雷海宗時論集 · 論美國在巴拿馬受挫

去年年底，巴拿馬議會的一致投票否決美國繼續租用運河區以外軍事基地的協定，在緊張複雜有如目前的國際社會，是一件重大的消息，足以影響美國在拉丁美洲的威望，足以影響美國對於東西兩洋的控制力量，甚至也足以影響美國在全世界的地位。巴拿馬是南北美洲之間的一個細而小的國家，國土是一個小的斜條，北為加勒比海，是大西洋的一部，南為巴拿馬灣，是太平洋的一部。這個小國，講到小，小得可憐：面積不過三萬三千方哩，人口僅六十五萬，只與較大國家一個中等都市的人口相等。國小且貧，沒有陸軍，沒有海軍，也更談不到空軍。這樣一個渺小的國家而遭美國垂青，而被全世注意，就是因為連貫大西太平兩洋的運河穿過它的國境。運河長約五十哩，是美國海軍在兩洋之間調動自如的必經咽喉。如無巴拿馬運河，美國海軍調動就須航繞南美洲，一旦有事，這將是緩不濟急的一種航行半個地球的大迂迴。美國今日之能東制歐洲，西控亞洲，一個重要的原因就是東西樞紐巴拿馬運河的緊緊在握。在長距離轟炸機與原子彈的今日，巴拿馬議會最近的否決案，是使這個緊握的局面鬆散化的一種行動，所以特別值得我們注意。 美國之控制運河區，至今已有四十五年的歷史。巴拿馬原為哥倫比亞國的一省，在一九〇三年忽然發生革命，十日之後美國就承認了這一省為獨立國。對於這個革命，美國顯然是預知的，實際恐怕還不僅是預知。正式承認後的五日，一九〇三年十一月十八日，美國就與巴拿馬訂約，主要條款有三：（一）巴拿馬准許美國開鑿運河。遠在一八七八年就有一個法國公司作此計劃，但未能成功，至此美國收買了這個法國公司的權益，自開運河。（二）劃定運河區，在運河南北各五哩，包括海中的島嶼，永久租讓予美國。（三）美國對巴拿馬付有報償，當時一次交付美金一千萬元，此後每年付租金二十五萬元，但規定由簽約後九年開始交付。自此運河區實際成為美國領土的一部，整個巴拿馬與美國的關係也密不可分，在事實上巴拿馬的獨立主權也就多少要受這種「密不可分」的關係的影響。 一九〇四年五月，美國軍隊開始進駐運河區，同時運河開鑿的工程也積極進行，其間華工的貢獻頗大，許多華工也就死於熱帶的黃熱病之下。一九一四年八月十五日，運河開放，但工程尚未結束，正式開放是一九二〇年七月十二日的事。運河開成之後，美國在新大陸以及在全世界的地位，立刻大為提高。到一九三六年，美國又與巴拿馬訂立新約，把年租提高為四十三萬元，並規定由一九三四年二月二十六日算起。巴拿馬小、弱、貧，直接的由租金，間接的由運河區所引起的繁榮，在經濟上受有實惠，也是無可否認的。 在飛機尚未成為重要武器時，寬有十哩的運河區就可以保護運河而有餘。第二次大戰爆發後，空軍的重要性突飛猛進，美國感到運河有遭受侵略國突襲的危險。於是在一九四一年兩國又簽訂了臨時協定，美國在運河區以外的十哩範圍之內，建設駐防十四處軍事基地，包括最大轟炸機可以使用的一個空軍站。這個臨時協定，到本年一月十六日滿期，但美國感到在普世處於武裝和平的今日狀態下，運河區以外的基地仍有繼續保持的需要，於是在去年又與巴拿馬政府商訂延長十四基地使用期限的協定。不意這個已經商訂並且已經簽署的新協定，於十二月二十二日在巴拿馬議會中被全體議員一致投票否決。這是百餘年來美國在新大陸所向未遇到過的外交失敗，令人不勝驚異。美國最少在目前並無方法可想，只有強示鎮靜，並開始自租用即將滿期的基地撤兵，據最後的消息，至一月十八日為止，十二個基地已經撤淨，其餘兩地也在準備撤退中。如無意外的新發展，美國在巴拿馬的地位又將恢復舊觀，被局限於原有的十哩之寬的地帶。 大制小，強控弱，本是國際間的常事，但控制的方法可以不同。在人類實際的經驗上，控制之道似乎可分三類。第一類完全用霸道，像過去日本與德國所為，最為直截了當，當然也最招人反感。第二類為權謀與霸道兼用的辦法，像最近兩年來在東歐各小國所見到的情形，其可怕遠在純粹的霸道之上。第三類為以正常外交為主，以小施權謀為輔的緩和辦法，可以取人家國於不知不覺之中，往往使被取者於覺悟時已無能為，這是國際政術的最上乘，也是最難運用成功的。必須輕重得宜，處處謹慎，方能有成；偶一疏忽，就要受挫，甚至前功盡棄，自陷於啼笑皆非的境地。美國在過去百餘年來，三種方法都曾用過。例如對於墨西哥，就曾屢次採取霸道的政策。再如在擺布哥倫比亞國的巴拿馬省獨立時，所用的就是霸道與權謀兼施的策略。但最少在最近二三十年以來，美國所標榜的是正常的外交，對於前兩類辦法已經表示擯棄。直到第二次大戰時期為止，美國這種政策推行非常順利，像廣土眾民有如中國的而對美國一致表示好感，沒有絲毫懷疑，這可說是史無前例的外交成功！但大戰以後，情形突變。在不久之前，暹羅發生政變，把美國所苦心經營自以為十足把穩的一個局面，輕描淡寫地一筆勾銷，使華府除消極地不承認新政權外，一籌莫展。這個挫折已夠嚴重，然而東亞大陸也已夠混亂，暹羅的穩握與否在目前關係已不甚大。最近在巴拿馬所受的挫折，卻無疑的是心腹之患，暫時無論如何的強作笑顏，最近的未來非謀求解決之道不可。在國際情勢微妙有如今日的情形下，若在巴拿馬製造革命，像一九〇三年所為，危險性未免太大，當不致出此下策。據巴拿馬某要人的談話，此次巴國議會的一致否決新約，是因為美國在最近交涉時，態度言詞過度進取，引起巴人的反感。若果如此，美國的痛快撤兵，可能是以退為進，希望藉此消除巴人的疑懼，使巴人回心轉意，這一個短的時期之後，再考慮與美國重開談判。此外，華府方面又發出要在尼加拉瓜或中美其他地方另闢運河的消息，使巴人感到遭受財政經濟損失的可能，也是頗為巧妙的一種攻心之法。另開運河，在過去時常有人談到，在理論上也甚有可能。但那是曠日持久的辦法，不能應付頃刻萬變的國際現狀，外圍擴大的巴拿馬運河仍是美國所最希望的。近在去年年尾，美國政府尚向國會建議，核准二十億的巨款為巴拿馬運河的改善經費，使運河可以不怕原子彈的轟炸，可見美國絕不會輕易放棄巴拿馬而另闢運河。此事究將如何發展，可以影響世界整個的局面，值得我們時刻的予以注意。 （原載《益世報》1948年2月3日）