秦漢史 · 第九章 繁榮興旺的「昭宣中興」時代
武帝後元二年（前87年），七十一歲的漢武帝在銩稨五柞宮離開人世，由少子弗陵繼位，是為昭帝。由於漢武帝統治後期，階級矛盾和統治階級內部矛盾就逐漸加劇，社會呈現動盪不安的形勢，為緩和矛盾、穩定地主階級統治，在漢昭帝（前86年至前74前）、宣帝（前73年至前49年）統治時期又採取了一些「與民休息」（《漢書·昭帝紀》贊）的政策，使社會生產又有一定程度的發展，漢王朝的興盛局面又延續了幾十年。因此，史稱昭、宣「中興」（《漢書·宣帝紀》贊）。
第一節 武帝末年的社會矛盾
一 逐步尖銳的階級矛盾
階級對立的深化武帝時期連年的戰爭以及種種好大喜功的舉動，使「海內虛耗，戶口減半」（《漢書·昭帝紀》）。雖然政府在財政方面施行了一些措施，部分地解除了危機。但也僅僅是使漢王朝暫時渡過「賦稅既竭，不足以奉戰士」（《漢書·食貨志》）的難關。而整個社會上，地主階級和農民階級之間的矛盾則愈來愈尖銳。
武帝時期的貴族官僚地主對人民的掠奪，是促使階級矛盾尖銳化的主要原因。一些官僚地主，常常依持權勢掠奪民財，兼併土地，任意殺人，如濟東王彭離「昏暮私與其奴、亡命少年數十人行剽殺人，取財物以為好。所殺發覺者百餘人，國皆知之，莫敢夜行」（《史記·梁孝王世家》）。這些貴族殺人掠財是肆無忌憚的，他們掠奪財物的主要目標是土地，如衡山王「數侵奪人田，壞人冢以為田」（《史記·淮南衡山王列傳》），武安侯竇嬰「治宅甲諸第，田園極膏腴」（《史記·魏其武安侯列傳》），丞相公孫賀「倚舊故乘高勢而為邪，興美田以利子弟賓客」（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》）等等不勝枚舉。[175]地主階級的掠奪和土地兼併，使財富迅速集中，貴族、官僚、地主將剝削來的財富肆意揮霍，過著荒淫、腐朽的奢侈生活，漢武帝就是為首的一個。他在位時「廣開上林，南至宜春、鼎胡、御宿、昆吾，旁南山而西，至長楊、五柞、北繞黃山，瀕渭而東，周袤數百里……游觀侈靡，窮妙極麗」（《漢書·揚雄傳》），為滿足其嗜欲，大修苑囿，廣搜奇珍不惜使農、工失業、百姓流離。上有所好，下必甚之，地主貴族競相奢侈。揮金如土，如「魯恭王好鬥雞、鴨及鵝、雁，養孔雀、鵁鶄，俸谷一年費二千石」（《西京雜記》卷2）。大地主「韓嫣好彈，常以金為丸，所失者日有十餘，長安為之語曰：『苦饑寒，逐彈丸。』京師兒童每聞嫣出彈，輒隨之，望丸之所落輒拾焉」（《西京雜記》卷4）。類似的記載在史籍中還可舉出很多。[176]地主階級的奢侈享樂，自然是同加重對人民剝削緊密相連的。
封建政府在政治上的苛暴，更加重了人民的苦難，嚴刑峻法，沉重的賦稅、徭役以及貪官聚斂在武帝統治時期成為政治上突出的特點，董仲舒就明確地對漢武帝說：「今吏既亡教訓於下，或不承用主上之法。暴虐百姓，與奸為市，貧窮孤弱，冤苦失職，甚不稱陛下之意。」（《漢書·董仲舒傳》）《漢書·刑法志》記載：「及至季武即位，外事四夷之功，內盛耳目之好，徵發煩數，百姓貧耗，窮民犯法，酷吏擊斷，奸軌不勝。」
在地主階級殘酷剝削和壓迫之下，人民陷於水深火熱之中。據記載：武帝初年「河南貧人傷水旱萬餘家，或父子相食」（《史記·汲鄭列傳》）。這種悲慘現象愈到後來愈普遍：武帝初年有數年災荒「民待賣爵贅子以接衣食」（《漢書·嚴朱吾丘主父徐嚴終王賈傳》）。以後凡遇水旱災荒就有大批饑民被餓死、凍死，甚至人吃人的現象，見於記載的有：
武帝建元三年（前138年）春，河水溢於平原，大飢，人相食。（《漢書·武帝紀》）
武帝元狩元年（前122年）十二月，大雨雪，民凍死。（《漢書·武帝紀》及《漢書·五行志》）
武帝元鼎二年（前115年）三月，大雨雪。夏，大水，關東餓死者以千數。（《漢書·武帝紀》）
武帝元鼎二年（前115年），平原、渤海、太山、東郡溥被災害，民餓死於道路。（《漢書·魏相丙吉傳》）
武帝元鼎三年（前114年）三月水冰，四月雨雪，關東十餘郡人相食。（《漢書·五行志》及《漢書·武帝紀》）
到後來連關中首都附近地區也發生大批凍死人的現象：「元封二年（前109年）大寒，雪深五尺，野鳥獸皆死，牛馬皆踡蹜如蝟，三輔人民凍死者十有二三。」（《西京雜記》卷2）到武帝末年、昭帝初年，這種悲慘狀況愈演愈烈：「（武帝元封四年，前107年）夏，大旱，民多暍死」（《漢書·武帝紀》）；「（昭帝始元四年，前83年）比歲不登，民匱於食，流庸未盡還。」（《漢書·昭帝紀》）上述記載當然只是實際情況的很小部分。但從這些片斷的記載中，就可窺見：在漢武帝時代地主階級和農民階級的對立日趨深化，到武帝末年達到登峰造極的地步：一方面是荒淫無恥的享樂，一方面是「窮急愁苦」（《漢書·董仲舒傳》）；一方面是「太倉之粟紅腐而不可食」（《漢書·嚴朱吾丘主父徐嚴終王賈傳》），另一方面則「天下虛耗，人復相食」（《漢書·食貨志》）。形成了鮮明的對照。
逐漸深化的階級對立，必然導致以對抗形式出現的階級鬥爭。
農民階級的反抗鬥爭 廣大的被壓迫群眾，首先是農民對地主階級的壓迫、剝削，始終堅持以各種形式進行鬥爭。這種鬥爭在武帝統治初期，表現為個別的、或局部地區的人民逃亡，或武裝鬥爭。到武帝統治末年，便發展為大規模的脫離戶籍流亡和舉行武裝起義。
如武帝即位不久，就有「盜賊並起，亡命者眾」（《漢書·貢禹傳》）。元狩年間（前122年至前117年）也有「寇賊並起」（《漢書·賈捐之傳》）。這裡所記的「寇」「賊」就是進行武裝反抗的勞動人民。「亡命」者就是逃亡的人民。他們用這種手段反抗地主階級的壓迫和剝削，在漢武帝統治的幾十年中是史不絕書的。如《漢書·西域傳》贊：「（武帝時）民力屈，財力竭，因之以凶年，寇盜並起……」《鹽鐵論·西域》記文學曰：「（武帝伐大宛）當此之時……黎人困苦，奸偽萌生，盜賊並起，守尉不能禁，城邑不能止。」這時的反抗鬥爭已經發展到不小的規模，地方官已經無力鎮壓了。
到武帝末年，人民的反抗鬥爭發展為大規模的流徙、逃亡以至聚眾起義，使得統治者心驚膽戰，不得不設法尋找對策。如元封四年（前107年）「關東流民二百萬口，無名數者四十萬」。這樣多的「流民」使統治者不能不慎重對待，就連丞相石慶也不得不引咎自責，承認自己「罷駑無以輔治，城郭倉庫空虛，民多流亡，罪當伏斧質……」（《史記·萬石張叔列傳》）儘管如此，依然不能制止住人民的流徙、逃亡，而且鬥爭的烈火愈燒愈旺，終於發展為武裝起義。「武帝末……郡國盜賊群起」（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》），這些「群起」的「盜賊」中，見於史冊記載的：「南陽有梅免、白政，楚有殷中、杜少，齊有徐勃，燕趙之間有堅盧、范生之屬」，其中「大群至數千人，擅自號，攻城邑，取庫兵，釋死罪，縛辱郡太守、都尉，殺二千石，為檄告縣趣具食；小群以百數，掠鹵鄉里者，不可勝數也。」（《史記·酷吏列傳》）。這些起義的農民同地主階級武裝展開殊死戰鬥，此伏彼起，成為武帝統治末期階級鬥爭的主要內容，如：天漢二年（前99年）「泰山、琅邪群盜徐㪍等阻山攻城，道路不通」（《漢書·武帝紀》），天漢四年（前97年）「……其後奸邪橫暴，群盜並起，至攻城邑，殺郡守，充滿山谷，吏不能禁」（《漢書·蕭望之傳》）。起義遍及各郡，已不是零星的、小股的活動，而往往是各郡同時爆發，或前後呼應，使地主階級政府的官吏十分懼怕：「十賊弩，百吏不敢前。」（《漢書·嚴朱吾丘主父徐嚴終王賈傳》）就連皇帝也憂心忡忡：「盜賊並起，逋亡不止，良家被害，為聖主憂。」（《全漢文》卷24《詣丞相公孫弘記室書》）。
漢武帝憂心忡忡是有緣由的，因為這些起義群眾，斬不盡，殺不絕，地方官吏畏罪不敢如實報告，「小吏畏誅，雖有盜不敢發，恐不能得，坐課累府，府亦使其不言。」結果「盜賊寖多，上下相為匿，以文辭避法焉」（《史記·酷吏列傳》）。後來，武帝派繡衣使者到各地督戰，將鎮壓農民起義不力的地方官吏處以重刑，「殺二千石，誅千石以下，及通行飲食坐連及者，大部至斬萬餘人」（《漢書·元後傳》），但這也並未能撲滅農民起義的火焰。最後，逼得武帝不得不罷兵，下罪己詔，對人民施行一點讓步，以緩和階級矛盾「既而覺悟，乃息兵罷役」（《全漢文》卷73《難夏育請伐鮮卑議》），「是以末年遂棄輪台之地，而下哀痛之詔」（《漢書·西域傳》贊）。然而，漢武帝的「與民休息」政策尚未及實行，就已離開人世。於是，漢昭帝就「承孝武奢侈余敝，師旅之後，海內虛耗，戶口減半」（《漢書·昭帝紀》贊）的局面，登上了帝位。
二 皇室內部的殘殺
統治階級內部矛盾的新形式 漢武帝統治時期，中央集權與地方割據勢力的鬥爭基本上得到解決。但是，中央集權的加強並不意味著統治階級內部矛盾徹底解決，只不過是矛盾的範圍縮小了而已。漢武帝統治後期，統治階級內部矛盾集中地表現在皇室內部的殘殺。這種鬥爭的意義及其對歷史的影響，比起中央集權與地方割據的鬥爭，當然不可同日而語，但對西漢皇室內部則影響至為深遠，因而對武帝死後的西漢政局，也有一定影響。
皇室內部的相互殘殺，是封建專制統治的必然產物。皇親、貴戚、王子、后妃之間的鬥爭是同封建專制主義集權制度相始終的。不過各個時期內容和表現形式不同。漢武帝時期皇室內部的矛盾鬥爭集中地表現為后妃之間的衝突，其形式則為巫蠱祝詛之禍。而其實質則是外戚爭權，以及兩種不同的統治思想之間的鬥爭。
造成這種形式的內部紛爭其根本原因在於當時的最高統治者——漢武帝。作為地主階級的代表人物，漢武帝除了一般帝王所共有的貪慾以外，有兩點則特別突出：一是他迷戀女色，二是追求成仙長生不老。據《武帝故事》記載：「……又起明光宮，發燕、趙美女二千人充之。率取年十五以上、二十以下，滿四十者出嫁。掖庭令總其籍，時有死出者補之。凡諸宮美女可有七八千。……常從行郡國，載之後車；與上同輦者十六人，員數恆使滿，皆自然美麗，不假粉白黛黑。侍衣軒者亦如之。上能三日不食，不能一日無婦人；善行導養術，故體常壯悅。」這段話雖出於後人記載，但卻是武帝荒淫生活的真實反映。武帝「內寵」之多是漢代皇帝中較為少有的。如最初，陳皇后阿嬌有寵，不久武帝在平陽主家「幸」謳者衛子夫，即召入宮中「尊寵」，「後色衰，趙之王夫人、中山李夫人有寵」，「後有尹倢伃、鉤弋夫人更幸」（《漢書·外戚傳》）。武帝如此多的「內寵」，必然加劇宮內后妃之間勾心鬥角。武帝追求長生而進行的迷信活動，是他一生歷史上的另一重要內容，《史記·封禪書》記載：「今天子（指武帝）初即位，尤敬鬼神之祀」。他一生不斷請方士求仙，不斷受騙而終不知悔。在他的提倡下，當時的社會上尤其在貴族社會迷信之風特盛。所以，統治階級內部的矛盾鬥爭，也利用迷信的形式進行。
宮廷內部鬥爭的起因要追溯到很久以前。當漢景帝在位時，最初立的太子不是後來的漢武帝劉徹，而是齊栗姬之子。但是，景帝的姐姐長公主嫖則十分希望將劉徹立為太子，因為她早就想把自己的女兒阿嬌嫁給劉徹，如果劉徹立為太子，阿嬌將成為皇后，所以長公主嫖極力慫恿景帝改立劉徹為太子。由於長公主的母親是那位信奉黃老，又喜歡專權的竇太后，長公主的丈夫陳午又是漢初開國功臣陳嬰之孫，所以她在宮內、朝中均有很大勢力。武帝劉徹的母親王夫人也極力巴結長公主嫖，企圖利用她爭得後位。於是，嫖就經常在景帝面前替武帝鼓吹：「日譽王夫人男之美」（《漢書·外戚傳》）。在長公主同王夫人勾結下，景帝終於廢掉原來立的太子，而立王夫人之子劉徹為太子。「武帝得立為太子，長主有力」（同上）。阿嬌被立為武帝後，自然就「時得幸」（司馬相如《長門賦序》，見《昭明文選》卷16）而「擅寵驕貴」（《漢書·外戚傳》）了。但是，這位貴胄出身的陳皇后在武帝身邊卻「十餘年無子」（同上），而一個出身低微的衛子夫偏偏「得幸」，被武帝「尊寵」，遂使陳皇后不勝其怒。由於嫉妒，陳皇后就以「巫蠱祠祭祝詛」（同上）妄圖暗害衛子夫。所謂「巫蠱」和「祝詛」乃是一種巫術迷信活動。這種活動就是利用巫師對某人進行詛咒，或將某人名字刻於木偶上埋之地下，對其詛咒。當時人們相信這樣做會給被詛咒對象帶來災難，甚至因而死亡。所以漢代法律規定對進行「巫蠱」「祝詛」者給以嚴厲制裁。[177]元光五年（前130年）陳皇后的「巫蠱」活動被武帝得知，遂令侍御史張湯「治陳皇后巫蠱獄」，張湯受命後「深竟黨與」（《史記·酷吏列傳》），大肆株連。在他的「窮治」之下，陳皇后被判「大逆無道」之罪，「相連及誅者」竟達「三百餘人」（《漢書·外戚傳》）。陳皇后的「巫蠱之獄」實際上是武帝藉機誅殺竇太后在宮內餘黨的一次鬥爭。如前所述：武帝即位之初，竇太后權勢很大，在統治思想上堅持黃老之學，同武帝直接對立。她死之後在宮內必然仍有一批餘黨，而其中應以她的外孫女「擅寵驕貴」（《漢書·外戚傳》）的陳皇后最為尊貴。因此，武帝大興「巫蠱之獄」懲治陳皇后，實則掃清竇太后的勢力。
這是漢武帝時期統治階級內部第一次以「巫蠱」的形式進行的大規模殘殺。
巫蠱之禍 歷史上稱為「巫蠱之禍」的事件，發生在武帝征和二年（前91年）。這次統治階級內部殘殺，直接影響漢武帝死後的繼位人的確定。因此，在歷史上有較大的影響。
武帝前後共有六個兒子：衛夫人生太子據；趙倢伃生弗陵；王夫人生齊懷王閎；李姬生燕剌王旦，廣陵王胥；李夫人生昌邑哀王髆。元狩元年（前122年）衛皇后所生之子劉據被立為太子。太子據的性格、作風雖與武帝完全不同，但武帝最初對他特別喜歡。如果沒有意外，武帝死後由劉據繼位是毫無問題的。
征和年間發生了「巫蠱之禍」，皇室內部一場大屠殺開始了。衛皇后之姐君孺，嫁與丞相公孫賀為妻，生子公孫敬聲。公孫敬聲倚恃與武帝的特殊關係橫行不法，曾盜用北軍錢一千九百萬，事發被捕下獄。當時漢政府正在緝拿一名逃犯朱安世，公孫賀請求捕拿朱安世贖子敬聲之罪。後來，朱安世果然被捕。朱安世被捕後在獄中上書，揭發公孫敬聲與武帝女陽石公主私通，並在武帝經過之甘泉宮馳道下埋偶人「祝詛有惡言」（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》），武帝得知後，令人搜查。征和二年（前91年）正月，武帝將公孫賀父子及其家族處死。衛皇后弟子長平侯伉及諸邑公主、陽石公主皆被牽連而被誅。
事過之後，漢武帝對「巫蠱」的疑心更大了。當時，各地方士及巫師也多聚於京師，不少女巫往來宮中，有些嬪妃在宮內埋偶人詛咒所嫉妒的仇人，有的則向武帝告發。於是，武帝就將後宮及有牽連之大臣數百名以「巫蠱祝詛」之罪處死。「巫蠱之禍」的範圍逐漸擴大。
這時又有一個「善迎人意」的江充為武帝所信任。江充本名江齊，字次倩，為趙邯鄲人，有妹嫁與趙太子丹，因而江齊得幸於趙敬肅王。後因得罪趙太子丹被追捕，西入關改名江充。並向武帝告發趙太子丹「奸亂」等罪，得到武帝信任。江充還自願出使匈奴，歸來後拜為直指繡衣使者，「督三輔盜賊，禁察逾侈」（《漢書·蒯伍江息夫傳》）。江充的舉動，甚得武帝歡心。有一次江充遇到太子據家人在只准皇帝行走的甘泉宮馳道行走，太子據請求江充勿告武帝，充不聽，向武帝報告。武帝大為讚賞，「大加信用，威震京師」（同上）。
江充敢於開罪太子據，並非此人真正維護法紀，而是見到「武帝末，衛後寵衰」（《漢書·武五子傳》）才敢這樣做的。當時，武帝正命江充負責搜察巫蠱，江充即大肆株連收捕「坐而死者前後數萬人」（《漢書·蒯伍江息夫傳》）。由於得罪了太子，江充懼怕以後太子繼位對自己不利，就利用搜察巫蠱之機誣陷太子，先向武帝報告說宮中有蠱氣，然後從不得寵的妃子夫人宮中搜察，再至衛後宮中，據說果然在太子宮中找到桐木人。於是江充即向武帝報告。太子據得知此消息後，十分緊張，恐無法辯白。與太后商議後，矯詔發兵捕殺江充，並攻入丞相府。當時武帝在甘泉宮，丞相劉屈逃至甘泉向武帝報告。武帝派劉屈領兵圍捕太子。結果太子兵敗，衛後自殺。太子的家人多被殺死。太子據本人東逃到湖（今河南閿鄉境），藏在貧民家，不久也被官府發覺，自剄而死。這就是西漢所謂的「巫蠱之禍」。
「巫蠱之禍」的影響 因武帝多疑，迷信，而由江充推波助瀾的「巫蠱之禍」前後被殺者數萬人，最後集中到對武帝繼承人的爭奪。太子據及江充的死並未徹底解決問題。鬥爭仍在繼續進行。
太子據死後，高寢郎田千秋替太子申冤。武帝也發覺江充誣告多為不實之詞，遂擢田千秋為丞相，而「族滅江充家」（《漢書·武五子傳》），並將逮捕太子之官吏一一處死。但這一切均不能挽回太子之死。征和三年（前90年）李廣利奉命擊匈奴，廣利為武帝妃李夫人弟，而廣利之女又為丞相劉屈之妻。李廣利出兵前曾與劉屈暗謀：立李夫人之子昌邑王髆為太子。後治巫蠱之獄，內者令郭穰報告說丞相夫人亦為巫蠱咒詛皇帝。追查之下又發現劉屈與李廣利的陰謀。於是武帝下令誅劉屈全家、捕李廣利妻子。當時李廣利正在前線，聽到這一消息後，即投降匈奴，致使戰爭大敗。
在武帝的六個兒子中：齊懷王閎立八年就死去，按次序應由燕王旦為太子，但燕王旦繼位心切，主動上書求宿衛，後又犯法，使武帝厭惡。廣陵厲王胥「好倡樂逸游」，「動作無法度」（《漢書·武五子傳》），亦不為武帝所愛，昌邑王髆則因李廣利、劉屈的緣故當然也不能立。結果，當公元前87年武帝病後在彌留之際，就只有八歲的幼子劉弗陵被選中立為太子，是為昭帝。
因昭帝年幼，武帝恐日後女主專政，特將昭帝之母鉤弋夫人賜死。且在床前託孤，以光祿大夫霍光為大司馬、大將軍，以金日䃅為車騎將軍，以上官桀為左將軍，以桑弘羊為御史大夫，令此四人共輔少主。在昭帝統治時期，這四人，尤其是霍光成為左右西漢朝政的關鍵人物。
第二節 「與民休息」政策再度登場
漢昭帝是在武帝末期，階級矛盾和統治階級內部矛盾均已加緊的情況下繼位的：「承孝武奢侈余敝師旅之後，海內虛耗，戶口減半。」面對著這種局面，昭、宣帝統治時期所實行的政策多是為緩和階級矛盾「與民休息」（《漢書·昭帝紀》贊）的。統治階級內部矛盾也是圍繞這一政策展開的。
一 昭帝即位後的「輕徭薄賦」政策
霍光專權 當公元前86年漢昭帝即位之時，年僅八歲，還是個孩子，朝政實際操在受遺詔輔幼主的霍光、金日䃅、上官桀和桑弘羊四人手中。昭帝在位十二年的政策，與上述四人在政治舞台上的作用有密切關係。
漢武帝末年，因匈奴勢力已大為削弱，而農民起義趨向高漲。民族矛盾緩和，階級矛盾加劇，迫使統治階級改變大規模的征伐，採取緩和階級矛盾的一些措施，以穩定統治。武帝臨死前的兩年發布輪台詔令，就是其政策轉折的標誌。發布輪台詔令後，武帝就著手物色可靠的人物以繼續執行這一政策。在他物色的四個人中，尤以霍光特別受到信任。霍光是霍仲孺之子，仲孺曾以縣吏給事平陽侯家，與侯家侍者衛少兒通而生霍去病，仲孺歸家後又娶婦生霍光。後來衛少兒之妹衛子夫嫁給武帝立為皇后，霍去病也以「皇后姊子貴幸」（《漢書·霍光金日䃅傳》）。去病知道仲孺為己父後，即給仲孺買田宅奴婢，並將霍光接至長安，始任郎，繼遷諸曹侍中。去病死後，霍光為奉迎都尉，光祿大夫「出入禁闥二十餘年，小心謹慎，未嘗有過，甚見親信」（同上）。武帝去世前「察群臣唯光任大重，可屬社稷」（同上），決意讓他輔佐少子弗陵，並賜給他一幅周公負成王會見諸侯的圖畫，表示對霍光的信賴和希望，武帝對霍光說「立少子，君行周公之事」（同上）。在立太子時，武帝下令處死鉤弋夫人，也無非是為霍光執政掃除可能的干擾。因此，昭帝即位時「未任聽政，政事一決大將軍光」（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》）。
其餘三人，在武帝看來是可以信賴的：金日䃅原是匈奴休屠王太子。元狩中，霍去病徵匈奴，休屠王被殺，日䃅被送至長安，在宮內養馬。在偶然的機會被武帝看到其「容貌甚嚴，馬又肥好」，不久就封他為馬監，繼而遷侍中、駙馬都尉、光祿大夫。「日䃅既親近，未嘗有過失，上甚信愛之」（《漢書·霍光金日䃅傳》）。同金日䃅受到武帝信愛一樣，上官桀也以對武帝的「忠」而受到擢升，由羽林期門郎遷至未央廄令，又升至太僕。[178]桑弘羊則因推行經濟改革措施，取得成功，受到器重也是不言而喻的。
這四個輔政大臣中「大將軍光秉政，領尚書事，車騎將軍金日䃅，左將軍上官桀副焉」（《漢書·昭帝紀》）。桑弘羊雖也受遺詔輔政，但比前三人則地位稍低。因此，朝政皆操於霍光手中。在昭帝即位初期，實際是霍光秉政。
事實證明霍光專權是忠實地執行了武帝死前規定的政策的。史稱其「因循守職，無所改作」（《漢書·循吏傳》）。具體地說就是執行「知時務之要，輕徭薄賦，與民休息」（《漢書·昭帝紀》）的政策。
「輕徭薄賦」政策的實施 漢昭帝時期西漢政府提倡農耕，實行「輕徭薄賦」的政策，以發展生產。據《漢書·昭帝紀》記：始元元年（前86年）「上耕於鉤盾弄田」應劭注曰：「時帝年九歲，未能親耕帝籍，鉤盾，宦者近署，故往試耕為戲弄也。」八九歲的小孩當然只知道玩，但是秉政者讓他一即位就在表示「親耕籍田」，這不能不說是有政治意義的舉動。接著就於始元二年（前85年）「詔毋令民出今年田租」（《漢書·昭帝紀》）。這是自漢文帝十三年（前167年）以來，七十二年間第二次免除全國的田租。始元六年（前81年）「令民得以律占租」（同上）即宣布：凡制度以外的苛捐雜稅一律免除，只准按規定收租。唐顏師古注曰：「蓋武帝時賦斂繁多，律外而取，今始復舊。」也就是說將武帝時的繁重賦稅改為較清簡了。終昭帝一代，政府不斷地提倡發展農業生產，並減免各種徭役賦稅。始元六年（前81年）昭帝又一次「耕於上林」（《漢書·昭帝紀》）。直到死前的元平元年（前74年）還下詔宣布「天下以農桑為本」（《漢書·昭帝紀》），表示重視農業生產。
除減免田租以外，昭帝時對其他各種賦稅也不斷宣布廢除或減免。如對於口賦，曾多次減免。口賦乃是普通人民的沉重負擔，因是按人口徵稅「民年七歲至十四出口賦錢」（《漢儀注》見《漢書·昭帝紀》引如淳曰）不依土地和財產的多寡，所以口賦實為勞動人民主要負擔。元鳳四年（前77年）昭帝宣布「毋收四年、五年口賦」（《漢書·昭帝紀》），元平元年（前74年）又下詔：「日者省用，罷不急官，減外徭，耕桑者益眾，而百姓未能家給……其減口賦錢。」「有司奏請減什三，上許之」（《漢書·昭帝紀》）。
其他雜稅也不斷減免，如元鳳四年（前77年）下詔「三年以前逋更賦未入者，皆勿收」（《漢書·昭帝紀》）。元鳳二年（前79年），「郡國無斂今年馬口錢」（《漢書·昭帝紀》）。所謂「馬口錢」即「有馬」者按牲畜頭數出稅（見《漢書·昭帝紀》文穎注）所謂「租及六畜」（《漢書·昭帝紀》如淳曰）這時漢武帝時規定的一些苛捐雜稅，昭帝時亦宣布免除。對於發展農業生產，當然是有利的。
除此之外，昭帝時期為減少「穀賤傷農」給農民帶來的損失，曾宣布過可以用粟當賦上繳，不必換成錢，如元鳳二年（前79年）「令三輔、太常郡得以菽粟當賦」。六年（前75年）又下詔「今三輔、太常谷減賤，其令以菽粟當今年賦」。這樣做減少了農民所受的一層剝削，當然是有利於農民的。
一些不利於生產的徭役及禁令，也被廢除，如始元四年（前83年）下詔：「比歲不登，民匱於食，流庸未盡還，往時令民共出馬，其止勿出，諸給中都官者，且減之。」（《漢書·昭帝紀》）即減少或免除人民供給政府馬匹的徭役負擔。同時解除景帝時禁止馬匹出關的規定（《漢書·食貨志》）。這一切，為發展農業生產提供了一定的便利條件。
當然，這一切均不是根本的改革。只不過是在階級矛盾尖銳的形勢下，地主統治者迫不得已在個別政策方面做的一些調整。即使這樣，這種「輕徭薄賦，與民休息」的政策也使社會生產得到迅速發展。武帝末年的凋敝狀況，到昭帝時就有了很大改變，「始元、元鳳之間，匈奴和親，百姓充實」（《漢書·昭帝紀》）。「昭帝時，流民稍還，田野益辟，頗有蓄積」（《漢書·食貨志》）。這些記載，反映了社會生產得到一定程度的恢復。這不能不說與統治階級的政策有相當大的關係。
二 一場唇槍舌劍的辯論——「鹽鐵會議」
昭帝始元六年（前81年），執政的霍光以昭帝名義發布詔書，命御史大夫桑弘羊、丞相田千秋，召集賢良文學六十多人於朝廷，以問「民所疾苦，教化之要」（《漢書·食貨志》）為議題，對政府現行政策舉行一次大規模討論會。這就是西漢歷史上有名的「鹽鐵會議」。
「鹽鐵會議」召開的原因「鹽鐵會議」是為了解決地主階級內部在政治上嚴重的分歧和對立而召開的。但是，會議的結果，不僅未能解決這個問題，而且激化了矛盾。只好採取流血鬥爭的形式，結束這一爭論。
原來，漢武帝彌留之際，所確定的四名輔政大臣，其政治主張並不完全一致，尤其是霍光同桑弘羊之間，對於武帝死後應當執行何種政策，存在著嚴重的分歧。霍光的主張，在上述問題中已經反映出來。這種主張實際是繼續執行漢武帝死前，在輪台詔書中宣布的「當今務在禁苛暴，止擅賦，力本農，修馬復令以補缺，毋乏武備而已」（《漢書·西域傳》）。但是，御史大夫桑弘羊則對漢武帝的輪台之詔無動於衷，儘管在這一詔令中武帝否定了桑弘羊等人關於加重口賦和屯田輪台的建議，並指出這是「擾勞天下」，「重困老弱孤獨」的辦法。然而並未使桑弘羊認識到應當改變漢武帝前期所推行的那種加重賦稅、嚴刑峻法、興師動眾、好大喜好的政策。因此，在武帝死後，霍光實行的「與民休息」政策首先必然遭到桑弘羊的反對。
霍光和桑弘羊在政見上的對立，反映了統治階級中間已經正式分成兩個政派。早在武帝去世之前，太子劉據尚未被害之時，在當朝大臣中，就以主張採取緩和手段進行統治的劉據為焦點，分成「寬厚長者」和「深酷用法者」兩派，前者「皆附太子」，後者對太子「皆不悅」甚至「毀之」（《資治通鑑》征和二年）。後來，太子據雖然因「巫蠱之禍」而死，但在大臣中的政治分歧並未因此解決。而作為御史大夫的桑弘羊，在制定和執行西漢政府的重大策略和政策方面，又居於舉足輕重的地位。儘管霍光大權在握，推行「與民休息」的「輕徭薄賦」政策，但桑弘羊同上官桀等人勾結起來「皆數以邪枉干輔政」（《漢書·昭帝紀》），與霍光唱反調。這樣，在昭帝即位後的幾年中，統治階級中兩種不同的政見，始終在進行著激烈的鬥爭。
為了解決這一問題。昭帝始元五年（前82年）霍光根據杜延年的建議，以昭帝的名義，發布舉賢良文學的詔書。次年（前81年），又以昭帝的名義，命令御史大夫桑弘羊、丞相田千秋，召集上年所舉的那批賢良文學六十多人於朝廷，進行辯論。賢良文學按照霍光的意圖，對桑弘羊進行猛烈的圍攻和抨擊。桑弘羊也作了針鋒相對的激烈答辯。由於爭論的中心是與政府是否實行鹽鐵專賣有關。所以歷來把這次關於政策的大辯論稱之為「鹽鐵會議」。
「鹽鐵會議」的內容 這次「鹽鐵會議」討論的內容，在《鹽鐵論》中留下了全面而系統的記載。[179]通過對《鹽鐵論》的研究，可以使我們對鹽鐵會議的內容有具體的了解。
這次會議，以賢良文學為一方，以封建官僚，即大夫、御史等為另一方，圍繞西漢政府實行的鹽鐵、平準、均輸等政策進行辯論，涉及的範圍非常之廣。其主要內容可歸納為下列四個方面：
（1）關於鹽鐵官營的問題
鹽鐵官營是桑弘羊在漢武帝時代提出解決西漢政府財政危機的一種措施，這種措施在當時的確起過一定作用，保障了對匈奴戰爭的後勤供應，加強了中央集權。可是，與此同時也出現不少流弊：由於經營鹽鐵的乃是官吏，而這些官商「攘公法，申私利，跨山澤，擅官市」（《鹽鐵論·刺權第九》），發了大財，但廣大農民所得到的則是價高質差的惡鐵苦鹽，以致不少貧苦農民「木耕手耨，土啖食」（《鹽鐵論·水旱第三十六》），對生活和生產的影響很大。如果說，這些問題在進行戰爭時急於解決財政危機的情況下，還不太突出的話，那麼，對匈奴的大規模戰爭暫時停止，特別在昭帝即位以後，就顯得十分嚴重了。
在鹽鐵會議上，賢良文學首先提出罷鹽鐵、酒榷、均輸等官營事業，說鹽鐵官營是民生疾苦的根源。
桑弘羊則堅持不能罷，雖然他也承認：在鹽鐵官營中「吏或不良，禁令不行，故民煩苦之」（《鹽鐵論·復古第六》），但認為這是政府財政的主要收入，不僅為了養戰士，而且在賑災，修水利等方面的經費也要靠鹽鐵的收入，同時也是為了防止地方豪強勢力膨脹的一種重要手段。因此，是不能廢棄的。
（2）關於同匈奴和戰的問題
同匈奴的關係是西漢政權建立以來重要的問題。如前所述，在武帝以前，漢對匈奴抱著妥協、退讓的態度，在漢武帝時經過大規模的反擊戰爭，匈奴勢力已大大削弱，不能構成對漢王朝和中原地區的嚴重威脅，形勢有了根本改變。
在鹽鐵會議上，賢良文學提出：同匈奴「偃兵休士，厚幣結和親」（《鹽鐵論·擊之第四十二》）。這是符合當時「與民休息」的方針的。不過，賢良文學的理論卻是十分迂腐的，他們認為「武力不如文德」，主張「罷關梁，除障塞，以仁義導之」（《鹽鐵論·世務第四十七》）就可以感化匈奴，維持和平的局面。顯然，這是一種脫離實際的空談。
正因這樣，桑弘羊的反駁才顯得有說服力，他認為：匈奴「反覆無信，百約百叛」（《鹽鐵論·和親第四十八》），只有通過戰爭才能使其降服，並指出：匈奴雖「挫折遠遁」（《鹽鐵論·誅秦第四十四》），但由於武帝死後「群臣不併力，上下未諧」（《鹽鐵論·伐功第四十五》），並未使匈奴降服。桑弘羊的看法儘管有一定道理，不過並未考慮到武帝後期形勢的變化以及百姓急需休養生息的實際。因而也是不合時宜的。
（3）關於法治和德治的問題
「德」和「法」本來是地主階級統治政策的兩手。西漢自董仲舒提倡尊儒以後，儒家的德政和法治往往是相互配合，以嚴刑峻法同德治教化相輔相成進行統治。不過，一般地說，當階級矛盾尖銳化的時候，嚴刑峻法往往導致矛盾進一步激化，而德治教化則有利於矛盾的緩和，所謂「政寬則下親其上，政嚴則民謀主」（《鹽鐵論·周秦第五十七》），這是一條重要的統治經驗。
賢良文學在鹽鐵會議上向當政的桑弘羊等人提出：「嚴刑峻法，不可久也。」（《鹽鐵論·詔興第五十八》）並揭露了單純依靠暴力的法治政策給社會造成的惡果，如株連酷刑「一人有罪，州里驚駭，十家奔亡」（《鹽鐵論·申韓第五十六》）。不僅百姓深受其害，更重要的是動搖了封建統治基礎。因此，應當推行德治政策。賢良文學的這種主張，在漢武帝時董仲舒、主父偃、嚴安、徐樂的上書和東方朔的言論中就已提出。[180]不過，那時因階級矛盾尚未達到尖銳化的程度，這種主張並未引起武帝的重視，而到階級矛盾較為尖銳的武帝末期和昭帝即位之初，就顯得「禁苛暴」「緩刑罰」推行德政十分必要了。
然而，桑弘羊則堅持要推行以暴力鎮壓為主的法治政策。他認為嚴刑峻法的威力是無窮的，「令嚴而民慎，法設而奸禁」（《鹽鐵論·刑德第五十五》），拒絕實行緩和階級矛盾的德治政策。這不僅同那些對民間疾苦有一定了解的賢良文學形成對立，也不符合漢武帝輪台詔令的主張。因此，桑弘羊在政治上不免陷入被動地位。
（4）「仁義」和「權利」觀點的問題
在鹽鐵會議上，賢良文學和御史、大夫之間的爭論，自始至終貫串著「仁義」和「權利」兩種不同觀點的分歧。
賢良文學對鹽鐵、匈奴及刑罰提出的看法，都是基於儒家「仁政」的觀點：「王者行仁政，無敵於天下。」（《鹽鐵論·本議第一》）這種看法儘管有些迂腐，但也是針對漢武帝多年興兵、推行擾民的種種政策提出來的。在需要休養生息的當時，倒不失為一劑良藥。
桑弘羊等卻堅持：統治階級的權和利一點也不能放棄：「今夫越之具區，楚之雲夢，宋之巨野，齊之孟諸，有國之富而霸王之資也。人君統而守之則強，不禁則亡。」（《鹽鐵論·刺權第九》）因而強調「法」的作用，而否定「仁義」的德治：「無法勢，雖賢人不能以為治，無甲兵，雖孫、吳不能以制敵。是以孔子倡以仁義而民從風，伯夷遁首陽而民不可化」（《鹽鐵論·申韓第五十六》）。這種論調同「與民休息」的政策顯然是背道而馳的。
在鹽鐵會議上，所辯論的問題涉及西漢政府對內、對外政策的各個方面問題，但基本內容不出上述四個方面。
「鹽鐵會議」的結局和影響 鹽鐵會議是統治階級內部對當前政策、方針和指導思想的一場辯論。在辯論中雙方的論點雖然不免都有一些偏執之處，但是賢良文學所揭露出的一些問題，確實是武帝時期階級矛盾尖銳化的原因，提出的一些主張儘管有些脫離實際，但也有適應當時形勢之處。而桑弘羊等人見不到形勢的變化，一味堅持漢武帝下輪台詔之前的主張，不僅不符合武帝末年的形勢要求，也違反武帝死前的遺願。這就同忠實地執行武帝遺詔「無所改作」（《漢書·循吏傳》）的霍光直接發生衝突。
在鹽鐵會議上，主持會議的丞相田千秋對雙方的觀點雖然並未作出明確的結論，但這次會議並非沒有結果。
首先，賢良文學提出的一些主張，揭露桑弘羊——實際是武帝前期政治——政見的一些流弊及對社會的危害，就為昭帝時期實行「與民休息」的政策在輿論上作了宣傳。
其次，由於賢良文學在鹽鐵會議上的辯論，符合執政的霍光等人意圖，從而使這批賢良文學之士受到統治者的重視，成為當時一股活躍的政治力量，以後，霍光曾專門召集賢良文學「問以得失」（《漢書·食貨志》）。後來宣帝更加接近這股勢力「用吏多選賢良」（《漢書·趙尹韓張兩王傳》），而賢良文學在會上提出的部分措施，如將公田賦予貧民耕種，對還歸的流民租給公田，貸給種子、口糧，免除賦稅徭役、降低鹽價，整頓吏治等等也陸續付諸實行。
最重要的則是促進了輪台詔令提出的「明休息，思富養民」（《漢書·西域傳》）的方針得以實施。事實證明：昭、宣時期政府實行的種種措施，基本方面均是「安民」（《漢書·王貢兩龔鮑傳》），即把農民固定在土地上，鼓勵發展生產，與匈奴保持和親友好。這就緩和了階級矛盾，在客觀上促進了社會進步和生產發展。同時，也是對以桑弘羊為代表的「深酷用法者」的官僚集團沉重的打擊。
因此，「鹽鐵會議」是西漢時期在昭、宣統治時代的一次重要的會議。然而，桑弘羊本人並未因這場辯論而退出政治舞台。政見的不同使得他必然同當權的霍光站在對立的立場，因而他參與了當時皇室貴族內部的謀反活動，以至被處死，也是極其符合邏輯的事了。
三 燕蓋謀反及其失敗
昭帝即位之初，不僅在執政的大臣中有不同政見的鬥爭，而且在皇室內部也存在著深刻的矛盾。這種矛盾終於以燕王旦和蓋長公主勾結謀反以及被鎮壓的流血形式爆發出來。
謀反集團的出現 在武帝的諸子中，燕王劉旦「為人辯略，博學經書雜說」，又「好星曆、數術、倡優、射獵之事」（《漢書·武五子傳》），是頗有才幹的。同時，野心最大的也是他。早在武帝未死之時，當太子據因「巫蠱之禍」而死，齊懷王又早亡，旦自忖太子之位非己莫屬，竟上書主動求宿衛，儼然以武帝繼承人自居。不料，武帝卻因此而對他十分討厭，不僅未立其為太子，而且將其使者下獄，並借別的理由削去燕王三縣，使燕王旦大失所望。
當昭帝即位後，燕王旦得到武帝崩的消息及昭帝益封諸王的璽書後，大怒。聲稱「我當為帝」（《漢書·武五子傳》）。於是與宗室中山哀王子劉長、齊孝王孫劉澤等密謀，偽稱曾受武帝詔：修武備。開始作謀反準備。不久，劉旦就與劉澤散布：少帝（即昭帝弗陵）並非武帝子，而是霍光等所立。於是起兵討伐。但是，事未舉而消息已走漏。昭帝始元元年八月，青州刺史雋不疑收捕劉澤，並向皇帝報告。朝廷審訊劉澤牽連出燕王劉旦。結果，處劉澤等死刑，而劉旦因至親之故，昭帝特許勿治。這次謀反，未開始就被粉碎。但劉旦的野心並未因此而稍斂，很快他又同蓋長公主與上官桀勾結起來。
蓋長公主為武帝長女，食鄂邑，故稱鄂邑蓋長公主，當然也是昭帝和燕王旦之姊。蓋長公主有男寵丁外人，而丁外人與上官桀之子上官安往來甚為密切。上官安娶霍光之女為妻生一女。始元三年（前84年），此女剛五歲，上官安就欲送入宮為昭帝後，被霍光拒絕。但上官安不死心，就通過丁外人，使蓋長公主入宮活動，果然如願以償，安女被召入宮為倢伃，次年立為皇后，上官安為車騎將軍。
上官桀、上官安父子為報答丁外人的恩情，欲為其求封侯，均為霍光所阻，由此而使蓋長公主與霍光有怨。又加之上官桀早在武帝時即為九卿，位在霍光之上，對光心懷嫉恨。而御史大夫桑弘羊也因政見不同，對霍光不滿。於是，這些反對霍光的勢力在燕王旦的旗幟下很快地聯合了起來。
謀反的經過及失敗 元鳳元年（前80年），蓋長公主、上官桀父子、桑弘羊等各種反對霍光的勢力已糾集在一起。燕王旦不斷派人持金寶與上述諸人聯絡。上官桀又暗中指使人為燕王上書，向皇帝控告霍光「專權自恣，疑有非常」，請求入京宿衛。上書者趁霍光休沐日，上官桀當值時將書奏上，上官桀與桑弘羊原擬借昭帝名義將霍光執退。沒想到十四歲的昭帝竟不聽其擺布，看出奏書有詐，次日，霍光上朝，昭帝親自宣布霍光無罪，並下令逮捕偽造奏書者。結果，上官桀等暗害霍光的第一個陰謀徹底破產。
但更大的計劃還在後面。上官桀見誣陷霍光不成，更與蓋長公主密謀設宴請霍光，並在酒宴中伏兵刺之。然後再廢昭帝，迎燕王旦為天子。燕王旦也早已同上官桀等密信往來，暗許桀為王。但上官安的野心更大，據說他計劃誘殺燕王旦而立上官桀為帝。為此，甚至連他自己已成為昭帝皇后的女兒都不顧。這一群各懷異心的謀反分子，其失敗的下場是顯而易見的。果然，事未舉而有蓋主舍人父稻田使者燕倉向大司農楊敞揭發。楊敞是一貫謹慎怕事的官僚，得此消息後嚇得裝病不出，而將此消息告知諫大夫杜延年，杜延年向昭帝上奏。當年九月昭帝下詔將上官桀、上官安、桑弘羊、丁外人等逮捕並族誅之。燕王旦自縊而死後，夫人隨旦自殺者二十餘人。這一謀反集團終於以失敗而告終。[181]
四 宣帝時期的政治
昭帝在位僅十四年，元平元年（前73年），四月，二十二歲即病死。接替他登上皇帝御座的是漢宣帝劉詢。宣帝統治共二十五年（前73至前49年），這期間的政治基本是昭帝時的延續。
劉詢繼位 劉詢得以登上皇帝寶座，也是統治階級內部矛盾鬥爭的結果。
昭帝死後，因無後，群臣舉廣陵王劉胥繼位。廣陵王劉胥是武帝子，其人「好倡樂逸游」，「動作無法度」（《漢書·武五子傳》），本不孚眾望。但因在武帝諸子中，當時只有他尚在世。故倉促之中，霍光等即征劉胥準備繼承帝位。但尚未登基，就有大臣奏廣陵王胥不可承宗廟，於是又改迎昌邑王劉賀繼位。劉賀系昌邑哀王劉髆之子，六月受皇帝璽綬，七月就又被霍光等廢黜。昌邑王被廢，史書記載似乎由於他「素狂縱，動作無節」等等原因。這或許皆是事實。但不可否認，其主要原因則是霍光對他的不滿。首先，由於劉賀剛愎自用，不從人諫，如在國時曾有多人勸諫他「畏慎自省」，勿信「讒諛」。他不僅「不用其言」，而且「終不改節」（《漢書·武五子傳》）。其次，因昌邑王在國日久，已有一批心腹，他登上皇帝寶座以後，就將原來的屬於自己勢力的一批大臣帶入朝中，這批人是能與霍光分庭抗禮的，據《漢書·霍光金日䃅傳》記載：昌邑王被廢後「昌邑群臣坐亡輔導之誼，陷王於惡，光悉誅殺二百餘人。出死，號呼市中曰：『當斷不斷，反受其亂』。」唐顏師古注曰：「悔不早殺光等也。」由此可見：「昌邑群臣」是一股不小的勢力。而這股勢力同霍光是不能兩立的。因此，霍光對昌邑王賀不滿，終至以種種罪名，甚至連「私買雞豚以食」「弄彘斗虎」這些名副其實的雞毛蒜皮的小事都羅織起來，構成其被廢的罪狀（見《漢書·霍光金日䃅傳》）。這樣，剛剛在皇帝御座上坐了不到一個月的劉賀，就又被霍光拉下，被廢到漢中房陵縣去了。
接著的問題是由誰來繼位。當時皇族近親中，死的死，被株連的被株連，唯有劉詢最近。劉詢為武帝太子劉據之孫。劉據原有三男一女。當「巫蠱之禍」劉據被害死時，劉詢僅出生數月，其父史皇孫也被處死。詢被廷尉監丙吉保護並送至民間收養。後遇赦，始歸掖庭養親，被稱為皇曾孫，暴室嗇夫許廣漢以女妻之。詢自幼在民間，後又入掖庭，與諸王不同，左右無眾多心腹幕僚。當時又只有十八歲。這對於喜弄權的霍光來說，無疑是較為理想的皇帝。於是，當元平元年（前74年）六月昌邑王被廢後，劉詢就繼帝位，是為宣帝。
宣帝時代的統治政策 宣帝即位初期，霍光依舊專權。宣帝對霍光「內嚴憚之，若有芒刺在背」（《漢書·霍光金日䃅傳》）。但在為政方針上二人並無分歧。因此，終宣帝之世，其統治政策基本上是昭帝時代的繼續，保持著為政以寬的精神，使「民安其業」（《漢書·宣帝紀》），社會進一步穩定，生產有一定的發展。
首先，繼續實行「輕徭薄賦」的政策。宣帝時期曾多次減免全國或部分地區的租賦。據統計：僅減免「田租」或「租賦」明確記載的就有六次，是西漢王朝各代皇帝最多的。[182]僅此一點當然不能說明問題，但與其他方面的賦稅徭役聯繫起來考察，就可看出宣帝之世的農民較武帝時負擔輕得多了。如算賦、口賦也屢有減免：地節三年（前67年）詔「流民還歸者，假公田，貸種、食且勿算事」，甘露二年（前52年）「減民算三十」，五鳳三年（前55年）「減天下口錢」（《漢書·宣帝紀》）。宣帝之世還將公田借給貧民耕種：地節元年（前69年）「假郡國貧民田」並貸給種子、食物。地節四年（前66年）又下詔「減天下鹽賈（價）」（《漢書·宣帝紀》）。五鳳四年（前50年）又設常平倉以給北邊，「省轉漕」（見《漢書·食貨志》及《漢書·宣帝紀》）。於徭役也較為輕省。這一切均與昭帝時施行的政策是一致的，比起武帝時的繁重徵發不能不說是「輕徭薄賦」。
比起昭帝統治時期，宣帝時的統治政策尤以吏治最為突出。宣帝與西漢許多皇帝不同，因其「興於閭閻，知民事之艱難」，（《漢書·循吏傳》）所以注重吏治。特別是地節二年（前68年）霍光死後，皇權進一步加強，宣帝時期的吏治突出地表現了「信賞必罰，綜核名實」，「足以知吏稱其職」的特點，史稱「自元、成間鮮能及之」（《漢書·宣帝紀》）。
宣帝很重視官吏的選拔，尤其對刺史、太守的委任和考察更為認真，常常親自過問。他還認為：地方官太守不宜經常變動，否則「下不安」，所以，二千石吏有治績者，「輒以璽書勉厲，增秩賜金，或爵至關內侯」（《漢書·循吏傳》）。故所謂「良吏」，在西漢一代以宣帝時為最多，如趙廣漢、韓延壽、尹翁歸、嚴延年、張敞、王成、黃霸、朱邑、龔遂、鄭弘、召信臣等。皆為宣帝時期有名的「循吏」。這些「循吏」一般均有以下三個特點：（1）執法公平。對於豪門權貴犯法者，也敢於依法懲辦，如趙廣漢任潁川太守時，「郡大姓原、褚宗族橫恣，賓客犯為盜賊，前二千石莫能禽制。廣漢既至數月，誅原、褚首惡，郡中震慄」（《漢書·趙尹韓張兩王傳》）；（2）恩威並施。這些「循吏」同「酷吏」不同，他們統治的手段不僅用刑罰，更重要的是重「教化」。在鎮壓農民反抗時，常常是以分化瓦解的方法處理，如龔遂為渤海太守時，對於武裝反抗地主壓迫的農民加以區別：「諸持鉤田器者皆為良民，吏無得問，持兵者乃為盜賊」，結果「郡中翕然，盜賊亦皆罷」（《漢書·循吏傳》）。又如黃霸為官「力行教化而後誅罰」（《漢書·循吏傳》）。「延壽為吏，上禮義，好古教化」（《漢書·趙尹韓張兩王傳》），等等，多是如此；（3）正是由於以上兩個原因，所以「循吏」的統治往往顯得「寬」，「合人心」，「所居民富，所去見思」（《漢書·循吏傳》），得到時人的好評，當然，實質上所謂「循吏」不過是地主階級中較有遠見和策略的官吏，其壓迫和統治人民的本質與「酷吏」沒有什麼不同。不過，為政寬簡在某種情況下，如昭宣時期人民需要休養生息的時候，對穩定封建統治，安定人民生活和發展生產是有一定好處的。
宣帝時期的法令、刑獄也較武帝時為清平，據《漢書·刑法志》記載：「（宣帝時）廷史路溫舒上疏，言秦有十失，其一尚存，治獄之吏是也。」因此宣帝特下詔置「廷平」以防止「決獄不當」「不辜蒙戮」。於是選於定國為廷尉，舉以「明察寬恕」著稱之黃霸為廷平。不僅如此，宣帝還常常臨未央宮之宣室殿，親自審理重大刑獄。後來，涿郡太守鄭昌又上疏，請刪定刑律。不過，未及實現。
總之，在宣帝統治時期，西漢政權的統治政策同昭帝時期一樣是較為寬簡的，其基本精神仍是「與民休息」。因此，在昭帝統治的基礎上「綜核名實，政事文學法理之士咸精其能」（《漢書·宣帝傳》）「用吏多選賢良，百姓安土，歲數豐穰」（《漢書·食貨志》）出現了自武帝以來未有的昇平景象。
對昭宣「中興」的評價 如上所述，自武帝死後，西漢歷史上確實又出現了幾十年的興盛景象。歷來都將這一時期稱之為「昭宣中興」，本書也借用這一為大家熟悉的稱謂作為本章標題。過去的歷史學家對這一時期的所謂「中興」評價甚高，如班固將其與殷高宗或周宣王統治時代相提並論：「孝宣之世……可謂中興，侔德殷宗、周宣矣。」（《漢書·宣帝紀》）並且把這「中興」的原因完全歸結於昭帝、宣帝、霍光等帝王將相個人身上，如說「人君之德，莫大於至明，明以照奸，則百邪不能蔽矣，漢昭帝是也」（《資治通鑑》卷23引李德裕論）；「及至孝宣，由仄陋而登至尊……自霍光薨後始躬萬機，厲精為治，五日一聽事……」（《漢書·循吏傳》）；「宣帝親政，又以其舊勞於外，知民生之疾苦，與吏治之得失，頗能綜核名實之故也」（《秦漢史》第158頁）。
不可否認，「昭宣中興」是封建秩序穩定、社會生產發展較為迅速的時期，而這種局面的出現與昭、宣帝和霍光等這一些封建統治者有很大的關係。但是，如果把「中興」的局面出現全都歸結在個別帝王將相身上，顯然是不正確的。這不僅因為直接創造物質和精神財富的是廣大勞動群眾，所謂「流民稍還，田野益辟，頗有畜積」（《漢書·食貨志》）的記載，就反映出「流民」即勞動群眾與財富增長的密切關係，而且就是昭、宣這些帝王將相也是「一定的階級和傾向的代表，因而也是他們時代的一定思想的代表，他們的動機不是從瑣碎的個人慾望中，而正是從他們所處的歷史潮流中得來的」（恩格斯《致斐·拉薩爾》，見《馬克思恩格斯選集》第4卷第343—344頁）。從昭宣時期的歷史潮流考察，當時的西漢社會尚有發展的餘地，這是由於漢初七十年的休養生息，使社會積累一定的財富「民人給家足」（《漢書·食貨志》），生產有進一步發展的可能。雖然經過武帝幾十年的揮霍，致使財政經濟出現危機，階級矛盾尖銳化。然而社會生產力畢竟沒有到達發展的盡頭。因此，當武帝死前幾年「悔征伐之事」（《漢書·食貨志》），停止了大規模戰爭，調整了政策以後，使生產關係適應了生產力發展。所以，在昭、宣時期很快又出現繁榮、興旺的社會景象。昭、宣時期的社會發展，歸根到底仍是在人民群眾推動下的結果。而昭、宣帝及霍光等地主階級代表人物則是適應了這一歷史潮流，完成了他們各自的歷史使命。
第三節 昭宣時期的民族關係
這一時期的民族關係，主要是漢同匈奴、烏桓、羌、西域及西南各族之間戰爭和友好往來的關係。
一 漢王朝和匈奴、烏桓的關係
匈奴實力的衰弱昭宣時期的匈奴，其政治、經濟、軍事實力已進入衰弱的階段（見歐陽熙《匈奴社會的發展》，載《華東師大學報》1958年第4期）。這首先是由於遭到西漢王朝的打擊，尤其是漢武帝時幾次大的戰役「漢兵深入窮追二十餘年，匈奴孕重，罷極苦之」（《漢書·匈奴傳》），損失很大。尤其是失去陰山以後，喪失了經濟重心，使它經濟發展受到嚴重阻礙，這對匈奴社會的影響是相當大的，所以「邊長老言，匈奴自失陰山之後，過之未嘗不哭也」。其次，匈奴內部階級矛盾加深，也是其衰弱的重要原因。由於長期戰爭，使得匈奴「兵數困，國益貧」，「民眾睏乏」，「百姓未附」，「國中多不安」（《漢書·匈奴傳》）。這種尖銳的階級矛盾，無疑嚴重地削弱著匈奴的實力。
匈奴貴族內部的尖銳矛盾，則是他們無力與漢王朝為敵的直接原因。匈奴社會內部，自冒頓至軍臣單于（前174至前126年）是其鼎盛時期，由於當時剛剛進入階級社會，私有財產不夠顯著，內部的團結使統一尚能維持。隨著私有財產的增加，匈奴貴族內部爭權奪利的鬥爭日漸頻繁，相互廝殺和分裂成了匈奴史上的重要內容。
始元二年（前85年）匈奴狐鹿姑單于（前96至前85年）死前曾遺言「我子少，不能治國，立弟右谷蠡王」。但單于死後，衛律與顓渠閼氏不立右谷蠡王，而立子左谷蠡王為壺衍鞮單于（前85至前68年）。壺衍鞮單于即位，就有同漢和親的願望。這時，匈奴右谷蠡王、左賢王因未被立，而心懷不滿[183]，欲歸漢，恐不能自致，即準備降烏孫以擊匈奴。事泄，單于問罪，於是二王「去居其所」，不會龍城之祭。此時，匈奴內部分裂之跡象日益明顯，而實力更衰了。
蘇武回歸及匈奴屢敗 壺衍鞮單于統治時期的匈奴，對漢王朝已無主動進攻之力。因「國內乖離，常恐漢兵襲之」（《漢書·匈奴傳》）。時時以防漢軍進攻為務。先是在其轄區內穿井築城，治樓、積穀以防漢兵，後又恐城不能守，即試探與漢通好、講和。昭帝始元六年（前81年）西漢王朝遣使向匈奴要蘇武。在此之前，漢曾多次索蘇武歸國，匈奴皆偽稱武已死。此次漢使來匈奴後，常惠私見漢使，告以實情。漢使責問匈奴單于。單于恐，才將拘留匈奴十九年的蘇武及被俘不降的馬宏放歸。
蘇武在匈奴歷盡艱辛，出使時尚當壯年，歸來後鬚髮盡白。至京師後被封為典屬國，秩中二千石，賜錢二百萬，公田二頃、宅一區，得到漢王朝的褒獎。
匈奴放回蘇武等人，表示與漢朝有通好之意。當時，在匈奴內部力主與漢和親的有衛律和左谷蠡王。但其統治階級內部主張尚不一致，欲和親者又恐漢王朝不准。故匈奴一方面不斷向漢使作種種試探，一面又不斷在邊地騷亂。如元鳳元年（前80年）匈奴兩萬騎入寇，被漢軍擊敗，斬首、俘虜九千人，生俘甌脫王。次年（前79年）匈奴又派九千騎屯受降城（在今內蒙古烏拉特中、後旗東陰山北）主要是防禦性質，並隨時準備棄城而走。元鳳三年（前78年）匈奴犁汙王率四千騎進攻張掖郡之日勒、屋蘭、番和。又被漢軍大敗「得脫者數百人」（《漢書·匈奴傳》）。自此以後「匈奴不敢入張掖」（同上）。
匈奴、烏桓相互攻擊 烏桓原在匈奴統治之下，自漢武帝時霍去病大敗匈奴左賢王兵，使烏桓得以從匈奴奴隸制政權下解脫出來，接受西漢政權的管轄。漢武帝令烏桓「不得與匈奴交通」並負責「偵察匈奴動靜」（《後漢書·烏桓傳》）。從此，烏桓社會經濟得到較快的發展，各部日漸強大。但強大起來的烏桓，各部大人逐漸貴族化，成為奴隸主貴族，他們恃強驕鄰，開始背叛漢王朝，也與匈奴為敵。昭帝始元六年（前81年），烏桓挖了匈奴單于祖墳，引起匈奴發兵兩萬擊烏桓。匈奴同烏桓戰爭，在漢朝統治者中引起不同看法：大將軍霍光和中郎將范明友認為可趁機攻匈奴，護軍都尉趙充國則主張讓「蠻夷自相攻擊」（《漢書·匈奴傳》）。最後決定派范明友率兩萬騎出遼東，匈奴聞漢兵至，退走。於是范明友就向剛被匈奴打擊的烏桓進攻，斬首六千餘級，「獲三王首」得勝而歸。
從此，烏桓一面「降附」於漢，為漢朝「保塞」，一面又被迫向匈奴納「皮布稅」，甚至「與匈奴連兵為寇」，在邊境騷擾掠奪。而匈奴則仍舊繼續試探與漢和親，同時在邊境及西域各地掠奪騷擾。
漢與烏孫共擊匈奴 匈奴屢遭漢王朝打擊，不敢大規模侵犯內地，就向西域擴展勢力。昭帝末烏孫受到匈奴攻擊，向漢王朝求援。宣帝本始二年（前72年）漢發五將軍擊匈奴：御史大夫田廣明為祁連將軍，率四萬餘騎出西河；度遼將軍范明友率三萬餘騎出張掖；前將軍韓增率三萬餘騎出雲中；後將軍趙充國為蒲類將軍，率三萬餘騎出酒泉；雲中太守田順為虎牙將軍，率三萬餘騎出五原。這十萬餘騎，再加上校尉常惠發烏孫西域兵共二十餘萬眾，出塞兩千餘里。但匈奴聞風，「老弱奔走，驅畜產遠遁逃」（《漢書·匈奴傳》），一般史書均據《漢書》所記，謂「五將少所得」（呂思勉《秦漢史》第162頁）。實際上認真計算，這次匈奴的損失是相當慘重的：「度遼將軍……虜獲馬牛羊萬餘……前將軍……虜馬牛羊二千餘……蒲類將軍……虜獲馬牛羊七千餘……虎牙將軍……虜馬牛羊七萬餘，校尉常惠與烏孫兵至右谷蠡王庭……（斬）都尉、千長、將以下三萬九千餘級，虜馬、牛、羊、驢、騾、橐駝七十萬。……匈奴民眾死傷而去者，及畜產遠移死亡，不可勝數。」（《漢書·匈奴傳》）匈奴這次損失的牲畜就有八九十萬，大大地削弱了實力。是年冬，單于又率萬騎擊烏孫，正值天大雪，「人民畜產凍死，還者不能什一」（同上）。丁零、烏桓和烏孫又從北、東、西三面夾擊匈奴。結果，匈奴被殺達數萬人，損失馬萬匹。民眾死掉十分之三，畜產損失一半。被匈奴奴役的各屬國紛紛瓦解。以後，漢又出三千餘騎攻匈奴，俘獲數千人，匈奴不敢還擊。邊境終於安寧下來。
匈奴內亂及呼韓邪歸漢 匈奴連接遭到失敗，促使其內部矛盾進一步激化。宣帝地節二年（前68年），被匈奴征服的、被迫遷往左地的西嗕部落數千人，衝破匈奴控制「皆驅畜產行」歸降漢王朝。這實質是反抗匈奴奴隸主的階級鬥爭。
在匈奴統治階級內部也發生了長期紛爭。壺衍鞮單于在地節二年（前68年）死後，虛閭權渠單于立（前68年至前60年）。黜前單于所幸之渠閼氏，而以右大將女為大閼氏。渠閼氏乃與右賢王私通。神爵二年（前60年）虛閭權渠死後，在渠閼氏與其弟左大且渠都隆奇策劃下，右賢王屠耆堂被立，是為握衍朐鞮單于（前60年至前58年）。
握衍朐鞮單于在位時，對漢王朝表示和親修好。但對匈奴貴族內部，則盡殺虛閭權渠時的貴人，盡免其子弟近親，而以渠閼氏之弟都隆奇和自己子弟代之，虛閭權渠單于之子因不得立，亡歸於妻父烏禪幕。烏禪幕之妻弟為日逐王先賢撣。先賢撣本就與握衍朐鞮單于有隙，即率其眾數萬騎歸漢，被漢朝封為歸德侯。單于又立其從兄薄胥堂為日逐王。次年，單于又殺先賢撣兩弟。後來，左奧鞬王死，單于自立其小子為奧鞬王，而奧鞬貴人則徑立故奧鞬王子為王，單于派兵攻擊，亦未能取勝。由於握衍朐鞮單于的暴虐殺伐，國內已呈四分五裂狀況。
神爵四年（前58年）東邊姑夕王與烏禪幕及左地貴人共立稽侯為呼韓邪單于，並發兵四五萬人西擊握衍朐鞮單于。未戰，握衍鞬鞮就敗走，自殺，民眾盡歸呼韓邪單于。
呼韓邪單于（前58年至前31年）立後，匈奴內部繼續分裂：都隆奇與右賢王共立日逐王薄胥堂為屠耆單于；呼揭王自立烏藉單于，右奧鞬王自立為車犁單于；烏藉都尉自立為烏藉單于。於是五單于並立，相互攻擊混戰不休。混戰的結果，或敗降，或自殺，而匈奴人民「死者以萬數，畜產大耗什八九，人民飢餓，相燔燒以求食」（《漢書·宣帝紀》）。最後，郅支單于擊敗呼韓邪單于，占領王庭及漠北廣大地區。呼韓邪失敗後，其內部有兩種主張，左伊秩訾王勸令稱臣入朝事漢。多數大臣則反對。最後，呼韓邪終於接受了左伊秩訾王的建議，決定歸屬漢王朝。甘露元年（前53年）遣子右賢王銖婁渠堂入侍。三年（前51年）呼韓邪又親至長安對漢宣帝「贊謁稱臣」。漢王朝也對其優禮有加，「位在諸侯王上」，並賜以「匈奴單于璽」。從此，匈奴呼韓邪政權正式成為西漢王朝的藩屬。
呼韓邪單于的歸屬，是漢與匈奴關係史中重要的里程碑。自此，結束了匈奴政權與西漢政權之間一百餘年的戰爭狀態，使大漠以南廣大地區與中原進一步統一。這對兩族經濟、政治和文化的交流，促進社會經濟和生產的發展，均是有好處的。
二 漢王朝同西域諸國關係的新發展
在昭、宣時期，西域諸國同西漢王朝的關係有了劃時代的進展。
車師和烏孫 車師自武帝征和四年（前89年）降漢後，昭帝時匈奴又派四千騎屯田車師。車師被迫順從匈奴，宣帝時，五將軍擊匈奴（見本節一），屯田車師之匈奴敗走。車師復歸屬漢。
如前所述：這次匈奴敗走損失甚巨。然而車師為西域要衝，匈奴是不會輕易放棄的。車師屬漢後，匈奴欲以其太子軍宿為質，要挾車師。軍宿亡走焉耆。車師更立烏貴為太子，及烏貴立為王，與匈奴聯姻，經常劫奪漢通烏孫之使者和糧餉。這樣，車師就成了西漢王朝同西域諸國聯繫中的主要障礙。宣帝地節二年（前68年）侍郎鄭吉奉命率免刑罪人屯田渠犁，做進攻車師的準備。秋後，鄭吉率田卒一千五百人及西域兵三萬餘人擊車師。車師王降漢。鄭吉以三百人屯田車師故地。匈奴復立車師王弟兜莫為車師王，收其餘民東徙。這是以屯田解決軍糧後取得進攻車師的一次勝利。鄭吉因此而升為衛司馬，為護鄯善以西使者，護南道。
但是，此後匈奴一直未放棄奪回車師之企圖，至元康四年（前62年）因兵少無援，漢不得不放棄車師。然而，隨著匈奴實力衰弱、內部分裂及漢王朝的打擊。終於在神爵二年（前60年）因日逐王投降漢朝（見本節一）而使車師復歸於漢。
漢與烏孫的關係，也逐漸由聯盟發展為「烏孫對漢朝的隸屬關係」（新疆社會科學院民族研究所編《新疆簡史》第一冊34頁）。解憂公主在烏孫前後生活了50年，對鞏固這種關係起了重要作用，尤其是宣帝本始二年（前72年），漢與烏孫聯合擊匈奴，取得決定性勝利。就是因烏孫昆莫翁歸靡和解憂公主上書求援而開始行動的。宣帝甘露三年（前51年），70歲的解憂公主回到內地，烏孫已成為西漢王朝版圖不可分割的一部分。
龜茲歸屬西漢王朝 龜茲是西域大國。武帝時，一些西域小國也送質於龜茲。扜彌王太子賴丹就是在龜茲作人質的一個。當李廣利征大宛回師龜茲時，發現賴丹在此為質，就指責龜茲王說，西域皆臣屬於漢，「龜茲何以得受禛彌質」（《漢書·西域傳》）。於是就將賴丹帶回長安。昭帝時，西漢政府派賴丹率軍在輪台屯田，並負責控制西域諸國。龜茲貴人姑翼慫恿龜茲王殺掉賴丹。宣帝時，西漢政府派常惠使烏孫還，龜茲王后將姑翼執送與常惠謝罪，表示與漢友善。當時烏孫解憂公主遣女至長安學鼓琴，歸國時漢派人送公主女過龜茲，龜茲王留住不放，並派使去烏孫求婚，解憂公主許之。後公主上書請以宗室身份讓其女入朝。龜茲王亦上書願與公主女入朝。得到宣帝准許，元康元年（前65年）龜茲王絳賓及解憂公主之女前來長安朝賀。居留一年，漢王朝賜之甚厚，絳賓從長安歸國後，就將西漢王朝的禮儀制度及衣服、宮室之式樣傳回本國，並仿西漢制度「作繳道周衛，出入傳呼，撞鐘鼓，如漢家儀」（《漢書·西域傳》）。以後又數次來賀，及絳賓死，其子丞德自稱漢外孫。直至成、哀帝時，龜茲與漢王朝始終保持著密切的往來關係。龜茲歸屬於漢，對雙方的政治、經濟、文化交流和融合，有極顯著作用。
樓蘭更名鄯善 樓蘭雖在武帝時即已降漢，但又常常為匈奴利用，劫殺漢朝使者。樓蘭王弟尉屠耆降漢，將樓蘭這種首鼠兩端的態度向漢王朝報告。使西漢王朝統治者下決心徹底解決樓蘭的問題。昭帝元鳳四年（前77年）霍光派平樂監傅介子以賜外國為名，至樓蘭。介子與樓蘭王飲酒，趁其醉令壯士將其刺死。並宣布樓蘭州「負漢」之罪，立其弟尉屠耆為王。
尉屠耆自長安來即王位，漢王朝為他刻印章，賜宮女為夫人。丞相百官為其送行。並更樓蘭國名為鄯善。尉屠耆請求將國都移至伊循城，並要求漢王朝派兵在此「屯田積穀」（《漢書·西域傳》）。漢王朝應其請派司馬一人，吏士四十人，後又增都尉一人屯田伊循。「伊循官置始此矣」（同上）。
伊循城在今新疆維吾爾自治區若羌縣境內，據黃文弼先生實地考察「定為即今之密遠廢墟，大致可以確定」（《西北史地論叢》第184頁）。
伊循屯田是武帝末年在輪台、渠犁（今庫爾勒境內）一帶屯田的進一步擴大，對於加強西域與內地聯繫，發展當地農業生產具有重要意義。解放前後，考古工作者在這裡多次發現漢代屯田遺址和古代溝渠、田界的痕跡，在出土的羅布淖爾漢簡中還可看到不少「倉」的名稱，反映了糧食的積貯相當豐富（見新疆人民出版社《新疆史論文集》，載王炳華《從出土文物看唐以前新疆的政治、經濟》）。
西域都護的設立 西漢政府的政令在西域推行的主要障礙是匈奴，自匈奴失去對樓蘭控制，特別是自神爵二年（前60年）匈奴日逐王降漢以後，匈奴的勢力在西域大部分地區基本上被掃除。西漢政府廢除了匈奴奴隸主設立的「僮僕都尉」，命令鄭吉除以「護鄯善以西使者」身份，管理鄯善以西的「南道諸地」外，還負責「護」北道諸地。所以稱為「都護」。此後，「都護」就成為西漢派駐西域的最高長官的正式官名。
「西域都護」設置年代，史書記載不一。據最新研究成果《新疆簡史》作者研究確定，當在宣帝神爵三年（前59年）。這一說法較為可取（見該書第一冊第37頁）。都護府設於烏壘城（今輪台縣境內），其下所轄之「國」，最初為三十六，後又有分裂者，哀平之際增至五十餘國。[184]這些「國」雖保留著原來的名稱，但實際上與內地的郡縣無異。西漢王朝的政令，自西域都護府成立後在這裡得以推行。《漢書·鄭吉傳》記載「漢之號令班西域矣，始自張騫而成於鄭吉」，正是以西域都護正式設置為標誌的。這就是說：漢王朝的西北邊境的西界，自西域都護府成立後，就達到「包括了位於巴爾喀什湖以東、以南的烏孫、大宛和蔥嶺等廣大地區」（見《沙俄侵略中國西北邊疆史》，人民出版社1979年出版，第13頁）。
西域都護官秩二千石，相當於內地郡守。其下置副校尉、丞、司馬、侯、千人等屬吏。各國所置之官吏有侯、相、將、當戶、都尉、大祿、監、吏、澤長等名稱。都護和副校尉均由西漢政府直接委任。各國重要官吏也由西漢中央政府發給印綬。在新疆民豐縣尼雅遺址出土的一件木牘封泥上，還保留有「鄯善都尉」的印記。
西域都護府建立以後，不斷地擴大屯田範圍，宣帝以後又先後在車師前部（今吐魯番）、伊吾（今哈密）、蒲類（今巴里坤）、赤谷城（今伊克塞湖東岸）實行屯田[考古工作者先後在輪台、沙雅、若羌、羅布淖爾都發現過古代屯田遺址（見《從出土文物看唐以前新疆的政治、經濟》）]，促進了西域農業生產的發展。
漢王朝對西域的統一，保障了通向西方的「絲綢之路」暢通。據考古資料表明：近年來在阿拉溝（託克遜西）發現的春秋戰國時代的絲織品，反映了公元前4世紀中原與西域即有商品交換關係，而印度和希臘古文獻記載的公元前4世紀和前3世紀的中國絲綢，恐怕也多半是通過這條「絲綢」之路輸送出去的（見《新疆簡史》第14頁）。然而儘管這條「絲綢之路」由來久遠，但由於為眾多小「國」割據，尤其是被匈奴控制以後，始終無法暢通。由於西域都護的設置，由中原通向西方的「絲綢之路」得到西漢政府的保衛，在西漢時代，這裡有兩條通道，南道：出陽關，經鄯善，沿阿爾金山、崑崙山、喀剌崑崙山北麓到莎車，然後越過帕米爾高原，至大月氏、波斯。北道：出玉門關，經車師前部，沿天山南麓，到疏勒，越帕米爾高原，到大宛，康居等地。在這兩條通道上，商人使者往來頻繁，加強了經濟、文化交流，促進了各民族的團結。
因此，西域都護的設置受到西域各民族的「積極支持和熱烈擁護」（《沙俄侵略中國西北邊疆史》第13頁），是具有進步意義的。
西域都護對所轄各國的管理 西域都護府建立後，加強了西漢王朝中央政府對這裡的統治。都護不僅有權維護西域的統一和安定，也負責處理各國統治階級內部糾紛和政務，並保障各國統治者對漢王朝的服屬。
如烏孫昆莫泥靡（又號狂王）與漢解憂公主成婚後，雖生一男曰鴟靡，但與公主不和，又暴惡失眾。解憂公主曾趁漢使來烏孫時使人刺殺狂王，但未成。狂王乘馬馳去。狂王前妻所生之子細沈瘦率兵將解憂公主及漢使圍困於赤谷城。西域都護鄭吉聞訊，即派兵前往解救，使公主及漢使者平安出圍。使烏孫的一場危機得以平息。
但問題仍未解決，前昆莫的匈奴妻所生之子烏就屠，依仗匈奴勢力脅迫部眾，殺掉狂王自稱昆莫。於是，出現了一個傾向匈奴的烏孫政權的可能。漢王朝派辛武賢率兵一萬五千至敦煌，準備以武力鎮壓。西域都護鄭吉則派解憂公主的原女侍馮嫽去處理此事。原來，馮嫽隨解憂公主出使烏孫，因其能史書，習吏事，曾代表漢王朝行賞賜於城郭諸國，得到諸國的敬信，被稱為「馮夫人」，後嫁與烏就屠之右大將，而烏就屠與右大將相愛。因此鄭吉就派馮嫽說烏就屠以利害，如不降則漢軍即至。結果，烏就屠懼，自願為小昆莫，而漢承認解憂公主所生之元貴靡為大昆莫，又派長羅侯常惠屯赤谷，為他們劃分人民、地界。後來，段會宗任西域都護時，大昆莫所部形勢不振，都護還為他們「招還亡畔，安定之」（《漢書·西域傳》）。馮嫽和段會宗都多次前往烏孫處理他們的內亂，為祖國統一和民族團結做出很大貢獻。
西域都護府成立後，各國向漢朝送質子、供應往來使節及軍隊的廩食皆成定製。這些措施在當時對鞏固國家的統一，消除叛亂勢力，無疑都是必要的。
總的來說漢王朝統一西域是值得肯定的。
三 羌人的叛亂及重新歸漢
昭宣時期以前的羌人 羌也是我國古老的少數民族之一，在西漢時期他們生活在中國西部。主要分布在今青海、西藏和甘肅西南的廣大地區。在西南夷地區和西域南部山區，也有羌族散居。羌人以種落為單位，依隨水草，過著遊牧生活。種落內部雖已出現私有財產和開始階級分化，但還沒有統一的政權組織，「不立君臣，無相長一，強則分種為酋豪，弱則為人附落」（《後漢書·西羌傳》）。所以其種姓部落甚多。他們居於高寒地帶，又以遊牧為生，所以「堪耐寒苦」，「性堅剛勇猛」，喜戰「而果於觸突，以戰死為吉利，病終為不祥」（同上）。是一個發展較為落後，而又能吃苦善戰的民族。
羌的歷史可以追溯到殷、周時期。漢初，由於北方匈奴勢強。羌不甘受匈奴奴隸主貴族役屬，在景帝時，有研種羌人首領留何率本族人要求歸附西漢王朝直接管轄，西漢政府把他們安置在隴西郡的安故、狄道、臨洮、氐道諸縣和武都郡的羌道縣境內。武帝時伐匈奴，先後置河西四郡，並渡黃河、湟水築令居塞，其目的之一就是隔斷匈奴與羌的聯繫（見前一章），但羌為匈奴右臂，他們聯合反漢始終是西漢時期之大患。武帝元鼎五年（前112年），匈奴入五原（今河套地區），西羌也趁機反漢，圍抱罕（今甘肅臨夏），合約攻令居。這次叛漢的羌族主要是先零羌和封養、牢姐羌共十餘萬。西漢政府亦派十餘萬步騎鎮壓。經過五六年戰爭才將叛亂平定，部分羌人逃往西海（今青海）鹽池一帶。這次戰爭使西漢政府統治勢力達到湟水流域，屏羌人於湟水南岸，漢政府一方面因山修塞，移遷內地人民實邊；另一方面設置護羌校尉，管理塞外羌人事務。切斷了羌與匈奴的直接聯繫。此後，四十餘年間漢與羌之間沒有戰爭。
宣帝時的羌人叛亂 昭帝時，羌人尚無任何不利於西漢政府的行動。當宣帝地節、元康年間，西漢政府在車師與匈奴展開激烈的角逐之時，羌人就蠢蠢欲動。光祿大夫義渠安國巡視諸羌時，有先零羌頭目要求渡湟水向北遷徙。這本與漢政府隔斷匈奴與羌人聯繫的策略背道而馳，但義渠安國卻未識破此舉動機，替羌人上奏。時任後將軍的趙充國立即察覺到這是羌人叛亂的前兆，劾義渠安國奉使不敬，並提出加強戰備，積穀二百萬斛於金城的建議，但並未引起朝廷的重視。後來，羌人果然擅自渡湟水，郡縣不能禁。元康三年（前63年）先零羌與諸種豪首領二百餘人解仇、交質、盟詛，不久羌侯狼何遣使至匈奴聯絡，準備共同擊鄯善、敦煌，以絕漢王朝通西域之路。西漢政府又派義渠安國行視諸羌。安國至，先召羌人首領三四十人斬之，又縱兵斬首千餘羌。結果，激起諸羌舉行更大的叛亂，以歸義羌侯楊玉為首，劫掠小種諸羌攻城邑、殺官吏，竟與匈奴遙相配合。神爵元年（前61年）匈奴單于虛閭權渠親率十餘萬騎南旁塞，遙應羌亂。趙充國率四萬騎屯沿邊九郡，匈奴聞風喪膽，不戰而退。但是，進兵湟水直接對付羌人的義渠安國，卻在浩（治所在今甘肅永登西南大通河東岸）被羌人將其三千騎兵打敗，損失慘重，狼狽而歸。這樣，羌人的叛亂增加了西漢政府征匈奴的困難。如何平息這場叛亂，成為當時之急務。
此時，趙充國剛還京，宣帝派御史大夫丙吉向他詢問：誰可任平羌將領？趙充國不顧連續作戰之辛苦，毛遂自薦地說「無逾於老臣者」，勇敢地擔起安羌之重擔。
趙充國安羌之策略 趙充國，字翁孫，生於公元前137年。原籍隴西上邽（今甘肅天水市西南）人，隨著武帝開發河西的事業而移居令居縣（今甘肅永登西北莊浪河右岸），這是一個戰略要地，羌人和西漢政府都極力要控制它。史稱趙充國「為人沈勇有大略，少好將帥之節，而學兵法，通知四夷事」（《漢書·趙充國傳》）。這與其自幼生活環境必有一定關係。23歲的趙充國即投軍為騎士，曾參與西漢同匈奴的重要戰爭，如天漢二年（前99年）趙充國為貳師將軍李廣利的部曲假司馬，在被匈奴圍困之際，趙充國竟率一百餘人帶頭殺出重圍，使全軍得救，致使他身被二十餘創。武帝得知後，破例在宮中親自召見這一低級軍官，後因屢立戰功升至將軍。這些經歷使趙充國具備解決羌人叛亂的才能和勇氣。
神爵元年（前61年）四月，76歲的老將趙充國受命到金城（治所在今甘肅蘭州市西北），親赴前線作了兩個月的調查，六月開始軍事行動，率一萬人突進湟水流域。
趙充國出兵的戰略目標，不是追求眼前軍功，而是謀求邊境的長遠安寧。為此他用兵示威而立足於撫。對諸羌採取分化瓦解政策，他主張主要打擊為首叛亂的先零羌，而對隨從叛亂的䍐、開諸羌不問。這確不失為較為實際的安羌策略。
但在實現這一策略的時候，卻遭到來自朝廷的阻力。以酒泉太守辛武賢為代表的一批官吏，不同意對諸羌採取分別對待的政策，反而主張先擊䍐、開羌，且鼓吹以優勢兵力速戰速決，宣帝竟批准了這一種不切實際的計劃，拜許延壽為強弩將軍，辛武賢為破羌將軍，令趙充國助兵，七月開始向䍐羌進攻。趙充國並未盲目服從詔令，上書陳述先誅先零羌之理由。這次上書震動朝廷。趙充國上奏於六月戊申（二十八日）送出，七月甲寅（初五）即得到璽書回報，宣帝又批准了充國的戰略。
得到詔書後，充國即率兵攻先零羌，大勝。羌人棄輜重欲渡河水逃走。充國不急追，使其不拚命頑抗，結果羌人自行落水溺死者數百，投降及被斬首者五百餘。漢軍得馬牛羊十餘萬頭、車四千餘輛。兵至䍐羌地，漢軍不燒殺。後來䍐羌感漢軍威德，果不戰而附。
在趙充國勝利進擊中，已有萬餘羌人投降，按照充國計劃：不必急於繼續進攻，羌人不久即可潰散，只需屯田「以待其敝」即可。但宣帝竟又相信辛武賢等言，令趙充國與辛武賢、許延壽等繼續乘勝進攻。
趙充國的《屯田奏》面對宣帝的詔令，趙充國又一次抗旨，他冒著不服從聖旨、得罪外戚許延壽的風險，上書陳述不宜急於進擊和屯田湟中的必要。前後三次反覆說明自己的計劃，並回答宣帝的問難。每次書奏，宣帝都交公卿大臣議論。支持充國的大臣，最初只有十分之三，後來增至一半，最後竟有百分之八十的大臣同意充國的戰略。這一計劃終於得到宣帝的批准。
趙充國的戰略計劃主要精神是，不急於向羌人進攻，而屯田湟中。因此，可將他的這幾次上書概括為《屯田奏》。
在《屯田奏》中，趙充國十分詳盡地提出了實施辦法：計漢軍所得羌人之田約二千頃以上，充國準備罷騎兵，留弛刑、應募及步兵一萬零二百八十一人實行軍屯，每人二十畝。這樣做既省軍費及轉輸的開支，又使漢軍得以長駐肥饒之地，而羌人被迫處於貧瘠之處，日久必自相分散叛離，待來年開春即可乘其敝而擊敗之。為說明屯田的戰略意義，奏書舉出「留屯田得十二便，出兵失十二利」（《漢書·趙充國傳》）。強調屯田的作用不僅可省軍費，息徭役，而且使居民不失農業，又以武備使羌人自潰，最後達到羌人「不戰而自破」（同上）的目的。這一奏書，既提出破羌的戰略指導思想：「帝王之兵，以全取勝，是以貴謀而賤戰；戰而百勝，非善之善者也，故先為不可勝以待敵之可勝」；「戰不必勝，不苟接刃；攻不必取，不苟勞眾」（同上）；又提出十分具體的實施辦法，甚至如何節約軍餉開支，充分發揮屯田戰士作用的問題都考慮到了。[185]所以得到大多數朝臣的支持和皇帝的批准，是十分自然的。《屯田奏》是對漢代西北屯田的理論總結。
但是，宣帝在詔准趙充田《屯田奏》的同時，也同意辛武賢的出擊方案。從這種自相矛盾的態度中可以看出宣帝詔准趙充國的方略是無可奈何的，而對辛武賢、許延壽則是深信不疑的。也反映宣帝本人是力主進擊羌人的，早在神爵元年五月任命辛武賢率兵出擊時，宣帝就宣布「陣卻適（敵）者，賜黃金十斤」（見《敦煌木簡》）[186]，顯然是極力支持急於進擊的主張的。因此，趙充國的方案儘管得到詔准，但仍要冒極大風險，如其成效較辛武賢等進攻羌人取得勝利稍差，其後果是不難預料的。
破羌勝利屯田成功 在宣帝「兩從其計」（《漢書·趙充國傳》）的自相矛盾的詔令下，辛武賢、許延壽率兵向羌人出擊，趙充國之子趙卬也以中郎將身份隨從出擊。趙充國則督兵屯田。結果，三將於神爵元年十二月出擊均取得勝利：辛武賢破敵斬首二千餘人，許延壽得降敵四千餘人，趙卬也得二千餘人。但屯田的趙充國則不出即坐得降羌五千餘人。充分顯示出「因田致谷，威德並行」（《漢書·趙充國傳》）的巨大效力。在事實面前，宣帝終於相信趙充國安羌方略是可靠的，於是下詔罷兵，獨留趙充國在湟中屯田。
趙充國以屯田方法威服叛羌，在短時期內取得很大成效。到神爵二年（前60年）五月，降羌已達三萬一千二百人，溺河、湟及飢餓死者五六千人，斬首總計七千六百級，盤踞南山的殘餘叛羌只有四千人了。趙充國認為這些殘餘已不足以重軍鎮壓，交給羌靡忘去處置。於是上《請罷屯田奏》，得到宣帝批准後振旅而還。是年秋，羌若零、離留、且種、兒庫果然共同殺掉叛首先零大豪猶非、楊玉等，率殘餘的四千餘羌眾來降。羌人叛亂至此徹底解決，以後在西漢一代雖有小亂，但皆不足為患了。[187]西漢政府還發給一些地區的羌族首領「漢歸義羌長」印，讓他們代表漢朝政府管理這些地區的羌族。甚至在新疆泥雅於什格提遺址內也發現過這樣一枚印章。說明西域的羌人首領也接受了西漢政府的委任。[188]
四 西南和南方的諸族
「西南夷」叛亂昭帝始元元年（前86年）西南的益州廉頭、姑繒、牂牁、談指、同並二十四邑的少數民族皆反。不庸諱言，這些被稱為「西南夷」的少數民族起而造反，殺漢官吏，占城邑，具有反對民族壓迫和階級壓迫性質。但是由於這些行動都是在其民族內部頭人首領率領下出現，又具有破壞漢王朝統一、實現落後的奴隸主統治的分裂祖國的傾向，所以其進步性已為其反動性所抵消，故可稱之為「叛亂」。此次反叛很快為西漢王朝派來的水衡都尉呂辟胡鎮壓下去。但不久，在始元四年（前83年），姑繒、葉榆又反。辟胡率兵鎮壓未能取勝。至昭帝始元六年（前81年）西漢政府派大鴻臚田廣明、軍正王平率兵來擊，才平定下來。當年因亡波擊反者有功立其為鉤町侯。此後，西南地區長期保持著平靜。
珠崖屢叛 南越之地自武帝平定後，立珠崖、儋耳等郡。但地處於今海南島東北部的珠崖（郡治瞫都，在今廣東瓊山東南）則時降時叛，其叛亂原因固然不可否認有官吏壓榨之殘酷所致，但其脫離封建的西漢政權統治之趨向則與統一的歷史潮流相悖，所以漢軍曾屢次出兵鎮壓，均是應肯定的正義行為。然而，珠崖地處海隅，很難徹底平定，有時一年數反。由武帝置郡至昭帝始元二年較大叛亂即有六次。始元五年（前82年）漢罷儋耳郡，以其地屬珠崖。宣帝神爵三年（前59年）珠崖三縣反。甘露元年（前53年）九縣又反。這些反叛活動，在漢朝軍隊一至即停止，而兵一撤又反。所以元帝時有棄珠崖之議。這顯然是錯誤的主張。
不過，昭宣時期南方、西南地區少數民族的叛亂，比起北方匈奴的戰爭，畢竟是微不足道的，隨著西漢王朝的統一，其邊遠地區的民族問題也就迎刃而解了。
本章小結
昭帝、宣帝統治時期，歷史似乎又回到漢初的文、景時代，統治階級奉行與民休息的政策，使社會經濟生產又逐漸恢復和繼續發展。但是，歷史是不會走回頭路的，昭、宣時期的政治，是在西漢王朝達到鼎盛時期、經濟曾經出現繁榮階段後實施的。因而這時期的休養生息是在比漢初更高的基礎上出現的。這樣，經過短暫的恢復，西漢王朝又迅速達到武帝時期的興盛程度，昭、宣中興實際上是武帝時期的繼續。從武帝經昭帝至宣帝統治時期，在近一個世紀的時期內，就是西漢王朝最強盛的階段，達到了中國封建社會發展史上的第一個高峰。