號按楚制，而劉邦原是楚人，又響應陳勝，所以官爵也從楚制。
但是，後來劉邦還是採用了秦的二十等爵制，據《漢書·高帝紀》記載，漢五年（公元前202年），劉邦打敗項羽統一中國，發布了一個重要詔令，與軍功爵制有密切關係：第一，詔令肯定了秦的軍功爵制在漢朝的合法地位，恢復秦民原有的爵位和土地、房屋的所有權。
第二，對於從軍的軍吏除犯罪者外，一律賜給大夫爵位；原來享有大夫爵位的人各加一級；有七大夫爵位的人都可以食邑，七大夫以下者，免除其個人和全家的徭役。
第三，明確宣布七大夫以上屬於高爵，並表示對高爵的尊重，責令地方官必須優先滿足高爵對於田宅和其他合乎規定的要求，不得拖延。
詔令反覆強調軍功爵的重要性，尤其表現了對獲高爵者的關心。這說明楚漢戰爭之後，劉邦在主要方面因襲了秦的二十等爵制。
西漢時期賜爵制的變化劉邦死後，呂后執政，她為收攬人心，以惠帝名義發布了一個大規模的賜爵詔令，《漢書·惠帝紀》載曰：賜民爵一級。中郎、郎中滿六歲爵三級，四歲二級。外郎滿六歲二級。
中郎不滿一歲一級。外郎不滿二歲賜錢萬。宦官、尚食比郎中。謁者、執珪、執戟、武士、騶比外郎。太子御參乘賜爵五大夫。舍人不滿五歲二級。..這次賜爵和劉邦時相比，有明顯不同：首先，取消了以軍功賜爵這個根本條件，此後賜爵即趨於輕濫；其次是把「民爵」與「賜吏爵」分開，此後賜爵即吏民分提，賜民爵往往每次一級，賜吏爵則二三級以至更多；再次是取消了以爵級賜與田宅的規定，此後民爵僅為空銜，吏爵多為免役而已。這些變化，是由社會歷史的發展所決定的。因為這時大規模的統一戰爭已經結束，原來以軍功賜爵的基本原則就必然會相應修改。
文景時期，賜爵制度日趨輕濫。朝廷有所謂「大事」之時，一般都要賜民爵一級，吏爵則更多。除大規模賜爵外，又正式實行賣爵制度，出錢可以買爵，入粟可以買爵，用奴婢也可以買爵。入粟買爵的辦法，據上述所引《食貨志》，六百石為上造，四千石為五大夫，萬二千石為大庶長。這必然引起爵位的泛濫成災，威脅到政府的兵、徭役來源。所以文景之時，已把高爵與低爵的界線由原來的七級公大夫上升至第九級五大夫，其區分標誌也由食邑變成了免役。這樣，二十等爵便以五大夫為界劃分高低，高爵中除十九級關內侯、二十級列侯還擁有實際社會地位外，其他各級只是享受免役的優待，而八級公乘以下的民爵，成為徒有其名、而無實際價值的空虛頭銜。
漢武帝時期，出於抗擊匈奴戰爭的需要，朝廷又擬用軍功爵制來提高軍隊的戰鬥力。但舊有爵制已濫，不為人們所重，故於元朔六年（公元前123年）又置武功爵，以寵戰士。關於武功爵的級別和名稱，《漢書·食貨志》注引臣瓚曰：《茂陵中書》有武功爵，一級曰造士，二級曰閒輿衛，三級曰良士，四級曰元戎士，五級曰官首，六級曰秉鐸，七級曰千夫，八級曰樂卿，九級曰執戎，十級曰政戾庶長，十一級曰軍衛。此武帝所制，以寵軍功。根據《食貨志》賣武功爵的價格為「級十七萬，凡值三十餘萬金」的記載看，武功爵並不止十一級，《茂陵中書》顯然有所遺漏。武帝另設這一套武功爵，目的是要恢復軍功爵的原有價值和作用，使立功受爵的將士得以補吏，得以贖罪；功勞超等，大者可以封侯，小者可以補郎，本為賞軍功以寵戰士之意。但同時武功爵也可以買賣，「級十七萬」，如買至千夫即相當於二十等爵的第九級五大夫，可以免除徭役。由於買爵者多，致使調發之士減少，於是朝廷又調發千夫、五大夫為小吏，不去就出馬一匹，實際是讓買爵人變相服役。這樣，武功爵和軍功爵同樣失去原有的意義，因此推行不久便自行取消，以致後人對武功爵的級數也不甚清楚了。
宣帝以後，「賜吏爵」日益增多。這表明，賜爵制度在原有的性質和作用喪失以後，作為維護官吏、貴族特權地位之工具的性質卻更加突出了。東漢軍功爵制的衰亡東漢時期，世家豪族地主階層已經形成，他們通過察舉、徵辟和任子制度，完全壟斷了政治特權，布衣之士，包括一般地主在內，已經很難進入政治舞台，完全用不著以「賜吏爵」去扶持新貴了。所以東漢時賜吏爵一次也沒有，可見已經廢除。至於賜民爵，則成為一種更廉價的點綴品。劉秀在位期間就頒布過四次賜爵令，以後的各個皇帝，也都頒布過賜爵詔令，賜爵的次數、級數都很多。但為了防止人民得爵超過八級，又三令五申「爵過公乘，得移與子若同產、同產子」的命令①。因為不過八級公乘，就不得免役。這樣，賜民爵與人民的減役、免役及士兵的社會地位，已經沒有任何關係，於是爵制名存實亡。儘管東漢賜爵最多，但當時人即不知用意何在？故有「賜民爵八級何法？」②之問。可見軍功爵制在東漢只是一種形式而已。當然，二十等爵的最高兩級，即關內侯和列侯，還保留一些實際意義，以分封制的殘餘形式存在下來。
東漢後期，皇帝濫行封賞，為適應外戚、宦官、豪強、軍閥勢力擴張的需要，又增設了縣侯、鄉侯、亭侯等爵位。這是賜爵制的又一次變化。漢末曹操當政，建立新的爵制，「以賞軍功」。除原有的列侯、關內侯之外，新設名號侯十八級、關中侯十七級、關內外侯十六級、五大夫十五級四等，但新增的這四等按規定「皆不食租」。這種空有名號，而不食租稅的封爵，即後世所謂「虛封」。從此軍功爵制不僅對廣大士兵毫無用處，就是對一般將官也無實際利益可得。
以上爵制的變化說明，自東漢以後，商鞅變法時創立的賜爵制度隨著歷史的發展而消失了。
①《後漢書·光武帝紀》。
②《論衡·謝短》。
第五節 秩俸、休假和致仕秩
俸秩是指官階，有幾等秩即為幾級官；俸是指薪俸，薪俸多少是依官階的高低而定。一般說「增秩」或「減秩」，既包括官階的升降，也包括薪俸的增減。秦自商鞅變法，即實行秩俸制度。秩以若干石表示，據秩而定俸額，按月發放，稱為月食。秦的秩俸計算及發放的基本原則和方法，為漢代所因襲。漢代官吏的秩，也是用米谷數量來區分和表示，如二千石、千石、百石等。但在按秩發放俸祿米谷時，則用斛來計算。石是衡的單位，斛是量的單位，西漢一石約等於二斛，東漢一石約等於三斛。石不過是定等級的虛名，斛才是實俸。計實俸的斛並不是按上述比例與表示秩的石折合，而是另有定額。
兩漢官吏的實俸，見《漢書·百官公卿表》師古注。東漢劉秀所定官俸例，見《後漢書·光武帝紀》李賢注引《續漢志》以及劉昭補《後漢書·百官志》。今一併列表如下，以備參考（見《兩漢官吏秩俸參考表》）。因秦漢時期，歷時數百年，不僅各官之秩時有變化，就是俸也因物價與貨幣的比值不同，有增有減，而不盡相同，所以此表也只是表示一個大概情況。古代官俸多為穀物，秦漢也是如此。不過，從一些記載來看，西漢官俸曾有一段時間曾發放錢幣，並且是以穀物數量折合而成。如《漢書·貢禹傳》云：兩漢官吏秩俸參考表秩（石）別師古注李賢注劉昭注月俸（斛）月俸（斛）月俸（斛）
萬石350350350中二千石180180180二千石120120120比二千石100100100千石908080比千石80六百石707070比六百石605550四百石505045比四百石454540三百石404040比三百石373737二百石303030比二百石272727百石161616斗食111111佐史888拜為諫大夫，秩八百石，俸錢月九千二百。..拜為光祿大夫，秩二千石，俸錢月萬二千。又如《史記·汲黯列傳》《集解》引如淳曰：《律》：真二千石，俸月二萬；二千石，月萬六千。
《漢書·宣帝紀》如淳注曰：《律》：百石，俸月六百。
另外，《居延漢簡釋文》卷二《簿錄·錢穀類》也有西漢官俸的零星記載，如候官月俸三千，塞尉月俸二千，候長月俸千二百或千六百、千八百。■長月俸六百或九百。這些，都說明西漢官俸有時發放錢幣。
至於東漢，《後漢書·百官志》記載建武二十六年（公元50年）百官受俸說：「凡諸受俸，皆半錢半谷。」此文之下劉昭補註引荀綽《晉百官表注》曰：漢延平中，中二千石俸錢九千，米七十二斛。真二千石月錢六千五百，米三十六斛。比二千石月錢五千，米三十四斛。一千石月錢四千，米三十斛。六百石月錢三千五百，米二十一斛。四百石月錢二千五百，米十五斛。三百石月錢二千，米十二斛。二百石月錢一千，米九斛。百石月錢八百，米四斛八斗。這個記載雖不一定精確，但由此可見，東漢與秦、西漢一樣，官吏也是以石定秩，月俸也是以谷數定額，但實際發放則是錢穀並用。
漢代官吏除常俸外，尚有節日賞賜，實際是常俸以外的加薪。但其賞賜對象，多為高級官員和朝廷官吏，地方官吏尤其是地方低級官吏，是難能得到朝廷這種賞賜的。與此相反，縣令長以下的俸祿則比較低，時人頗以為非。如東漢人崔寔在《政論》中分析了一個「百里長吏」的收支情況，認為：月俸錢二千，粟二十斛。庸客用錢一千，薪炭及二人的伙食生活費再用一千，兩千錢就完了。二人食粟六斛，其餘才夠馬吃，連四時衣被、會客吃酒的費用都沒有，更不用說養家餬口。崔寔的說法雖未免誇張，但當時地方小吏的薪俸低微倒是事實。薪俸微薄，就設法取給於民，這可以說是促使地方小吏貪污的一個因素。
休假秦時官吏已經有休假制度，休假稱為「告歸」。如《史記·李斯列傳》記載，李斯長男為三川守，告歸咸陽。《高祖本紀》載，劉邦為亭長時，常告歸之田。兩者均為休假。但秦的休假制度不可詳考。漢代官吏的休假，大體上有休沐、告、寧三種形式。
1.休沐。漢代官吏，一般利用休假日洗沐，故休沐成為休假的代名詞。
休沐是一般的例假，每隔五天休息一天，這一天的休息，實際是處理各種家務事，而拜謁父母是其中的頭一件大事。其次是接待賓客和處理各種雜務。西漢時期，這種例假在郎官中曾一度受到破壞，《漢書·楊惲傳》云：郎官故事，令郎出錢市財用，給文書，乃得出，名曰「山郎」。移病盡一日，輒償一沐，或至歲余不得休。其豪富郎日出遊戲，或行錢得善部。貨賂流行，轉相仿效。惲為中郎將，罷山郎，移長度大司農，以給財用。其疾病休謁洗沐皆以法令從事。富郎可以不循常假，日出遊戲；貧郎長病，卻以常假抵償，至有歲余不能休假者。這就破壞了五日一休沐的正常規定，所以楊惲罷山郎，皆以法令從事。
五日一休沐的常假之外，還有時節假，《漢書·薛宣傳》說：「日至休吏。」日至指冬至日和夏至日。據《後漢書·禮儀志》記載，「冬至前後，君子安身靜體，百官絕事，不聽政」，「日夏至，禮亦如之」，可見冬至和夏至的休假還不止一天。
2.告。告是因功或因病而休假的制度。告之中，又有予告和賜告的區別。《漢書·高帝紀》注孟康曰：《漢律》：吏二千石有予告，有賜告。予告者，在官有功最，法所當得也。賜告者，病滿三月當免，天子優賜其告，使得帶印綬將官屬歸家治病。至成帝時，郡國二千石賜告不得歸家。至和帝時，予賜皆絕。由此可見，所謂予告，乃在職有功，課為上等者，依法應賜予休假，其性質等於賞賜。所謂賜告，乃當時規定請病假不得超過三月，過三月者免職，但由皇帝賜告，則可延長假期而不免官。賜告與否，完全是依皇帝意旨而定。所以漢史上，有如汲黯者，賜告數次亦未免職；也有如谷永者，未得賜告，期滿即免。予告和賜告的休假制度，在兩漢時期也有一些具體變化，上述只能是一個大體情況。可能是由皇帝詔令的予告、賜告僅限於二千石以上的高級官吏；至於一般的下級官吏，也應有予告、賜告，不過由其主管部門批准執行而已。3.寧。寧是喪假的專稱。告寧本來連稱，為休謁之名。但告和寧又有區別，吉曰告，凶曰寧，所以寧的單稱指喪假。官吏寧期的長短，大抵依喪服制度的推行情況而定。
西漢文帝崇尚節儉，也提倡喪制從簡。他在遺詔中對自己的喪事作了安排。行喪的時間是大功十五日，小功十四日，纖七日，一共三十六日。東漢人應劭認為古制喪期三年（三十六月），文帝以日易月，故三十六日。文帝以後，三十六日釋服成為西漢定製。如《漢書·翟方進傳》：（翟方進後母死）既葬三十六日，除服起視事，以為身備漢相，不敢逾國家之制。可見西漢時官吏父母喪亡，寧假三十六天為「國家之制」。《漢書·揚雄傳》應劭注云：「《漢律》：以不為親行三年服，不得選舉。」又《哀帝紀》載詔令博士弟子父母死，予寧三年。這些，或許不是指在職官吏的喪服制，也或許反映西漢後期喪服制有所變化，均不可詳知。
東漢初年，光武皇帝絕告寧之典，公卿、二千石、刺史均不得行三年喪，由是並廢喪禮。元初中，鄧太后臨朝，詔長吏以下不為親行服者，不得典城選舉，又興喪禮。其後或興或廢。東漢一代，喪禮廢興不定，或予寧三年，或不予寧三年，始終沒有定製。漢代統治者標榜以孝治國，故主張行三年喪制；但喪假三年，影響正常工作，尤其是高級主管官吏，一旦歸寧離職，官事皆廢，所以又不得不明令制止。甚至還有提前釋服或奪服之舉。如果大臣歸行喪禮，皇帝遣使者賚牛酒至家，為其釋去喪服，以返署視事，這就是釋服；如果志守喪期，不肯釋服，皇帝也會採取強迫方式，即奪服。例如太傅桓焉，為母「行喪逾年，詔使者賜牛酒奪服」①。東漢崇尚名節孝道之風盛於西漢，寧期較西漢為長，卻又廢而復興，這是一個主要原因。
致仕致仕，近似今日的退休。不過漢代致仕，一般指高級官吏。致仕的條件，主要是年老或有病。其手續，一般先由本人提出申請，或以老請，或以病請，謙稱為「乞骸骨」，然後再由朝廷批准。致仕後的歸養俸祿，以及是否歲時朝見皇帝等，則要看其官位、功績和皇帝的恩寵程度。從兩漢致仕事例中，①《後漢書·桓焉傳》。
可知兩漢公卿大臣病老退休，一般均受國家的優厚待遇，不過情況不盡相同罷了。致仕就是去職，去職後不應享受在職期間的秩俸，故須另有詔令規定其俸。漢代高級官吏致仕的諸例說明，有的可以享受全俸，有的三公享受二千石俸。在一般情況下，大概只能享受原職三分之一的俸。正如《漢書·平帝紀》所載元始元年（公元1年）令：天下吏比二千石以上，年老致仕者，三分故祿，以一與之，終其身。不過，還有的官吏致仕時是一次性賞賜，或黃金、或錢幣、或糧谷、或房屋、或車馬等等。致仕後的政治待遇，除地方官定時派人「存問」之外，有些功高望重的老臣，仍可依時朝見皇帝。總之，漢代官吏致仕後的待遇高低，主要是由皇帝恩寵程度的高低而定。
與致仕相關的另一項制度是恤典。恤典，是朝廷對於高級官吏死後的一種撫恤制度。高級官吏死後，朝廷或贈賻（即以財物助喪儀）、或贈印綬、或賜諡、或賜冢地、繒繡、衣物之類，不一而足。從喪葬到死後享受的各種贈賜，因人因時而異，但也有某些共同之處，例如，有一定身份的官吏，皆贈以東園梓器，數量和品種各有不同；皆派遣官吏持節視喪，所派官吏的地位因死者身份而定；皆發部分軍士送葬，數量有多有少。除贈送錢物外，又往往加官進爵。此外，官吏因公死亡，除厚加賞賜，有的並得蔭其後代，如除子為郎等等。總之，恤典也是漢代官吏的一項制度，只是撫恤程度如何因人而異而已。
用人是否得當，治吏是否有方，這無疑是關係到國家興衰存亡的重大問題。
西漢選官的範圍很廣，再加上察舉與考試相結合，因人而授官，漢之得人，實有賴於此。尤其是漢武帝時代，求賢若渴，不拘一格選用人才，這就使武帝一朝成為人才輩出、功業興盛的一個黃金時代。《漢書·兒寬傳贊》對此有一段綜述：是時，漢興六十餘載，..上（武帝）方欲用文武，求之如弗及，始以蒲輪迎枚生，見主父而嘆息，群士慕向，異人並出。卜式拔於芻牧，弘羊擢於賈豎，衛青奮於奴僕，日c出於降虜，斯亦曩時版築飯牛之朋已。漢之得人，於茲為盛。儒雅則公孫弘、董仲舒、兒寬，篤行則石建、石慶質直則汲黯、卜式，推賢則韓安國、鄭當時，定令則趙禹、張湯，文章則司馬遷、相如，滑稽則東方朔、枚皋，應對則嚴助、朱買臣，歷數則唐都、洛下閎，協律則李延年，運籌則桑弘羊，奉使則張騫、蘇武，將率則衛青、霍去病，受遺則霍光、金日c，其餘不可勝紀，是以興造功業，制度遺文，後世莫及。武帝一朝這種英才濟濟的盛況，即使在整個封建時代也不多見。西漢之所以能在我國歷史上成為一個盛大皇朝，用人得當是一重要因素。東漢察舉逐漸遭到破壞，後期又大規模公開賣官，朝廷完全不顧有關國家興衰存亡的用人大計問題，滅亡是其必然趨勢。
在治吏問題上，秦與兩漢相比，最為得法。據《秦簡》反映，秦的各級官吏，職責分明，有功者賞，有過者罰，條律不僅清楚具體而且賞罰必須執行，例如《行書》云：行命書及書署急者，輒行之；不急者，日畢，勿敢留。留者以律論之。
緊急的文書要立即發送，不急的也必須當日處理完畢，否則以法論處。《秦簡》中這類有關治吏的律條為數很多，說明秦治吏有方。官吏不敢怠於職守，辦事效率高，吏治清明，這是秦能統一中國的一個重要因素。漢代治吏，則較秦略遜一籌。漢律中，沒有秦律對官吏職責規定得那樣具體。而朝廷對地方官的考課，主要是通過上計，在上計簿「具文而已」的情況下，考課也就徒具形式。然而，漢代治吏方式中，亦有比秦高明之處。漢代設置刺史，以低秩督刺和考察地方長吏，位卑權重，直通朝廷，不屬守相所轄，且巡迴流動，不固定於一地，這就能有效地起到監督作用。而秦每郡置監御史，固守一郡，易於和太守勾結，狼狽為奸。總的看來，漢代還是有一套治吏辦法的，但貫徹並不徹底，尤其是東漢後期，幾乎是放任官吏胡作非為，完全不顧祖宗治吏之法規，以致吏治腐敗不堪，東漢政權亦隨之滅亡。這是歷史的教訓。