中國官僚政治研究 · 第十六篇 新官僚政治的成長

一 我們現在來研究中國現代官僚政治的最後第三個階段。 由前一階段逐漸形成的新官僚政治，在僅及十數年的短期內即有了突躍的發展，那原因，主要是由於戰時及戰後的許多特殊情形，或者就新官僚政治說，許多有利的特殊條件給予了它非常大的敦促和鼓勵。 特這裡所謂新官僚政治的「發展」或「特殊發展」，乃意味著我們前面所形狀的新官僚政治諸特質的加強，換言之，即政治集中把持傾向的更形強化，其貫徹作用的更形深入，特別是政治與買辦金融結合或混一所造成的特殊官僚政治經濟體制，更加成為整個國民政治經濟生活的嚴重威壓與窒息；至若一般論壇上，甚至官僚自己內部依著某種警覺性，或者某種外部壓力所昌言反對的所謂不健全政風，如敷衍因循，個人小派利益至上，貪污，顢頇無能，專講好話、門面話，不肯認真實幹，等等，那其實不過是那整個官僚機構或機體中所表現在外面的一些現象罷了。 當我們說明新官僚政治形成過程的時候，是從決定新舊官僚政治之轉捩點的政治與買辦金融合一的關鍵開頭，但我們說明它的發展過程，卻宜於先從政治干涉管制擴大範圍開頭。因為，新的官僚政治體制一經依著買辦財政金融的補強與支援而確立起來，它一碰到政治權力可以集中運用的戰時機會，就很快的造出了全國的前所未有的官僚經濟形態，而由是反過來把它自身安置在更為廣泛的基礎之上。經過政治與經濟的這種反覆相互作用，當作一個龐大的極有滲透性的怪物看的官僚政治經濟混一體就逐漸完成了。它現在正在以無所不在、無所不入的極大壓力，向著每個中國人，甚至每個官僚自己，發出「遵從我，否則就是災禍」的威嚇性的頑執令。 二 從辛亥革命以後，中國一直就不曾停止過戰爭。但舉國一致的抵抗日寇侵略的大規模戰鬥，卻是從民國二十六年「七七」盧溝橋事變開始。現代性的戰爭，從民族的立場說，是所謂全民族戰爭；從社會立場說，是所謂社會總力戰。但團結全民，動員社會總力，都難免受到國民經濟發達水準的限制，而由是使擔當動員總機構任務的政府或政治組織，也不能不顯出極大的差異性能來。 中國是一個產業落後的國家。不斷的內戰與繼續為官僚所統治，幾乎成為政治上互為因果的兩種現象。當對付現代性的強大敵人的對外戰爭發生後，內戰是停止了，不統一的裂痕是暫時被彌縫了，仿佛已大體做到了中國古諺所謂「兄弟鬩於牆，外御其侮」的境地。 但一個產業不發達的國家，它的人力、物力主要在農村。要把在農村安土重遷而鬆懈慣了的人民，動員到戰鬥行列中，要把他們分散的零碎的物資，匯集為支持戰爭的物質手段，單從技術上講，那已經是一件異常困難的事。如其把我們的農村社會生產關係，即土豪劣紳依著保甲組織行使支配的統治情形加入考慮，那麼，要農民透過多重壓迫與束縛的關係看出民族的利益，要他們在土豪劣紳的多方捉弄下，向民族戰爭貢獻其生命和僅有的資產，那自然是更不容易了。 領導著抗戰工作的中樞組織，既是我們前面詳細解述過的新官僚政治機構，而這機構，又早經把保甲制度當作它相依為命的基本構成，如其臨到全面戰衝激起來的社會動盪局面下，要它不依賴這種結構，而採行一種叫農民能自覺自動起來參加抗戰的動員方式，以破壞這種結構，那就等於解除自己的武裝。那顯然比叫土豪劣紳、叫各級地方勢力者去動員民眾還要困難。結局，政府為了迴避前一種困難，而不得不去忍受後一種困難。由是，隨著戰爭範圍擴大而逐漸展開的政府動員工作，或政府對社會文化各方面的管制工作，就只好沿著原來的政治路線，或依著擴大了的原來政治機構去推行，在推行過程中，必然而且實在發生了這樣一種支離的現象：就是無論由農村到都市，通通是由一部分人或一部分有權有勢的人，強制另一大部人，為民族、為戰爭貢獻出他們的生命和僅有的財產，而強制者自己，卻不但藉此保全了生命、財產，且還藉此捉了發財和擴大權勢的機會。這樣一來，動員工作及其範圍每推進推廣一步，它自己所造出的社會障礙或社會隔膜也就無疑要加大、加深起來。所以，到後來，無論是在政府方面，抑是在人民方面，都仿佛存在著二重的敵人：其一是民族的敵人，其一是社會的敵人。彼此社會的對敵，顯然會減弱民族的同仇敵愾。這不和諧而又不合理的局面，一直延到戰爭結束乃至戰後了；就廣大的人民方面說，他們儘管是在長期的全面民族戰爭的磨鍊中獲得了痛苦的教訓與一些覺醒翻身的機會，但正因為如此，政府的統治機構、管制技術也不得不相應擴大，並相應巧妙的深入到每一社會文化角落，而成為中國歷來專制官僚政體中最龐大、最包容、最險惡的形態了。 但講到這裡，我想附帶述及一件事實，就是一個過於落後的國家，原是不可能自行創造出一種新型的統治花樣的。可是，一個政府，在經濟上，如照亞丹·斯密所說，最容易仿效他國新的斂財徵稅制度；它在政治上，也許就最容易模仿他國新的統治組織。拋開社會關係或社會條件，專從外觀上、技術上來學樣，當然是會變質的。俄國踢去資產階級而施行的無產階級專政，到德國及義大利，便反過來成為鎮壓產業勞動大眾翻身的法西斯與獨占資本混一的新專制政體，更進而轉到中國，又屈降一等，變成了買辦商業、金融與變相封建主義的結合統治形態，不論這種統治階層各別個人的主觀意向如何，在客觀上，他們會不自覺的把一般想從傳統封建底層爬升起來的農民大眾當作管制、鎮壓的對象，並多方阻害民族商工業者，而打擊那些敢於表示異議的自由知識份子。 本來在戰前，在新官僚政治的形成過程中，國外的，特別是德意諸國的統治形態，便已經給了我們不少的鼓舞，和從技術上的模仿上給予了我們不少的幫助；到抗戰發生，我們雖然在把軸心諸國作為敵國看待，但它們用以推行其統治的權力哲學，它們用以拑制、排除異己的政治方術，卻並不曾為我們所嫉視；反之，我們雖然在異曲同工的去效法和運用了。這就是我在前面一再表示中國新官僚政治參雜有外在影響、外在因素的原因。 可是，我們仍得把論點折回來：儘管國外乃至國內的政府反對派，不時用「法西斯蒂」這類（一度曾很時髦而現在則不大雅馴的）字樣攻擊政府，但我們的新官僚政治體制就是發達到了極高峰的今日，依舊與軸心諸國當時的壟斷與獨裁的政治組織不能混為一談；那顯然不是倫理上的善惡好壞的分野，而是為社會經濟本質的結構所區分開了的差別。 我們一把考察移到經濟領域，馬上就會獲得一個很明確的印象。 三 作為中國新官僚政治之直接靠山的特殊財政金融體系，隨著戰時政府統治權力的加強、加大，不但有了異常迅速的發展，且把範圍也擴大到一切生產領域了。雖然在抗戰初期簇集在沿海一帶的商工業都被毀棄，或被遺置在敵偽手中；往後且曾有數年之久阻斷了對外經濟交往關係，但比買辦金融資本更有包容性的所謂官僚資本或官僚經濟，仍系奇蹟似的從一般國民經濟的摧毀、衰頹與破滅的景況中成長發展起來了。 戰前那種特殊金融體系與財政或政治緊密結托以後，我們就很快的有了貨幣制度改革。從表面上，伴隨幣制改革而施行的限制發行、集中發行、停止兌現、金銀國有一類措施，像是於金融界不利的，但在一切金融巨頭很快成為政治上的紅人，同時政治上的紅人又很快成為財政金融巨頭的場合，一切有利於政府的措施，自無疑要直接間接造出更有利於金融大亨的場面。在抗日戰爭發生的前夜，金融資本的意志已經是政府的意志了。 戰時政府的口號是一切從屬於戰爭，一切貢獻給戰爭。但因政府為它的上述的社會特質所限制，不能推行依人民資力大小決定其對戰爭負擔的原則，或所謂有錢出錢、有力出力的原則，所以對於戰費的籌措就採用一些間接的聚斂方法。通貨膨脹是從幣制改革以來就在暗中進行的；此後更愈來愈把它當作最簡便有效的彌縫戰費的手段。由通貨膨脹連同物資缺乏造出的物價飛漲現象，已經使專賣、專買、囤積、走私成為很賺錢的買賣了。然而官僚勾結金融資本，或金融資本通過官僚而進行的最有利發財活動，也許還是表現在黃金賣買、外匯管理、生產統制諸方面。他們利用戰時經濟，逐漸使國家變成社會主要的消費者、生產者，乃至流通運輸者的機會，在戰爭過程中，已經把全國可能「取之盡錙銖」而聚斂起來的資產囊括為他們的私有物了。等到戰爭結束，他們那些大小頭目，又很不吝惜的把所有在大後方經營的種種事業摔置下來，而很快的利用「劫收」的機會，變成為更大的、更實在的官僚資本家。極同情中國政府的美國《紐約時報》在1946年8月15日曾登載其駐南京記者的通訊說：「中國政府用各種不同的公司組織，已包攬了國內一切主要的經濟事業，掌握礦產、動力、重工業、絲、棉、紗及糖的生產。」但他實在還忘記補充一句：「中國官僚用各種不同的政治方術和手腕，已把政府所掌握的一切事業，變為自己任意支配、任意侵漁的囊中物。」依著上層的榜樣，由省到縣乃至地方的小小經營，都分別由各級各層的權勢者，假借戰時騫地增加起來的政治權力和任意編造的政治口實而化公為私了。 官僚政治每向前發展一步，官僚資本或官僚經濟也相應獲得一些擴大與吞併的機會；但反過來，官僚資本或官僚經濟的巨大成長，那才是新官僚政治得向前邁進、得跨入一個新階段的基因。我們對於目前國人所議論不休的官僚資本或官僚經濟，可以把它和前期的買辦金融比較，而顯出以次幾個特徵： 第一個特徵是，官僚資本對於前一階段的買辦金融資本，並不是減弱了它的買辦性格，而是加重了它的官僚性格；也並不是減少了它的金融作用，而是加大了金融的政治作用。 第二個特徵是，在前一階段，銀行家或金融家尚是以商業經營者的客位支援政府，而到了這一階段，他們早已是官，或官早已是金融資本家了，任誰都可以把國內公私大小銀行的經理董事，同各級政府的要人，列出一個對照表；即使多少有些出入，那不過是化名，或太太、小姐或少爺的代名罷了。 第三個特徵是，前一階段的買辦金融資本還對各種生產事業無何等密切聯繫，而官僚資本則把它的觸鬚伸展到一切有像樣規模的事業上了；至於當作「淌來之物」而輕易把握到的龐大敵偽資產，對於它那原本極形薄弱的產業基礎，無異從外部給予了一大補助。 然則有了這樣有力的官僚資本或官僚經濟支撐的新官僚政治，是否沒有問題了呢？恰恰相反，許許多多的問題正好是從那種官僚經濟的漏洞中發生出來。 四 目前官僚統治的最大弱點或最感困難的問題究竟在什麼地方呢？也許大家可以把目前表現在社會各方面的不利的危險現象分別當作問題臚列出來，但我想撇開這些，而去觀察它最根本的癥結。 照理，中國新官僚統治，既然如我們前面所說，利用抗戰及內戰的機會得到了特殊的發展，統治的權力加大了，經濟利得也大大充實了一番，政治、經濟互為補充，應該沒有問題，可是問題就發生在這裡。一般皮相的觀察者乃至官僚階層自己很容易相信，沒有威脅其生存的內戰，那種政治形態是會好好統治下去的；他們迄未反省到：內戰並不是偶然從外部投進的怪物，而恰好是由那種統治在現世界、現中國必然要招致的後果。 作為中國新官僚政治之支撐物的官僚資本，它當作一種客觀存在所展開的運動，就已經含有否定那種政治形態的內在作用。我曾在其他場合注81講過，官僚資本有三個顯著的傾向：其一是獨占資本化，因為官僚資本原本就是利用政治職權，由壟斷或獨占創造出來的。官僚經營的無效率，非有獨占利益，非獲得依政治權勢所享有的差別優遇就無法維持。所以，官僚資本要維持、要擴大，就必須設法增大其獨占權，增大其政治權力。在這場合，就必然要發生官僚資本之政治資本化的傾向，即原來以官求財，現在反過來以財求官了。官僚將其所占有、所控制的經濟事業作為政治賭本；他們以此位置安插同政治因緣的人物，以此為各種政治活動費的來源，以此為一黨一派或一系從事政治鬥爭的經濟據點。其結果，一切官僚事業的衙門化、無效率化就成為極自然的現象，而一旦由政治風波掀起的政治勢力者的升沉變化，馬上就影響一切為官僚勢力所及的經濟部門；官僚資本活動歪曲到經濟範圍以外，只須有三幾次的政治人事變動，銀行也好，公司也好，其他任何企業組織也好，都將造成脫節、混亂或破產的現象。然而官僚資本最不可忽視，或從國民經濟立場來看，最有害的傾向，還是它到頭一定走買辦化的道路。中國官僚資本的前身已經是買辦金融資本；由買辦金融資本轉型到官僚資本，我們已指明那並不曾減弱它的買辦性格，至多，只是掩蓋了它的買辦性格；等到官僚資本被利用來保持政治勢力，那種資本活動中，參入了有力的外國資本力量，那就無異取得了國外有力的奧援。而有了外國奧援的官僚資本家，他就大可在官僚政治場面下做一個不倒翁了。所以，拚命爭取外援或吁待外國投資。就整個官僚統治講也好，就個別特殊官僚講也好，都無非是藉此充實政治資本。因此，全官僚資本運動的最後的結果，豈不是要國家殖民地化麼？ 然而，國家殖民地化，也許並無大礙於官僚政治的存在；假使各種原始的無情剝削還可能繼續進行，官僚經濟雖再多浪費、損害或向外國逃避，仍無關大體，然無奈這裡正存在著一個更基本的阻礙或阻界。 中國官僚資本是在長期大破壞的戰爭中成長起來的。外國也有戰時暴發戶，但它們發財的是那些軍火商人，他們的累積還大體是利用戰時軍需品的緊迫需要增多生產、提高售價的結果；而中國官僚們所發的國難財，卻是利用大發通貨、利用黃金外匯買賣、利用強制收購囤積、利用徵收、利用對於各種生產事業的干預管制所詐取混奪的。換言之，他們成為巨富，不是從新式產業中累積起來，而主要是依靠種種原始剝削方式把廣大農村農工生產大眾的貧困、破產、飢餓、死亡作為犧牲而劫奪得來的。一般生產人民無法生存了；一般自由職業者、固定收入者，乃至善良而無政治勢力掩護的商工業者和小地主們，也在通貨膨脹、物價高漲的壓力下，逐漸陷於不可自救的絕境了。照中國歷史通例來說，戰亂已經算有了極大的不可避免的社會經濟的理由，而況在新官僚統治本身，卻不但無力阻止戰亂，且又在多方刺激或促成那種戰亂咧！ 首先，在新官僚政治下，官僚資本既然主要是利用政治職權，而製造出來的，那麼，那種資本的擁有者就怎麼也無法遮蓋其貪污不法的伎倆。愈是擁有大資本的人，都愈可能是一些大有權勢的人，上行下效，他們將有何理由阻止其下屬的不貪不污呢。貪污其所以變成一個風氣，變成一種從古未有的普遍現象，也就是因為自古以來的官吏，從未像今日這樣同經濟打成一片。 其次，貪污的橫行與財閥的統治，定然使整個社會陷於無是非、不振作的狀態中。其在經濟方面，一定造成浪費，造成無效率，造成各種脫節現象；其在政治方面，又一定會引起內部組織的鬆懈、散漫，各立門戶，分派系，互斗意氣；一臨到一己小派利害關頭，大家相率把國法、黨紀、政治原則丟在一邊，毫無顧忌的鬧個痛快。試想，年來由接收到選舉，以及其間所表演的每一節目，殆莫不弄得綱紀蕩然，毫無體統。 為此，所以—— 又其次，籠罩或浸沉在這種政治空氣中的要人，對於國家的百年大計，固然不易集中才智、集中意志，將世界潮流、現世各國歷史，特別是本國諸般社會經濟條件及人民諸般動態，從長予以客觀、冷靜考察，就是對於自家政治集團的切身利益，亦似不曾作過很合理、很賢明的打算。 等到—— 最後，動亂發生了，戰禍擴大了，平素被雜多資產、胡亂消費及內部鬥爭弄得失掉了警覺性的官僚們，特別是那些擁有大資產的官僚們，不但不肯犧牲自己「既得利益」，藉舒民困，而為統一內部意志、集中內部力量，作一示範的表率，卻一仍舊貫的用惡性通貨膨脹，依強制徵集，把戰爭以內，乃至戰爭以上的沉重負擔、全加在那些已經在飢餓死亡線上掙扎的人民身上；「為淵驅魚」的教訓，不肯去體認，「官逼民反」的老戲，就愈加弄得不易收拾了。 現實邏輯的發展如此，其實在理論上亦是事有必至、理有固然的。官僚資本雖為新官僚政治撐持著偌大場面，但因為它既沒有堅實的產業基礎，造出新型的嚴密經濟管制與政治組織所需具備的條件，同時又依種種不合國情的治經濟雙管齊下的統治方式，加速把農村社會賴以維繫的舊生產組織、倫常關係從根底予以破壞了，所以在結局，曾經當作新官僚政治之附產物或補強物看的官僚資本，竟反過來演變為新官僚政治的命運的捉弄者了。 歷史本身就是一個矛盾發展的過程。它刻刻在用萬鈞的力量把中國新官僚政治推向它應去的道路。