中國官僚政治研究 · 第十五篇 新舊官僚政治的推移與轉化

一 本篇講中國現代官僚政治的第二階段，即新舊官僚政治的推移接續階段。 「中華民國」的招牌由辛亥革命懸掛起來以後，其間雖曾由袁世凱稱帝（張勳復辟未成）一度拆除下來，但很快又給懸掛著。這表示中國人至少已很厭惡名義上的皇帝，同時也表示任何野心人物至少已不敢再居皇帝的名義了。可是我們一般的政治進步卻到此為止了。古舊的專制官僚政治建築上的冠飾雖被折落，那建築卻還腐朽而毫無生氣的殘延著。 專制政體或專制官僚政治的歷史交代一般是由議會政治承續下來；這個過程無異是非常緩慢而曲折的。市民的議會政治權力增大一分，領主或地主的專制官僚政治就減退一分。而他們兩者勢力的消長，儘管是從政治領域內或政治舞台上顯現出來，但稍微深入一點考察，就知道那在實際是取決於現代性商工業與封建性經濟的屈伸變化。中國以特殊土地所有制為核心的封建經濟，既如我們前面所說，有傳統的特殊社會生產關係，尤其是特別的專制官僚統治在範圍它、妨阻它，使它特別不容易孕育成長出「自我否定」的新生產力，而同時從鴉片戰役開始侵入的國際資本，對它又是發生一面分解、一面維持的複雜作用。結局，新式商工業發展的緩慢和變態，封建經濟轉型或解體的延滯，就一直成為中國現代經濟的非常顯著的特徵，而這也正是中國現代畸形丑相政治之更本質的基礎。 商工業經濟或市民階級的力量不容易增大，舊社會原有的階級關係就無法根本改觀；換言之，商工業未發達起來，資本家階級固然是難得形成，與資本家階級同時平行產生的勞動者階級，就不易由農民或小生產者轉化出來，結局，擁有社會重要生產手段——土地的所有者，租稅收領者，以及寄生於土地剩餘的一切大小權勢人物或所謂官紳，就必然還是，至少在現階段還大體是特殊的統治階層，而把那些靠著土地生存的農民或小生產者，作為其被支配、被侵削的主要對象。一句話：就是官民對立之局，官紳以特殊社會身分駕凌於一般農民之上的社會階級生產關係還或隱或顯的存在著；亦就因此之故，名義上的皇帝雖然被革去了，而為一簇或一團有特殊社會身分的官紳或官僚階層所託命所恃的首腦，無論是誰，只要他接受他們的依託，他就無法在實質上不成為最大、最高特權的化身。 袁世凱，有人擁戴他做皇帝，徐世昌、黎元洪、曹錕、段祺瑞，有人擁戴他們做大總統、做執政，無非是那些大大小小的特權者或官僚們、豪紳們，為了要達成其對於一般人民特別是對於農民的統治剝削目的，總要求有一個最高最大的特權者來作他們的傀儡。所謂「三月無君，則遑遑如也」，那並不是為了什麼忠君愛國，為了行什麼鳥道，而實是為了行使其統治榨取的特權。所以，不但是一國的大總統或執政，就是割據一省兩省的軍閥，甚至威臨一區的豪霸，都不難簇集一群士大夫或官紳，串演出一個「小朝廷」的局面。 因此，從本質上說來，在有一大批特殊社會身分的官紳存在著，並急於要找到靠山來行使其各種特權的場合，為他們所擁戴的人物，即使再英明、再開明，也很難不「飄飄然」自認為至尊萬能的主宰者；在傳統的土地所有權還大體保持其範圍著官民對立的社會階級關係的場合，無論是官是紳，即使再潔身自好，也難免不利用特殊身分、利用職權，向人民表示出不可一世的優越感。 然而，所有上面的說明，還只讓我們知道，中國舊官僚政治與新官僚政治的一般的共同社會基礎，而新官僚政治對舊官僚政治所具有的特點，則必須從那種社會基礎之相對變化中去求得解答。 二 歷來研究中國官僚，特別是論及新舊官僚制之區別及其演變的文字非常之少，而我根本就只見到一位號稱「中國通」的日人長野朗，在所著《中國土地制度研究》一書中，給了我們這樣一個簡括的解釋： 滿清推翻後，包圍清朝的官僚階級，少數擁護袁世凱以圖自存。其後，北京政府的主權者，各自為擴張勢力，相互爭奪，官僚階級於是環繞各軍閥左右，攫取政權。而軍閥因為用全力於戰爭，無暇過問政治，不得不與官僚階級相提攜，如奉系軍閥與舊交通系提攜，即是一例。然而國民革命發生後，又產生了大批新官僚。這些新官僚，就是從來的士大夫階級，現在稱為知識階級，他們的主體就是學生。民國以來，一般求知慾很盛，大學及專門學校設立很多，產生多數畢業生，而且多半是學政治及法律的，這是因為中國產業不發達，學生所求得的學問，不能在實業方面發展，不得不傾向於政治方面。但是，因為士大夫階級的階級封鎖，不能償他們的宏願，於是投入國民革命的隊伍里，加入國民黨，成為一種新型的官僚階級。注79 然則新式學校出身的大學專門學生，為什麼「一投入國民革命的隊伍里，加入國民黨」就成為一種新型的官僚階級呢？他繼續舉出了三個原因： （一）中國學生承繼幾千年來官僚階級讀書人的氣味，把做官當作一種最好的賺錢手段，所以，國民政府下的官吏，貪贓枉法，更甚於清朝。 （二）國民政府內部，殘留了不少舊官僚階級的餘孽，所以內部有很濃厚的士大夫階級的氣味。 （三）依附於北方政府的舊官僚，目睹國民革命是一種不可輕侮的勢力，恰如明朝的官僚投降於清朝一樣，都捨棄北方歸附南方，因此在國民黨中流入許多舊官僚階級的份子。 國民政府、國民黨內部有舊官僚餘孽，北方的舊官僚投入國民政府，與新學生染有舊士大夫習氣，都只能說明舊官僚政治的繼續，無從解釋新官僚政治的發生。他以為「北伐完成之後，戰鬥集團的勢力漸漸衰弱，新官僚階級的形式也漸趨完整，以三民主義代替了章句之學，很明顯而森嚴的限制了黨員的資格，實行階級的封鎖」。他未明白指出新官僚政治與舊官僚政治的分野，只含糊的說新官僚時代與舊官僚時代，畢竟有一些不同：其一是「中國與各國通商以後，中國產業亦有相當的進展，從來在農村方面投資的士大夫階級，也都向都市方面投資了」；其二是「農村中除了士大夫階級的地主以外，又增加了一種軍閥階級的地主，使農村受了更大的毒害」；其三是「農村中的新官僚勢力與舊官僚勢力不同，就是說，從來的舊官僚勢力沒有組織，而新官僚勢力在黨的組織下，組織民眾，利用民眾與舊官僚勢力對抗」。注80 所有上面的考察，只證明長野朗是中國社會政治事象的熟識者，但卻無法保證他是對於中國社會政治事象之科學的理解者。他差不多觸到了問題有關的一切論點，但所有的論點都不曾系統的關聯起來，以致成為零碎片斷的湊集。 其實，新官僚政治與舊官僚政治的根本不同點，與其從官僚的來源去看，不如從官僚的行動、作法或組織去看；與其從這些方面去看，又寧可從他們所由形成、所由寄託的社會經濟基礎去看。因為如其照長野朗氏所說，新式學校出身而又有舊士大夫習氣的人為新官僚，那麼，舊官僚投入國民革命隊伍中的人，為什麼也一下子變成了新官僚呢？國民政府內部殘留下的舊官僚餘孽，又為什麼一下子變成了新官僚呢？又照他的邏輯，所有上述的新學生、舊官僚，一加入國民革命的隊伍中，以三民主義代替章句之學，以黨的組織組織民眾、利用民眾，以黨員的限制實行階級的封鎖，他們就變成了新官僚，可見是否新官僚，並不盡關係他們是有舊意識的新學生，抑是有新企圖的舊士大夫階級，而是由於他們參組在那種不同於以往的官僚政治活動中，更進一步，同是官僚，同是利用政治權力或職權，以保持並擴大社會經濟利得，為什麼要採行那些新作法，又何以能採行那些新作法呢？長野朗氏只觸覺到問題的邊緣，不著邊際的提論到「從來在農村方面投資的士大夫階級，因產業有相當發展，也都向都市方面投資了」，不曾把問題從這一視野深入一點去看，而最為遺憾的是，他高談闊論著中國現代的政治經濟問題，對於中國現代政治、經濟問題發生過極大影響的帝國主義勢力與革命運動兩個有力因素卻始終沒有放在眼裡，並很不正確的認定中國國民黨自始就是一個新官僚集團，中國國民革命運動自始就是一種向舊官僚統治攘奪政權、攫取貪污剝削職權的政治活動。由於他把這些極關重要的關節弄錯了，他所謂新官僚政治，就是一些相互連接不起來的片斷現象，而新舊官僚政治的推移也無法顯出一個明顯的輪廓。 三 由辛亥革命到抗戰開始前，其所以被視為是新舊官僚政治的推移階段，乃因這一階段以國民革命發展至長江流域為分野的前半期，是新舊政治勢力明顯鬥爭的時期，而在此後，則是新舊政治勢力發生曖昧關係的時期。在前一時期，中國舊政治勢力還是立在正統地位，對於新起革命運動，動員一切反動力量予以抵制和壓迫；在後一時期，中國新政治勢力已立在支配的、正統的地位，它一方面要妥協、收編舊的殘餘，同時又因為它對舊的政治勢力妥協，自不得不對於它在前一革命運動過程中驚動了新階級利害情緒或喚起來了的革新力量，採取一些不同於舊政治勢力的統治方式和作風；但如再推後到國民革命運動為什麼一發展到了長江流域特別是到了江浙，到了上海、南京，就開始一個大轉彎呢？那是不是太平天國運動的復演呢？不儘是的，那不能單從政治消長上得到說明，而須注意到當時社會經濟各方面的變化。 辛亥革命以後的中國舊政治重心雖然仍在北方，而新經濟動態卻一直愈來愈顯現在南方。舊政治與新經濟的不調和、不適應的演變，日益使北方成為舊勢力的堡壘，南方成為新勢力的策源地。辛亥革命根本是從這種不調和現象中產生的，但那次革命不但不曾解消這矛盾或不調和現象，且把它加深、擴大了。第一次世界大戰是在辛亥革命以後三年發生的。那無疑是中國一個振敝起衰的好機會。但當時主要在北方捲起的軍閥相互結托又相互火併的混亂局面，對當時主要在南方，在廣州、上海、漢口一帶逐漸發展起來的新工商業變成了更大的桎梏。它不但不能作著配合商工業要求的種種政治設施，且還因其腐敗、貪污與對外的依託，不絕斷送國權，不絕造出社會的、人為的災難，使勉能掙紮起來的商工業受到窒息。因此，以反帝反封建為號召的國民革命運動，儘管在本質上是為了承續辛亥革命未了的大業，為了建立當時逐漸抬起頭來的商工業所要求的市民民主政權，但因為—— （一）帝國主義各國憑藉著各種不平等條約，在中國國民經濟生活、政治生活中所起的決定作用；又因為—— （二）中國新式產業，特別是商業、金融業，直接、間接對帝國主義發生的依有關係，或其買辦的性格，致使所謂資產者市民的進步意識或革新要求，不易或不夠表現得明朗、堅定；最後還因為—— （三）資產不發達社會的國民革命，必須給予廣大農民群眾以解除其封建剝削與束縛的權益，而這又將不免使許多認識不清的地主階層的新舊知識份子，在革命運動過程中感到眩惑與疑慮。 所以，一時會震動著整個世界的國民革命運動，發展愈迅速，分離的傾向也愈增大。等到「自古帝王都」的南京被攻下，江浙一帶的買辦資產階層、北洋軍閥下的官僚政客，以及所謂「革命隊伍內」的投機份子與封建餘孽，便或明或暗的夥同帝國主義雙管齊下的壓力與助力，把國民革命運動的兩面大旗捲折起來了：以後反帝的號召就不很響，反封建的呼聲更似不好喊出來。此後的北伐，遂不曾怎樣驚動封建勢力盤踞相當牢固的北方社會，而只是利用江浙買辦金融的支助，從外部去收買或收編那裡的軍閥勢力；可是，就在北方舊軍閥勢力尚待清除或收裝的當時，南部各省卻因前此國民革命運動所激盪起來的階級利害情緒，給予了反政府勢力以大大可乘的機會。於是，北伐征鞍未卸，而南剿動員又起。在此種動盪過程中，有關新官僚政治形成的幾件事體逐漸出現了： 第一，政治與金融的合一。中國舊的官僚統治原本是把廣大的農村作為基礎，農村的安定或動亂，就是那種統治能否繼續的證驗。鴉片戰役以來的農村社會經濟的分解與不安定情形，愈到晚近，愈益嚴重化了。北方舊統治不易撐持，主要就是因為不絕破產與貧困化的農村，對它再無法提供維繫那種統治場面的經濟底力，反之，直接由江浙金融界得到了支持，得到了北伐南征戰費的新政治勢力，自然愈來愈覺得這是比較信賴得過的靠山。由於農村的動亂，資金瘋狂向都市集中，而大量集中到中國金融機關的存款，在民國二十三年已經有一半以上是用以購買政府的公債。政府要銀行救急，銀行靠政府發財。結局，新政治勢力在間接方面雖主要仍是寄存在封建的租稅剝削上，但因它與買辦金融的相互依存關係，很容易給人以「資產者政權」的印象，至少，那已把它的封建性格沖淡了。政治上的這一轉變，很快就影響到執政者，特別是負責財政經濟者的性能上，許多買辦、銀行老闆、公司大亨……開始向政界進出了。「吏道益雜不選，而多賈人」，而多買辦，開始雖有些不慣，慢慢就順眼且順勢了。 第二，革命運動向「建設」運動的轉換。國民革命運動的收斂，勢須在精神上找一種代用品，以便好從革命言論上轉換過來，並藉以鎮定安撫那些認真想革命的人；這代用品，顯然是由買辦及有關的學者們設計出來的，既穩當又響亮的所謂國民經濟建設運動，從那時起，就一直成為我們政界（簡直很難說是經濟界）、我們各級政治領導人物施政講演的大課題，可是，經濟是建設在什麼基礎上呢？大工業、大農業對於動搖而並未被掃除的封建體制，是否能像買辦商業、金融對於那種體制一樣可以相當調和的並存呢？他們始終不肯略費精神思考這類較根本的問題；甚至就是多年見機掙紮起來的一點新式產業在戰前已經陷在倒產歇業威脅中的事實，他們仍是視若無睹。為什麼呢？那除了被理解為新官僚的新形式主義之外，還有一個說明，就是由言論計劃上給人以「心理的」建設。然而在「建設」 （也許還包含所謂「社會建設」在內）口號下，為備不時之需而大規模設立專門大學，大批派送留學生，卻想不到竟達到了政治上「預定生產」的目的。現代型的教育，原來有三個功能：一是科學的，一是職業的，一是公民的。產業發展的道路一經阻塞，國內外造就的科學人材都無出路，事業的規模與種類，既有所限制，就是自治、選舉一類工作，也無法推行。結局，全部受過現代型教育的人只有做官與權作為做官之後補的任教兩個出路。他們出身的社會還在對他們另眼相覷，又沒有適當市民性的事業，沒有革命的環境，以清灑或改變他們傳統士大夫的想頭，於是，在官場，乃至在作為預備官場的學校，就由排擠而鬥爭，而造出系統，各種政治集團產生了，學閥產生了。根據競爭者愈多便愈容易使其就範的社會經濟原理，政府大可按照它的需要、按照它的標準、按照它可能出的價格，選定「貨色」了。新官僚能造出一個「型」，這是一件不可忽視的事實，可是如何造出一個「型」，卻需要進一步去說明了。 第三，訓政對憲政的代置。領導著國民革命運動的國民黨，完成了統一大業之後，原是要還政於民的。國民黨的創建者孫中山先生提出軍政、訓政、憲政三個政治建設階段，絕對是為了推行民權主義的方便，或民主主義的有效實行，而決不會想到那是封鎖仕路、獨占政權的一個方略。但把訓政當作憲政的預備階段，一定要執行訓政者自身能堅決貫徹反封建、反帝國主義、反買辦官僚的革命事業；實行主義和宣揚主義雖然是兩件事，但實行才是最有力的宣傳。如其宣傳的是一套，而實行的又是一套，那就很容易使主義的宣傳變成一種與實踐無關的形式，而成為前述長野朗所謂「以三民主義代替章句之學」；惟其對主義沒有實行的決心與勇氣，自己就會從兩方面發生霸占政權的要求：其一是，革命的意識逐漸低減，希望保持祿位、擴大權勢的意識定然要相對增高；其二是，自信無法獲得人民的信心與支持，便愈不能放鬆對人民的統治。結局，訓政就可能被誤用為把持政權、拑制異己、統制思想的手段與方術。由是大規模的組訓、各色各樣的訓練機構就似乎只能收到一種效果，就是造成「道一風同」之局，造成專講形式、專講門面話，並會仰承上面意旨的人材。而經過這種新官僚的「煉獄」，前此較有革命氣質的新舊知識份子，或者是被銷鎔了，或者是被分解出去了。然而也許這種「冶煉」不夠普遍深入，最後還有： 第四，保甲組織對地方自治的執行。為了配合訓政和建設，或者為了在安定中推行訓政與建設事業，對於被經濟逼迫與政治風波驚擾得無法安穩的農村是不能不思所以管治了。過去宗法約束與豪紳羈勒的辦法，畢竟在新時代不易收到大的效果，於是在戡剿過程中施行於動亂地區的保甲制度便被推廣到政府統治力量所及的一切領域了。關於保甲鄉區各級幹部人物，由國外歸來的洋學生，固然是不便委屈，就是由國內製造的大學專門學生，也難望其小就，事實上，那裡仍舊是豪強土霸的天下，受有新式教育的後生小子究是無法插進或站穩腳跟的。結局，在這傳統社會關係改變得較少的農村，就差不多仍是由那些較少嗅到新時代氣息的人們行使統治。不過，通過層層的組織與訓練，通過它們被賦予的新管治任務，以前他們僅還「儼然」是官，而現在「簡直」是官了，當高高在上的官僚，為了適應時代，還不時需要裝出一種非官而平民的姿態，而他們為了成就戡剿時催糧催兵的大使命，卻反而更需要擺起非平民而官吏的排場了。「時勢造英雄」，又算是一個證驗。 四 要之，新舊官僚政治的分野，在本質上有了這樣的「社會的」規定： 起先，舊官僚政治完全建立於傳統的封建土地經濟上，以與外國完全隔絕為保持其絕對主義的首要條件，所以不免有些「土氣」；新官僚政治，因其不完全建立在封建土地經濟上，而更直接靠近買辦商業、金融，以與外國發生依存關係為保持其「生命」與「活力」的首要條件，所以不免有些「洋氣」。 接著，舊官僚政治下的人物，因為常夸境內為天下，眼界不很大，同時也許消費欲望還不很強，雖然依著中國官、商、地主、高利貸者「四位一體」的原則，有時不免「喻於利」，究還有些人保有優良傳統的一面，而很執著的「喻於義」；反之，在新官僚政治下的人物，早就習於資本社會的經濟生活，而與買辦之流周旋久了，覺得貨幣真箇萬能，利得就是一切。結局，舊官僚還偷偷摸摸不肯公然從事的牟利活動，新官僚卻滿不在乎的當作時髦來大展「宏圖」了。他們個人的意向與作法直接影響到整個的國策上。於是—— 再其次，舊官僚在客觀上儘管是以特殊身分和農民對立，而主觀上還因「民為貴」、「民為邦本」……一類政治哲學詞句的熏炙和生活形態的不過於懸隔，特別是還因社會階級關係的不十分明確，而不大肯把自己看為同胞中的「超人」；反之，新官僚是不同的，特別是受了洋教育從外國歸來的人，他們因為腦子是為另外一些觀念占據著，生活的享受與窮苦農民有天淵之別，社會階級意識也較為敏銳，又加以功利精神的強烈，所以在舊官僚是不知道如何「革命」，他們卻知道如何迴避革命了。「革命為了建設」的遺教，其所以被「意譯」為「建設代替革命」，那並不是他們一兩個人的小打算，而是整個市儈主義、自利主義、享受主義、形式主義的綜合表現。 然而，我們由上述新舊官僚或新舊官僚政治的比照，就知道由舊官僚政治演變到新官僚政治，隨在皆同社會經濟關係、社會階級利害關係的變化保有相當聯繫；那並不是專由知識份子的來源、知識份子一時的高興或經常的做作就可轉移過來的。那都只算是一些現象。 關於這點，我們還可由新官僚在戰時及戰後的特殊發展予以進一步的說明。