中國官僚政治研究 · 第八篇 支持官僚政治高度發展的第一大槓桿——兩稅制

一 由唐代以至清代中葉，是中國官僚社會向著更高度發展的一個階段。 雖然在這一階段的每個王朝，都各別在它們統治上發生了極大的破綻和困厄，但從整個官僚社會立論，這一階段的官僚政治，確已前後參差的把它的包容性、貫徹性，乃至對於經濟可能發生的彈性，提高到了這種社會形態允許的極限。 中古分立變亂局面，在中國典型封建史上，仿佛是一個「逆轉」或「倒退」，但我們評價這一段歷史，也正如同評價中古歐洲的封建史一樣，須得出以極大的審慎的鑑別。那個時期，並不是在一切地域、一切方面，都由戰亂退步荒廢了。「士民流散，道路斷絕，千里無煙」的慘象，不論在三國時代，抑在西晉五胡之亂的時代，並不曾出現於南方，而在北方，亦是破壞與恢復相併相間的表演著。此後由南北朝以至隋末，大抵亦可作如是觀。如其我們忽略了此種事實，過分強調當時社會經濟的荒廢情形，以為那是全面的衰落或退步，那麼，我們對於隋唐特別是唐代經濟的迅速發展，就將感到非常突然，而對於那種在分立局面下益加強盛跋扈起來的門閥或豪族的社會存在基礎，也將無從說明了。 中國的官僚社會統治，確曾由中古分立局面顯示一個大分水嶺。在這以前的秦漢和在這以後的隋唐，恰是一個先後輝映的對照。秦漢與隋唐乃至此後諸王朝，在統治上有一本質不同點，即前者，至少在秦及漢代前期，正從社會、政治各方面，剪除封建特權，使貴族官僚化，而在經過了前述官僚貴族化或門閥形成階段的中古分立之局以後，那些王朝的官僚政治裡面，已經廣泛滲入了特權階級所具有的不少因素；那就是說，隋唐及其以後的官僚統治，須得以較大的努力，妥善處理或對付這一新的課題。又到了這一階段，中國社會不但在經濟方面已經在既有基礎上有了更廣闊的、更多方面的、更有流動性的發展，而由領土更大開拓和與異族更多接觸所形成的對外關係，也變得複雜了。這些課題開始是向統一的隋朝大帝國提出的，隋朝沒有適應這種新環境的認識和經驗，就由唐代專制君主和官僚們接受下來。他們對這些新歷史課題，也不是一下子就有了很適當的處理辦法的，經過了不少的嘗試努力，為他們自己，也為了此後其他各專制王朝，在經濟上提出了兩稅制，在思想訓練與仕途控制上提出了科舉制，而在對內對外的武力上提出了府兵制。這三方面的體制，不儘是由唐代所首創，但卻是由唐代使其更具規模，而由唐以後各朝代在同一或相異的名目上將其延續改進的。賴有這幾方面的創意的成就，中國官僚政治乃得在中古分立局面以後有著更高度的發展。 本篇先就關係整個田制的兩稅法加以說明。 二 封建社會的經濟權力，歸根結底是建立在田制稅法上。 在那種社會中，田制稅法不但體現著支配階級對被支配階級之間的剝削榨取深度，同時也體現著支配階級內部對於那種榨取物分配的實況。與初期貴族封建社會比較，官僚封建社會財富在全社會各階層之間的分配，畢竟是有更大的變動性或更不易刻板固定下來的。也許就因此故，中國秦代以後，每個王朝在田制稅法上，就圍繞著各種各色的鬥爭。大約在每個朝代之末，都有被支配階級的農民起來，要求改變土地的分配關係並反抗租稅，而在這以前，則是支配階級——貴族、官僚、地主……們相互不絕由整理田制稅制而掀起內訌。支配階級中貴族官僚化的成分加重，乃與全部賦稅逐漸集中到中央的事實相照應。就被支配階級的農民說，究是把賦役直接貢獻到專制君主於他們有利，抑是以私屬的名義，把賦役貢獻給強豪於他們有利，他們似乎很不易抉擇，因為他們始終就不曾由任一統治方式得到負擔比較輕鬆的好處。可是，在支配階級方面，那種轉變，就關係很大了：門閥或強豪對賦稅多一分的控制，那就不僅意味著中央經濟權力的削弱，且意味著政治離心局面的造成。 由漢末經魏晉南北朝形成的門閥，對那一歷史階段的分立局面扮演了極關重要的角色，可是，隋唐統一大業告成，並不就是那種門閥的沒落。有許多事實證明，隋代王朝的短祚，正如同秦代王朝的短祚一樣，都是缺乏統治新局面的經驗，在秦，我們已指明它是太不善應付新起的官僚，而在隋，則是太不善應付新起的貴族。漢懲秦之弊，在學術仕途的統制上收到了極大的成功，唐征隋之弊，在更有組織的科舉制上，在靈活運用的賦稅政策上，分別收到了穩定統治並使官僚政治進一步發展的結果。唐代租稅體制是代有變遷的，到了楊炎實行的兩稅法，始在中國後期官僚政治史上，展開一個新的篇章。 但是要解述楊炎兩稅法及其對唐代以後各專制王朝統治的補強作用，勢不能不對唐以前各王朝關於田制稅法改革上的鬥爭糾紛，有一概略的理解。 田制稅法所反映出的官僚階層內部的傾軋，在漢代不但已表現得很明白，且已被下面這段話暴露得夠透徹了：「古者什一而稅……今漢民或百一而稅，可謂鮮矣，然強豪占田逾限，侈輸其賦大半。官家之惠，優於三代，豪強之暴，酷於亡秦，是上惠不通，威福分於豪強也。」（荀悅：《漢紀論》）「官家之惠」是否「優於三代」呢？我們把漢代算賦、更賦的措施加以考慮，就知道是不大可靠的。但「豪強之暴，酷於亡秦」，卻是事實。不過，官家或中央政權所注意的，並不是人民的死活，而是「威福分於豪強」。 在「威福」已經「分於豪強」的魏晉及其他諸王朝，為了招收流亡，墾闢戰亂之餘的荒野，曾分別由政府統制土地分配的種種田制稅法，曹魏的屯田制、晉代的占田制、北魏乃至隋唐的均田制均富有向豪強搶救土地、人民的深意。但除屯田制系屬帶有軍事性質的臨時辦法外，晉代的占田制是毫無結果的，像石崇、王戎型的大官僚、大地主的出現，正好說明「廣收八方田園」，或「強豪兼併，孤貧失業」（《晉書·劉頌傳》），是對於占田制的強烈諷刺。東晉而後的宋梁諸代，每況愈下。其在宋為「主威不樹，臣道專行；國典人殊，朝綱家異；偏戶之命，竭於豪門；王府之蓄，變為私藏」（《宋書·王弘傳》）。在梁則為「頃者豪家富室，多占取公田，貴价僦稅，以與貧民」（《梁書·武帝紀》）。 其實，晉室東渡以後不久，阻制一般貴族豪右的占田制，固然無法施行，就是專門向北方南渡豪族爭奪財源的所謂土斷制度，亦不曾收到多大效果。原來西晉戶籍，在北方稱黃籍，在江南稱白籍。北方豪族率領家丁蔭戶南渡，仍僑立寄寓郡縣，享有不輸不納特權，但此暫時權宜辦法，一旦永久化，不但負擔上太不公平，許多規避賦役人士，都相率由白籍變為黃籍，於是政府為了收入，乃不得不對一切享有上述特權人士，依其所居之土，斷其戶籍所屬，以為稅役張本，是謂土斷制。由桓溫以至劉裕，雖認真設法「大閱戶口，令所在土斷」，但其結果，依只把那些小民細戶的戶籍清查了一下，至於名宗大族，依舊依「本注」，持黃籍，享特權，卒至由白籍冒牌黃籍的問題，轉化為小戶僭充士族的問題，劉宋以後，更無論矣。這與我們前述及的豪族把持政權的事實關聯起來看，卻毋寧是當然的。 然而在同一時期的北方，雖然也有新舊的巨族名宗，畢竟因為在大亂以後，北魏就開始施行了一種與其說類似晉代占田制，不如說類似曹魏屯田制的均田制。在今日研究起來，均田制的最後目的，實在增產而非均產。經過八王叛亂、五胡紛擾的北方局面，土地荒蕪，人民流散，如何招收流散人民，以墾殖荒蕪土地，就是均田制度實施的本質要求。我們始終不曾發現「均」豪右之田的紀載，而所見到的，卻不過「主將恭僚，專擅肥美；瘠土荒疇，分給百姓」（《魏書·賀懷傳》）。這就是說，均田制是在豪右占有以外的荒瘠地面上，依勞動生產力的大小而配給以可能耕墾的土地數量，而由是獲取可能提供的賦稅定額的田制和稅法，所以，除一定的永業田而外，還授田的主體並不限於主男，有勞動能力的婦女、奴婢乃至耕牛，都在其例。像這樣依照勞動生產力配給耕地的辦法，在當時的情況下，確有助於經濟的恢復，且曾在相當範圍內，阻止了農民對於稅役的逃避。所以，均田制又近似一種強制執行的半徭役制或力役制。北周、北齊沿襲魏制，略有損益。隋文帝混一宇內，推廣均田制實施範圍。到煬帝即位之初，田野墾闢倍增，「戶口益多，府庫盈溢」，其後「大縱奢靡……兵車屢動……數年之間，公私罄竭，財力既殫，國遂亡矣」（《舊唐書·食貨志》）。李唐懲隋之弊，然仍在半徭役的均田制的基礎上確立起中央集權的專制官僚統治。均田制及其相伴而行的稅法更系統化，並且更推行得徹底。授田的對象，不再是男丁、婦女、奴婢、耕牛，而集中在男丁方面，統一多了；其稅法，「有田則有租，有家則有調，有身則有庸」，條理系統多了；除某些特殊場合，原則上禁止田地買賣，又規定「諸田不得貼賃及質，違者財沒不追，地還本主」，而「諸在官侵奪私田者，一畝以下杖六十，三畝加一等，過杖一百，五畝加一等，罪止徒二年半，園圃加一等」（《唐律疏義》第十三卷），其嚴厲、徹底更可想見。 然而，這種半徭役性的田制稅法，雖然是唐代專制官僚統治的經濟基礎，且使那種統治的集中力量更形強化；但其施行效果愈大，即經濟上土地愈墾闢，人口愈繁多，生產物愈富有，隨即就會顯示它不大適合那種統一的統治形態：比如，由廣土眾民及豐富物資所必然招致的流通經濟或商業資本活動，在在會使那種把土地人口定著在一定秩序下的體制，顯出異常的窄狹性，而破綻百出；結局，原來用以限制或禁止王公百官特別是豪右們侵占公家稅役源泉的租稅體制，就由他們這些在政治上、社會上的優越權勢者，利用它露出破綻的機會，開始來破壞了。其所採取的破壞方式：（一）使農民開墾荒地，迨其變為熟田，乃橫奪地租；（二）違法收買口分田與永業田；（三）塗改籍書，以便隱漏隱佔戶口；（四）依典貼等方法而行使收奪。注59所以，延至「開元天寶以來，法令廢弛，兼併之弊，有逾漢成哀之間」（《通典》）。而前此用以限制兼併者，反促起更猛烈的兼併。特別在安史之亂以後，各地方權勢者，相率招收流亡，隱漏戶口，橫奪租賦。唐室依均田制和租庸調稅法而建立的中央集權的物質基礎乃根本發生動搖。 三 均田制度及其伴行的租稅制的失敗，不僅說明流通經濟相當發達的官僚社會，不可能再把土地與農民束縛定著起來，不使變賣，不使移轉；並還說明這種社會由長期因緣積累所逐漸形成的門閥及其有關的社會政治勢力，再不會允許把他們已經領有或將要取得的土地所有權力，交由中央政府統制支配。所以，為了適應這兩種客觀情勢，唐代統治者體驗到維持統治的最安穩、最聰明辦法，不在壟斷土地分配權，以長期控有賦稅源泉，而在承認既成土地所有關係，以改進賦稅收入。這即是代替均田制及其租庸調體制而出現的所謂楊炎兩稅法。 楊炎兩稅法的精神，原不在字面所示的每年兩次徵收，即「夏輸無過六月，秋輸無過十一月」，而在所謂「先度其數而賦於人，量出制入」，尤在所謂「戶無主客，以居者為簿；人無丁中，以貧富為差」（《唐書·食貨志》）。這種稅法施行，顯然把前此由國家統制土地分配的規制，從根取消了。也許正因此故，楊炎在舊歷史家心目中，就被視為是罪浮於或者至少是罪等於商鞅了。請看下面一段話：「唐高祖立租庸調之法，承襲三代漢魏南北朝之制，雖或重或輕，要之規摹尚不失舊。德宗時楊炎為相，以戶籍隱漏，徵求煩多，變而為兩稅之法。兩稅之法既立，三代之制皆不復見……楊炎所以為千古之罪人！大抵田制雖商鞅亂之於戰國，而租稅猶有歷代之典制。惟兩稅之法立，古制然後掃地。」注60特把楊炎比之於商鞅，卻正說明了廢均田與廢井田同樣重要。在應時達變、解放社會生產力方面言，商鞅之功為不可沒，楊炎之功是同為不可沒的。漢董仲舒非難商鞅，謂其「改帝王之制，除井田，民得買賣。富者田連阡陌，貧者無立錐之地」。唐陸贄亦因此評訐楊炎，謂「疆理隳壞，恣人相吞，無復畔限，富者兼地數萬畝，貧者無容足之居」（見《陸宣公奏議》）。其實，沒有商鞅變法，沒有楊炎改制，由兼併而引起貧富懸殊的現象，依然是存在的。而我們在這裡所當注意的，卻不是它在實行當時的利弊與是非，而寧是它對於整個官僚社會之存續與發揚上的促進作用。 首先，兩稅法在稅制本身上比之前此系統化了的租庸調更簡單多了。自然，一種簡單而系統的稅制，須得與實際經濟狀態相照應。唐代商工業的發展是前代無與倫比的，流通經濟活動範圍的加廣和深入，已經需要一種較為進步的稅制，為了配合，兩稅制簡化的徵收手續與程序，避免繁多項目與轉折所給予納稅的困累，是值得稱許的，雖然當時幣價與物價的不斷變動，會使人民在以實物折價繳納的場合，要受到許多的不利。此後由明代施行的統征、折征混一的「一條鞭法」，及清代簡化徵收的諸般規定（特別是丁銀撥入地糧的辦法），顯然是兩稅法簡化原理在經濟發達環境下的更進一步的發展。 其次，兩稅法「不問主客，以居者為簿，不問丁中，以貧富為差」的規定，至少在形式上是合乎賦稅平等負擔的原則的。「王公、官僚、浮客，均在被稅之列。」也許其著眼只在增加政府收入，但施行時無論徹底到了什麼程度，這種貧富以資產為差的稅法，至少和所謂「王子犯法，庶人同罪」的法律，同樣會使士大夫們振振有詞的宣揚「公道」、「公平」、「平等」，而由是緩和農民對於支配者階級的對立情緒的。事實上，每個王朝開國之始，中央政府例皆利用其統一宇內的餘威，多方設法整編戶口，經理田畝。宋元兩代雖格於豪右阻擾，成效殊微；明朝以戶為主的「黃冊」和以土田為主的「魚鱗圖」，並行互證，成績甚大；清代沿襲明制，於徵收稽核方面，更增詳備。明清兩代官僚政治的高度發展，在經濟基礎的確立上，得益於此稅制者甚多，而跡其發端，則不能不溯之於兩稅法。 又其次，兩稅法的建立，一方面雖確定以資產為課稅對象，予兼併侵奪者以打擊，同時卻又無異默認兼併侵奪的結果，而由是為大土地所有或莊園開一方便之門；中國莊園組織『由唐迄宋』大為擴增。明初由官家所占的官莊，其畝數已達全部民田七分之一。元清兩朝以異族行使統治，王公勛官皆有采邑，軍隊亦有祿田，皇莊、官莊、寺莊、軍功田莊，所在皆是。此種大土地所有形態或莊園形態的產生，顯然與兩稅法的施行無直接關係，但兩稅法都分明是建立在一種事實上，即中央政府統制土地所有權的分配為不可能，乃不得已而從賦稅方面予以限制。 像這樣一面聽任土地為王公、官僚、豪強占有，或乾脆由專制君主任意賜予他們以大土地莊園，同時又多方加以阻制，在形式上、法令上，不讓那些大土地所有者享有歐洲莊園領主所享有的「不輸不納」（Immunity）特權，仿佛是非常矛盾的。但這卻正是中國官僚社會長期存在並發展的強點或韌性。且進一步予以簡括的說明。 四 本來，在一個交通經濟或流通經濟相當發達的社會，要維持一個那怕是官僚的封建統治，也是非常困難的。封建社會的經濟重心仍是土地，土地如其不可能由國家統制分配，又不可能使它不流通、不買賣，而土地的買賣流通，又必然相應引起人民的轉移變動，結局，這個社會的政權，便隨時要感到根基不穩固或太不安定的危險。 不論是王公、是猾吏、是巨族、是豪商，乃至是大僧道，他們歸根結底，畢竟是與這種社會統治最休戚相關的人，讓他們這批人分途占有大量土地，形成各種各色的莊園，把「浮游的地客」用各種各色的方式和條件束縛在他們的大地產上、莊園上，那就無異為這種社會的整個統治，平添了一些安固定著的力量。這使我回憶起20世紀三四十年代的納粹德國新官僚們的統治花樣來；他們依所謂《帝國世襲農場法》（Reichserbhofgesetz）造出的「世襲農場」（Erbhof），就曾明號大召的說是要造成一種定著於土地的階級，使他們全權主義的統治得到更堅實的保障。當然，我們唐代的官僚專制君主們，顯然還不會進步到具有這種認識。但「利害也往往使人智慧」，這樣的打算，定也會出現在他們的「深謀遠慮」中。 可是土地的過分集中、莊園的無限發展，又將引起政治上否定集權官僚統治的作用和經濟上倒退往自然狀態的不利傾向，所以，把極有彈性的租稅體製作為一個調節的槓桿：在原則上不讓步，有土斯有稅，有人斯有役；而在實施上不堅持，擇其可稅者而稅之，就其可役者而役之。那就成了恰到好處和面面兼到的靈活妙用。 其實，何止在租稅方面，官僚社會的矛盾的本質，在任一場合，都會加強講形式，不肯過於認真，不能過於徹底的官僚作風。