隋唐五代史講義 · 第二節 唐中葉後社會經濟的下降和政府的挽救措施
一、北方的凋敝和唐政府財政的困窘
1．關東關中農業生產之衰退
755年，即安祿山起兵反唐的那一年，唐帝國所擁有的全國人口數字為五千三百萬；到760年和764年，其人口數字卻降低到不滿一千七百萬，已經抵不到事變前的三分之一了。假如把安史事變之後的唐帝國分為南北兩部分來看，則其時南方各地區的人口不但沒有減少，反而都大量地有所增加。例如蘇州、會稽、洪州、武昌等地在當時便都是中原士庶爭趨之地：
一、蘇州——「自京口南被於浙河，望縣十數而吳為大。上元之際（760、761），中夏多難，衣冠南避，寓於茲土，參編戶之一」（《全唐文》卷五一九《吳縣令廳壁記》）。
二、會稽——「自中原多故，賢士夫以三江五湖為家，登會稽者如鱗介之集淵藪」（《全唐文》卷七八三，穆員《鮑防碑》）。
三、洪州——「自幽薊外奸，加之以師旅，十年之間，〔洪州〕為巨防焉。……既完且富，行者如歸」（《全唐文》卷四二七於邵《送王季友赴洪州序》）。
四、武昌——「此邦宴如，襁負雲集。居未二載，戶口三倍」（李白《武昌宰韓君去思碑序》）。
五、江東——「兩京蹂於胡騎，士君子多以家渡江東」（《舊唐書·權德輿傳》）。
李吉甫在《元和郡縣誌》中所載沿江各地許多州郡九世紀初年的戶口數字，較之第八世紀前半（開元時代）大都是超過一倍左右。
這可見，從安史起兵以來唐帝國所傷耗的三千萬以上的人口，全都是原居於黃河流域以及淮水南北地區的民戶。
北方各地既因戰亂而喪失了大量的人口，而一般士大夫們為逃避戰禍又大量地遷往沿江各地，當其遷徙之際，又必攜帶有大量的附庸戶（即一些直接生產者）與之同行。
北方人口大量傷耗、逃亡、移徙的結果，遂使淮水沿岸以及大河南北地區的社會經濟遭受到嚴重影響以至出現了異常凋殘的一些景象。其在關東地區則如下引諸文所說：
東周之地，久陷賊中……中間畿內不滿千戶，井邑榛棘，豺狼所嗥。既乏軍儲，又鮮人力。東至鄭汴，達於徐方，北自覃懷（今武陟），經於相土（今安陽），人煙斷絕，千里蕭條。（《舊唐書·郭子儀傳》）
函陝凋殘，東周尤甚。過宜陽、熊耳，至武牢、成皋，五百里中編戶千餘而已。居無尺椽，人無煙爨，蕭條悽慘，獸游鬼哭。（《舊唐書·劉晏傳》）（以上兩文所述皆763年關東景象）
當今三河膏壤，淮泗沃野，皆荊棘已老，則耕可知。太倉空虛，雀鼠猶餓，至於百姓，朝暮不足。……今欲勸人耕種，則喪亡之後人自貧苦，寒餒不救，豈有生資？（《元次山集》卷七所載766年考試進士的策題）
其在關中地區，則除與關東具有共同的原因之外，更要加上其他豪紳貴族對水利的壟斷之日益加甚。
《唐會要》八九《碨碾門》及《新唐書·李棲筠傳》均載有從763年以來豪戚壅遏鄭、白兩渠情況，謂貴戚們在兩渠上游所置碾碨已達一百來所，沿渠農田為他們所奪去的達十分之七。單是城北白渠上王公或寺廟中的僧侶們所設碨碾已七十餘所。其間曾經李棲筠奏請撤毀，一年之內便收穫到三百萬石的粳稻，使得關中百姓頗得其利。然當唐廷的統治集團對其本階級的上層分子已失去其控制能力的時候，儘管某一短時期內能對其橫霸行為稍稍加以限制，但不久即又復原（史謂在李棲筠出知常州之後，白渠沿流碾碨便又「私制如初」）。到七十年代，鄭、白渠的沿岸又是碾碨林立的局面，所以在778年正月即又有毀壞白渠沿流碾碨八十餘所的事件。
關中的荒殘，致使長安每斗米價在764年竟高過千文，「官廚無兼時之積」，禁軍也至於無物可吃，必須要畿縣百姓挼穗以供之（《舊唐書·劉晏傳》）。
2．唐政府財政的困窘
關中和關東地區的農業生產，在上述的各種情況之下，實已無法正常進行了。唐政府在這兩個廣大區域當中雖還儘可能地加重其剝削，有如劉晏在致元載書中所說「京師三輔百姓，唯苦稅傷多」的情況，然而「皮之不存，毛將安附」？這兩大地區的民戶既已大量地死絕逃亡，農田既已大量地荒蕪，農業稅收何從征取？大江南北各州郡的租庸雜調則又因運河的年久失修與人為破壞而也無法轉運，其間雖也採用了溯江西上，轉漢水而向關中運輸的辦法，但沿途艱難萬狀，所能運達關中的量數遠不足以供唐政府日益擴大的軍政費用的需要。唐廷在窮極無聊的情況下，便分遣御史出江淮，往蜀漢，籍豪商富戶的家貲，所有財貨畜產或至收取其五分之一。從760年以來又下令要沿江沿淮以及沿任何水運道路，對於經行商民的船隻都要依其所載貨物多少而使之納錢，稱為「埭程」。從此諸道節度使也多在其勢力範圍之內向商賈抽稅以充軍資雜用，凡屬水陸要衝及所有可以進行交易的處所，計錢至一千以上皆以分數稅之。乃致商旅無利，多至失業（以上據《通典·食貨》十一《雜稅門》中的附註）。
元載為相之後，在762年要向江淮民戶清算八年以來所欠負的租調而迫令補交，「擇豪吏為縣令而督之，不問負之有無，貲之高下，察民有粟帛者發徒圍之，籍其所有而中分之，甚或十取八九，謂之白著。有不服者嚴刑以威之。民有蓄谷十斛者則重足以待命。或相聚山澤為『群盜』，州縣不能制」（《通鑑》卷二二二）。
由於這樣的「征斂多名，且無恆數」，而又加之以「貪吏橫恣，因緣為奸，法令莫得檢制，烝庶不知告訴」，雖已使得民戶「困竭日甚」，而唐政府卻仍然是感到「經費不充」（據《通典·食貨》七《丁中篇》末的附註）。
二、劉晏當政期內對財政制度的改革
在唐政府亟求克服財政難關的窘迫情況下，在762年（寶應元年）再度任用劉晏為戶部侍郎、京兆尹，且兼任度支鹽鐵轉運使。從此直到780年（德宗建中元年）二月被楊炎排斥出政府，在此近二十年的長時期內（亦即代宗在位的整個時期），劉晏幾乎是始終擔任著唐政府財賦行政方面的職責的。
1．對轉運工作的整頓
劉晏於受命之後，首先以整頓轉運工作為己任，親到潼關以東以及江淮一帶去視察，找出了漕運阻塞難通的原因所在，並提出了具體的改善辦法，逐步實施，以恢復洛陽及其周圍這一廣大殘破地區的繁榮，恢復運河中的漕運並提高其運輸量，減輕關東關中人民的賦役負擔，藉以挽回唐帝國已漸衰頹的勢運。
一、運河「岸石崩毀，水流決溢」，劉晏便首先著手於疏浚和修復的工作。
二、沿運河各州郡人煙稀少，而前此卻偏要沿運河各州縣的富人督漕輓，壯丁任役夫。劉晏改變其法，從鹽稅鹽利中抽取一部分作為「漕傭」，雇募人丁挽漕，「不發丁男，不勞郡縣」，漕運卻反而得以順利進行了。
三、沿運河和黃河的兩岸，有的地方是「寇盜充斥」，有的地方則「屯戍相望」，二者都同樣地遇到過境船隻便攘奪截留。劉晏規定：每十船組織為一綱，每綱三百人，另有篙工五十人，並自揚州派遣將兵護送至於河陰，沿途的艱險和兵匪的劫掠全可因此而得以克服了。
四、採行分段運輸的辦法，使「江船不入汴，汴船不入河，河船不入渭」，並「各隨便宜造運船，教漕卒」。也緣水置倉，以便轉相受給。
在劉晏未改革漕運辦法以前，從關東運往長安的糧米，由於河流湍悍，沿途沉溺損耗，故只要能實際送到十分之八，轉運人便受優賞。及劉晏改革之後，每年運到關中的糧米達百餘萬石，無升斗覆溺者。舊史對劉晏這番整頓工作的效果，曾非常誇大地加以描述，說道，從此以後，關中雖遭水旱之災，穀物也不再翔貴了。
2．對鹽法的改革
從唐玄宗即位以後，即又開始徵收鹽稅。安史起兵之後，第五琦向唐肅宗建議，把鹽的煮造和銷售都改由政府專營，禁止私煮私賣。鹽的售價突然從每斗十文提高為每斗一百一十文。要「積其利以充國用」，藉以減輕百姓其他方面的負擔，故同時便規定「百姓除租庸外無得橫賦」。及劉晏擔任了理財責任的時候，唐政府的財政情況既還是那樣的窘迫，劉晏認為「因民所急而稅之，則國用足」，於是「上鹽法輕重之宜」，對第五琦所曾施行的鹽專賣制度加以改善，使其「法益精密，官無遺利」。主要為以下兩項：
一、劉晏以為「官多則民擾」，故所設鹽官數量要儘可能地減少。
二、把「專賣制」和「課稅制」相參使用，就各地不同的具體情況而決定採行二者中的某一種辦法。而在鹽商銷售區域，政府亦備有常平鹽，以免鹽商抬高鹽價。
在劉晏未改鹽法之前，唐政府每年所得鹽稅鹽利共為錢六十萬貫，在既經改革之後，「官收厚利而民不知貴」，到七十年代之末，通計政府一歲征賦所入，共為一千二百萬貫，而鹽利居半，較前恰為十倍。單是吳越揚楚四地的四場十監，一歲便得錢百餘萬緡，可以當百餘州郡的租賦。就民戶來說，據說是「人無厭苦」，而唐政府的百官俸祿、軍饢以及宮闈服御也全得賴此而濟了（《通典·食貨十·鹽鐵篇》末附註謂自上元（760）以後，天下鹽司節級榷利，每歲所入九百餘萬貫文。與兩《唐書·食貨志》所載不同，疑「九」字為「六」字之誤）。
3．諸道知院官申報年景豐凶的辦法
劉晏於掌握財賦行政大權之後，於諸道均設置巡院，各置知院官。每旬或每月，巡院都要具州縣雨雪豐歉之狀，以重價募疾足，置遞相望，使其申報於各道的租庸轉運常平使司，或直接申報於京師。四方之豐凶，物價之起落，雖是極遠的地區，不四五日便可知道。豐則貴糴，歉則賤糶。知院官見有年景不好的徵象亦須預先申報：某月須蠲免若干，某月須救助若干，至其所指之期，不須再行乞請，劉晏即已為之奏行。「應民之急未嘗後時」，不是待人民困敝流亡然後才加以賑救，以此「食貨之輕重盡權在掌握，國家獲大利而天下無甚貴甚賤之憂。自言『如見錢流地上，每朝謁，馬上以鞭算』」。
由於有了這種類似情報網的組織，故其屬官雖居數千里外，奉教令如在目前。雖寢興宴語亦無敢欺紿。四方動靜，劉晏莫不先知。（以上皆據兩《唐書·劉晏傳》及《通鑑》卷二二六）
4．及民的實效
劉晏認識到「戶口滋多則賦稅自廣」，「故其理財以愛民為先」，目的即在培養稅源。當劉晏在六十年代之初始為轉運使時，天下見戶不過二百萬，到七十年代之末劉晏將要下台時，天下戶口已三百餘萬。「在晏所統則增，非晏所統則不增」。故《新唐書·劉晏傳贊》說他能「制萬物低昂，常操天下贏貲以佐軍興，雖挐兵數十年，斂不及民而用度足。唐中僨而振，晏有勞焉」。
三、兩稅法的確立
1．租庸調法和戶稅之難以續行
唐初所行的租庸調的制度是計「丁」征取的，其戶稅則是計「戶」征取的，但在兼併之弊已經發展之後，人口的流移既極多，土地的買賣使得戶等的高下也在不斷變動之中，而從唐玄宗在他的後半期起，「團貌」和「定籍」的工作多已不能照例舉辦，戶部和州縣只按照舊來的帳冊去征斂，名實之間當然要發生極其紊亂的現象，使唐政府的稅收數字大受影響。特別是安史之亂既已爆發之後，丁口和田產的流移轉換更都特別厲害，而政府更難於按期核實。例如：
760年（肅宗上元元年）戶一九三三一七四 口一六九九〇三八六
764年（代宗廣德二年）戶二九九三一二五 口一六九二〇三八六
就760年的戶與口的數字看，每戶平均有八口半；把前後兩年的戶口數字作一比較，則後一年的戶數已較前增加了一百萬以上，而口數則還與前一年的數字相同。這都是極不合理因而無法解說的。但從這兩種不合理的情況中卻可以看出兩樁事實：前一年的戶數之所以少到不合理的程度，正反映了其時人民儘量逃避戶稅的事實；後一年丁口數目之所以不與戶數成一定比例的增加，又正反映出其時人民儘量逃避以丁為對象的租庸調的負擔。
由於唐政府對於「土戶」和「客戶」的徵稅標準大不相同，故其時的民戶逃避租稅役的另一種辦法便是遷徙到「比縣旁州」去作「客戶」，豪紳仕宦人家更多以「寄住戶」或「寄莊戶」的名義而去享受輕稅的待遇。在776年此等浮寄戶乃至達到全部民戶的五分之二。
2．唐政府對農業稅收制度試行改變
這樣的一些事實既使得唐政府感到農業稅源之日益枯竭，其統治集團遂也逐漸體認到對農業稅的徵稅制度有改革的必要。故在代宗時候，李棲筠去作浙西觀察使，看到當地豪姓多移徙到京兆、河南以「規脫徭科」，遂上章奏請「量產為賦，以杜奸謀」《新唐書·李棲筠傳》。唐政府自764年（代宗廣德二年）以來即有以墾種地畝多少為標準而徵收的「青苗錢」和「地頭錢」，最初每畝十五文，後增至三十五文，用以充百官課料，及至769年（代宗大曆四年），又有了以墾種地畝為對象而征取的「夏稅」和「秋稅」，夏秋兩稅，都是依土地好壞而分為二等的（夏稅上田每畝六升，下田四升；秋稅上田五升，下田三升）。其在外郡，則舒州刺史獨孤及也曾在七十年代當中在舒州「算口征賦，以代他征」，藉以糾正賦稅負擔過分不平均的現象。
這可見，對於稅制有改革之必要，這在當時的當政人員全已感覺到而且已在開始試行了。
3．兩稅法的確立
到779年，德宗即位，用楊炎為宰相，楊炎總結了前此數年內試行按畝收稅的一些辦法，向德宗強調提出改革收稅制度的必要，並請「作兩稅法以一其名」，其所提出的具體辦法是：
一、百役之費，一錢之斂，先度其數而賦於人，量出以制入。
二、戶無土客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差。
三、不居處而行商者，所在州縣稅三十之一，度所取與居者均，使無僥倖。
四、居人之稅，夏秋兩征之：夏稅無過六月，秋稅無過十一月。俗有不便者正（《舊唐書·食貨志》作三）之。
五、其租庸雜徭悉省，而丁額不廢，申報出入如舊式。
六、其田畝之稅，率以大曆十四年（779）墾田之數為準，而均征之。（《唐會要》卷八三《租稅上》）
到780年，唐政府便把楊炎的這項建議作成正式的法條而明令公布了。
4．對於兩稅法的評價
一、兩稅法既是依資產多少而規定民戶應納稅賦的數目，這與「以人丁為本」而征取的租庸調法相較，是合理得多的。
二、兩稅法的一般規定，是向民戶征取貨幣，而不是征取實物，如在貨幣流通額足供社會使用的情況下，較之繳納實物是也更為方便一些的。
三、依照兩稅法的規定，在此法施行之後，前此所有加在民戶身上的租庸雜徭，從此一律免除。這也就是說，兩稅法是把前此各種各樣的租賦稅捐項目全已包括在內了。這種把稅收項目和稅收手續簡化的辦法，對於納稅民戶說來，也是較好較便的。