通往奴役之路 · 第十五章 國際秩序的展望

在所有節制民主的方法中，聯邦制一直是最有效的和最相宜的……聯邦制是通過分割統治權力並通過只把某些特定的權利指派給政府而限制和約束統治權力的。它是不僅抑制多數而且也抑制全體人民權力的唯一方法。 ——阿克頓勳爵 在任何其他領域裡，世界由於放棄19世紀自由主義而付出的代價沒有比在開始這種退卻的國際關係領域裡表現得更為明顯。但是，在親身經歷所應當已經給予我們的教訓中，我們只吸取了很小的部分。也許與任何其他地方相比，這裡所流行的一些有關什麼是合適可行的觀念仍然會導致與它們的許諾適得其反的結果。 在新近的經驗教訓中，現在正在緩慢地和逐步地被人們體會珍惜的那一部分是：在全國規模內獨立實行的諸多經濟計劃，就其總體效應而論，即使是從純經濟觀點來看，也必定是有害的，而且它們還必定會產生國際上的嚴重摩擦。只要每一個國家都自由地啟用從它自身的眼前利益看來認為可取的任何措施，而不考慮這些措施對於其他國家可能有何損害，那就很少有建立國際秩序或實現持久和平的希望可言。對於這一點，我們此刻已幾乎無須特彆強調。確實，只有計劃當局能夠有效地阻斷一切外來的影響，才能使得許多種經濟計劃真正付諸實施。因此，這種計劃的結果，必然是對於人員和貨物流動的限制愈來愈多。 對和平的不很明顯，但絕非不很真實的威脅來自那種人為地培養一國全體人民的經濟團結的做法，以及在全國實行計劃所產生的新的利益對立的集團。在國界的兩側，居民的生活水平就呈現出明顯的差異，憑藉一國的國民資格就有權分享和他國國民所分享的完全不同的成果——這是既不必要也不可取的。如果各國的資源被當作為各國自身的獨占性財產，如果國際經濟關係不是成為個人與個人之間的關係，而是越來越成為作為貿易實體的各個整體國家之間的關係，它們就不可避免地成為各個整體國家之間的不和及猜忌的根源。一個致命的幻想就是：認為用國家之間或有組織集團之間的談判方式來代替圍繞市場和原料展開競爭的方式就可以減少國際摩擦。這不過是用藉助強力的爭奪代替那種只能喻稱為「鬥爭」的競爭，並將那種在個人之間無須訴諸武力便可決定勝負的抗爭，轉變為在強有力的、武裝的國家之間的沒有更高法律約束的抗爭。這些國家同時是本身行為的最高評判者，都不聽命於更高的法律，它們的代表們除了本國各自的眼前利益之外又不受任何其他因素的約束——這些國家之間的經濟交易必定會導致權力的衝突。[1] 如果我們只是鼓勵朝著這一方向發展的現有趨勢（這種趨勢在1939年前已過於明顯）而不是更好地利用勝利形勢，我們也許真的會發現：我們已經打敗了德國的民族社會主義，而又只是創造了一個由許多個民族社會主義所組成的世界，它們雖然在具體細節上各不相同，但都同樣是極權主義和民族主義的，並且相互之間不斷地發生著衝突。於是，德國人之所以成為破壞者，正像他們已經對某些民族所做的那樣[2]，只不過是由於他們第一個走上了一條所有其他人最後也都要跟著走的路罷了。 * * * 那些至少部分地意識到這些危險的人，常常得出結論，認為應該搞「國際性」的經濟計劃，即通過某種超國家主管機構來搞。不過，雖然這可能防止一國的全國性計劃所能引起的某些明顯的危險，但是提倡這種雄心勃勃的構想的人們，似乎並沒有想到他們的提議甚至可以造成更大的困難和危險。有意識地在全國範圍內指導經濟事務會引起各種問題，如果在國際範圍內同樣這樣做，那麼問題的規模必然還會更大。當那些受一項單一計劃支配的人們所信奉的各種標準和價值的相似性日漸減少的時候，計劃和自由之間的矛盾只能變得更為嚴重。要計劃一個家庭的經濟生活未必有多少困難，計劃一個小社區生活的困難也較少。但是，隨著計劃規模增大，對各目標的優先順序的意見一致程度即趨於減少，而仰仗強力和強迫的必要性則隨之增大。在一個小社區里，居民在許多問題上對各項主要任務的相對重要性都能取得一致的看法，也有一致的價值標準。但是我們的網撒得越大，一致的看法就會越來越少，並且，隨著一致看法的日益減少，借重於強力和強制的必要性將日益增大。 可能很容易說服任何一個國家的人民為了支援他們認為是「他們的」制鐵工業或是「他們的」農業，或者為了在他們的國家中沒有一個人的生活降低到某一個水平以下而做出犧牲。只要問題僅僅在於幫助那些我們所熟知其生活習慣和思維方式的人們，或者在於改進那些我們很容易想像的、對於他們自己的相應境況的看法基本上和我們的看法相同的人之間的收入分配或其工作條件，我們通常是甘願做出某種犧牲的。但是人們只要想像哪怕在像西歐這樣一個地區實行經濟計劃會發生什麼樣的問題，就必將發現這種計劃完全缺乏道德基礎。誰能想像竟會有一種共同的公平分配理想會使挪威漁民同意放棄改善經濟收入的前景以便幫助其葡萄牙的同行，或使荷蘭工人在購買他的自行車時多付價款以便幫助英格蘭考文垂市的機械工人，或使法國農民繳納更多的稅金以支援義大利的工業化？ 如果大多數人現在還不願意看到這種困難，這主要是因為他們有意識或無意識地認定恰恰是他們將要為別人解決這些問題，也因為他們相信自己有能力公正和公平地做到這一點。例如，只有當英國人看到了在國際計劃當局中他們可能是少數，看到了英國經濟發展的主要方向可能要由一個不是英國人的多數作決定，英國人也許就能比任何國家的人更加了解這種計劃究竟意味著什麼。對於一個國際性主管機構，不管它是以多麼民主的方式組建的，如果它有權命令西班牙鋼鐵工業的發展必須優先於南威爾斯的類似工業的發展，命令最好把光學工業集中在德國而把英國排除在外，或者只准完全精煉過的汽油輸入英國，並且把一切與煉油有關的工業保留給產油國家時，那麼試問英國究竟會有多少人準備服從這一國際性主管機構的決定呢？ 想像可以通過民主程序來管理或計劃一個包含許多不同民族的廣大地區的經濟生活，這說明了這些人對這種計劃將會引起什麼問題是完全缺乏了解的。與在全國範圍內實行計劃相比，在國際範圍內實行計劃只能更是一種赤裸裸的強力的統治，是由一個小集團把計劃者認為適合於其餘人的那樣一種標準和目標強加在這些人的身上。有一點是可以肯定的，那就是只有由一個主人—種族（master-race）即「Herrenvolk」，無情地把自己的目的和觀念強加於其他種族，德國人所一直欲求的那種大區經濟才能得以成功實現。把德國人所曾表現過的對弱小民族的殘暴和對這些民族的一切願望和理想的蔑視簡單地看作是德國人特別邪惡的表現，這是一個錯誤。正是他們所從事的任務的性質，才使得這些事情的發生不可避免。要對理想和價值標準差異很大的人民的經濟生活進行管理，就是要承擔起一種使得一個人有必要使用強力的責任。它等於僭取一種地位，處於這種地位的人，即使是最為心地善良的人，也不能不使他們被迫按照一種對某些受影響的人說來必定顯得高度不道德的方式來行事。[3] 即使我們假定統治力量有著像我們所能想像的那樣的理想主義思想和無私胸懷，事情也仍然是如此。但是，經濟力量會是無私的這種可能性又是多麼渺小，而偏袒自身的誘惑力卻又是多麼巨大！我相信英國人的禮儀和公道的水平，特別是在國際事務方面，跟任何其他國家的人相比都是有過之而無不及的。不過，即使在現在，我們也還能聽到有人申辯說：必須利用勝利來創造條件，使英國工業能夠充分運用戰時建造起來的專門設備；同時，必須引導歐洲的復興，使它適合英國工業的特殊要求，並保障國內每一個人擁有他自己認為是最適合的職業。這些建議的令人不安之處，並不在於那些體面人物提出這些建議，而是在於他們是以如此單純和理所當然的態度提出這些建議——他們完全沒有意識到為實現這類目的而動用強力涉及道德上的犯罪。[4] * * * 產生這種認為有可能通過民主手段對許多不同民族的經濟生活實行統一的集中指導的信念的最有力動因，也許就是這樣一種錯覺：以為如果把決定權交給「人民」，那麼工人階級利益的一致性將很容易克服那些統治階級之間所存在的分歧。我們完全有理由預期：在實行世界性計劃時，現在在任何一國的經濟政策上所產生的經濟利益衝突，事實上將成為所有民族之間的，只有訴諸武力才能解決的利益衝突，而且它將以更為激烈的形式出現。在國際計劃當局必須加以解決的那些問題上，各民族的工人階級之間將必然同樣會有利益及看法衝突，與一國內的不同階級之間的衝突相比，它們更缺乏為各方所公認的公平解決基礎。對於貧困國家的工人來說，他比較幸運的他國同事要求通過最低工資立法從而免受來自他的低工資競爭，自稱這是出於對他的利益的考慮。而這往往只是一種手段，用以剝奪他按低於他國工人的工資進行勞動、克服不利的自然條件以改善其處境的唯一機會。對他來說，他得拿出花費了10個工時的產品來換取別處擁有較好機械裝備的工人的5個工時的產品這一事實，無異於任何資本家所施行的「剝削」。 相當肯定的是，與在一個自由經濟中相比，在一個國際性計劃體系中，較為富裕的因而也是最為強大的國家會在更大的程度上成為貧困國家仇恨和猜忌的對象，而後者全都會認定，只要它們能夠自由地做它們願做的事情，它們本來就能夠更為快速得多地改善他們的處境，至於這種看法是對是錯，我們姑且不提。的確，如果開始把實現各民族間的公平分配視為國際性計劃當局的責任的話，那麼社會主義理論穩步和不可避免的發展無非就是階級衝突將變成各國工人階級之間的鬥爭。 當前存在許多有關「為了生活水準的均等化而實行計劃」的糊塗言論。稍為詳細地考察一下其中的某個建議，看看它到底包含些什麼內容，會是富有啟發意義的。目前，我們的計劃者特別喜歡提出要為之制訂這種計劃的地區是多瑙河流域和東南歐。毫無疑問，出於人道主義和經濟的考慮，也出於歐洲未來和平的利益，這一地區的經濟情況亟待改善，而且只有在和過去不同的政治制度安排下才能實現這一步。但是，這並不等同於要求我們根據一項單一的總計劃來管理這一地區的經濟生活，根據事前制訂的計劃表來促進各種產業的發展，而且地方發揮自身積極性與否有賴於中央當局是否批准並把它編入總計劃。例如，人們不能為多瑙河流域創建一種像田納西河峽谷管理局之類的東西，如果不因此而在事前決定未來許多年中居住在多瑙河領域地區裡的各個民族的相對發展速度，或者不使這些民族各自的雄心和願望服從於這個任務。 制訂這種計劃必然得從規定各種要求的優先次序入手。為了有意識地把生活水平加以均等化而實行計劃，意味著必須通過權衡價值的大小來對不同的要求排序，某些要求必須優先於另一些要求，後者必得靜候該輪到它們的時候——即使那些其利益由此被置後的人們也許確信，他們不但更有權利，而且只要給予他們以按照他們自己的打算自由行事的權利，他們就有能力更快地達到他們的目標。我們並沒有根據去決定，貧困的羅馬尼亞農民的要求要比更貧困的阿爾巴尼亞農民的要求有更多或更少的迫切性，或者斯洛伐克山區牧民的需要比他的斯洛維尼亞同行的需要更大些。但是，如果必須按照一個單一的計劃來提高他們的生活水平的話，那就必須有人有意識地去平衡所有這些權利要求的是非曲直，並居間做出選擇和決定。一旦這樣一項計劃付諸實施，就要把計劃區域內的一切資源用於這項計劃——這對那些認為他們自己能幹得更好的人們也不能有例外。一旦他們的權利要求被列入較低等級，他們就必須為首先滿足那些得到優先權者的需要而工作。在這種情況下，每一個人將會理所當然地感到，如果採用其他某種計劃的話，他的處境也許不至於那麼壞，感覺到正是主要強國的決定和強權才使他處於比他認為應得的要更為不利的地位。如果在一個小民族聚居區里試行這類事情，而且這些小民族中的每一個民族都同樣狂熱地相信自己勝於其他民族，那就只能訴諸武力才能完成這件工作。事實上，這無異於必得利用決斷和強權去解決諸如是馬其頓還是保加利亞農民的生活水平應該提高得更快一些，是捷克還是匈牙利的礦工應該更快地接近西方生活水平之類的問題。我們並不需要懂得多少有關人性的知識，而且肯定只要稍加了解有關中歐民族的知識，就可以看出：不管強加的是些什麼決定，將會有許多人，也許有大多數人，認為代為選定的某種特定優先順序是極為不公平的，他們就會立刻轉而向那些實際上決定他們命運的強國發泄他們共同的仇恨，不管它是多麼公正無私。 有許多人是真誠地相信，如果讓他們去處理這件事，他們能公正地和不偏不倚地解決所有這些問題，但是當他們發現人家都轉而對他們產生猜忌和仇恨時，他們無疑會真正感到驚奇，而當他們看到他們有意使其受益的人們表現出反抗時，他們可能會是第一批動用強力的人，並在強使人們做那些據說對他們自己有利的事情時，表現出他們是十分殘酷無情的。這些危險的理想主義者不明白，當承擔一種道德責任必須涉及通過強力使自己的道德觀念相對於那些在其他社會中占據支配地位的道德觀念占上風的時候，承擔這樣一種責任會使一個人處於一種不可能按道德行事的處境。如果硬要把這樣一種不可能完成的道義任務強加於戰勝國，這肯定會在道德上敗壞和損害它們。 讓較貧困民族依靠自己的努力去建立他們的生活，提高他們的生活水平，並讓我們盡一切可能去幫助他們。如果一個國際性的主管機構僅限於維持秩序並為人民能改善自己生活而創造條件，它就能夠保持公正和對經濟繁榮做出巨大貢獻。但是，如果由中央配給原料和配置市場，如果每一個自發行動都得由中央當局「同意」，如果沒有中央當局的批准就什麼事也不能做的話，中央當局就不可能保持公正，就不可能讓人民按自己的意願安居樂業。 * * * 在經過以上各章的討論之後，我們幾乎沒有必要再來強調說，用「僅僅」把某些特定的經濟權力委託給各種國際性主管機構的方法不能應付這些困難。那種認為這是一個切實可行解決辦法的信念基於這樣一種謬見：即認為經濟計劃僅僅是一項技術性任務，可以由專家按絕對客觀的方式加以完成，而真正重要的事情卻仍然掌握在政治當局的手裡。由於任何國際性經濟當局不受某一種最高政治權力的約束，即使嚴格限於某一特定領域，也易於施展其所能想像得到的、最暴虐和不負責任的權力。對某一重要商品或勞務（如航空運輸）的控制實際上是能夠委託給任何當局的一種影響最為深遠的權力。並且因為幾乎沒有任何事情不能以局外人無法有效加以質詢的「技術上需要」為藉口，甚或以不能用任何其他方法加以幫助，處於不利地位的群體的需要這種人道主義的，可能完全是真誠的理由來加以辯護，所以很少有可能控制那種權力。這種在或多或少自主的機構之下的世界資源組織，現時常常在最令人感覺意外的地方被青睞，屬於一個為所有國家政府所承認、不服從任何一國政府的廣泛的壟斷系統里受到青睞，它不可避免地會成為一切所能想像得到的計策中最下下之策，即使那些受託管理者表明他們是其所看護的某些特定利益的最忠實的維護者。 我們只要認真地剖析一下那些貌似無害的建議的全部內在關聯之處，就能明了它們所產生的可怕的政治困難和道德危害。那些建議廣泛地被視作未來經濟秩序的重要基礎。例如有關有意識地控制和分配主要原料之類的建議。控制例如石油或木材，橡膠和錫之類的任何一種原材料供應的人，將成為全部工業和各國命運的主宰。在決定是否要增加供給、降低價格或生產者收入時，他會決定是否允許某個國家創立某種新的工業，或是否禁止它這樣做。當他「保護」那些他認為是特別託付給他照顧的人的生活水準時，他將剝奪許多處境更壞的人的最好的，也許是唯一的改善其處境的機會。如果由此控制了所有重要原材料，那麼在沒有得到控制者的准許的情況下就的確不會有新的工業，不會有一個國家的人民可能著手去從事新的風險投資，沒有一種開發或改進計劃是他們的否決權所不能破壞的。在旨在「分配」市場的國際安排方面也是如此，而在控制投資和自然資源開發方面更是如此。 如果觀察那些裝做是最冷靜的現實主義者的人，我們會發現那是很出奇的，他們抓住一切機會嘲笑那些相信建立國際政治秩序可能性的人的「烏托邦主義」，但對經濟計劃所帶來的、對各個民族生活的遠為直接的和不負責任的干涉，反倒認為是比較切實可行；他們並且相信，一旦一種從未夢想過的權力被賦予一個國際性政府，即那種剛才說到過的，甚至不能實行一種簡單的法治的國際性政府，這種較大的權力將以如此無私和明顯公正的方式得以行使並足以博得普遍的同意。如果有什麼東西是一目了然的話，那就是：雖則許多國家可能信守它們所曾同意的正式規則，但它們絕不會聽從國際經濟計劃的指導——就是說，雖則它們可能同意比賽規則，但是它們絕不會同意由多數投票來決定它們各自需要的輕重緩急和容許它們的發展速度。縱使起初由於對這種建議的意義抱有某種幻想，各國竟然同意把這種權力移交給一個國際性主管機構，但它們不久後就會發現，它們所委託的不僅僅是一個技術性任務，而是管理它們生活本身最為廣泛的權力。 贊成這種計劃的人當中也有一些不見得是完全不切實際的「現實主義者」，在他們內心裡的想法顯然是：雖然大國將不願服從任何最高當局，但它們將能夠利用那些「國際性」主管機構，以便在它們所擁有霸權的區域內把它們的意志強加給小國。這裡面的確有許多的「現實主義」成分，用這種手法可以使計劃當局披上一層「國際」的偽裝，這也許便於創造條件，使得唯有國際性計劃才是切實可行的，也就是說，實際上是使一個唯一的占統治地位的強國獨攬大權。但是這一偽裝並不會改變以下事實：對於所有小國來說，這將意味著有甚於喪失一部分明確規定的政治主權，它們還要完全地從屬於一個外來的強力，對於這種強力，它們不再可能進行真正有效的抵抗。 有意義的是，最為熱心地擁護一種集中指導的歐洲經濟新秩序的人，竟也像他們的費邊主義和德國的鼻祖一樣，表現出完全漠視各小國的個性與權利。與在國內政策問題上相比，卡爾教授在這方面更代表英國向著極權主義發展的一種趨勢，他的看法也已經引起他的一位同行向他提出一個非常理直氣壯的問題：「如果納粹對待較小的主權國家的行徑真的將成為一種普通形式，那麼這場戰爭是為了什麼？」[5]最近某些在像倫敦《泰晤士報》和《新政治家》雜誌這樣大不相同的報刊上發表的有關這些問題的言論已經在我們較小的盟國內部引起多少緊張不安[6]。那些留意過這一勢態的人將不會懷疑：就連在我們最親密的朋友們中間，現在這種態度也引起多少憤慨，並且如果聽從這些建議者的話，戰時留下的善意印象又將多麼容易煙消雲散。 * * * 當然，那些這樣輕易去蹂躪小國權利的人，有一點是對的：如果不管大國小國都在經濟領域內重新取得不受限制的主權的話，我們便不能指望戰後有秩序或持久和平可言。但這並不是說，我們要把甚至在一國範圍內還不曾學會善加運用的權力賦予一個新的超級國家，要授權一個國際主管機構去指導各個國家如何使用它們的資源。這不過是說，必須有一種權力可以制止各個國家加害於鄰國的行動，必須有一套規定一個國家可以做什麼的規則，以及一個能夠執行這些規則的主管機構。這樣一個機構所需要的權力主要是消極性的，尤其是它必須能夠對一切限制性措施說一聲「不」。 我們現在普遍相信，我們需要一個國際經濟主管機構，而各個國家又能同時保持其不受限制的政治主權——這遠非屬實，實際情況幾乎恰恰相反。我們所需要和能夠希望實現的，並不是把更多的權力集中在不負責任的國際經濟機構的手裡，而是相反賦予它一種更高的政治權力，它應能制衡各種經濟利益集團，並在這些利益集團之間發生衝突的時候，由於正是它自己不參與經濟角逐而能夠真正保持公平。我們所需要的是這樣一個國際政治主管機構：它無權指揮各個民族必須如何行動，但必須能夠制止他們做損害其他民族的行動。必須委託給國際主管機構的權力，不是近年來各個國家所僭取的新權力，而是一種沒有它就不能維持和平關係的最低限度的權力，也就是說，基本上是那種極度自由主義的「自由放任」國家所擁有的權力。並且，甚至比在一國範圍內更為緊要的是，應當由法制來嚴格限制國際主管機構的這些權力。當各個國家越來越成為經濟管理單位，越來越成為經濟主體而不僅是監督人，任何摩擦也就都不再是個人之間的，而是作為經濟管理單位的國家與國家之間的摩擦，對這種超國家主管機構的需要當然也就變得更大了。 在一種國際政府形式下，應把某些嚴格規定的權力移交給一個國際機構，而在其他各方面，應仍由各個國家繼續負責其國內事務——這種形式當屬聯邦制形式。我們應該不容許在有關「聯邦」（Federal Union）的宣傳盛極一時的時候以一種全世界的聯邦制組織的名義提出許許多多考慮不周的、常常是極端愚蠢的主張來混淆這樣一個事實：聯邦原則是使各個民族能夠聯合起來建立一個國際秩序，而對他們合理的獨立願望並不加以非分遏止的唯一形式。[7]誠然，聯邦制只不過是民主政治運用到國際事務方面，是人類迄今發明的和平轉變的唯一方法。不過，它是一種賦予政府有著明確和有限權力的民主政治。撇開把各個國家合併為一個單一的集權國家這種更為不可實現的理想不談（這種集權國家的吸引力是遠為顯而易見的），它是實現國際法理想的唯一途徑。我們一定不要自欺欺人地說，在過去把國際行為規則稱作國際法時，我們所做的已經超越了僅僅表示一種虔誠的希望的程度。當我們希望防止人們互相殺戮時，我們不應滿足於發表一個殺人是不合宜的宣言而了事，而應給予主管機構一種禁止它的權力。同理，如果沒有一個權力機構把國際法付諸實施，就不可能有國際法。建立這樣一種國際權力機構的障礙主要在於一種認為該機構必須掌握所有的、現代國家所擁有的、實際上是無限的權力的觀念。但由於聯邦制遵循分權原則，這絕對不是必然如此的。 這種分權制不可避免地既限制整體的權力，也將限制各個國家的權力。不錯，現時流行的許多種計劃也許會變成完全不可能。[8]但分權絕不會成為對所有計劃的障礙。實際上，聯邦制的主要優點之一，便是它能夠這樣來設計：使得大多數有害的計劃難以實現，而同時卻給值得期望的計劃大開方便之門。它能阻止，或者我們能使它阻止多數種類的限制主義。它使國際性計劃限於那些能夠取得真正的一致意見——不論在與之有著直接利害關係的「利益集團」之間，還是在一切影響所及的人們之間——的範圍。那些能夠由地方實行而無須限制性措施的可取的計劃形式是完全由地方自由決定的，而且決定權操縱在那些最有資格對之負責的人的手中。我們甚至可以希望，在一個聯邦內部，使得各國儘量強大的那些同樣的理由也將不再存在，過去的集權過程在某種程度上可能被扭轉過來，而且把國家的某些權力下放給地方當局也是有可能的。 有人想通過把各個國家分頭吸收進一些大的聯邦制集團組織，最終也許把它們吸收進一個單一的聯邦，從而終於獲得世界和平——值得回憶的是，這一想法並不是什麼新鮮的東西，它實際上是幾乎所有19世紀自由主義思想家的理想。從常被引用的坦尼森（Tennyson）的「空戰」幻想開始，接下來是人民在最後一場大戰以後組成聯邦的幻想。一直到18世紀的末葉，這種聯邦組織的最後成功還仍然只是一種人們對於文明進展的下一個重大步驟所抱的不斷重複出現的希望。19世紀的自由主義者都可能還未充分意識到，一個由各國組成的聯邦組織對於他們的原則來說是一個何等不可缺少的補充[9]；但是他們當中很少有人不曾表示過他們相信這是他們的最終目標[10]。只是隨著20世紀的來臨，這些希望才趕在「現實政治」囂張之前被認為是不可實現的空想。 * * * 我們不應該大規模地重建文明。總的說來，既然避免了中央集權這種致命因素，那麼小國人民的生活就會是更美好和更體面，而大國人民的生活就會是更幸福和更美滿，這絕不是偶然的。如果都由一個大得遠非一般人所能測度或理解的組織獨攬一切權力和作出大多數重要決定，我們將絲毫不能維護和培育民主。在任何地方，只要沒有很大程度的地方自治管理，沒有對大眾和他們的未來領導人提供一所國民教育學校，民主就從未順利運作過。只有可以在大多數人所熟悉的事務中學習和完成承擔自身的責任的地方，只有在是近鄰的覺悟而不是某些有關他人的需要的理論知識在指導行動的地方，一個普通人才能真正參與公共事務，因為他們關心他所了解的世界。如果把政治行動範圍搞得過大，以至於幾乎只有官僚機構才能掌握有關這一政治行動的必要知識，那麼個人的首創性一定會減弱，我相信那些諸如荷蘭和瑞士之類的小國在這方面的經驗，就連像大不列顛這一類最幸運的大國，都能夠從中學到不少東西。如果我們能夠創造一個適合小國生存的世界，那對我們大家都有好處。 但是，只有在一種既保證某些規章得到不折不扣地執行，又保證有權執行這些規章的主管當局不把它們用於任何其他目的的真正的法律制度框架內，小國才能像在國內場合那樣在國際事務方面保持自己的獨立性。雖然為了確保完成其執行共同的法律的任務，這種超國家機構必須很有權力，但是在設計這種國際機構的憲制時，必須防止國際當局以及國家當局成為暴政機構。如果我們不願意用有時也可能妨礙把權力用於合乎願望的目的的方法來限制權力，我們將不能防止權力被濫用。在這次戰爭結束時，我們將會得到的最大的機會就是：戰勝的大國自己也得首先服從一個他們所有權付諸實施的規則體系，也許應該同時獲得把同樣的規則加之於他國的道義上的權力。 一個有效地限制國家對個人的權力的國際機構，將是對和平的一個最好保障。國際範圍內的法治必須保障國家不對個人、同時保障這種新的超級國家不對各個民族國家施行暴政。我們的目標既不是具有無限權力的超級國家，也不是那種「自由國家」的散漫聯合體，而必須是自由人的國家的共同體。我們在很久以來辯解說，在國際事務中，要想照我們認為是合宜的那樣去做是不可能的，因為其他國家不肯照著規矩來行事。那麼，戰爭行將結束，這將是一個機會來表明我們是誠心誠意的，並且表明我們自己也同樣準備接受那些我們認為為了共同利益有必要施之於他國的、對行動自由的限制。 聯邦制組織原則只需善為運用，確能成為對世界上某些最為棘手問題的最好解決辦法。但是，這個原則的運用是一項極為困難的任務，並且，如果因我們在過於雄心勃勃的嘗試中濫用和苛求該原則，我們就不易取得成功。也許會存在一種把任何新的國際組織搞成全方位的和世界規模的組織的強烈趨勢，並且當然也會存在一種對於某種這樣的綜合性組織——如某種新的國際聯盟——的迫切需要。很大的危險在於，如果試圖單單依靠這一世界性組織，那就會把一切似乎值得置之於一個國際組織之手的任務都交付它來負責辦理，而它實際上不會足夠令人滿意地完成這些任務。我始終確信，這種奢望乃是國際聯盟軟弱的根源：在它（不成功地）試圖成為涵蓋世界範圍的機構過程中，它不得不被搞得軟弱，而一個更小的，同時更為強有力的聯盟也許可以成為一個維護和平的更好的工具。我相信這些理由現在仍然站得住腳，並且在英帝國和西歐國家（也許還有美國）之間能夠取得某種程度的合作，但在世界範圍內，這種合作卻是不可能的。一個聯邦組織所代表的比較密切的聯合，也許其覆蓋面起初甚至不能超越像西歐的某一局部地區那樣狹小的一個區域，雖則它可以逐步得到擴展。 誠然，形成這些區域性聯邦後，各個集團之間的戰爭可能性依然存在，而為了儘量減少這種危險，我們還得憑藉一個更大的，但比較鬆散的聯合體。我的看法是，對某種這樣的其他組織的需要，不應當成為那些在文化、看法和標準上很相似的國家之間緊密聯合的障礙，雖然我們的目標必須是儘可能防止未來的戰爭，但我們務必不要相信我們能夠一舉創立一個使得世界上任何角落裡的一切戰事都成為不可能的永久性組織。否則，不僅是我們這種企圖將不會成功，而且我們也許會因此而失去在更為有限的範圍內取得成功的機會。正如在其他大的惡行發生時的那樣，為了使戰爭在將來成為完全不可能而採取的措施，甚至可能比戰爭本身還要壞得多。如果我們能夠減少容易導致戰爭的衝突的摩擦風險，這也許就是我們所能合理地希望得到的一切。 * * * [1] 對於這裡和以下的各點，此處只能簡單論及，見萊昂內爾·羅賓斯教授所著《經濟計劃與國際秩序》（Economic Planning and International Order），1937年一書各章。 [2] 應特別參閱詹姆斯·伯恩漢姆的那本有意義的著作《管理革命》（Managerial Revolution），1994年。 [3] 和其他任何國家一樣，我們這一國家在殖民方面的經驗也充分地表明，即使像被我們理解為殖民地開發的那種溫和形式的計劃，不管我們願意與否，也必定會把某些價值標準和理想強加於他們所要幫助的人們。確實，正是這種經驗，使得即使是最有國際頭腦的殖民專家也非常懷疑對殖民地實行「國際」共管的可行性。 [4] 如果有人仍然看不到這些困難，或相信只要抱有些許善意，就能克服所有這些困難，那麼，他應該試著去關注一下把經濟生活的集中管理應用於全世界範圍時所將涉及的一切問題。這將對他有所助益。這將意味著或多或少有意識地力圖確保白種人的優勢，並使所有其他民族認為這是理所當然的。這難道還有什麼疑問嗎？在我找到一個神志清醒的、真正相信歐洲各民族將自願接受由一個世界性的議會為他們決定的生活水平和發展速度的人以前，我只能把這類計劃看成是荒誕的。但不幸的是，這並沒有杜絕人們認真地擁護一些特定的措施，而只有在世界性管理原則是一種可實現的理想的時候，這些措施才能是正當的。 [5] 參閱曼寧（C.A.W.Manning）教授對卡爾教授所著《和平的條件》（The Conditions of Peace）一文的書評，載《國際事務評論》增刊（International Affairs Review Supplement），1942年6月。 [6] 從幾方面來看，正如我最近在一個周刊里看到的那樣，很為重要的是：「人們早已開始預料到在《新政治家》（New Statesman）的字裡行間也會像在《泰晤士報》上那樣聞到卡爾的氣息。」引文見《四季風》（Four Winds），載《時與潮》（Time and Tide），1943年2月20日。 [7] 很遺憾的是，近年來向我們襲來的聯邦主義著作的洪流，使得其中少數有思想的重要著作沒有得到人們應有的重視。其中W.艾弗·詹寧斯（W.Ivor Jenning）教授著的小冊子《西歐聯邦》（A Federation for West Europe），1940年，是我們在建立一個新的歐洲政治機構的時機到來時應當特別細心參讀的一本書。 [8] 有關這一點的論述可參閱筆者著《建立國家間的聯邦的經濟條件》（Economic Conditions of Inter-State Federation），載《新聯邦季刊》（New Commonwealth Quarterly），第5卷，1939年9月。 [9] 有關這一點可參閱本書中業已引述的羅賓斯教授的著作，第240—257頁。 [10] 直至19世紀末的最後數年，H.西季威克還認為：「推測在西歐國家內部將來可能發生某種一體化過程，這並未超出一個適度預測的範圍；如果真的發生了這種一體化的話，那它或許會以美國為榜樣，並且新的政治集體的形成將以聯邦政體為基礎。」[見《歐洲國家政體的發展》（The Development of European Polity），1903年辭世後出版，第439頁。]