經濟與社會 · 附錄二　德國重建後的議會與政府（對官員和政黨政治的政治評論）

序言 這篇政論文是對1917年夏季發表於《法蘭克福報》上的若干文章的修訂與擴充。[1]在憲法專家看來，本文並沒有提供任何新鮮信息，而且也不會託庇於任何科學的權威。在終極承諾之間進行的選擇不可能利用科學的工具做出。本文提出的論點不可能影響到認為德意志民族的歷史任務莫過於憲政形式問題的那些人，也不可能影響到以完全不同的方式看待這些任務的人。我們的論點包含了某些預測，其矛頭所向是這樣一些人：他們認為，即使在現時代，不相信議會而支持其他政治力量也是合乎時宜的。不幸的是，這種論調在大學內外相當廣泛的文人圈子裡已經流行了將近40年，到這次世界大戰期間依然如故。它的表現形式常常顯得極為自大、放肆且透著據傲的怨恨，根本不願去理解有效議會的前提。確實，德國議會的政治成就並非無可指摘。但是，如果德國國會（Reichstag）確實應當予以抨擊，那麼其他一些政治制度也同樣如此，而文人們對於這些制度卻始終是非常尊重且常常奉承有加的。如果說這些半吊子們抨擊議會制度是開了一個平庸的玩笑，那麼看來就確實需要審視一下他們的政治聰敏度了，因為以往沒有太多考慮到他們的感受。與不抱偏見的對手——無疑也確實有些這樣的對手——進行誠摯的交鋒也許是令人愉快的，但是，對於一再給筆者以及其他人貼上「煽動家」、「非德國人」或者「外國代理人」標籤的那些圈子表示尊重，則有違德國人的正直感。毫無疑問，這些文人的絕大多數都很容易上當受騙，但也許這恰恰就是此類過分行徑最可恥的一面。 據說，現在並不是處理國內問題的時候，因為我們正在忙於更重要的事情。「我們」？誰呢？肯定是指待在國內的那些人。是什麼事情讓他們如此忙碌？咒罵敵人？戰爭不是用那種方式打贏的。前線的士兵不是靠發表演說對付敵人，這種離戰壕越遠就越增多的叫罵聲配不上一個驕傲的民族。或者，我們應該在「我們」能夠締結和約之前就「我們」必須兼併的東西發表演說並通過決議？應該說，在這個特殊問題上要遵循的原則是：如果為德國的勝利而戰的軍隊採取的立場是「我們用鮮血贏來的一切必須置於德國控制之下」，那麼待在國內的我們就有權利說：「從政治上考慮這可能並不慎重」，然而，如果軍隊堅持那種立場，我們就只好保持沉默。但是，如果「我們」像一再發生的那樣無所顧忌地對士兵們喊叫說，「要是我們設想的這樣那樣的戰爭目標沒有實現，你們的血就白流了」，以此敗壞他們對自己成就的自豪感，那麼依我之見，這從純粹人性的角度來說就是完全不可容忍的，而且只會有害於抵抗的意志。相反，僅僅重複這樣一個問題也許更好：德國正在為自己的生存而戰，她在對付一支大軍，那裡面的非洲人、廓爾喀人以及所有來自世界各個最荒僻角落的野蠻人已經站在了邊境上準備蹂躪我們的國家。這恰恰就是事實，是人人都明白的事實，而且是能夠保持住團結的事實。但是，文人墨客們卻在忙於製造各種「觀念」，據認為，士兵們流血犧牲就是為了這些觀念。我不相信這些徒勞的勾當能夠讓我們的士兵更輕鬆地履行他們艱難的職責，而且肯定極大地損害了進行嚴肅的政治討論的可能性。 在我看來，我們在國內的主要任務就是，讓回來的士兵用他們手中的選票並通過他們的當選代表使重建他們所拯救的德國成為可能。因此，我們必須排除現狀造成的那些障礙，以使士兵們能夠在戰後立即開始重建，而不是接著捲入無聊的爭論。任何詭辯都不可能魔法般驅走這一事實：［平等］普選和議會政體是達到這個目的的惟一手段。當事實上只有改革才能給予士兵們對政治事務的決定性參與機會時、卻抱怨說對改革的考慮「沒有徵求士兵的意見」，這是虛偽加無恥。 還有，據說對我們政體形式的任何批評都有可能給敵人提供進攻的炮彈。這個論點被用來讓我們閉嘴已經有20年了，直到最近仍是如此。這種批評現在能讓我們在國外失去什麼呢？如果我們的沉疴依舊，敵人自有理由額手稱慶。尤其是現在，世界大戰到了再次開始外交運作的階段，正是盡一切努力防止重蹈覆轍的好時機。不幸的是，眼下看來這個前景非常有限。但是敵人知道，或者最終將會知道，德國的民主制如果還有未來的話，它就不可能締結一個糟糕的和約。 抱有把任何威權主義統治形式置於民族的全部政治利益之上這種終極信念的人，就讓他公開地行其所信吧。他不可能被說服。然而，我們不想聽到愚蠢地談論「西歐」國家觀和「德國」國家觀之間的比較。我們這裡討論的是就制定國家政策而言的單純的［憲政］技術問題。這對於一個大規模國家來說，只有有限的取捨餘地。對於一個理性的政治家來說，適合於既定時代的政體形式問題是一個技術問題，這要決定於國家的政治任務。有人斷言，如果我們和其他民族一樣也採用那些有效的施政技術和制度，日耳曼精神就會遭到戕害。這是對德國人的潛力喪失了信心，實在可悲可嘆。此外，日耳曼歷史對於議會制並不陌生，而且沒有什麼與它截然不同的制度僅為德國人所特有。引人注目的環境因素將會證明，採用議會政體的日耳曼國家將不同於任何其他國家。如果這個問題變成了民族虛榮心的目標，那就不可能是嚴肅的政治學，而是文人墨客式的政治學。我們並不知道今天是否能在德國出現有效的議會制重建過程。它可以因右派而受阻，也可以因左派而喪失。後一種情況是極有可能的。當然，生死攸關的民族利益高於民主制和議會制。但是，如果議會制失敗、舊制度復辟，也的確會產生影響深遠的後果。儘管到了那一步仍然可以因為生為一個德國人而對命運心存感激，但是人們將不得不永遠放棄對於德國未來的任何重大希望，不論我們可能得到什麼樣的和平。 筆者在差不多30年前曾投票支持保守派，後來又投票支持民主派，彼時曾給［極端保守的］《十字架日報》撰稿，現在則為自由派報紙寫作，一直不是個積極的黨派人物，將來也不可能是。為了慎重起見還應該補充說，筆者與德國的政治家沒有任何瓜葛，而且有充分的理由相信，任何黨派都不會認同筆者不得不說的一切，甚至左派也不會，這一點尤其適用於對筆者個人來說最為重要的那些內容（見下文第四節），而且碰巧這是一個各黨派不會產生歧見的問題。筆者堅持自己的政治觀點，因為最近幾十年的各種事件很早以前就使筆者確信，德國的任何政策，不論其目標何在，只要宣告失敗，都是由於既定的憲政結構以及我們政治機器的性質所致，而且只要環境不變，情況將會依然如故。此外，筆者認為，由軍事領袖通過軍事業績、以巨大的流血犧牲為代價使這個民族擺脫政治災變，始終就是最不可能的事情。 政體形式的技術變革本身並不能使一個民族變得生氣勃勃、幸福歡樂或受人敬重，它們只能消除一些技術障礙，因而不過是達到既定目標的一些手段。也許令人遺憾的是，我們以審慎的自我限制，撇開我們面臨的所有重大實質性文化問題就要在這裡討論的這些資產階級平凡事務，居然能變得如此重要。近幾十年的政治發展，但也包括最近那位不同凡響的正派官僚［格奧爾格•米夏埃利斯(1)］政治領導的徹底失敗，事無巨細都已證明了這一點。這對於此處發表的文章中所述種種事件發生之前不久提出的分析是一種考驗。[2]凡是沒有被這些事件說服的人，也就沒有任何證據能讓他滿意了。如果一個政治家變革政體形式，他要考慮的是未來幾代人。不過，這個偶然寫就的小篇什僅僅打算涉及對當代問題的爭論。 以這種形式發表是由於接受了一些志趣相投的朋友的建議，耽擱已久則是因為還有其他一些需要專注的事務，以及11月以來那些常見的技術性印刷難題。 一、俾斯麥的遺產 我們議會制生活的現狀乃是俾斯麥親王的長期支配留下的一筆遺產，也是他擔任首相的後10年間這個民族對他所抱的態度留下的一筆遺產。任何其他偉大民族對於這種境界的政治家都沒有表現出類似的態度。對一個政治家最無拘無束的諂媚使得一個驕傲的民族徹底犧牲了自己的本質信念，這在世界上的任何其他地方都是聞所未聞的。另一方面，與這種分量的政治家產生的政策分歧也極少觸發那麼洶湧的仇恨，比如當時極左派和［天主教］中央黨那樣的情況。原因何在呢？ 像1866年和1870年發生的那種劃時代事件，往往在它們發生之前就已經對一代人造成了極大影響，獲勝的戰爭是那一代人年輕時候不可磨滅的經歷，但他們對於相伴而來的嚴重的國內緊張局勢並無清晰的了解。等到這一代人成長起來時，俾斯麥就變成了一個傳奇。大約從1878年開始進入公共生活的這一代政治文人則分化為兩個不同的群體。較大的那個群體並不欣賞俾斯麥非同尋常的老謀深算和統率之才，只是欽佩他的暴力加狡詐，以及他的政治手腕在表面上或實際上的殘酷無情。另一個群體的反應則是有氣無力的怨恨。後者在他死後很快就煙消雲散了，而前者卻更加有增無已。長期以來，這種支配性的態度不僅塑造出了保守派政治家的歷史神話，而且塑造出了真正滿腔熱情的文人墨客的歷史神話，當然，還有那些知識分子平民的歷史神話——他們模仿的是俾斯麥的儀態，以求表明他們正當地分享了俾斯麥的精神。我們知道，俾斯麥極為蔑視這個很有影響力的群體，儘管他並不反感利用這些諂媚者，例如布施（Busch）先生及其同類。[3]俾斯麥曾在一份我們今天可以叫做泛日耳曼主義（Alldeutsch）的備忘錄頁邊寫道：「內容浮誇、形式愚蠢。」這指的是他曾要求作為樣本的一份手稿，其作者不同於今天這種類型的代表——後者是在勇敢地服務於這個民族而不光是誇誇其談。俾斯麥在回憶錄中記錄了他對保守派同類的看法。 俾斯麥有充分的理由輕視他的同類。1890年他被迫辭職時發生了什麼？平心而論，他不可能指望得到中央黨的同情，因為他曾試圖把中央黨與刺客庫爾曼牽扯到一起；[4]他不可能得到社會民主黨的同情，因為他曾藉助［地方］反社會黨人立法的放逐條款對他們進行迫害；他也不可能得到進步黨人（自由思想黨）的同情，因為他曾把他們斥為「帝國大敵」。但是，為他的這些行動高聲喝彩的其他人又做了什麼？保守派諂媚者們占據了普魯士各部部長的交椅並擔任了聯邦官職，他們做了什麼？他們袖手旁觀。「且等著來個新上司」——這就是事情的結局。保守派政治家坐上了帝國及普魯士議會的頭把交椅。對於這位失勢的帝國締造者他們有沒有說句安慰話？他們未置一詞。構成了他的追隨者的各大政黨，有哪個曾要求對他遭到罷免的理由做出說明？它們無所事事，它們只是轉向了新的太陽。這個事件是在任何一個高傲民族的編年史上都看不到類似現象的事件。同樣是這些政黨，後來又相繼表現得像是始終不渝地保持了對俾斯麥的熱情，這使它們遭到的蔑視更加顯得理所當然。普魯士的保守派半個世紀以來從未在他們實現偉大政治目標或任何其他理想方面表現出任何「特性」，比如施塔爾（Stahl）、格拉赫（Gerlach）之類人物、還有老牌基督教社會黨運動的成員以各自方式擁有的那些目標和理想。[5]只有在他們的財政利益、他們對官職俸餉的壟斷、他們的官職庇護權或者——這是同一回事——他們的選舉特權受到威脅時，他們的政治表決機器才會無情地轉動起來，甚至會把矛頭對準國王，這時，整個令人悲哀的「基督教的」、「君主制的」、「民族的」空談機器也會跟著開動起來，而同樣是這些誇誇其談，如今卻被那些先生們譴責為盎格魯撒克遜人的「套話」。俾斯麥去職多年之後，他們的物質利益——尤其是——受到了關稅問題的困擾，這時，也僅僅是這時，他們才想起來俾斯麥是他們的人，也僅僅是從那以後，他們才非常嚴肅地自稱是俾斯麥之道的捍衛者。人們有充分的理由認為，對於這些把戲，俾斯麥惟有嗤之以鼻，這有他的私下言論為證。誰能為此而責怪他？不過，對1890年這個民族給出的那幅政治成熟的漫畫感到羞愧難當，不應模糊我們對這一事實的認識：他的黨徒這種有辱尊嚴的表現，可嘆正是俾斯麥種瓜得瓜、種豆得豆——因為他企望並且深思熟慮地要達到的目的，就是讓議會和政黨領袖在政治上無能為力。 沒有任何掌握了權力而又無需對議會負責的政治家曾經有過俾斯麥在1867—1878年間擁有的那麼富於政治稟賦並樂於合作的議會盟友［民族自由黨］。人們完全可以對那時民族自由黨領袖們的政治觀點提出異議。當然，在外交手腕和思想活力方面不可能把他們與俾斯麥相提並論；和他相比，他們看上去最多也就是中等水平，但所有其他的德國政治家和絕大多數外國政治家同樣如此。往最樂觀處說，也要幾百年才能出現一個天才。不過，假如我們的政府現在和未來都能掌握在民族自由黨領袖們那樣水準的政治家手中，我們也可以感謝命運了。如果政治文人們非要讓這個民族相信，直到現在為止德國議會仍然毫無辦法產生出偉大的政治稟賦，則無疑是對事實最厚顏無恥的歪曲之一。用現在這種俯首貼耳的作派去貶斥本尼希森（Bennigsen）、施陶芬貝格（Stauffenberg）與弗爾克（Völk）這樣的議會領袖或者普魯士愛國者瓦爾德克（Waldeck）這樣的民主派[6]不配「日耳曼精神」的代表地位，這是令人無法容忍的，畢竟，「日耳曼精神」在［1848年法蘭克福的］聖保羅教堂(2)中至少也像在官僚當中一樣強烈，而且肯定比這些先生們的墨水瓶里的更多。德國國會全盛時期的這些人物有一個很大的長處：他們知道自身的局限性，並且認識到了他們過去的錯誤和俾斯麥非凡的思想優勢。他在任何其他地方——即使在後來的［左翼自由主義］脫離派當中——都不曾有過像這個圈子那麼熱情洋溢的個人仰慕者。有一個事實尤其能夠說明他們的人格境界：他們徹底擺脫了對俾斯麥的優勢產生的怨恨。了解他們的人肯定完全不相信他們當中的所有主要人物會與這種指控沾邊。對於所有熟悉事件進程的人來說，俾斯麥猜疑這些人曾想顛覆他，肯定顯得像是妄想狂。我從他們的領袖那裡一再聽到，[7]他們認為，如果總是能夠再現一個新的俾斯麥，那麼君主專制——即由一位天才進行統治——對於德國來說就是最好的政治組織。這是他們的真誠信念。當然，他們過去曾與俾斯麥進行了有力的鬥爭。正是出於這個原因，他們也了解他的局限性，而且並不準備做出任何卑怯的思想獻祭。誠然，他們願意自我克制和他達成妥協以免決裂；針對那些威脅要放棄對他們的支持的選民，他們做出了一些策略性的考慮，但實際上他們比選民可能容許的程度走得更遠。民族自由黨領袖們不想爭取更大的議會權利，並不僅僅是因為他們預料到其中的受益者將是中央黨，還因為他們認識到，和俾斯麥的衝突既可能導致議會的作用長期失效、也可能導致俾斯麥的政策長期失效。「那將再也一事無成」——這是19世紀80年代眾所周知的牢騷話。這些領袖們經常在內部人圈子中表達的最終意圖，就是要挽救這位大人物統治期間的那些制度，而帝國領導權在適應了資質比較尋常的政治家之後就要依靠那些制度保持連續性。他們所看重的這些制度就包括了議會，一個有能力積極參政、有能力吸引不同凡響的政治幹才和強有力政黨的議會。 這些民族自由黨的領袖們知道，實現這個目標不能單靠他們自身。1878年俾斯麥大變卦時，我曾多次聽到他們當中有人說過，「無需什麼了不起的政治手腕就可以摧毀或者重創一個處在我們這種脆弱地位上的黨。但如果發生了這種事情，卻不可能接著產生出另一個願意進行理性合作的大黨。訴諸利益集團並藉助於零星政治庇護的制度進行統治也許是必要的，儘管可能會由此出現最嚴重的政治動盪。」正如我們前面所說，人們可以對這個黨的某些政策持有異議，但正是由於它的首倡，憲法中才設立了首相職位（本尼希森的動議），民法典才獲得了全國性的統一（拉斯克的動議），德意志國家銀行才得以建立（班貝格的動議），實際上，我們應該把帝國的多數偉大制度歸功於這個黨，它們至今仍在證明著自己的價值。在事後批評該黨的策略很容易，但必須始終考慮到它在面對俾斯麥時的困難處境。可以用來說明它的衰落的一個因素，就是這種純粹政治取向的政黨的天然困境，但它也因在當時的經濟與福利問題上固守過時的經濟信條而受到困擾——不過在所有這些方面各個保守派政黨並沒有幹得更好。1866年之後民族自由黨的憲政改革觀念與俾斯麥的目標發生衝突，並不是因為常被人指摘的什麼目光短淺，而是因為一些實際上是特賴奇克（Treitschke）所指意義上的「統一的」理想，這是一些當時出於非政治原因已被我們拋棄的理想。[8]總之，後來的發展已經完全驗證了民族自由黨人的基本政治假設。 民族自由黨人未能完成他們所選擇的政治任務並四分五裂，歸根結蒂並不是因為有什麼本質原因，而是因為俾斯麥無法容忍任何自治性權力——不管是在內閣中還是在議會中。確實，他向各個議會領袖提供了內閣職位，但他們發現，他從一開始就做出的精心準備使他能夠根據純粹個人的理由隨時掀翻他所懷疑的任何一個新同事。總之，這是本尼希森［在1877年］拒絕接受這種任命的惟一動機。俾斯麥的內政唯有一個目標，就是要阻止任何強大而獨立的政黨的鞏固。他的主要手段是［1878—1890年的］軍事預算和反社會黨人立法。此外，他還極為審慎而老練地操縱了經濟利益集團在關稅政策問題上的衝突。 據我所知，在軍事問題上，民族自由黨政治家的基本立場是這樣的：他們願意保持似乎是必需那麼大的額定軍隊規模，而且正是出於這個原因，他們認為這是一個單純的技術問題。由此，［1862—1866年間］普魯士憲法衝突的舊爭端即可被置諸腦後，至少可以為了帝國的利益而消除這個煽惑騷動的根源。[9]惟一需要做的就是在年度撥款法案中簡要確定核准的兵員。這些領袖相信，以這種方式進行必要的擴軍就不會引起國內騷動和國際上的反響；特別是，軍隊能夠以更不引人注目的方式要求得到更多的撥款，而如果把這個技術問題與國內官僚統治的權力利益攪和在一起，情況就不會這樣，結果將是，軍隊問題每七年就會爆發成為一場給全國穩定帶來災難性後果的政治轟動，並將爆發「帝國的軍隊還是議會的軍隊？」這種口號下的激烈選戰。這是一個高度欺騙性的口號，因為軍隊可能會僅僅成為一支得到一年撥款而不是七年撥款的議會軍隊。由於七年撥款不管怎麼說在很大程度上始終都是一種虛構，情況就更其如此。德國國會在1887年被解散，僅僅是因為這一爭端：額定軍隊兵員——而保持額定兵員是所有資產階級政黨都同意的——應當每三年還是每七年決定一次；三年撥款案則被宣布為是「攻擊君主特權」。但不過三年之後的1890年，一個有關額定軍隊兵員的新法案被提交給了議會，溫特霍斯特[10]沒有忘記輕蔑而理由十足地指責其對手的這種反覆無常。已被掩蓋起來的普魯士憲法衝突時期關於軍隊問題的舊爭端，就這樣轉到了聯邦的層面上，軍隊的角色成了政黨政治的主題。必須認識到，這恰恰是俾斯麥的意圖所在，他把那個煽動性口號看作一個贏得皇帝的手段，他度過了憲法衝突，對德國國會和敵視軍隊的自由主義政黨滿腹狐疑，同時又對民族自由黨自己的選民敗壞他們的名聲，說他們是議會預算權的叛徒，因為他們接受了七年撥款法案（Septennat）。反社會黨人立法可以說也是同樣情況。民族自由黨人願意長期迎合俾斯麥，甚至進步黨人也支持那些使他們所說的「煽動階級仇恨」成為一種普通刑事罪的規定。但俾斯麥想要的卻是緊急事態立法本身。在第二次刺殺皇帝企圖引起的轟動期間［1878年］，俾斯麥甚至沒有做出任何努力去調停他與德國國會的分歧就解散了它，這只是因為他看到了一個機會去摧毀那個當時惟一強有力的政黨。[11] 俾斯麥成功了。但是結果呢？俾斯麥本應與某個不顧一切反對聲音和他保持密切關係，而且從帝國建立之初就與他合作的議會政黨達成妥協，但他沒有，而是一勞永逸地依靠著那個直到他生命盡頭都對他抱有刻骨仇恨的天主教中央黨，該黨在議會之外的權力基礎是俾斯麥無法動搖的。後來當他發表關於民族的青春期（Vöcker frühling）正在逝去的著名演講時，溫特霍斯特冷嘲熱諷但再次正確地回應道，是他本人毀了這個一直支持他的偉大政黨。當民族自由黨提出特別議案保衛德國國會提高稅收的權利時，俾斯麥一口回絕說，這將導致「議會統治」，但最後，他卻在同一問題上向中央黨做出了讓步——以可能是最糟糕的形式、即根據所謂弗蘭肯斯坦條款的「報酬」段落做出的讓步，普魯士甚至更糟糕，還附加了赫恩（Huene）法案（儘管後來只是因為面臨巨大困難而被撤銷）。[12]此外，俾斯麥還不得不吞下在反對天主教會的鬥爭中——即文化鬥爭中——國家權威遭到了重創這一苦果［作為這些稅收的一部分代價］，因為他在這場鬥爭中採取了完全不當的手段，而且既徒勞又極不誠實地拒絕為此承擔責任。另一方面，他的反社會黨人法令卻給社會民主黨人提供了極為豐富的競選口實。帝國的社會福利立法在俾斯麥手中也變成了鼓惑宣傳，而且是非常拙劣的鼓惑宣傳，不管這種立法本身被認為多麼寶貴。保護勞工的立法對於保存民族的人力資源畢竟是不可或缺的，但他認為這是干預主人的權利而予以拒絕，有些論據瑣碎得令人難以置信。出於同樣的原因，他利用反社會黨人立法的規定，採取警察措施摧毀了工會這個惟一可能的工人階級現實利益的代表機構。由此，他驅使它們的成員轉向了最極端的純粹政黨政治的激進主義。另一方面，俾斯麥又仿效美國的某些做法，自信能夠通過由公共基金或強制性私人基金提供福利待遇而培養一種對國家的積極態度和政治感恩。這是一個嚴重的政治錯誤：因為任何指望博得政治感恩的政策都會以失敗告終。對於政治善舉而言，《聖經》的這一說法也同樣適用：「他們已經失去了他們的報酬。」(3)我們已經優撫了病人、傷殘人、退伍軍人和老年人。這無疑令人感佩。但我們卻沒有提供維持身心健康所必需的那些保障，而且不能保障那些身心健康者冷靜而自尊地捍衛他們的利益，換句話說，恰恰是勞動人口中那些政治上舉足輕重的人們被忽略了。 就像在文化鬥爭中一樣，俾斯麥在這裡也毫不顧及所有重要的心理考慮，尤其在對待工會的問題上，他忽視了一個關鍵之處，這讓一些政治家至今仍然感到無法理解：一個希望把大規模軍隊的精神奠定在榮譽感和團結一致基礎上的國家，就不應忘記工人在日常生活與經濟鬥爭中的榮譽感和團結感乃是大眾教育惟一決定性的道德力量，因此，必須為這種情操鬆開韁繩。在一個必將長期存在的資本主義時代，這就是「社會民主」的政治含義，舍此無它。但我們至今仍在品嘗著反其道而行之的後果。俾斯麥已經給他自己造成了這樣一種政治氣氛，如果1890年他仍然在職，這種氣氛留給他的惟一取捨就是，要麼無條件屈從於溫特霍斯特，要麼發動政變。因此，這個民族在他去職時做出了完全漠然的反應就並非偶然。 考慮到通常對俾斯麥那種不加批評的、尤其是怯懦的讚美，提醒人們注意問題的這個方面發生的一個變化就恰逢其時，因為談論俾斯麥的通俗文學中，最有影響的就是為平庸之輩的聖誕餐桌提供談資的那些東西，這些平庸之輩喜歡的是在我們這裡已經變成尋常事的完全非政治化的英雄崇拜。此類俾斯麥文學迎合了這種多愁善感，並且認為掩飾他的局限性和誹謗他的對手有利於這位英雄。但是，以這種方式不可能教育這個民族發展出政治上獨立思考的習慣。公正地對待俾斯麥的敵手，毫不遮掩地指出俾斯麥厭惡人類所帶來的後果，甚至指出1878年以來這個民族已經不再習慣於通過它的當選代表共同決定自己的政治事務這一事實（畢竟，這種參與乃是發展政治判斷的一個前提條件），都不會縮小俾斯麥的巨人身影。 那麼，就我們這裡所關心的問題而言，俾斯麥的遺產何在呢？他留下了一個沒有任何政治素養的民族，它在這方面的表現遠遠不及它在20年前就已經達到的那個水平。尤其是，他留下了一個沒有任何自身政治意志的民族，它已經習慣於認為掌舵的大政治家能夠做出必需的政治決策。更有甚者，他留下了一個習慣於逆來順受地容忍所有以「君主之治」名義做出的決策的民族，因為他濫用了君主制情感來保護他在各政黨之間的鬥爭中謀取的權力利益；這個民族並沒有準備好用批評的眼光看待俾斯麥去職後填補空缺、在攫取統治權時令人吃驚地不乏自信的那些人的資格。顯然，在這方面已經付出了最為沉重的代價。這位大政治家沒有留下任何意義上的政治傳統。他既沒有吸引來、甚至也不能忍受獨立的政治頭腦，更不用說強有力的政治人物了。除此之外，他不僅對那些可能的繼承人——甚至是非常不確定的繼承人——抱有強烈的猜疑心，而且還把他一個兒子實際上極為平庸的政治才具高估到了驚人的程度，這真是民族的不幸。[13]一個完全沒有權力的議會，這就是他的巨大聲望帶來的純粹消極的結果。眾所周知，俾斯麥去職並親自品嘗了現狀的苦果之後，他曾自責鑄成了一個大錯。然而，議會沒有權力還意味著，它的思想水準大大降低了。我們那些非政治化的文人墨客營造的天真的道德傳奇顛倒了其中的因果關係，而且還堅持認為，正是因為議會制生活的水準低下，所以只能無權無勢。但是，簡單的事實和思考就能揭示實際的事態，這對任何一個嚴肅反省的人來說，無論如何都是不言而喻的事情。議會的水準不僅取決於它是否在討論大問題，而且取決於它是否對這些大問題具有決定性的影響力，換句話說，它的品質取決於它那裡究竟發生了什麼，或者它是否在僅僅充當一個統治的官僚系統不大情願地加以容忍的橡皮圖章。 二、官僚統治與政治領導權 1．官僚統治與政治 在現代國家，實際的統治者必然且不可避免地就是官僚系統，因為權力的行使並非通過議會的演說，也不是通過君主的文告，而是通過日常的行政管理，實際上就是通過軍事和民事官員。即便現代的高級軍官，也是根據「職務」指揮作戰的。正如所謂向資本主義進步就是衡量中世紀以來經濟現代化的確鑿標準一樣，向官僚制官員進步則是同樣確鑿的衡量國家現代化的標準，不論那是君主制國家還是民主制國家，而這種官員的特徵包括，正式的雇用、薪金、養老金、升遷、專業訓練、功能化的勞動分工、清晰界定的管轄權範圍、文牘程序、等級制的上下級隸屬關係，至少在那種並非實行輪流行政的小型政區、而是由大規模人口組成的國家中就是這樣。民主國家與專制國家一樣，也會消除封建制行政、家產制行政、家長制行政或者由其他顯貴擔任的名譽或世襲官職，而代之以雇用的公務員。他們就是對我們的日常需求和問題做出決定的人。在這方面，掌握軍事權力的人，即軍官，與文官並無不同。現代的大規模軍隊也是一種官僚制軍隊，軍官則是一種特殊類型的官員，他們有別於騎士、酋長、傭兵隊長或者荷馬時代的英雄。軍事效能依賴於官僚制的紀律。官僚制在自治市行政中的推進與那種普遍的發展幾乎沒有什麼不同；共同體越是龐大，這種發展就越是迅速，或者地方自治就越是讓位於技術與經濟聯合體。在教會方面，1870年［梵蒂岡會議］的最重要結果並不是被廣泛爭論的教皇永無謬誤的教義，而是［教皇］的普遍委任主教制，它產生了教會官僚制（Kaplanokratie）並把主教和教區教士單純變成了羅馬教廷中央權力的官員，這與中世紀形成了鮮明對照。同樣的官僚制趨勢在我們時代的大規模私人經營活動中也占據了優勢，經營規模越大，情況就越是如此。從統計數據來看，私人企業帶薪雇員的數量比體力勞動者增長得更快。 如果我們的文人墨客相信，私人企業辦公室里的非體力勞動者與政府辦公室里的腦力勞動者有著最起碼的差別，那就非常可笑了。從根本上說，兩者是同一回事。就社會學意義而言，現代國家猶如工廠一樣也是一種「經營」（Betrieb）：這恰恰是它的歷史特性。兩者的權威關係有著同樣的根源。手工業者、包出制下的生產者、自由的莊園農民、康門達關係中的外出合伙人、騎士和家臣，他們的相對獨立性都是依賴於他們對承擔經濟、政治和軍事功能及維持生計所需的工具、補給品、資金和武器的所有權。相比之下，工資勞動者、行政和技術雇員、學術機構中的助手以及公務員和軍人的等級制依附性則是由於如下事實：他們從事經營和維持生計所不可或缺的手段，全都控制在經營者與政治統治者手中。例如，俄國的多數軍人［到1917年］已經不願繼續把戰爭打下去了，但他們別無選擇，因為毀滅和生存的手段全都控制在利用它們把士兵趕進戰壕的那些人手中，正如生產資料的資本主義所有者把勞動者趕進了工礦企業。一個至關重要的經濟事實是：勞動者與物質的生產手段、毀滅手段、行政手段、學術研究手段以及總的來說與財政手段的「分離」，乃是現代國家——就其政治、文化和軍事領域而言——與私人資本主義經濟的共同基礎。在這兩種情況下，對這些手段的處置權都掌握在這樣一種權力手中：它得到了（由法官、文官、軍官、工頭、職員和軍士組成的）官僚制機器的直接服從，或者只要它需要，這部機器可招之即來。今天的一切組織都有這樣一部同樣典型的機器，它的存在和功能是操作手段集權化帶來的不可分離的因與果，事實上，這部機器正是集權化所採取的形式。經濟領域日益增強的公共所有權，在今天就不可避免地意味著日益增強的官僚化。 向官僚制國家的「進步」，即按照理性制定的法律和規章進行司法裁判和行政管理，在今天是與現代資本主義的發展極為緊密地聯繫在一起的。現代資本主義的經營主要依靠的是計算，並以一個合法的行政系統為前提，這個系統的功能至少原則上可以根據固定的普遍規範被理性預測，就像一個機械裝置的預期性能。現代資本主義經營不可能接受通常所說的「卡迪司法」，那是按照法官的公平感逐案進行裁判或者按照其他無理性的發現法律的手段進行裁判的司法，這在過去可謂隨處可見，至今仍存在於東方地區。現代資本主義經營與亞洲地區以及我們自己過去的神權政治統治或家產制統治同樣格格不入，這種行政是以家長制方式隨意操作的，或者是按照神聖不可侵犯但卻無理性的傳統進行操作。卡迪司法以及相應的行政往往非常腐敗，但也正是由於它們的無理性特點，才有可能使貿易商、政府供應商的資本主義以及四千年來人們熟知的所有前理性類型的資本主義得到發展，而且常常十分繁榮，以政治、戰爭和行政為生的冒險家與掠奪者資本主義則尤其如此。然而，與這些古代的資本主義獲利形式截然不同，現代資本主義的獨有特徵是以理性技術為基礎的嚴格理性的勞動組織，這在任何無理性構造的國家中都沒有得到發展，而且在它們那裡也絕不可能出現這項發展，因為這種投入固定資本並依賴精確計算的現代組織，一旦遇到法律和行政的無理性就太容易遭到摧殘。它們只能出現在這樣的環境下：1）比如英國，那裡法律的發展實際上是控制在法律人手中，他們在服務於資本主義委託人的過程中發明了適用的商業交易形式，而且嚴格遵循判例——這意味著嚴格遵循可計算的模式——的法官也是從他們當中產生的；或者2）有著理性法律的官僚制國家，那裡的法官多多少少像是一台自動造句機，從它的頂端投進法律文書再加上成本和手續費，就可以指望從它的底部吐出大體上言之成理的判決——這就是說，它是一部其功能大體上是可以計算或者可以預期的機器。[14] 2．政黨政治的現實與社團國家的荒謬 政黨內部的官僚化也是以經濟和公共行政領域中的同樣方式向前推進的。 政黨的存在並沒有得到任何憲法的承認，至少在德國，也沒有得到任何法律的承認，儘管如今它們對於官僚制下的被統治者——公民——來說已是最重要的政治載體。政黨實質上是一些自願建立的組織，它們的基礎就在於不斷招募新的成員，不管它們有多少手段可以用來長期約束自己的門徒。這使它們有別於那些根據法律或契約以規定明確的成員資格的組織。今天，政黨的目標始終是在謀取政治職位的選舉中或者在一個表決機構中吸引選票。一個領袖或者一個顯貴群體指揮著一個由既得利益成員組成的堅定核心層，這種核心層的等級制組織程度大為不同，但如今多半都實現了官僚化；政黨的資金來自富有的發起人、經濟利益集團、謀求官職者以及繳費成員的支持。通常都會有多種這樣的資源可供利用。這個核心層還會定出黨的綱領與策略並推舉候選人。即使在一個構成形式非常民主的大規模政黨中，選舉人和絕大多數普通黨員也並不（或者僅在形式上）參與規劃綱領和推舉候選人，因為非常自然，這種政黨會發展出一個帶薪官員群體。選舉人所能發揮的影響僅僅在於，綱領的修改和候選人的推舉要取決於能否贏得他們的選票。 從道德上抱怨競選的性質、抱怨不可避免的少數人對綱領和候選人的控制，這不可能消除政黨本身，充其量只能非常有限地改變它們的結構和運作方法。構成一個活躍的政黨核心層的條件（比如建立工會的那些條件）以及競選戰場上的「戰法」，可能要受到法律的調整，比如像在美國反覆發生的那樣。但是，如果存在著一種活躍的議會制代表權，那就不可能消除政黨之間的鬥爭本身。然而，某些文人墨客卻翻來覆去、頭腦錯亂地堅稱，這是可能的，或者是應該做到的。自覺不自覺地，這種看法成了許多如下建議的依據，即用職業界別的選舉團體取代（平等或漸進）普選基礎上的議會，或者讓這些彼此熟悉且擁有社團性職業群體的團體同時發揮議會選舉集會的作用。但是，只要形式上的職業身份——它在選舉法中將不得不依賴某些外在標準——不能接著告訴我們它的經濟與社會功能，這就是一種根本站不住腳的主張，何況任何技術發現、任何經濟變遷以及任何新的領域都會改變這些功能，從而改變形式上同一職業的含義和它們之間的數字關係。毫無疑問，這種觀念也不適用於它所聲稱的目標。如果說有可能通過商會或農會之類的職業團體來代表全體選民並由這些團體構成議會，那麼顯而易見就會產生如下結果： 1）除了這些因法律上的束縛而凝聚起來的組織以外，還會繼續存在那種自願結成的利益集團，比如與農民協會（Bund der Landwirte）及各種僱主聯合會並存的還有商會和農會。此外，同樣是自由招募基礎上的政黨也無法想像會消失，只能是讓自己的策略適應新局面。這種變化未必更有益處，因為資金贊助人以及對資本主義依附關係的利用，還會繼續像過去那樣至少是不受控制地影響這些社團性職業組織中的選舉。 2）只要這些職業組織的構成成分開始影響議會選舉和職位庇護權，它們的實質任務的題解就會淹沒在政黨政治的權力鬥爭騷亂之中，因此，它們所匯集起來的將不是有能力的專家，而是政黨的代表。 3）議會將變成純經濟利益集團之間單純進行妥協的市場，沒有任何針對總體利益的政治取向。對於官僚系統來說，這將增大挑動經濟利益集團彼此對立以從中牟利的機會和誘惑，以及擴張根據職位和契約彼此庇護的制度以維護自身權力的機會和誘惑。任何對行政的公共控制都將歸於無效，因為利益集團之間的關鍵動作與妥協都將在非公共的聯合體緊閉的大門後面做出，甚至會比以前更不可控制。在議會中，從這種局面下獲得優勢的將是精明的商人而不是政治領袖；這種性質的「代表」機構是可以想像到的最不適於按照真正的政治準則解決政治問題的地方。凡此種種，對於理解這些問題的人們來說都是顯而易見的，同樣顯而易見的是，這種安排不可能削弱資本家對政黨和議會的影響，更不可能消除或至少淨化政黨機器。相反的事態倒是可能發生的。政黨根據自由招募原則運作，這一事實便阻止了國家對它們的調整，無法理解這一事實的那些文人墨客大概只願意承認按照公法建立的組織，不願承認在今天的社會秩序戰場上出現的自發組織。 現代國家中的政黨主要是基於兩個不同的原則。它們實質上可能是謀求職位庇護權的組織，比如憲法解釋的巨大分歧結束以來美國出現的情況。在這種情況下，它們所關心的僅僅是把它們的領袖推到最高位置上，以使他能向追隨者——黨的固定競選班子的成員——分配國家官職。由於政黨並沒有根本性的原則，它們主要是靠寫進綱領中的那些要求相互競爭，指望用那些要求對選民產生最大的影響。這種政黨類型在美國非常清晰，因為那裡尚不存在議會制度。民選的美國總統和他的參議員們控制著大量聯邦職位的庇護權。儘管由此而產生了腐敗，但這種制度卻深得民心，因為它阻止了一個官僚集團的崛起。只要這種哪怕是由半吊子進行的最糟糕的管理由於經濟機會無限豐富而得到容忍，它在技術上就是可行的。如果越來越需要用受過技術訓練的、把擔任官職作為一種生涯的官員取代黨的被庇護人與臨時性官員，黨的俸祿就會逐漸貶值並且不可避免地產生出一個歐洲式的官僚系統。 政黨的第二種類型基本上是意識形態性質的政黨（Weltanschauungspartei），它們的目標在於實現根本性的政治理想。19世紀70年代的德國天主教中央黨與官僚化之前的社會民主黨，就是這種類型的相對純粹形式的代表。總的來說，政黨都會兼有這兩種類型的表現：它們既有傳統上形成的、僅在程度上可以改變的根本目標，也渴望控制職位庇護權。尤其是，它們渴望把自己的領袖推上主要的政治官職。如果它們在競選鬥爭中獲勝，其領袖和黨內要員就能在本黨執政時期向他們的追隨者提供有保證的國家官職。這是議會制國家的通例，因此，意識形態政黨也會循此途徑。在非議會制國家［比如德意志帝國］，政黨並不控制最高官職的庇護權，但那些最有影響的政黨通常可以迫使支配性的官僚系統向本黨的被庇護人，以及向那些通過自身與官員的關係網得到推薦的合格候選人讓出一些非政治職位，就是說，這些政黨可以運用「次級」庇護權。 最近幾十年間，在競選技術的理性化過程中，所有政黨都採用了官僚制的組織形式。不同的政黨在這項發展中處於不同的階段，但至少在那些大規模的國家中，這個總的方向是一清二楚的。約瑟夫•張伯倫在英格蘭的「考科斯會」，大名鼎鼎的政黨「機器」在美國的發展，以及各地——包括德國——政黨官員與日俱增的重要性，都是這個過程中的類似階段；很自然，它在德國社會民主黨那裡進展最為迅速，因為該黨是最民主的政黨。中央黨是教士的組織（Kaplanok-ratie）發揮著政黨官僚系統的功能，普特卡默（Puttkamer）內閣［1881—1888］以來的普魯士保守黨則是由縣和地方的國家統治機構或隱或顯地發揮著這種功能。政黨的權力主要依賴於這些官僚系統的組織效能，政黨合併遭遇的困難更多的是來自政黨機器之間的相互敵視，而不是綱領之間的分歧。歐根•李希特（Eugen Richter）與海因里希•李克特（Heinrich Rickert）分別保留了自己在進步黨內的地方組織，這一事實就預示著該黨的最終分裂。[15] 3．官僚化與文人的幼稚 當然，不同類的官僚系統之間存在著許多差異，比如民政和軍政官僚系統之間，國家和政黨官僚系統之間，共同體、教會、銀行、卡特爾、生產合作社、工廠以及利益集團（比如僱主聯合會或農民協會）的官僚系統之間。無薪的顯貴和利益集團的參與程度也大不相同。黨老大並不是個官僚，股份公司的董事會成員也不是官僚。在所謂「自治」（self-government）的不同形式下，無論是顯貴，也無論是被統治者或納稅人的當選代表，都可能作為一種合作群體或者作為單獨的機關與官僚系統共事，或凌駕於或從屬於這個系統，並具有共同決策、監督、顧問、有時還有執行的功能。最後這個現象尤其會出現在自治市的行政中。然而，我們這裡並不關心這些制度，儘管它們不無實踐的重要性。（因此，我們在這裡並不討論我們可以為德國感到驕傲的許多制度以及某些的確堪稱典範的制度。但是，如果文人們想像治理一個大國與任何中等規模的城市自治基本上是同一回事，那就是非常可怕的錯誤了。政治就意味著衝突。）就我們的討論範圍而言，決定性的問題在於，在大規模聯合體的行政中，訓練有素的職業官員始終會構成這個行政機器的核心，他們的紀律性是獲得成功的絕對前提。聯合體的規模越大，它的任務越是複雜，特別是，它的存在越是依靠權力（不管它卷人的是市場上的、競選中的還是戰場上的權力鬥爭），情況就越是如此。政黨的情況尤其如此。由地方顯貴擔綱的政黨行政制度註定會消失，儘管它仍存在於法國（那裡議會的慘狀應該歸因於缺少官僚化的政黨）和德國的一些地方。中世紀時地方的貴族行政曾經支配了所有類型的聯合體，至今仍然通行於某些中小規模的共同體中，但是，現在的那些「受尊敬的公民」、「科學帶頭人」或者被貼上諸如此類標籤的人，卻只是被用作廣告招牌，而不是關鍵性日常程式的執行者。出於同樣的原因，各種裝飾性的顯貴人物也出現在股份公司的董事會上，教會巨頭出現在天主教大會上，真真假假的貴族出現在農民協會的集會上，那些在政治事務上一般都沒什麼頭腦的知名歷史學家、生物學家以及諸如此類的專家們，則被捲入了發戰爭財和追求選舉特權的泛日耳曼鼓吹者的騷動之中。在所有的組織中，越來越多的實際工作都是由帶薪雇員和各種官員經辦。其他的一切都變成了櫥窗展示。 正如義大利人和在他們之後英國人發展出了現代資本主義經濟的組織形式一樣，拜占庭人和在他們之後的義大利人、然後是專制主義時代的領土國家、法國的革命性集權主義以及最後——超越了所有這些之上的——德國人，則完善了對所有支配形式的理性的、功能性的專業化及官僚化組織，從工廠到軍隊與公共行政，莫不如此。就目前來說，德國人只是在政黨組織的技術上不及別人，尤其是不如美國人。現在的世界大戰意味著這種生活形態在世界範圍內的勝利，它無論如何都會向前推進的。大學、工商學院、職業學校、軍事學院以及所有可以想像到的各種專門學校（甚至還有新聞學院），在戰前就已經迴蕩著學校對招生的關切以及畢業生對薪俸的追求所激發出來的迫切呼聲：專業考試應當成為在公私官僚系統中所有高薪和——尤其是——穩定的崗位上任職的前提，文憑應當成為一切獲得社會聲望（與自認為所屬的「上流社會」圈子通婚及社交）的要求之基礎，報酬形式應當是合乎社會體統的、有保障的「薪金」［而不是「工資」］以及養老金，最後，薪金應當隨著資歷而增加和提高。由此產生的結果在政府機構內外都可以看到。但是，我們這裡關心的只是對於政治生活的重要性。在所謂「1914年的德國觀念」背後，在文人們委婉地叫做「未來的社會主義」背後，在「有組織的社會」、「合作經濟」等口號以及種種類似的當代話語背後，都有一個確鑿的事實，那就是普遍的官僚化。即便它們的目標背道而馳，也會始終推動官僚制的崛起。確實，官僚制顯然不是惟一的現代組織形式，正如工廠顯然不是商業經營的惟一類型一樣，但是，兩者都決定著現時代以及可以預見的未來時代的性質。未來屬於官僚化，並且顯而易見的是，對此，文人們還會履行他們的天職——為正在積極進取的權力發出一片喝彩聲，正如自由放任主義時代他們在同樣的時機、以同樣的幼稚所表現的那樣。 官僚制不同於現代理性生活秩序的其他歷史性力量，因為它遠更持之有恆，且令人無可逃避。歷史表明，舉凡官僚制占了上風的地方，例如在中國、埃及和較低程度上的晚期羅馬帝國與拜占庭帝國，只要支撐著官僚制的那種文化沒有陷入總體崩潰的過程，它就不可能再次消失。不過相對而言，這些還都是高度無理性的官僚制形式，即「家產官僚制」。與這些較古老的形式相比，現代官僚制有一個使它的「無可逃避」性質更加明確的特徵：理性的專業化及訓練。中國的官員不是專家，而是受過文學與古典文化教育的「君子」。埃及、羅馬晚期和拜占庭的官員更接近我們所指意義上的官僚，但是，與現代的任務相比，他的任務極為簡單和有限，他的態度部分是受傳統約束的，部分是具有家長制的，因而是無理性的取向。與過去的商人一樣，他是個純粹的經驗主義者。現代的官員接受了一種必然會日益符合現代生活理性技術的專業訓練。一切當今世界的官僚制都是在這條道路上運行的。我們在這方面的優勢應當歸因於這一事實：其他的官僚制在戰前都沒有我們走得遠。比如，舊時美國的受庇官員是個具有相關「技能」的競選「專家」，但他絕不是一個受過專門訓練的官員。腐敗的根源並不像文人們聲稱的那樣是在於民主制本身，而是在於缺少專業素養，如今嶄露頭角的受過大學訓練的文職官員就沒有這種現象，比如現代英國官僚系統就是這種情況，它正在越來越多地取代顯貴（「紳士」）的自治。凡是現代專業化官員占據主導地位的地方，他的權力都被證明實際上是不可摧毀的，因為滿足了他最基本需求的整個組織都要依靠他的運作模式。逐步消滅私人資本主義在理論上是可以想像的，儘管肯定不如某些並不了解實際情況的文人所夢想的那麼輕而易舉，而且肯定不是這次世界大戰的結果。不過我們可以假設，未來的某個時候私人資本主義將被消滅。那麼實際結果將是什麼？摧毀現代工業勞動的鋼鐵構架？不！廢除私人資本主義僅僅意味著，國有化或社會化經營活動的高層管理也變成了官僚制管理。普魯士國有礦山與鐵路的帶薪雇員及工人的日常勞動條件，與大規模私人資本主義工商業經營中的條件相比，真的能看出什麼差別嗎？確實，前者甚至更少自由，因為與一個國家官僚系統的任何權力鬥爭都是沒有希望的，還因為沒有向一個原則上可以限制僱主權力的機關申訴的希望，而這在私人經營中卻是可能的。這大概就是全部差別了。 如果私人資本主義被消滅，進行統治的就只有國家官僚系統了。那時，私人和公共官僚系統就會融合為一個單一的等級體系，而不會像現在這樣並駕齊驅並有潛在的彼此對立、從而在一定程度上相互牽制——這類似於古代埃及的情況，但形式上表現得更為理性，因而更加無可逃避。 一部無生命的機器就是頭腦被客觀化了。只有這一點才能完全像在工廠中實際發生的那樣給這部機器提供權力、迫使人們為它服務並支配他們日常的勞動生活。客觀化的心智也是有生命的機器——官僚制組織，其特徵是它的經過訓練的技能的專業化，它的管轄權的分工，它的規則以及等級制的權威關係。它和無生命的機器一起專注於建構奴役之殼，人們有朝一日也許將不得不住進去，就像古代埃及的農夫（fellah）一樣無力逃避。這種情況是可能發生的——如果一種具有技術優勢的行政在安排他們的事務時成了終極性的惟一價值的話，而那就意味著一種能夠帶來相應的福利利益的理性官僚制行政，因為這種官僚制能比任何其他支配結構幹得更好。我們的幼稚文人們讚不絕口的這個奴役之殼，會由於把每個個人束縛於他的工作（請注意，開端就在於附加福利的制度）、束縛於他的階級（通過越來越刻板的財產分配）、大概還會束縛於他的職業（通過滿足國家需求的公益性派捐方法，這就意味著讓職業聯合體承擔國家功能）而得到強化。如果像過去那些實行強迫勞動的國家一樣，在社會範圍內把一種與官僚系統掛鉤的、實際上是從屬於官僚系統的身份秩序強加給被統治者，這個奴役之殼將會變得更加堅不可摧。那時就會出現一種「有機的」社會分層，近似於東方—埃及的類型，但與後者相比可能更像一部機器那樣嚴格理性。有誰想否認這種可能性正在孕育著未來？事實上，這已經是老生常談了，對它進行的非常模糊的預測也給我們那些文人的作品投上了陰影。如果我們現在假定，這種可能性是我們無可逃避的命運，那就沒有誰還會嘲笑我們那些文人的如下憂慮了，即政治與社會發展可能帶給我們太濫的「個人主義」、「民主」或者其他類似的東西，而且，如果不消除我們現在經濟生產的「無政府狀態」和我們議會中的「政黨陰謀」以維護社會的「秩序」及「有機分層」（而這就意味著維護在惟一真正無可逃避的權力——國家與經濟中的官僚系統——監管下因社會無能為力而實現的和平主義），我們就不可能看到「真正的自由」。 4．官僚統治的政治局限[16] 鑒於官僚化的推進已經不可阻擋這一基本事實，關於未來政治組織的形式問題，就只能以如下方式提問了： 1）如何才有可能挽救任何意義上的「個人主義」自由的一切殘餘？畢竟，如果相信即使沒有人權時代的成就、我們所有人——包括最保守的人士——也能繼續生活下去，這是十足的自欺欺人。但這個問題與我們這裡的討論無關，因為有關的是另一個問題： 2）鑒於國家官僚系統的日益不可或缺以及它的相應權力不斷膨脹，如何才能保證那些能夠牽制並有效控制這個階層巨大影響的力量繼續存在下去？即使這種有限意義上的民主，究竟如何才會成為可能？然而，這也不是我們這裡關心的惟一問題。 3）第三個，也是最重要的問題，在思考官僚系統本身的內在局限性時就會浮現出來。顯而易見，它在公共與政治領域的效能也像在私人經濟中一樣有著明確的局限性。經營者的「管理頭腦」和政治家的「能動精神」實質上不同於官員的文官心態。確實，同樣在辦公室工作的經營者也像軍隊領袖一樣，在形式上與其他官員並無不同。如果從事一項大規模經營的總裁是一個股份公司的帶薪雇員，那麼他在法律上就與其他許多官員無異。在政治生活中，一個政治機關的首腦也是同樣情形。政府部長在形式上就是一個有權領取養老金的帶薪官員。不管根據什麼憲法，他都可以被隨時解職或者辭職，這一事實使他的地位不同於絕大多數、但不是所有其他官員的地位。遠更引人注目的事實是，他——而且只有他——無需提供正式的專業訓練資格證明。這就意味著他的地位的含義就像私人經濟中經營者與公司總裁一樣根本不同於其他官員。實際上，更準確地說，他被假定為一個另類。事實的確如此。倘若一個處在領導地位上的人是個抱著功能精神的「官員」，即使他非常稱職，就是說，如果他只是按照條例和指令盡職盡忠地工作，那麼無論讓他掌管私人經營還是掌管一個政府，都將毫無用處。不幸的是，我們自己的政府就為這一點提供了證明。 這種差異僅僅是部分產生於預期功能的性質。在具體事務上獨立決策和富於想像的組織能力，通常也是對官僚的要求，甚至在更大的事務上經常也有這樣的預期。認為官僚就是要專心致志於作為部下的例行公事，惟有「主管」才能執行那些令人關注並提出了智力要求的任務，這是文人墨客的先入之見，而且僅僅在一個不知道如何管理自己事務和官員業績的國家才會成為可能。毋寧說，差異在於責任的性質，這一點實際上決定了對這兩種地位提出的不同要求。官員接到一項指令，如果他認為該指令是錯誤的，他可以而且被認為應該表示異議。如果他的上司堅決要求執行該指令，他的責任——甚至榮譽——就是要像遵守內在的信念一樣去執行，並以這種方式證明他的責任感高於他的個人好惡。至於該指令是來自一個「機關」、一家「公司」還是一次「集會」，這都無關緊要。此即官職的精神氣質。一個以這種方式行事的政治領袖理所當然會遭到蔑視。他往往要被迫做出妥協，這就意味著舍小局顧大局。不管他的主人是君主還是人民，如果他不能有效地提出這樣的要求：「或者給我授權、或者容我辭職」，那麼他就不是一個領袖，而是俾斯麥說的那種類型，一個可悲的戀棧者（Kleber）「置身政黨之外」——事實上是置身權力鬥爭之外，這才是官員的角色；為個人權力而鬥爭以及為之承擔個人責任，則是政治家和經營者的生命線。 自俾斯麥親王辭職以來，德國一直是被「官僚」治理著，這是他剪除一切政治稟賦造成的後果。從廉正、教養、良知和心智角度來說，德國繼續維持著一個優於世界上所有其他國家的軍事與民政官僚系統。世界大戰期間德國的軍事業績——以及總的來說還有內政業績——已被證明就是依靠這些手段實現的。但是，最近幾十年間德國的［對內對外］政策走向如何呢？我們不妨給它一個最寬厚的評價：「德國軍隊的勝利彌補了它的失敗」。為此付出了多大的犧牲我們暫且不談，我們要問的是，什麼原因導致了這些失敗？ 外界認為，罪在德國的「獨裁統治」。但在德國國內，拜我們那些文人墨客愚蠢的歷史想像之賜，則會頻頻聽到相反的說法，即國際性的「民主」陰謀形成了與我們作對的反常同盟。外界使用的偽善說辭是把德國從獨裁統治下「解放」出來，國內的既得利益集團——我們就要認識到它們——使用的是同樣偽善的口號，即保護「日耳曼精神」免遭「民主」的污染或者免受它們所指的其他替罪羊之害。 例如，抨擊德國的外交已經變成了一種習慣，這大概是不公正的。顯然，一般來說它與其他國家的外交沒什麼兩樣。這裡出現了一個混淆。我們缺少的是一個政治家對國家的引導——不是一個政治天才，那只能在少數國家才有指望，甚至不是一個偉大的政治幹才，而只是一個政治家。 5．君主的有限作用 這就使我們直接來到了對兩種權力的討論，只有它們，即君主和議會，才能與全體官員一起成為現代憲政國家中的控制與引導力量。 除非一再魯莽行事，除非從過去的錯誤中沒有接受任何教訓，否則日耳曼各王朝的地位在戰後將會毫髮無損。不論是誰，只要抓住機會與德國社會民主黨人聯合起來，在深入細緻的討論之後就總是能夠促使他們承認，就德國面臨的特殊國際形勢來說，「實際上」君主立憲是最適於她的統治形式。1914年8月4日之前的很長時間內，情況就是如此。我在這裡談論的不是「修正主義者」、議會議員或者工會會員，而是黨的常任官員，其中包括一些非常激進的官員。只需瞥一眼俄國的情況即可明白，向議會君主制的過渡——正如自由派政治家期望的那樣——可以保存王朝，摧毀赤裸裸的官僚統治，其最終結果將會大大增強那個國家，而現在它卻被文人「共和國」大大削弱了，不管它的領袖抱有什麼樣的理想主義。[17]在英國可以看得更加清楚，英國議會的強固與這一事實有關：國家的最高職位已被永久性占據。我們這裡不可能討論僅僅一個君主的存在何以那麼重要，也不可能討論是否只能由君主來發揮這種作用。無論如何，至少對於德國來說，我們必須考慮君主的地位問題。我們不能寄望於一個王位覬覦者之間相互廝殺的時代和一個反革命的時代，因為我們的國際地位已經過於脆弱了。 然而，在現代國家，君主根本不可能抗衡無處不在的官僚權力。他不可能控制行政，因為那是一部具有專業素養的機器，而現代君主——可能除了軍事事務以外——絕不可能是個專家。尤其是，君主絕不可能成為在政黨機制內接受訓練或者外交領域的政治家。他受到的教育，特別是他的憲法地位，全都與此格格不入。他不是在政黨競爭中獲得王位的，權力鬥爭也不是他的，而是政治家的天然環境。他並不登上政治舞台去親身經驗政黨生活的嚴峻現實，毋寧說是藉助他的特權以脫離這種現實。君主當中也有些天生的政治家，但卻十分罕見。一個並非天生政治家的君主，一旦試圖像沙皇那樣親自進行治理，或者藉助政治手段、口筆並用進行最廣義上的「鼓惑」去發揮影響，以圖推廣他本人的觀念，表現他的個性，那就會危及他自身的利益和國家的利益。那時受到威脅的就不僅是他的王冠（這也許是他的個人事務），還有國家的存續。然而，這種誘惑對於一個現代君主來說是必然會出現的，甚至是不可避免的——如果他面對的只是官僚的話，那就意味著議會無權無勢，比如最近幾十年來德國的情況。即使從純粹的工具觀點來看，這也是一個嚴重的欠缺。如果沒有一個強大的議會，今天的君主就要依賴官員的報告以監督其他官員的工作。這是一種惡性循環。各部之間持續不斷的彼此爭鬥，就是政治領袖缺席的這種所謂「君主」之治帶來的天然後果，俄國就是個典型，在某種程度上說，德國至今也是如此。「主管」們的這種衝突多半並不涉及觀點的分歧，而是個人的角力；各部之間的衝突可以被主管們利用來競爭部長職位。如果這些僅僅被看作官僚的利益，那麼決定誰將任職的就是宮廷陰謀、而不是實質理由或政治領導權的性質。眾所周知，個人之間的權力鬥爭在議會制國家很常見。但要認為在君主制那裡情況會不同，則實屬謬見。實際上，君主制有一個額外的難題。君主認為是他本人在親自治理，但事實卻是，官僚系統在他的蔭蔽下享有了不受控制且不必對任何人負責的特權。君主身旁圍繞著諂媚者，頭上罩著浪漫的權力光環，因為他可以根據自己的心血來潮撤換當朝的大臣。然而，像英國的愛德華七世和比利時的利奧波德二世那樣的君主，毫無疑問並沒有傑出的人格，但卻掌握了更大的權力，儘管——並且正因為——他們是按照嚴格的議會制方式進行統治的，且從來沒有扮演引人注目的公共角色，至少從來沒有公開出現在議會之外的場合。如果文人墨客們把這種君主叫做「影子君主」，那是純粹的無知；如果他們把有關這些君主品行的庸俗議論變成了一種政治判斷標準，則堪稱愚蠢。歷史將會作出不同的評價，儘管他們的政策以失敗告終，一如許多偉大的規劃也以失敗告終。這兩位君主之一甚至被迫按照議會的權力格局更換了他的宮廷官員，但卻聚集起一個世界性的聯盟；另一位只是統治著一個小國，但卻聚集起一個龐大的殖民帝國（至少與我們的殖民地碎片相比）。不論是一個君主還是一個大臣，只要他想取得政治領導權，就必須懂得如何把玩現代的權力手段。議會制度不過是排斥了政治上無力勝任的君主——這是為了國家的利益。儘管人口規模非常之小、但卻設法把各個大陸最好的地方變成了它的附庸，這是一個「守夜人國家」[18]嗎？這種陳詞濫調透出了Untertan(4)的滿腔怨恨，實在是俗不可耐。 現在就讓我們轉向議會。 6．議會的強與弱，消極政治與積極政治 現代議會基本上是官僚制手段統治下的人們的代表機構。畢竟，被統治者——至少是在社會上具有重要地位的各個階層——某種最低限度的同意，才是任何支配能夠持續下去的先決條件，哪怕它是組織得最出色的支配。今天的議會就是顯示這種最低限度同意的手段。公權力要採取某些行動，必須先經議會審議之後才能頒布法令，這尤其包括預算。控制提高稅收——預算權利——是議會的決定性權力手段，自從各個等級的共同特權產生以來就是如此。然而，只要議會僅僅是通過拒絕撥款案和其他立法法案，或者通過非強制性的議案支持公民對行政當局的抱怨，它就被排除出對政治事務之走向的積極參與了。這時它就只能參與「消極政治」，這意味著它要像看待一種敵對權力一樣面對行政首腦，它只能得到必不可少的最低限度信息，並被認為是個純粹的障礙物，是沒什麼作用的吹毛求疵者以及自認為無所不知者的集會。這樣，官僚系統又很容易被議會及其選民看作野心家和走狗一族，只顧讓人民服從它那些討厭又多餘的活動。 如果議會實現了以下目的，局面就會不同：行政首腦必須從議會成員中產生——即真正意義上的議會制，或者他們需要議會多數表示信任才能任職，至少也必須在失去議會信任時辭職——即由議會選擇領袖；因此，他們必須詳盡無遺地對議會說明自己的行動，服從議會或其委員會的核查——即領袖對議會負責；進而，他們必須按照議會認可的指導方針施政——即行政由議會控制。這時，支配性政黨的領袖就是在積極參政了，議會則變成了一個積極政治的因素；同時，君主也不再——至少不再完全——憑藉他的正式王權進行治理，而是憑藉他的個人影響，一種無論如何都很巨大的影響，但這種影響會隨著他有多麼審慎以及他對自己的目標有多大把握而變化。這就是人民國家（Volksstaat）的含義，不管這個術語是否恰當。相反，一個只能訴諸消極政治並面對一個支配性官僚系統的被統治者的議會，則是威權主義國家（Obrigkeitsstaat）的變種。我們這裡關心的就是議會的地位帶來的具體後果。 不論我們對議會政治是愛是憎，我們都不可能消除這種政治，充其量也就是在政治上把議會變得無權無勢，一如俾斯麥之於德國國會。除了「消極政治」的一般後果之外，議會的虛弱還會帶來其他一些結果［如果我們首先想想一個強大議會的作用，對此就能理解得更加充分］：議會中的任何衝突，不僅包含著實質問題上的鬥爭，而且包含著個人權力的鬥爭。如果議會非常強大，一般來說，君主就會把政府委託給一個決定性多數的代言人，各政黨之間的權力鬥爭則會圍繞這個最高行政職位進行。由此，投入這種戰鬥的將是那些具有十足的政治權力本能和高度發達的政治領袖品質的人，所以他們便有了接掌這個最高職位的機會；黨在議會之外的存續，以及無數與黨捆綁在一起的理想關切，一定程度上還有一些非常實際的關切，都需要有能力的領袖得到那個最高職位。只有在這些條件下，才能激勵那些具有政治氣質與稟賦的人服從這種競爭基礎上的選擇。 假如在「君主之治」的標籤下任命這種最高職位乃是官僚升遷或者有機會與宮廷相熟的結果，假如一個無權無勢的議會必須服從於這種政府組成方式，那麼情況就完全不同了。這時，除了實質問題以外，個人抱負自然也在發揮作用，但卻表現為十分不同的次要形式和方向，正如1890年以來在德國看到的那樣。各政黨除了代表有影響的選民的地方經濟利益之外，主要關心的就是次要的下級職位庇護權。比洛首相與中央黨［1906年］的衝突並不是由於政治上的分歧，實質上是因為這位首相試圖屏棄中央黨的庇護權利，而這種權利直到今天甚至仍在對帝國某些中央機構的人員組成成分發揮著作用。在這方面，中央黨並非獨此一家。各保守派政黨繼續保持著對普魯士官職的壟斷，只要這些利益似乎受到了威脅，就竭力用「革命」的幽靈恐嚇君主。遭到長期排斥的各個政黨則盡力通過經營自治市行政和公共衛生保險基金來補償自己，並在議會中追求那些敵視政府、與國家離心離德的政策，比如社會民主黨的習慣做法。這是非常自然的，因為任何政黨都會追逐權力，這意味著可以參與行政，因而也就是提供任職機會。就與後者有關的問題而言，我們的統治階層並不比其他任何地方的統治階層幹得差，但他們不可能被認為應當負有責任，因為求職與庇護都是在幕後進行，而且涉及的都是不必計較文職官員人事構成成分的低級職位。我們的官僚系統又由於擺脫了個人監督而從這種事態中受益；它向各支配性政黨支付的惟一代價，就是那些次要收益形式的「小費」。這一天然結果就產生於以下事實：實際上為支持或反對政府提供了多數的政黨（或政黨聯盟），其本身並不正式負責提供最高政治職位。 另一方面，這種制度允許那些雖然是合格的官僚但卻沒有政治家稟賦的人呆在政治領袖地位上，直到出現什麼陰謀詭計迫使他們出局，並給類似的其他人物提供機會。因此，我們與任何其他國家一樣有著政黨庇護制，但我們卻採取了不誠實地遮遮掩掩的形式，其運作方式總是有利於某些合宮廷之意的黨見。不過，這種偏好遠非事情最糟糕的一面。如果它至少還能提供一種機會——從這些合宮廷之意的政黨中找出有能力指引這個國家的領袖，那麼它在政治上也還是可以容忍的。但情況卻並非如此。大概只有在議會制條件下，至少也是把最高職位置於議會庇護之下，那才是有可能的。我們這裡遇到的是一個體現在現行憲法中的純形式上的障礙。 7．德國國會的憲法缺陷和領導權問題 帝國憲法第九條有言，「任何人不得同時兼任聯邦參議院和德國國會成員」。因此，儘管在議會制度下，政府領袖又是議會成員被認為是絕對必要的，但這種可能性在德國卻從法律上被消除了。帝國首相，或者一個在聯邦參議院（Bundesrat）中代表自己所屬邦的大臣，或者一個帝國國務大臣，可以是某個邦議會的成員——比如普魯士議會議員——而且可以在那裡影響甚或領導他的黨，但他不可能坐上德國國會的席位。這種限制不過是在機械模仿英國下院對貴族的排斥（大概是從普魯士憲法搬過來的）。因此，這是一種欠考慮的做法，現在理應予以廢除。這本身並不等於引進了議會制或者議會庇護權，但能創造機會使一個政治上勝任的議員同時擔任帝國政府的一個重要職位。一個證明適合擔任最高職位的議員，在他可以得到這個職位之前卻要被迫放棄他的政治基礎，著實令人看不出理由何在。 如果貝尼希森當時［1877—1878］進入政府並離開德國國會，一個重要的政治領袖也就被俾斯麥變成了一個沒有議會支持的行政官員，這時［民族自由］黨就可能被左翼接管並陷入分裂——大概這就是俾斯麥的意圖。如今，該黨議員席弗爾（Schiffer）因加入政府而喪失了在黨內的影響，使該黨倒向了它的大財團一翼。[19]各政黨就是以這種方式被「斬首」的，政府得到的不是有用的政治家，而是官員，他們既沒有官僚生涯所需的專業素養，也沒有議會議員那樣的影響力。這樣一來，結果就是以能夠想像的最廉價的形式「收買」各個政黨。議會變成了有才幹的未來國務大臣的一個晉身之階。這種典型的官僚觀點得到了那些政治與法律文人們的擁護，他們認為德國的議會制問題由此就能以特殊的「德國」方式加以解決！同樣是這些人，把謀職看作是純粹的「西歐」和「民主」現象而冷嘲熱諷。他們從來沒有認識到，議會制領袖謀求官職並不是為了薪金和職銜，而是為了權力以及隨之而來的責任；他們也從未認識到，這些領袖只有在議會擁有大批追隨者時才能做到這一點。這些人也決不會明白，把議會變成一個篩選領袖的基地還是招募官迷的基地，兩者是存在區別的。幾十年來，這同一些人一直在嘲笑德國議會及各政黨把政府看作天敵。但他們絲毫沒有受到這一事實的困擾：因為憲法第九條——僅僅針對德國國會——的限制，聯邦參議院和德國國會被法律視為相互敵對的權力，它們只能通過前者論壇上和後者會議桌上的聲明彼此關聯。一個受權進行統治並且是經選舉當選的政治家，能否把他的官職和某種議會委託——政黨領導權或者無論如何也是參與黨的活動——合起來，他在聯邦參議院投票時所根據的指示與他在德國國會堅持的個人信念能否相容，這應當留給他的良心去考慮。[20]受命在聯邦參議院「主持」［即普魯士］投票的人——帝國首相兼普魯士外交大臣，除了在其他各邦代表的監督下掌管聯邦參議院之外，還應當作為德國國會中的一個黨員自由發揮他的影響。當然，在今天，如果一個政治家與各個政黨保持距離，會被認為是「高尚的」。波薩多夫斯基伯爵（count Posadowsky）甚至認為，他先前擔任的那個職務［1897—1907年任內務大臣］理應始終獨立於任何政黨，這意味著理應扮演一個無效的學究式雄辯家角色濫用德國國會。為什麼無效？原因就在於議會處理自身事務的方式。 議員的演說如今已不再是個人的信仰表達，也很少是為了把反對派爭取過來。它們是（「通過這個窗口」）為國家準備的官方聲明。所有政黨的代表輪流發表一兩次演說之後，德國國會的辯論即告結束。演說內容都在事先提交給黨的會議，或者至少要在所有實質問題上達成一致。這種會議還要決定誰將代表本黨發言。各政黨都像官僚系統一樣擁有每個方面問題的專家。確實，它們除了有自己的工蜂以外也還有雄峰，如果謹慎利用，很有助於雄辯的煽情。不過總的來說，幹這種工作的那些人也有影響。他們的工作都是在幕後進行——在委員會和議會黨團的會議上，尤其是在最活躍的議員私人辦公室里。比如歐根•李希特（Eugen Richter），儘管他甚至在自己的［進步］黨內也很不知名，但他的地位卻堪稱不可動搖，原因就在於他的巨大工作能量和出色的預算知識。大概他是能夠把陸軍部長直至最底層的軍人俱樂部對每一個硬幣的用途核實清楚的最晚近的一位議員。儘管陸軍部的官員們嘖有煩言，但曾多次向筆者表示，他們佩服李希特對這些問題的把握。馬蒂亞斯•埃茨貝格爾（Matthias Erzberger）目前的地位就是憑著那種蜜蜂般的驚人勤奮，否則，這位政治稟賦非常有限的政治家何以會產生影響，就很令人費解了。[21] 然而，勤奮既不能證明某人是個合格的政府領袖，也不能證明他是個合格的政黨領袖——這兩者決非我們的浪漫主義文人墨客相信的那樣是彼此有別的兩回事。據我所知，德國的所有政黨過去都曾有過具備政治領袖稟賦的人：民族自由黨的馮•貝尼希森（von Bennigsen）、馮•米克爾（von Miquel ）、馮•施陶芬貝格（von Stauf f enberg ）、福爾克（Völk）以及其他一些人，中央黨的馮•馬林克羅特（von Mallinckrodt）與溫特霍斯特（Windthorst ），保守黨的馮•明尼格羅德（von Minnigerode）、馮•曼陀菲爾（von Manteuffel），進步黨的馮•塔普深（vonSaucken-Tarputschen），以及社會民主黨的馮•沃爾瑪（von Vollmar）他們全都從議會消失了或者離開了議會，比如19世紀80年代的貝尼希森，因為他們不能作為政黨領袖進入政府。如果議員變成了部長，例如馮•米克爾和默勒（Möller），他們就必須放棄先前的政治承諾以適應純粹的官僚內閣。（默勒當時曾說過，他早先作為一個議員在演說中發表的個人觀點已是眾所周知，所以現在處於一種不討人喜歡的地位！）然而，有許多天生的領袖留在了德國。但他們在哪裡呢？答案現在很容易得出。我要提到一個人，他的政治觀點以及對社會改革的態度與筆者完全格格不入：有誰能相信以前曾是公務員並積極從事德國東部地區殖民化政治的克虜伯現任董事，就註定了只是管理德國最大的工業企業、而不是管理一個關鍵的政府部門或者一個強有力的議會政黨？[22]那為什麼他正在做的是前者、而在現有條件下可能會拒絕後者？為了賺更多的錢？不，我認為是出於另一個非常簡單的原因，就是說，一個懷有強烈權力欲望並具有相應品質的人，只要他的稟賦和能力使他可以在大規模工業企業、卡特爾、銀行和批發商業中舒展身手，那麼由於議會的無權無勢以及隨之產生的部長職位的官僚特徵，他要置身其中，大概就不得不成為一個冒險進入這種可憐巴巴相互怨恨的網絡並在滑溜溜的宮廷陰謀地板上打轉的傻瓜。這種類型的人會寧願出錢資助泛日耳曼的報紙讓文人墨客們在那裡胡言亂語。如果拋開一切虛飾之詞，我們的所謂君主之治就不過是這種消極選擇的過程，它使所有不同凡響的幹才轉而效力於資本主義利益，因為只有在私人資本主義領域，今天的情況才接近於對具有領袖稟賦的人進行選擇。為什麼？因為只要和億萬馬克有關的經濟利益以及千千萬萬工人的生計受到影響，文人墨客們空談的舒適安逸（Gemütlichkeit）也就到頭了。[23]為什麼在政府中卻沒有這種選擇？因為俾斯麥統治留下的最糟糕的遺產之一就在於這一事實：他認為必需盡力把他的威權主義統治隱藏在君主的正當性背後。他的後繼者忠實地仿效了他的做法，但他們不是凱撒，而是持重的官僚。這個政治教養不良的民族只從表面價值上接受了俾斯麥的誇誇其談，而文人墨客照例都是喝彩捧場。這倒是合乎情理，因為是他們在考察未來的官員，而他們自認為就是官員和官員之父。他們的怨恨乃是針對任何沒有通過文憑獲得正當性就追求並掌握了權力的人。由於俾斯麥使這個民族戒除了關注公共事務、尤其是關注外交政策的習慣，它喜歡津津樂道於接受了某種「君主之治」，但實際上卻是不受制約的官僚之治。在這種制度下決不可能產生政治領袖的品質，也不可能使它在世界任何地方取得成果。我們的公務員當中肯定蘊藏著具有領袖品質的人物，我們當然不想在此否定這一點。然而，官僚等級制的慣例和內在特性，嚴重阻礙的恰恰就是這些幹才的發展機會，而現代官員的整體性質最不利於政治自治的發展（必須將這一點與個人的內在自由區別開來）。我們已經一再強調，政治的本質就是鬥爭，就是吸收盟友和自願的追隨者；威權主義國家的為官之道不可能獲得這種深奧藝術的素養。眾所周知，俾斯麥上過的學校就是法蘭克福聯邦議會。[24]在軍隊中，訓練的目的就是為了作戰，從中可以產生軍事領袖。但是對於現代政治家而言，真正的角力場卻是議會和普通公眾面前的政黨競爭——既不是為了競爭官僚的升遷、也不是為了其他什麼適當的替代物。當然，只有存在一個議會和一個其領袖能夠接管政府的政黨，這一點才是確鑿的。 一個充其量只能根據選民的利益改變某些預算項目並為黨魁的被庇護人提供某些小恩小惠的政黨，憑什麼吸引那些具有領袖品質的人物呢？它能向這些潛在的領袖提供什麼樣的機會呢？我們議會那種單純消極政治的傾向，至今仍反映在德國國會及各個政黨議事日程和慣例的多數瑣碎細節中。我知道有一些事例，年輕的政治幹才完全是被資深的地方顯貴和黨內大佬壓制住了。每個行會都有這種情況，而在一個僅僅囿於消極政治並且無權無勢的議會中，這是非常自然的事情，因為在這種機構中發揮主導作用的是行會的本能。一個旨在分享統治權力和責任的政黨絕不可能忍受這種狀況，每個黨員都會知道，黨以及把他與黨拴在一起的所有利益的存續，都要取決於黨對合格領袖的服從。在今天的任何地方，甚至包括英國，都不可能是議會本身在治理和決策。大批議員只是作為領袖的追隨者或構成了政府的某些領袖的追隨者發揮作用，只要這些領袖幹得富有成效，議員們就只管盲目追隨。這就是議會的行事方式。政治行動始終是決定於「少數原則」，這意味著決定於少數人構成的領導群體的高度政治靈活性。這種凱撒制要素在大規模國家都是根深蒂固的。 然而，也只有這種要素，才能保證藉助於清晰可辨的具體個人對公眾負責，而在一個進行籠統治理的議會中它就可能消失殆盡。在真正的民主制那裡，情況尤其如此。直接民選的官員已經在兩種環境下證明了這一點：首先是在地方小行政區，那裡的常住居民彼此直接熟稔，選舉可能會決定於一個人在鄰里共同體中的聲望。其次是大規模國家中最高政治官職的選舉，儘管它得到的確實只是相當保留態度下的支持。以這種方式獲得最高權力的雖然很少是最傑出的人，但一般至少也是合格的領袖。然而，大批中層官員，尤其是那些需要某種專業素養的官員，實行民選一般都會徹底失敗，原因也不難理解。在美國，由總統任命的法官在能力與廉潔方面遠遠勝於民選法官。任命他們的人畢竟要對官員的資格承擔責任，一旦出現嚴重失誤，執政黨以後的日子就很難過。在美國，平等選舉權反覆產生的結果是公眾受託人——市長大人——的當選，他可以相當自由地設立他自己的市政行政班子。英國的議會制同樣很有利於這種凱撒制特徵的發展。首相出自議會，但卻獲得了對議會越來越具有支配性的地位。 正如任何其他人類組織一樣，通過政黨選擇領袖也有其缺陷，但在最近幾十年間，德國的文人卻令人厭惡地誇大了這些缺陷。當然，議會制也會要求個人服從某個人，而他可能往往只是把此人作為「較小的罪惡」接受下來。但是，威權主義國家卻根本不給他選擇的機會，並且強加給他的是官僚而不是領袖，這無疑會導致相當大的區別。此外，財閥政治在德國也像在其他國家一樣蒸蒸日上，儘管形式上略有不同。應當指出，文人墨客們用最黑暗的色調描繪這種巨大的資本主義勢力，乃是出於完全的無知。財閥政治的崛起背後有著堅實的原因：正是這些勢力，遠比那些空想理論家更了解自身的利益所在，而且步調一致地站到了官僚制的威權主義國家一邊反對民主和議會制，尤其是重工業界這一最無情的資本主義勢力。然而，這些原因是文學庸人們無法理解的，他們以道德化的方式強調了這樣的事實：政黨領袖是受權力意志驅使的，他們的追隨者懷抱的動機則是謀求官職的自我利益——好像官僚的抱負並非同樣充滿了升遷和薪金念頭、而是由最無私的動機激發出來的。圍繞誰應當擔任外交部長的問題，最近（1918年1月）出現了一場受到某些官方來源慫恿的報端大戰，而鼓惑宣傳在權力鬥爭中的作用，在這場大戰中已經表露無遺。[25]這證明了一種所謂的君主之治為極端惡劣地濫用新聞輿論謀求官職和製造部門之間的衝突提供了便利。任何包容了強大政黨的議會制度都不可能加劇這種事態。 與官僚們競爭升遷和薪俸這種常見的庸俗關切相比，黨員的動機決不會更多理想主義成分，一般來說，兩者都會去爭奪個人利益（即使在文人們展望的那種被吹噓成同心同德團結一致的狀態中，情況也不會有什麼兩樣）。然而，最為重要的是，這些普遍的人性弱點至少不會阻止對有能力的領袖的選擇。但在一個政黨內部，惟有當領袖知道獲勝時將會擁有政府的權力與責任，這才是可能的。惟有那時，這種選擇才是有可能的，但即使那時也未必就是有保證的。因為，只有一個實際有效的，而不是誇誇其談的議會，才能提供使真正的領袖、而不是純粹的煽動天才脫穎而出的土壤。然而，一個實際有效的議會乃是持續分擔行政工作並監督行政的議會，這在戰前的德國是不可能的，但在今後卻必須使之成為可能，否則我們就將重蹈覆轍。這就是我們下面的話題。 三、議會質詢的權利和政治領袖的產生 德國議會的整個結構都是以消極政治為取向的：發出批評和抱怨，審議、修改和通過政府的議案。全部的議會慣例都是這種狀態。由於缺少公共關切，很不幸，我們對德國國會的實際運作就拿不出任何像外國議會存在的那種政治分析；我們只有對程序規則的紮實研究。然而，如果你打算對一個議員談論你想得到的議會組織，你立刻就會遭遇眾多的慣例，它們僅僅是為過時的議會顯貴們的舒適、虛榮、索求和成見以及為了阻礙議會的任何政治效能而存在的。因此，甚至議會對官僚系統的持續監督這種簡單的任務也受到了妨礙。這種監督是多餘的嗎？ 在面對明確規定的專業性任務而必須證明自己的責任感、不偏不倚以及對組織問題的熟練程度時，我們的官員堪稱出類拔萃。凡是像筆者一樣出身於公務員家庭的人，大概都不會使這個傳統受到玷污。但是，我們這裡關心的是政治業績，而不是官僚業績，且事實本身即可喚醒以下這種沒有人能夠坦然否認的認識：不論何時，要想指望官僚系統處理政治問題，就只能以徹底失敗告終。這並非偶然，毋寧說，如果天生就互不相容的能力居然會出現在同一個政治結構中，那反而令人吃驚。我們已經指出，登上政治舞台為自身的信念而奮鬥、並在這個意義上投入政治鬥爭，這不是公務員的任務。恰恰相反，他引以為自豪的地方就在於保持不偏不倚，而不管他本人抱有什麼傾向和觀點，為的是以有良知、有意義的方式既遵守具體指令又堅持普遍規則，哪怕——特別是——在它們不合自己的政治態度時。但是，官僚系統的首腦卻必須不斷解決政治問題——包括文化政治（Kulturpolitik）問題和權力政治（Machtpolitik）問題。議會的首要任務就是監督這些決策者。然而，不光是指定給最高級官僚的那些任務，還有較低行政層面所有技術上的具體任務，都有可能變成政治上的重要任務並需根據政治尺度加以解決。政治家必須成為抵消官僚支配的力量。然而，這會遭到行政決策者權力利益的抗拒，他們渴望最大限度地擺脫監督並確立對內閣職位的壟斷。 1．對官僚系統的有效監督與官僚系統的權力基礎 對官員的有效監督要依賴於某些前提。 撇開行政事務固有的勞動分工不談，所有官僚的權力都是依賴於兩種知識：首先是最廣義上而言的，通過專業訓練獲得的技術知識。這種知識在議會中是否也要體現出來，或者議員能否在既定情況下親自諮詢專家，則是偶然的問題和私人事務。沒有什麼能夠替代專家在議會委員會面前召喚有關政府官員到場進行系統的（口頭）盤問，這是公共監督和全面質詢的惟一保障。當今的德國國會根本沒有這樣做的權利：憲法判定那是外行的無知。 然而，僅有專業知識並不能說明官僚系統的權力。除此以外，官僚還擁有職務信息，這種信息只能通過行政渠道獲得，並為他提供能使他據以採取行動的事實。只有一個不靠官員的善意也能接近這些事實的人，他才能有效地監督行政。根據具體情況可以採取的適當手段包括，查閱檔案文件、當場質詢、直至在議會委員會面前對官員進行口頭盤問。這種權利也沒有給予德國國會，它被蓄意安排得無法獲得必需的檔案文件，因此，除了被說成是半吊子以外，德國國會還被認為無知——這顯然不是出於技術原因，完全是由於官僚系統最精湛的權力手段所致：它利用那個臭名昭著的「公務機密」概念把公務信息變成了保密材料。歸根結底，這不過是讓行政當局免於監督的一種手段。官僚等級制的每個下級都會受到上級的監督和批評，但同時，對決策者的所有控制——不管是技術控制還是政治控制——卻統統歸於無效。行政首腦在德國國會回答質疑和批評的那種方式，對於一個充滿自信的人來說往往是很不光彩的，這一點之所以可能，僅僅是因為議會無法藉助「調查權」（Enqueterecht）利用那些具體事實和技術觀點，而這樣的知識惟有通過持續參與並影響行政才有可能獲得。這是必須首先進行的變革。當然，沒有人會認為德國國會的各個委員會應該沉浸在包羅萬象的研究中，然後發表卷帙浩繁的調查結果——這無論如何是不可能發生的，因為德國國會還要忙於大量其他的事務。議會的質詢權應當是一種輔助手段，此外它還是一條鞭子，單純有它的存在，即可迫使行政首腦為了不讓鞭子必需被運用起來而對自己的行動作出說明。英國議會無與倫比的成就始終是源自明智地運用這種權利。英國官員的廉正和英國公眾高水準的政治教養，在很大程度上就是奠基於此；常有人強調指出，從英國新聞界及其讀者跟蹤關注議會各委員會議程的那種方式，即可看出政治成熟的最佳尺度。這種成熟不僅反映在對大臣的不信任投票、指控以及法國—義大利式雜亂無章的議會制那種類似的景觀上，而且反映在這一事實上：國民始終都很了解官僚系統在如何處理它的事務並持續對它進行監督。只有一個強有力的議會的各個委員會，才能成為發揮這種有益的教育影響的手段。說到底，官僚系統只能從這項發展中受益。公眾與官僚系統的關係，至少在那些具有議會制傳統的國家，很少表現得像在德國這樣缺乏相互理解。這並不足怪。在我們國家，無論到了哪裡，官員們必須處理的各種問題都令人不得而知。他們的業績從來就不被理解也不被讚賞，只要不受控制的官僚支配現狀繼續存在，那就不可能消除對「官大人」毫無結果的抱怨而代之以積極的批評。此外，只要官員的權力待在它的適當位置，它就不會遭到削弱。在部門事務中，專於特定領域的常任次長（Geheimrat）就比他的部長更有優勢，即便部長是個職業官員；英國如此，德國也不例外。這就是適得其所，因為在今天，要想了解實現政治目標所必需的技術手段，專業素養乃是一個必不可少的前提。但是，決策並非一項技術事務，因而不是職業公務員的本分。 2．作為政治領袖檢驗場的議會 貌不驚人的議會質詢權將會產生持續的監督，這是未來旨在加大議會參政程度的一切改革的基本前提。這種變革也是把議會轉變成政治領袖篩選基地所不可或缺的先決條件。德國的文學時尚喜歡把議會貶低為「單純的清談」場所。三代人以前，卡萊爾（Carlyle）也曾以類似但遠更詼諧的語調大聲疾呼反對英國議會，但它卻變成了英國的世界權力中的決定性力量。今天的政治（與軍事）領袖已經不再揮舞刀劍了，而是訴諸平淡無奇的聲波與墨水：寫出和說出的文字。重要的是思想和知識、堅定的意志及清醒的經驗在決定著這些文字，無論它們是命令還是競選演說，是外交備忘錄還是議會的官方聲明。然而，如果一個議會只能發出批評卻無法獲知具體事實，而且它的領袖從來沒有處在一種必須證明自身內在氣質的地位上，那麼它能表現出來的不是無知的煽動就是慣常的無能，或者兩者兼備。這是我國完全非政治化時代產生的政治發育不良的可憐歷程的一部分，在那個時代，德國的庸人是用已被自身環境所蒙蔽的雙眼去看待英國議會那樣的政治制度的，他們相信，他們可以從自身政治無能的高度得意洋洋地俯瞰這種制度，而且無法認識到英國議會畢竟變成了這樣一些政治領袖的檢驗場：他們勉力使人類的四分之一接受了政治上深謀遠慮的極少數人的統治。關鍵在於，對這種統治的服從很大程度上是自願的。被大肆吹噓的德國威權主義國家又有什麼可以相提並論的成就呢？當然，為這種成就進行的政治準備，並不是得自在議會面前發表的那些鋪張揚厲裝點門面的演說，只能是得自議會生涯中的紮實艱苦的工作。傑出的英國領袖無一例外都具有議會委員會，且往往還有不同政府機構的工作經歷，然後才上升到領袖地位；只有這種強化訓練（這是政治家在一個實際有效的強大議會的各委員會必須經歷的強化訓練），才能把這種集會變成不是單純的煽動家、而是積極參與的政治家的篩選基地。直到今天，英國議會在這方面仍是無與倫比的（對此實在無人能夠否認）。只有公務員和政治家的這種合作，才能保障對行政的持續監督，從而保障對領導者與被領導者的政治教育。有效的議會監督所促成的行政公開性，必須成為一切有效的議會工作及政治教育的先決條件。我們也已經開始踏上了這條道路。 3．議會各委員會在戰時與平時的無能 戰時的緊急狀態掃除了許多守舊的口號，進而產生了德國國會的大委員會（Hauptausschuss），[26]它的運作雖然還不能盡如人意，但至少是邁出了走向有效議會的一步。它從政治角度而言的不足之處，應當歸因於在敏感問題上那種惡劣而雜亂無章的公開性形式，討論都是在過於龐大的議員圈子裡進行，因此他們必定會情緒用事。軍事和外交（比如潛艇戰問題）機密材料竟為數百人所知，這絕對是危險的胡鬧，結果，這種信息就在私下裡不準確地傳播開來，或者以製造轟動效果的暗示形式見諸報端。對外交和軍事政策的現時審議應當局限於各政黨的受託代表這個小圈子內。因為政治始終是由少數人從事的，那麼政黨在面對生死攸關的政治問題時也必須按照追隨者的方式、而不是按照行會的方式加以組織。它們的代言人必須是「領袖」，這意味著他們必須擁有做出重要決定的無限制權威（或者至少在有些時候能夠從隨時召集在一起的委員會那裡獲得這種權威）。為了特定的具體目的而召集的德國國會「七人委員會」，表面上看就是在這個方向邁出的一步。[27]把這種機構叫做「臨時」機構並企圖不把國會議員看作他們政黨的代表，是在迎合行政首腦的自負——這種企圖有可能毀了七人委員會的政治意義，但所幸的是並沒有奏效。使這七個黨代表與政府代表坐到一起有著充分的技術理由，但是聯邦參議院的七個全權代表最好還是代之以較大的非普魯士邦的三四名代表，此外再召集四五名最高級的軍方人員或者他們的代表。總之，只有一個言行謹慎的小群體才能在非常緊張的政治局勢中籌劃政治決定。在戰時條件下恐怕就很適於成立這樣一個把政府代表與所有主要政黨代表團結在一起的混合委員會。和平時期在類似基礎上安排吸收各政黨代表，大概同樣有益於對敏感政治問題的審議，特別是在外交政策問題上。但在其他方面，這種制度的效用就有限了，它既不能代替真正的議會改革，也不是產生協調一致的政府政策的手段。如果這些政策需要得到若干政黨的支持，那麼在政府領袖和議會多數的代表之間進行慎重的會商，是有可能達成共識的。如果讓獨立社會黨人和保守黨人聯席組成一個委員會，大概就不可能履行構想某種政治意志的功能。沿著這個路線做出的任何預期，在政治上都是不現實的，因為這種結構無助於追求一以貫之的政策。 相比之下，就和平時期對官僚系統的監督而言，隨著大委員會的建立，如果使公眾保持消息靈通，並規定出面對由聯邦參議院和內閣代表組成的各個小組委員會處理的專業問題時能夠保持一致意見的有效程序，那麼專門的混合委員會可能就是非常適當的形式。當然，這種安排可能產生的政治效能，完全依賴於今後德國國會及其政黨結構的作用。如果局面一仍舊貫，如果憲法第九條的機械阻礙一如既往，如果議會繼續宥於「消極政治」（官僚系統顯然希望把這一點永久化），那麼各個政黨大概就只能給它們在議會中的代表一些無關宏旨的授權，肯定不會授予他們決策權，此外，每個政黨都將各行其是為自己的被庇護人謀求一些蠅頭小利。由此，整個這種安排將會變成一種對行政的既無用又浪費時間的騷擾，而不是政治訓練及有效合作的手段。在這種情況下要說還有什麼積極結果，充其量也就是類似於瑞士某些州實行的那種比例庇護權：各個政黨和平劃分對行政的影響，這就緩和了它們之間的衝突。（然而，即使這種相對消極的結果，對於一個面臨重大政治任務的大國來說是否能夠如願以償，也是非常可疑的。據我所知，即便是瑞士人，對於這種做法的積極成效也是見仁見智，放在一個大國當然就更會引出大不相同的評價。）像這種田園詩般的前景是不確定的，對此，把消除黨爭作為最高價值的人會滿心歡喜，官僚系統則會期待著由此延續小恩小惠的制度而使自身的權力永世長存。另外，如果官僚的職位在合宮廷之意的各個政黨之間按比例分配，甚至會更容易做到「皆大歡喜」。然而，在普魯士的內部行政中對有俸官職進行和平的再分配卻是根本不可能的，因為保守黨壟斷著那裡的縣長（Landrate）、行政區長（Regierungs）和省長（Oberpräsidenten）的職位，此外，從純政治角度來說，其結果可能僅僅是黨的官僚獲得了有俸官職，而不是黨的領袖獲得了政治權力和責任。這肯定不是提高議會政治水準的恰當手段。至於由此能否增強對行政的公共監督、能否增進公眾必需的成熟程度，則肯定是個完全無法確定的問題。 總之，即便是最簡單的行政事務，也不可能在這種官僚化的委員會中得到充分討論，除非它獲取技術與行政信息的權利在任何時候都能得到充分保障。這個要求甚至並不意味著實行議會政體，它僅僅是議會政體的技術前提之一，而滿足這個要求的惟一障礙就是官僚系統的身份利益，或者更直率地說，是它的自負和永遠擺脫控制的願望。 通常，憲法專家反對質詢權而提出的惟一實質性的重大異議就是，德國國會在議事日程方面是完全自治的，因而既定的多數可以單方面拒絕某項調查，或者以這樣的方式對調查產生影響：使不受歡迎的調查結論成為不可能。毫無疑問，不加批評地從英國理論接受過來的這種酌處權（帝國憲法第27條）用在這裡就不合適。質詢權必須得到新的立法保障，尤其是，必須無條件地把它規定為一項少數的權利——比如說，100名議員即可要求進行一項質詢，而這樣一個少數當然也必須有權在各委員會擁有代表、提出問題並發表異見。首先，這對於提供公開性的抗衡力量以對付濫用議會多數及其眾所周知的危險乃是必不可少，這種平衡在其他國家並不存在，迄今在英國也只是藉助各政黨的相互善意而有效。然而，其他保障也是必需的。只要工業界——尤其是不同國家的工業界——還在彼此競爭，那麼保護它們的工藝機密以免有爭議的公開性就是極為重要的。同樣的保護也必須擴大到軍事工藝、未決的對外政策問題，在做出最後決定之前應當僅限於在一個小群體中討論。某些文人，特別是某些俄國文人的一個錯誤在於，他們認為對外政策——比如交戰各民族之間締結和約——可以按照彼此競相公開聲明的普遍「原則」順利達成，不必訴諸對隱藏在這些所謂的「原則」背後不可避免是對立的民族利益之間最有可能達成的妥協進行冷靜審視。[28]在此非常時刻，事實讓這種觀念變成了一個笑柄。無疑，必須用來糾正我們過去所犯錯誤的手段，大不相同於政治文人們的幼稚觀念。民主派圈子就是以這種概括方式產生了一種誤解：他們當中廣泛流行的觀點認為，公開外交是一劑萬應靈藥，而且始終有助於謀求和平。這對於表達通盤考慮後的最終立場還有一定道理，但是，只要還存在相互競爭的國家，這就不適合於慎重思考的過程；當然，在相互競爭的工業界同樣如此。與公共行政領域的公共監督功效正相反，在對外政策的審議階段，這種公開性可能會極為嚴重地干擾決策的合理性與清醒程度，因而甚至會危及或者阻撓和平。目前這場世界大戰的種種事件已經非常清楚地表明了這一點。不過我們將在單獨一節中討論對外政治（參閱下文第四節）。 4．國內危機與議會領袖的缺失 在此當口，我們大概只能補充評論一下今天議會領袖的缺失在國內危機中是如何體現出來的。埃茨貝格爾［1917年］7月的［和談］動議以及由此產生的後來兩次危機等等事件，在這方面很有啟發意義。[29]這三個場合清楚表明了某種局勢帶來的後果，其中包括，1）政府和議會作為分立的機構面面相覷，後者成了「單純的」被統治者的代表，因而以「消極政治」為取向，2）由於政治領袖在議會中找不到自己的天職，因而在政黨內部也沒有地位，政黨變成了一種准行會團體，3）行政掌握在既非政黨領袖、也不和政黨領袖保持接觸的官僚手中，用慣常的身份意識的術語來說，他們「高居政黨之上」，故而不可能領導這些政黨。一旦某個強有力的議會多數堅持政府做出的積極決策，這種制度即刻就會歸於無效。驚愕不已的政府將不得不讓這條韁繩拖著走，因為它在政黨組織中沒有基礎。德國國會呈現出一幅完全無政府狀態的景象，就是因為（所謂）政黨領袖從來沒有擔任過行政職位，同時也沒有被看作是未來的政府首腦。各個政黨面對的是一個全新的任務——組成一個政府，對此，它們的組織和成員大概都不符合要求。無疑，它們在這方面絕對不可能成功，也不會真正進行嘗試，因為它們當中——不論是極右還是極左派——根本沒有人是個公認的領袖，官僚系統本身的情況也同樣如此。 40年來，所有的政黨都是根據這樣的假設在經營：德國國會具有的不過是「消極政治」的功能。俾斯麥譴責過這些政黨「無能的意志」，這一點［在1917年7月］之顯而易見令人震驚。它們甚至不去參與選擇新的領袖；官僚系統的自負在此關鍵時刻甚至不會容忍它們的參與，儘管最起碼的審慎態度會要求它那樣做。官僚系統並不是交給各個政黨一個吹毛求疵的問題，即它們會提出誰做候選人，或者更實際的，它們會如何看待各種可能的候選人，而是不肯放棄它那頑固的聲望觀：政府的組成與德國國會無涉。議會之外的力量［尤其是魯登道夫將軍］進行干預並建立了新政府，但它並沒有向德國國會提出一項明確的議案和清楚答以是或否的絕對要求。眾所周知，新首相［格奧爾格•米夏埃利斯（Georg Michaelis）博士］曾被迫就最重要的問題［多數黨的和談決議］發表了若干自相矛盾的聲明，並且不得不在一個外交事務問題上［德國對1917年8月教皇和談照會的答覆］接受七人委員會的監督，僅僅都是因為他沒有得到議會的信任。不言而喻，這種令人沮喪的景象必然會削弱德國的聲望，增強文人墨客們那種愜意的信念：議會制在德國是「不可能的」。他們在喋喋不休地談論議會的「失敗」，但實際上，遭受失敗的另有其事：官僚系統操縱議會的企圖，以及數十年來在文人墨客的喝彩聲中有效阻止議會做出任何積極的政治貢獻、完全有助於官僚們自行其是的同一個制度。如果是在明確由政黨領袖肩負責任，至少是肩負重大責任的任何其他政府模式下，局面大概就會完全不同，那將給政治幹才提供機會從議會內部幫助塑造國家的未來；各個政黨也不會像今天在德國國會中通行的那樣任由自身成為一種小資產階級的行會式組織，它們將被迫跟從於領袖而不是——尤其像在中央黨內常見的那樣——跟從一些勤勤懇懇、但在關鍵時刻卻驚慌失措的公務員。在這種危機中，領袖就有義務組成同盟，它能向君主提出建設性綱領並提名能夠貫徹綱領的人選。然而，在目前這種環境下，惟一可能的大概就是純粹的消極政治。 新首相［米夏埃利斯］是［1917年7月］從議會之外選擇出來的，他面對的是一種很快就會導致故態復萌的混亂局勢。確確實實，不少非常能幹的議員擔任了政府高級職務，但因礙於憲法第九條，他們在自己黨內已經失去了影響力，以致這些政黨變得沒頭沒腦、不知所措。[30]同樣的情形亦可見於［1917年］8月和10月的危機中。政府再次完全失靈，因為在位者冥頑不化地認為，他們不該繼續與政黨領袖保持接觸，甚至不該與他們渴望或希望得到其支持的那些政黨的代表舉行預備性會談。單純這一事實，即［1917年］11月任命的新首相［赫特林伯爵］在就職之前與多數党進行了接觸，以及更進一步的事實，即所有純政治部門如今已被經驗豐富的議會議員接管，終於有可能使國內政治機制的運轉變得比較自在了，儘管憲法第九條第二個句子仍在發揮著有害的影響。[31]［1918年］1月危機甚至使那些最愚昧的頭腦也能意識到，議會不是我們的內憂之源，毋寧說，國內的憂患來自兩個源頭：（1）拋棄了俾斯麥的絕對原則，即將軍們按照軍事原理指揮戰爭而政府首腦根據政治考慮締結和約（其中戰略需求是惟一一個要素）；（2）以下事實甚至更為重要：某些低級諂媚者發現，把政策審議情況泄露給新聞界以使某些政治黨派獲益，與所謂的「君主」之治是相容的。[32] 我們的狀況可以使人人都明白，職業官員的統治並不等於政黨統治的缺席。在普魯士，一個縣長肯定是個保守黨成員，自德國議會最富有成效的11個年頭結束時的1878年以來，我們的偽議會制一直就是靠的這一黨派原則：任何政府及其代表都必須是「保守派」，其間只向普魯士資產階級和中央黨的庇護權做過不多的讓步。這就是官僚系統「不偏不倚」的含義，舍此無它。戰爭給所有其他國家都上了一課：所有參政的政黨都會變成「愛國」政黨，但這一課並沒有改變德國的事態。保守的官僚系統及其利益集團盟友的黨派利益支配著政府。我們現在面臨的就是這種「傾斜」帶來的必然後果，在和平時期仍將繼續面對它們，不僅是議會，還有整個政治制度，都將為此付出代價。 5．議會的職業精神與既得利益者 關於德國政治秩序的未來，關鍵問題必定在於：如何才能使議會變得適合於進行統治？談論這個問題的任何其他方式都是完全錯誤的，而且其他的任何事情都是次要的。 必須清楚地認識到，議會改革不僅取決於議會管轄權這些表面上瑣碎但實際上甚為重要的擴張，取決於消除憲法第九條體現的機械障礙，以及對德國國會的議事程序和現行慣例進行某些重大變革，而且特別取決於一種職業議員團隊的發展。 一個作為職業議會議員的人，德國國會對他的授權不是一種業餘差事，而是他的重要志業，因此，他需要一個配有必需的人手並且消息靈通的高效率事務所。我們可以對這種人物或愛或恨，但他在技術上是不可或缺的，因此我們已經和他同在。然而，即便是最有影響的這類人物，［在德國］也是地位相當低下的一類人，一般都是在幕後活動，因為議會就處於一種從屬地位並且限制了職業機會。職業政治家可能會靠政治及其營營苟苟為生，也可能是為政治而生。只有在後一種情況下，他才能成為一個具有崇高境界的政治家。當然，他在資金上越是獨立、因而多有閒暇——不是一個經營者而是一個食利者，他就越是容易獲得成功。靠一份差事生活的那些人當中，只有律師能夠從容地脫離工作並適於成為職業政治家。純粹的律師支配肯定是不受歡迎的，但像我們的文人那樣常常詆毀政治領袖需要運用法律素養，這就荒唐可笑了。在一個法官統治的時代，偉大的律師乃是惟一一種接受了訓練為既定訴訟鬥爭並有效代理的人物，這與受過法律訓練的公務員截然不同，我們希望我們政府的公開聲明表現出更多這種（就其最上乘意義而言的）法律人的技能。然而，除非議會能夠提供實現政治領導的機會，否則任何獨立不羈的人物——不光是有天賦有能力的法律人——都不會打算為政治而生。如此一來，只有帶薪的黨務官員和利益集團的代表才會有此願望。 典型的黨務官員對真正的政治領袖的怨恨，強烈影響著某些政黨對於實行議會政體、從而在議會中選擇領袖的態度。當然，這種傾向與公務員之間同氣相求的利益是非常一致的，因為，職業議員要是成為一個讓人煩惱的監督者或是要求分享一定權力，行政首腦就會感到如刺在喉，如果議員作為政府最高職位的可能競爭者而出現，則會加劇這種狀況（一種並非由特殊利益集團的代表製造的威脅）。由此我們也可以說明官僚系統何以力求讓議會保持無知，因為只有從那些經歷過深入細緻的委員會工作薰陶的老練的職業議員當中，才能產生出負責任的領袖，而不是純粹的煽動家或者半吊子。議會必須徹底重組以便產生出這樣的領袖並保障他們的效能；英國議會及議會黨團以它們自己的方式在這方面早已大獲成效。確實，英國的慣例不可能簡單照搬，但基本結構卻完全可以採用。我們這裡關心的不是德國國會議事程序和現行慣例所需的變革細節，只要各個政黨被迫追求責任政治，這些細節就會變得清晰可見。然而，我們應當考慮的是議會政體面臨的一個更加嚴重的障礙，它植根於德國的政黨制度中，是一個經常被談論，但往往以扭曲的方式被談論的難題。 毫無疑問，議會政體的功能，在一直延續到最近的英國兩黨制中發揮得最為平穩（儘管它的混亂有時也顯而易見）。然而，這種制度並非必不可少，在所有國家，包括在英國，迫使政黨結成聯盟的壓力正在日益增強。更重要的是另一個難題：只有在那些最大的政黨原則上樂於承擔施政責任時，議會政體才是可行的。在德國還沒有出現這種情況。最大的政黨，社會民主黨，並不樂於加入任何條件下的任何聯盟，因為它信奉某些進化理論，固守從反社會黨人立法時期傳下來的偽革命慣例——比如它拒絕派人出席宮廷禮儀。即使在它憑藉臨時的多數能夠在小公國之一接管政府時，它也拒絕結盟。然而，比這些受到理論刺激的焦慮遠更重要的則是一種實際的擔憂，即如果它加入一個不可避免受到社會與經濟條件——在可以預見的未來仍將是資本主義條件——限制的政府，它將被自己富有階級意識的成員拋棄掉。這種狀況推動該黨領袖把黨變成了一個幾十年如一日的政治聚居集團，為的是避免與資產階級國家的運轉產生任何有害的接觸。不管表面上如何，他們甚至在今天還是這麼做的。非政治與反政治的英雄式兄弟之愛的呼聲——工團主義——正在不斷高漲，領袖擔心階級團結出現破裂，那將損害日後勞動者在經濟鬥爭中的戰鬥力。此外，領袖也無法確信官僚系統的傳統態度在戰後不會再次復活。我們的未來很大程度上要取決於該黨在以後歲月中的立場：是它獲取統治權力的意志將占上風還是戰後必將日益響亮的無產階級兄弟之愛與工團主義的非政治呼聲占上風。 出於略有不同的原因，德國的第二大政黨，［天主教］中央黨，至今也仍是議會制的懷疑派。它自身的威權主義心態與威權主義國家的某種選擇性親和，一直就很有助於增進官僚系統的利益。但是另一個因素更為重要。由於中央黨是個天生的少數黨，它擔心在議會制度下它也仍是議會少數，擔心它的權力地位以及代表它現有門徒的能力受到危害。它的權力主要依賴於議會之外的手段：神職人員對信徒政治態度的控制。在德國國會中，消極政治的制度為該黨提供了服務於成員物質利益的機會。該黨在至少實現了能夠在德國長期保持不墜的宗教目標之後，便越來越從一個意識形態政黨變成了一個為天主教徒官職候選人以及其他天主教徒利益集團提供庇護的組織，後者自文化鬥爭時代［1870年到19世紀80年代］以來就一直感覺自己遭到了歧視——至於這種感覺是否言之有理，在這裡無關緊要。今天，該黨的權力主要就是依賴於這種功能。它對議會中權力平衡的控制使它能夠促進被庇護人的私人利益。官僚系統在給予默認的同時又能夠保住面子，因為這種庇護權是「非正式的」。然而，黨內的既得利益者並不是僅僅擔心議會化與民主化將削減他們在中央黨作為少數黨時期的機會，他們還另有憂慮。在現行制度下，中央黨能夠迴避一旦它的領袖加人政府就要承擔起來的責任，而這種責任並非始終都是令人愜意的。即使今天中央黨擁有一批政治幹才，它所推舉的官員也會包括一些沒有任何負責任的執政黨願意任命的不稱職者。這種人只有在他們的保證人無需對他們承擔責任時才能得到晉升。如果該黨成為執政黨，它就必須推出一些更有能力的候選人。 由此可見，非正式的庇護權乃是最惡劣的議會庇護權形式：一種偏愛庸人的形式，因為無需任何人承擔責任。這就是我們的保守派公務員統治的後果，一種依靠這種施捨制度（Trinkgeldersystem）而保持不墜的統治。在這種狀況下保守黨以及大財團勢力在民族自由黨內的代表們感到非常愜意，也就不足為奇了。因為，這種制度下的庇護權畢竟不是掌握在政治家和政黨手中，他們本可以公開承擔責任，但卻要通過私人渠道發揮作用，這些渠道從非常重要的兄弟會網絡直到或俗或雅的資本主義「推薦」形式，不一而足。我們的意識形態專家愚昧無知地懷疑大財團正在與可怕的議會制結盟，但是大財團卻非常明白自己為什麼要同心同德支持保留一個不受監督的官僚系統。 這就是一邊給予熱情激烈的辯護，一邊又使用文學口號抨擊公開的政黨庇護權具有「腐敗」和「非德國」性質的事態。實際上，被利用來反對將庇護權移交給議會的，並不是「日耳曼精神」，而是對有俸官職的強烈物質關切，再加上對「關係網」的資本主義利用。毫無疑問，只有絕對令人信服的政治環境的存在，才能在這方面根本改變德國的一切。議會政體不可能自行產生。惟一可以肯定的是，那些最強大的集團會反對變革。誠然，上述所有政黨除了充斥著低級的謀官者與墨守成規的議員之外，也還擁有一些意識形態專家和政治家，但是占上風的卻始終是前者，如果小庇護權制度再擴展到其他政黨，這種普遍趨勢只能是有增無已。 最後，現狀的受益者以及那些不假思索濫用術語的天真文人，總是喜歡得意洋洋地指出德國政體的聯邦性質，為的是根據純形式上的理由結論性地證明議會政體的不可能性。我們首先在成文憲法的範圍內看看這個問題的法律方面，由此我們可以了解這種結論是多麼不足憑信。根據憲法第十八條，皇帝可以獨自任免首相和帝國官員，不受聯邦參議院干預，他們在聯邦法律的範圍內只服從皇帝。只要情況確實如此，任何「聯邦」基礎上的憲政目標都是毫無根據的。在憲政條件下，沒有任何人能夠阻止皇帝把帝國政府移交給議會多數的一個或多個領袖，沒有任何人能夠阻止皇帝派遣他們進入聯邦參議院，或者，沒有任何人能夠在德國國會的明確多數對他們投了反對票時阻止皇帝解除他們的職務，也沒有任何人能夠完全阻止皇帝與各政黨商議政府的組成問題。聯邦參議院的任何多數都無權推翻首相，也無權僅僅堅決要求他對自己的政策做出說明，比如現行憲法第十七條第二段要求他在德國國會面前做的那樣。最近有人提議，首相不僅要對德國國會，而且要對聯邦參議院負責，這種提議的政治可行性應當仔細審視（後面將會討論），但它與我們上面廢除第九條第二段的提議同樣是一項憲法革新。後面我們必須討論的是這一事實：議會政體——總的來說是帝國憲政——的實際問題，根源並不在於聯邦其他成員的憲法權利，而是在於它們和普魯士這個霸主邦的關係。然而，我們在討論這一點之前，應當考察一下現存制度在對外政策領域發揮功能的方式。恰恰是在這個領域，官僚統治暴露了其效能的固有局限，以及我們容忍這種統治而不得不支付的可怕代價。 四、官僚統治與對外政策 1．政府在抑止有害的君主聲明方面的敗筆 德國的國內行政是受那個特有的官僚制行政保密概念——「公務機密」（Dienstgeheimnis）概念——支配的。令人吃驚的是，在對外政策領域卻能看到不同的景象：那裡採取的某些極為多變的措施有著引人注目的公開性，而且是非常奇特的公開性。 十幾年來，從克呂格爾電報到摩洛哥危機，[33]我們不得不忍受著這樣的事實：君主在對外政策問題上的純私人聲明，都是在政府的允許甚至參與下由孜孜不倦的宮廷官員或電報局公之於眾的。我們這裡討論的事件，對於我們全球政策的形成，尤其是對於和我們作對的世界性聯盟的鞏固，都是極端重要的事件。我們應當明白，我們這裡關心的不是君主聲明的對錯以及為之辯護的問題，而僅僅是官員們的表現。筆者當然堅信君主制度在大國中的效用，並不屑於偷偷摸摸地辯駁君主，正如不屑於偽君主制的諂媚或者既得利益集團和庸人們那種感情用事的陳詞濫調一樣。然而，一個君主公開發表有時極富挑釁性的個人聲明，就必須準備好忍受同樣具有挑釁性的公開批評。因為我們必須面對的事實是，通過發表君主聲明處理我們的政策，這種方法已經被一再容忍。如果這種方法（我們相信）是一種嚴重的政治錯誤，那麼容忍這種反覆再現的程序便證明，在君主親自為它負責的範圍內，他必須被迫接受僅僅來自政治領袖的忠告，排除所有其他群體——廷臣、軍隊或者無論什麼人——對重大政治問題的干預。然而，如果對這種程序的具體保障並非唾手可得，那麼對君主本人進行絕對坦誠的批評就是一種政治責任。當然，這種對君主的公開批評在政治上是令人不快的。它並不是一道過時的景觀，而是古老的政治智慧，是為他的公開露面規定一些禮制和條件，以防像在德國一再發生的那樣鼓惑性地把君主拖到公眾面前，從而有可能使他本人脫離公開的政黨政治爭端。正因為如此，他才能在全國性危機時刻進行遠更有效的干預。這樣就應該看得很清楚了：我們這裡討論的不是君主可能犯下的大錯，而是一個完全不同的事實——政府利用他的公開露面或者公開他的觀點作為一種外交手段（至少有一次是不顧他的疑慮這樣做的[34] ），以及政府領袖容許不承擔責任的人員越過他們將君主的觀點公之於眾，但卻沒有立即辭職。當然，君主可以自由採取他願意採取的任何政治立場。但這必須由承擔政治責任的領袖決定君主的觀點是否——或者以何種實質或正式的方式——應予公開，並估量它們可能帶來的影響。因此，君主的任何重要政治表態，在公之於眾之前都必須徵詢首相的意見，只要首相仍然執政，他的意見就必須接受。如果這個規則哪怕被打破一次之後首相和他的閣員仍在其位，那就是他們玩忽職守。如果他們不能辭職而又大談「國民不想要一個影子國王」以及類似的說辭，背後隱藏著的就不過是他們戀棧的欲望。這與議會政體的問題毫無干係，僅僅是個政治上誠實與否的問題。在這方面，我們的政府已經以最可悲的方式屢屢留下了敗筆。這些敗筆應當歸因於我們不健全的政治結構，就是它，把一些滿腹官僚心態的人推上了政治領導地位。議會政體的問題之所以變得非常重要，僅僅是因為現有條件下不存在其他手段以影響和保障必需的變革。為了避免我們的立場遭到任何誤解，我們應當補充指出，幾乎在所有情況下，君主的聲明不僅在主觀上都是可以理解的，而且就人們對當時的事態判斷來說，有時也是政治上需要的；此外，在某些情況下，大概還有助於通過外交渠道向有關國家的政府傳達他強有力的個人反應。但是，政治上不負責任的做法是將這些聲明公之於眾，而在德國，政治領袖就應當為此負責，因為是他們在容忍或唆使這樣的做法。一個政治家（共和國總理甚或總統）是否發表一項聲明，不論它可能多麼刺耳，與該政治家是否公開君主的一項個人聲明、然後以戲劇性但卻廉價的姿態表示對此「承擔責任」，兩者之間有著巨大差異，但這一點在德國一直被忽略不計。君主的公開言論實際上在國內是不可能被自由批評的，因此，它實際上在掩護濫用這種公開言論的政治家應付對他自身行動的直接批評。但對國外就不存在這種約束，而且批評會集中在君主身上。如果形勢發生了變化且政治家曾表態反對的新政策成為必需，他就可以也應該辭職，但君主卻可以原地不動，這就意味著君主的言論將與君主同在。一旦他公開發出言論，即使他在新形勢下企圖收回，也將不再可能。激情和榮譽感已被喚起，因為支持君主這時成了一種國家榮譽，而像泛日耳曼主義者那樣的無知文人（及其出版商）便做了一筆成功的生意。君主的言論在國內外都被認為具有約束力，政治態度則變成了堅冰。這實際上成了所有此類事例的模式。我們不妨冷靜地觀察幾例，由此了解政治錯誤是如何鑄成的。 首先是克呂格爾電報。對詹姆森襲擊事件（Jameson raid）的憤慨是理所當然的，而且遍及世界各地，甚至包括英國。極有可能的是，向倫敦提出緊急外交抗議（其中可以提到君主的強烈反應）能夠促使英國內閣發表一些日後它不可輕易漠然置之的正式聲明。此外，就雙方在非洲的利益達成一項總體協議也會變得比較順理成章。比如塞西爾•羅得斯（Cecil Rhodes）就非常願意接受這樣的協議，[35]而且，如果我們還想在東方從容行事並維持和義大利的聯盟，這樣的協議也是必不可少的。但是，電報的公開無疑造成了侮辱性的效果，因而妨礙了一切合理的會談。[36]這時，問題變成了為國家榮譽而爭，理性的政治利益卻被推到了一旁。因此，當布爾戰爭之前、期間和之後的理性政治利益最終變成了需要在非洲問題以及英德之間全面關係問題上達成諒解時，已被激發出國家榮譽感的兩國公眾實際上卻不再歡迎這些努力了，儘管雙方通過外交諒解可以實現各自的實際目標。這些做法的結果是，德國在布爾戰爭之後看上去就像個傻瓜。畢竟，1895年時我們根本就沒有足夠的軍事資源去有效支持任何抗議。至於拒絕接受那位被流放的總統，一個丟人現眼的結局，我們就不必再提了，因為關鍵問題在於，儘管君主有諾在先，布爾人卻未能得到幫助。這使博塔將軍（General Botha）1914年在南非議會宣布，正是德國的表現導致布爾人喪失了獨立。 日本在1914年8月宣戰以及中國在1917年8月照著做，更是令德國大吃一驚。前者始終被解釋為與眾所周知的1895年對旅順港的干涉有關，[37]後者則與美國的壓力有關，並且兩者也都被指斥為機會主義。不論真相究竟如何，另一個重要因素也必須補充說明：畢竟，文字中和圖像上的德國君主曾公開告誡要警惕「黃禍」，並呼籲［歐洲各民族］「保衛最神聖的財富」——我們當中有誰能真正相信，受過教育的中國人和日本人會忘掉這些事情？[38]在國際政治中，種族問題屬於那種最最棘手的問題，因為它們被白人民族之間的利益衝突複雜化了。這位君主努力要在這個問題上形成一種看法，對此人們只能表示讚賞。但是，以這種方式公開他的觀點能夠服務於德國的什麼利益呢？這與德國在遠東的利益能協調一致嗎？這種聲明背後有什麼權力資源呢？它們最終必將服務於誰的利益呢？此外，公開瓦德西伯爵（Count Waldersee）出使時皇帝的談話，或者公開皇帝對海軍的講話、而這些講話大概僅僅適於在某個軍官圈子裡發表，又是服務於什麼政治目標呢？[39]德國對華政策的結果令人尷尬地適得其反，而且——必須補充說明的是——決非碰巧與這種虛誇表現有關，這已被證明嚴重損害了我們的聲望。我們應當再次擱置不論一個丟人現眼的插曲，即給予［1901年醇親王為拳亂期間馮•科特勒公使被殺而赴德國道歉的］「賠罪之使」的待遇以及再次公開圍繞這一問題進行的討論。想像比洛首相容忍這種不必要地冒犯了中國人榮譽感的政治浪漫主義究竟要達到什麼樣的具體政治目的，這已經完全不可能了。如果他的頭腦足夠敏銳地意識到了所有這些事件的有害無益、但又感到不得不顧及要求容忍它們的環境，那麼他就應當辭職，這既是為了國家利益，也是為了君主的利益。 公開皇帝［1898年11月8日在撒拉丁陵墓前］的大馬士革演說是否有助於我們與俄國的關係，已經有人表達過嚴重的疑慮。我們對伊斯蘭教文化的同情，以及我們對土耳其領土完整的政治關切，在國外是眾所周知的，根本不需要這種渲染誇示。然而，權且完全不論當時的政治格局，也還是以避免這種公開動作給人造成的印象為好。這裡可以再次輕易地看出其間必將有利於什麼人的圖謀。 如果說在這個事例中有根有據的疑慮仍是可能的，那麼摩洛哥危機之初皇帝在丹吉爾發表的公開演說就使問題變得完全清楚了。即便是中立各方，對於德國的立場也是贊同的，但是，利用君主捲入一次公開行動，卻再次犯下了一個嚴重錯誤。儘管我們並不知道［法國外交部長］德爾卡塞（Delcassé）下台後法國有什麼意圖，但非常清楚的是，要麼德國必須嚴肅考慮為了摩洛哥的獨立而開戰，要麼以雙方的利益和榮譽感為重、由法國提供某些補償而迅速平息事態。這將對我們與法國的關係帶來深遠的影響。為什麼不做？據說君主有諾，要以國家的榮譽保證支持摩洛哥蘇丹，因此我們現在不能棄他「於危難之中」。然而，政府卻並未真地打算開戰。結果就是在阿爾赫西拉斯的慘敗，接著是「美洲豹」事件，最後是放棄摩洛哥，與此同時，無休止的緊張局勢點燃了法國的戰爭欲望，因而助長了英國的孤立政策。與這種事態發展並行的是給人留下了這樣的印象：儘管德皇有諾在先，但德國始終在退卻。所有這一切都沒有給德國帶來任何政治補償。 與其他國家相比，德國對外政策的目標——尤其是在海外——受到了極大限制，其成效完全乏善可陳。然而，它卻產生了各種緊張局勢以及在其他任何國家都見不到的十足的噪音，而且公開皇帝的聲明又一再製造出有百害無一利的轟動效應。這種方法不僅在敵對國家，甚至在中立國家都已證明是對我們不利的。阿爾赫西拉斯會議之後，皇帝感到必須向戈武霍夫斯基伯爵（Count Goluchowski）表達他的謝意，但沒有使用常規渠道，那封著名的電報被公開了。收件人的下台既迅速又讓我們難堪：沒有哪個政府會允許它的政治領袖被另一個政府公開批給一個「優異成績」，即使一個親密盟友批的也不行——等我們看出這一點時已經太晚了。[40] 在國內舞台上也有同樣的錯誤。威廉［1898年］在一個怒火中燒的氣頭上發表了所謂「監禁演說」，它真地適合公之於眾、讓它顯得像是一份政治綱領嗎？僅僅是因為威廉談到了應當嚴厲監禁罷工者作為懲罰，官僚系統就認為現在必須構想一個相應的段落塞進審議中的反罷工法案，對此人們應該作何解釋呢？只有像1914年和目前［1917年復活節］發生的、預示著能夠［在普魯士］帶來平等選舉權的重大事件，才能抵消這種毫無意義的公開性給懷有自尊心的工人造成的影響。這是王朝的利益所在嗎？這種公開性還能達到其他可以接受的政治目標嗎？ 然而，我們這裡的討論只想限於對外政策領域，因而可以提出一個相關的問題：能夠對政府的政策發揮關鍵影響、但後來卻偏要指責馮•貝特曼•霍爾韋格首相的政策失敗而把「全世界變成了我們的敵人」、或者指控他以君主做盾牌的那些德國國會黨團，在所有這些事件中都去了哪裡？它們在這些時刻都做了什麼？它們在利用極左派的抨擊以便痛斥它的「反君主制」態度！必須強調指出，等它們提出公開的目標時，已經為時太晚。即便這時，它們的所作所為也僅僅是不讓自己的既得利益受到影響。我們不必追述1908年那些著名事件［「每日電報」事件］的細節了，不過我們應當記得，保守黨領袖曾在君主面前發出過無疑是令人難忘的抗議，與此形成鮮明對照的是，該黨後來卻公開拋棄了比洛親王；照例，我們也不該忘記這個黨在自身物質利益受到影響時就會祭起它的偽君主制理論。順便說說，這位首相曾不顧君主的異議至少在一個場合建議君主進行引人注目的個人干預，[41]但在亢奮的輿論壓力下突然又轉而反對君主，大概君主本人對此也是震驚不已。最後，在所有這些事件中，我們的文人墨客又做了什麼？他們公開歡呼或者呶呶不休地談論德國沒有出現英國那種類型的君主制——正如右翼報業仍在做的那樣。他們向最令人生厭的庸人本能獻媚，把失敗歸咎於外交家而不是費心問問在這種局面下外交家們如何能夠工作。我們也可以提到他們的私下會談，但那將是一個漫長的故事，而且在煽動家們看來並不是多麼體面的故事——這些煽動家正在激烈斥罵要求一種「飢餓的和平」的多數。[42] 在所有這些情況下，我們政府的表現都是不負責任的，而在任何其他大國都看不到類似的現象。除非政府願意達成一致意見並且毫不拖延，否則就不能容許公開的對抗。我們並沒有真地打算為支持布爾人、為反擊「蒙古人」或者為支持摩洛哥蘇丹而準備開戰，況且，對於前兩種情況，我們既沒有使命、也沒有足夠的力量考慮進行武裝干涉。然而，政府領袖卻釀成了一種使君主本人公開捲入的局面，毀掉了我們與英國就南非的利益達成任何理性協議、與法國就北非的利益達成任何理性協議的可能性。我們的立場一開始看上去是在為榮譽而爭，但後來又放棄了這一立場。無可避免的後果就是一系列外交失敗，它實際上令每一個德國人都感到難堪，並將給我們的利益帶來長期損害。我們給人種下了非常危險的印象：德國人始終是大肆咆哮之後就退卻。看來正是這種印象在1914年7月晚些時候成了決定英國政策的因素之一。針對我們形成的反常的世界性聯盟，很大程度上就是對這些不可思議的咆哮做出的反應，而且至今仍在對我們產生影響。目前國外關於德國「獨裁政府」的胡說八道不過是騙人的鬼話，但是它能出現，在政治上就決非無關緊要。是誰像對待其他有關德國的不實之詞一樣也不相信這種鬼話、卻給我們的敵人提供了能夠卓有成效地編造出這種鬼話的把柄？儘管從現實政治角度來看在若干時刻戰爭可能對我們有利，但德皇的態度對於維護和平曾多次發揮了引人注目的關鍵作用，那麼是誰把整個世界這種在政治上非常有效的巨大憎恨帶到了恰恰是這位君主頭上？是誰讓海外的大眾有可能嚴肅地相信了德國人渴望「被解放」，只要戰爭能夠繼續打下去、這種受到壓抑的渴望最終就會找到一個出口？是誰讓這種空前荒謬的時局成為可能的？只要覆轍還有可能重蹈，這個民族就一定不會忘記，應當對這種事態負責的正是保守的官僚系統：它在一些關鍵時刻把官僚推到了政府的最高職位上，而運作這個政府的本來應該是政治家——那些在估量公開聲明的效果方面富有經驗的人，那些抱有政治家的責任感、而不是在適當位置恰到好處但在政治方面有害無益的官僚義務感和從屬感的人。 把兩者隔離開的巨大鴻溝在這裡可以看得極為清晰。公務員在被要求服從時必須犧牲自己的信念，而政治家則必須公開拒絕為那些不合他信念的政治行動承擔責任、必須為信念犧牲自己的官職。但在德國，這種事情從來就沒發生過。到現在為止我們還沒有談及事情最壞的一面呢：從可靠的來源已經知道，幾乎所有在過去極為不幸的十二年間主管我們政策的人，都一再私下裡否定了他們曾同意正式為之負責的那些莊重宣言。如果人們驚奇地打聽為什麼一個政治家在無力阻止某個有爭議的聲明被公開時卻能繼續執政，那麼通常的答案是，「另外有人被安排」授權公開。也許情況的確如此，但還是表明了制度的致命缺陷。如果政府首腦必須作為一個強大議會的受託人承擔責任，還能另外有人被安排嗎？ 2．議會與法律保障措施 在這個關鍵問題上，我們可以看到一個使官僚系統真正對其負責的議會是多麼重要。它是根本不可替代的。或許存在什麼替代物？這個問題必須要讓所有仍然堅信自己有權斥罵議會制的人來回答。在同一個問題上已經變得非常清楚的是，公務員的責任感和政治家的責任感在各自的領域可以適得其所——用在其他地方就毫無結果。我們這裡涉及的並非缺乏能力、缺少經驗的公務員和外交家，而是那些出類拔萃的公務員和外交家，但他們尚未具備完全不同於私德的政治「人品」。不過，他們缺乏這種人品並非偶然，毋寧說，是因為國家的政治結構使它無用武之地。君主的個人顧問、廷臣或新聞界公開宣揚那些對於國際政治極為重要的事件，導致我們的對外政策陷入停滯與混亂達數十年之久，而政府首腦對於這些事件不過是聳聳肩、然後做出某種虛假的高貴姿態加以容忍，而在一個國家中，把國內行政的一切（根據行政首腦的權力利益）都作為「公務機密」，卻成了文職官員的最高義務！這種顯而易見的自相矛盾只能說明，官僚系統的利益就在於不受監督地擔任官職。看到這種在任何其他大國都是聞所未聞的事態，人們還能說些什麼？讓那些違背自己的信念寬恕重大錯誤的政治家繼續留任，對於這樣的制度人們又能說些什麼？最後，儘管這一切為眾所周知，但仍有一些文人墨客竟毫不猶豫地斷言，一個在極為重要的政治領域如此作為的國家有著「卓越的表現」，這讓人如何接受？千真萬確，我們的軍官和文官在他們各自本分之內的表現堪稱卓越。但在政治家的領域，官僚系統不僅失敗了幾十年，而且把它自身在政治上無所適從的表現所招來的憎恨轉嫁給了君主以便拿他做盾牌。它就是以這種方式幫忙促成了一種與我們針鋒相對的世界性格局，要是沒有我們軍隊的輝煌表現，君主可能已經喪失了他的王位，德國可能已經喪失了她的全部政治未來。就國家利益和君主制的利益而言，任何阻止這種可能性的憲政選擇都比目前的事態更好。因此，無論付出何種代價，都必須結束這種事態。毫無疑問（而且很容易證明），對於這些極為關鍵的發展，並不存在黨見分歧。然而，右翼政治家不是沒有足夠的政治人品，就是個人的利害考慮太多、以致不可能公開發表私下裡極為坦率地表達過的觀點。出於同樣的原因，他們並不願意得出任何具體結論。但是，沒有實質性的保障，就不可能出現決定性的機遇。證明了這一點的是如下事實：對這些公開性事件負有責任的宮廷圈子已經絕對不可救藥了。採取這樣的保障性措施在政治上遠比任何其他政治問題——包括議會制改革與選舉權改革——都重要。對我們來說，使政府受議會控制完全是建立這種具體保障措施不可缺少的手段。只有存在一個強大的議會以及政府實際上對議會負責，才能防止以往的事件重蹈覆轍，這是無可懷疑的。 然而，數十年徒勞無功之後，確立真正有效的議會領導權仍然有待時日。在這期間，只要改革尚未實現或者仍未完成，我們能夠做些什麼呢？ 有一個問題自不待言：無論何處，特別是在民主制條件下，重大的外交決策都應由一個小群體做出。現在的美國與俄國就是最佳範例，沒有任何文字遊戲能夠改變這一事實。一切改變這一事實的企圖都將削弱責任壓力，而關鍵恰恰在於增加這種壓力。因此，憲法第十一條規定的皇帝特權將會一成不變，它在首相負責制的現實中是可以行使的。然而，必須立即採取法律措施以阻止那些不負責任、不為人知的廷臣和報人通過公開君主在對外政策方面的個人聲明而製造的危險惡作劇。特別法必須對蓄意濫權發出威脅，即不論何人，只要事先沒有明確得到適當授權就把君主的看法在國內外公之於眾，都將受到嚴厲懲罰，包括刑事懲罰。首相對它們的公開必須事先承擔責任，這是他的憲法義務。關鍵問題就在於此。如果首相在事後才對議會的抗議做出反應，保證對這種公開性事件承擔責任，那就是空話。即便他做出了事後保證，君主的聲音遭到公開批評也不可能不危及君主的政治聲望。然而，尤其是，如此保證不僅毫無意義，要是首相沒有被事先諮詢卻又完全同意公開，它還是一種政治謊言。如果他確實沒有被事先諮詢，那麼他的事後保證就意味著，儘管發生了這種公開性事件，他並沒有感到應該拿著養老金退職，而是應該堅持繼續留任。除了懲罰泄露君主言論的罪錯之外，還必須有可能根據憲法「控告」首相同意或縱容這種泄露，這種「控告」最好是在某個議會委員會面前提出，目的是解除他的職務或宣告他永不適於擔任政治官職。這種法律規定將對首相產生必要的壓力，迫使他以最高度的謹慎態度著手行動。 君主的所有聲明均應在經驗豐富的下屬廣泛審議之後由首相予以批准。因此，如果顧問機構認為適於公開（因為這是惟一的爭論點），它就是可取的。如果某個議會委員會並不合意，另一個機構也可以用於同樣的目的。 迄今為止，由非普魯士各王國［薩克森、符騰堡和巴伐利亞］代表組成的聯邦參議院外交事務委員會仍是一個糟糕的憲政笑料，它不過是個裝飾品，毫無正式的權力和實際的影響。首相無需當場向它解釋自己的政策，實際上，憲法第十一條已經明確免除了他的這種義務。他除了消極聽取意見表達之外無需再有其他作為。如果他［向該機構］提交了正式陳述，就像按照慣例公開提交給議會那樣，那是他的優雅。至少表面上看這就是一直通行的實際做法，儘管在更緊密的圈子內部會更加充分地討論政策的優劣。在這次大戰期間，該委員會的重要性看來沒有絲毫長進，這同樣並非偶然。在君主的重要對外政策聲明公開之前，這個委員會完全可以被指派給一種顧問功能。如果它能變成帝國御前會議，與責任部門的首腦和某些資深政治家一起在決策之前討論對外政策的取捨，如有可能則在君主御前討論，情況甚至會更好。帝國層面尚不存在這種團契性質的機構，現在常常由普魯士御前會議發揮這種功能，不僅在普魯士的事務上，而且在整個帝國（因而涉及非普魯士成員邦）的重大政治事務上都是如此。這種活動在形式上可能僅僅是顧問，因為首相的憲法責任就像皇帝對外代表帝國的憲法作用一樣，幾乎不可能被減弱。當然，任何這樣的動議，都有可能從一開始就被敗壞了名聲——如果有人企圖利用它去排斥或削弱議會的影響的話（很不幸，官僚系統就很容易有這樣的傾向）。然而，它有助於依法迫使首相在聯邦參議院面前充分說明他的政策。這種顧問機構和議會各專門委員會之間的關係可能就會出現難題，尤其是如果議員還擁有聯邦參議院外交事務委員會席位的話。對此下面將會詳談。 不論這種動議是否能夠成為現實，我們先前描述過的那些局面決不應當繼續得到容忍。因此，我們必須毫不含糊地指出，用來為這些事件辯護的高度虛假的偽君主制傳奇，乃是保守黨在俾斯麥的鼓惑基礎上虛構出來的。隱藏在這個傳奇背後的則是純粹的國內黨派利益集團，如今它們正隱藏在戰時的「投石黨運動」背後。這種充滿了利害考慮的傳奇被用於諸多目的：繼續把官職——從縣長直到部長的官職——作為保守黨的俸祿，利用國家官僚系統作為保守黨的選舉機器，從而長期保持普魯士的選舉特權［即三個等級的選舉權］，誹謗並削弱德國國會——儘管這是迄今最好的德國議會。今天，在政治後果已經清晰可見之後，如果要求使議會作為行政監督機構和篩選有能力的領袖的機構得到加強，我們知道前面就會傳來不受控制的官僚系統既得利益者已經準備妥當的口號聲：「君主制處在危險中」。但是，如果君主繼續聽信這些自私自利的諂媚者，君主制的未來就確實令人生疑，應付民主幽靈引起的恐慌肯定就是王朝自身的事情、而不是我們的事情了。 五、議會政體與民主化 1．平等選舉權和議會制 我們這裡關心的不是社會領域的民主化問題，而僅僅是和議會制有關的民主選舉權問題，亦即平等選舉權問題。我們也不擬討論當時［1871年］在俾斯麥的沉重壓力下德意志帝國引進平等選舉權在體制上是否可取。毋寧說，我們認為平等選舉權乃是理所當然，事實上，要想廢除這種權利而又不產生嚴重後果，那是不可能的。我們這裡惟一需要研究的是實現議會政體和民主選舉權之間的關係。 議會政體和民主化未必是相互依存的，而且往往還彼此對立。最近又出現了一種時有所見的看法，認為它們必然是對立的。據認為，真正的議會制只有在兩黨制條件下才有可能，而且除非兩黨都是在貴族顯要的支配之下。英國古老的議會制相稱於它的封建起源，的確不是大陸意義上的真正「民主」議會制，甚至在改革法案之後直到這次大戰期間仍是如此。只要看一下那裡的選舉制度就很清楚了。財產與收入條件的規定以及有效的一人多次投票權竟然到了這樣的程度——如果把它們放在德國，大概只能允許社會民主黨現有議員的一半進入德國國會，中央黨能夠進入德國國會的議員將更是少得多。（但是，德國並不存在像愛爾蘭人在英國議會中那種相應的角色。）直到張伯倫的考科斯會制度，兩黨顯然還是由顯貴俱樂部支配的。克倫威爾軍隊中的平等派首次提出了「一人一票」的要求，如果這種要求現在真正得到了滿足，再加上（最初曾受到限制的）婦女選舉權要求，英國議會的特性無疑就會發生重大變化。在愛爾蘭已經被削弱的兩黨制，將隨著社會黨人的推進而進一步瓦解，兩黨的官僚化則會繼續。眾所周知的西班牙兩黨制乃是基於兩黨顯貴達成的默契——利用投票為各自的謀官者提供定期輪換的任期，目前看來正在屈服於走向認真選舉的初步努力。但是，這種變化將會消除議會制嗎？議會的存在與正式的權力地位不會受到民主選舉權的威脅，這已被法國及其他實現了平等選舉的國家所證明，它們的內閣成員通常都是出自議會，而且要依賴於議會的多數。當然，法國議會的精神大不同於英國議會。然而，研究民主給議會制帶來的典型結果，法國並不是個合適的國家。它的穩定的人口那種突出的小資產階級特性，尤其是小食利者的特性，為一種獨特的政黨顯貴統治模式和一種獨特的巨額融資影響力創造了條件，而它們在那些主要的工業國家並不存在。法國的政黨結構放在那些國家就是不可想像的，正如英國歷史上的兩黨制放在那些國家也是不可想像的一樣。 僅僅因為現代經濟階層分化為資產階級和無產階級，以及社會主義作為一種大眾福音的意義，兩黨制在工業化國家也是不可能的。事實上，這造成了一種「宗派」屏障，在德國尤其如此。況且，德國天主教組織作為一個保護少數的政黨，作為宗派分布的一個結果，幾乎不可能被消除，儘管中央黨把它現有議員的數量僅僅歸因於既定的選區安排。因此，今後將有至少4個，也許是5個政黨在德國長期並存，聯合政府將繼續是必需的，一個精心運作的君主制的權力仍將具有重大意義。 2．民主化對政黨組織與領袖的影響 然而，在擁有家長制地產的孤立的農村地區以外，政黨內部的顯貴統治到處都已難以為繼了，因為現代大眾宣傳的出現使得競選成功要依賴於理性化的政黨經營，即依賴於黨的官僚、黨的紀律、黨的基金、黨的媒體和黨的廣告業。政黨的組織越來越緊密。它們甚至努力動員青少年成為追隨者，教會機構自動地在這方面為中央黨效力，保守黨則是得助於社會環境。其他政黨也有自己的青年組織，比如「民族自由青年」以及社會民主黨的青年團。同樣，政黨也會利用一切經濟利益。它們組織生產與消費合作社，組織工會，讓適當的成員擔任專門設立的黨內職務。它們開辦學校訓練鼓動者、編輯和行政雇員，有時還能獲得大量基金支持。浩繁的政黨文學產生了，並得到同一些由利益集團捐助的基金用以收購報紙、開辦廣告公司以及類似的經營事業。由於競選費用以及必需的帶薪鼓動者的數量不斷膨脹，黨的預算也急劇增加。在爭奪一個大選區的激烈對抗中，沒有至少2萬馬克的開支就不可能獲勝。（抱有政治關切的工商業者現在把他們的戰爭利潤大規模投給了各種所謂愛國報紙，這是為戰後第一次選舉預做準備。）政黨機器的重要性與日俱增，舊日顯貴的分量則每況愈下。 事情仍在變動之中。資產階級政黨的組織在內部協調程度上大不相同，我們已經注意到，目前大體上是這樣的畫面：地方活動一般是由顯貴在「業餘時」負責管理，僅在大城市由黨的官員負責。在中等規模的社區，黨的官員都是報社編輯部或律師事務所的主管。只有較大的選區才有巡迴的帶薪書記。地方和地區聯合體在不同程度上彼此合作提名候選人和擬訂競選口號。地區性聯合體的參與特別要決定於選舉聯盟和第二次預選的需要。地方組織的領袖會做出極為多樣的努力去招募固定成員，其中公開集會發揮著主要作用。成員的活動非常有限，往往只是繳納黨費、捐助黨報、參加大體上是定期的有黨的演說家出席的集會，在選舉期間自願參加一定的工作。作為回報，他們至少可以有機會正式參與地方黨的執行委員會和發言人（Vertrauensmänner）的選舉，並根據地方的規模也有機會直接間接地參與選擇黨的代表大會的代表，不過一般來說，所有的候選人都是由常任領袖和官僚的核心層指定，而且多半也是從他們當中產生的，另外還會增補少數顯貴，他們由於自身的名望、個人的社會影響或者樂於做出財政貢獻而有用和有功。因此，普通黨員的參與僅限於在相對較長的間隔之後舉行的選舉期間提供後援和投票，以及對將要形成的決議進行辯論，而辯論的結果大體上總是由領袖控制的。地方領袖和選區官員大換班的情況十分罕見，即使有，也幾乎總是內部反抗的結果，而這種反抗大都與個人性質的紛爭有關。並不屬於任何組織但被各個政黨爭取的普通選民則是完全消極的，政黨主要是在競選期間才注意到他們，此外就只是通過宣傳去影響他們。 一如前述，社會民主黨的組織［比資產階級政黨組織］要緊密得多，也包括了大量現成的選民，民主的形式內部則是嚴格的紀律和集權。右翼政黨的組織一般都比較鬆散，而且更多地依靠地方顯貴，不過現在已經得到了農民協會——它擁有嚴密的群眾組織——的支持。在中央黨內，集權主義和威權主義領導權在形式上看已經極為發達，但事實卻反覆證明，神職人員的權力在所有非教會事務上都受到了限制。 目前的發展階段已經明顯結束了舊日的事態，其間選舉已經習慣於在意識形態專家闡述，經報端和公共集會宣傳討論的觀念與口號基礎上舉行，候選人由專門委員會提議，並且當選者聯手組成其成員保持靈活性的政黨，最後，這些議會團體形成了對全國各地同聲相應的人們的領導權——尤其是制定下次選舉議題的領導權。比較來說，現在政黨官員到處都在作為政黨戰略的動力而出現，儘管出現的速度不盡相同。和他一起出現的還有日趨重要的有組織的籌資活動。長期的財政困難需要固定的黨費，這對於社會民主黨那樣建立在階級基礎上的群眾組織來說無疑發揮著極大的作用，然而，這種財政困難也一再使得習慣於占據主導地位的政黨贊助人重新坐大，即使在社會民主黨內，他們也從未完全缺席。在中央黨內，一個單獨的贊助人奧古斯特·蒂森（August Thyssen）先生，如今已可自信他的社會地位至少相當於大主教。財政贊助人作為資產階級左翼政黨的收入來源，其重要性並不太大，但是對於右翼政黨來說就重要得多。他們對於民族自由黨以及老牌的自由保守黨這樣的溫和路線政黨必然有著最為重要的作用，因此，這些資產階級政黨目前的中等實力，最適合作為大概的尺度來衡量金錢本身——這意味著由個體贊助人提供的資金——在平等選舉權基礎上的選舉中的重要性。不過，即使就這些政黨的情況而言，也不能說是財政贊助人的支持給它們帶來了選票，儘管這種支持對於它們來說不可或缺。毋寧說，它們是靠財權與大批文人奇特的混合婚姻而存在的，這些文人尤其包括在情感上念念不忘俾斯麥時代記憶的學院派和非學院派教師。與它們的選票數量相比，把它們認作捐助者的資產階級媒體卻多得不成比例，這些媒體的路線也被完全機會主義的廣告媒體以減弱了的形式所效仿，因為這碰巧都合乎政府和工商業界的需要。 像在其他地方一樣，在德國，與官僚化和理性的預算相伴的也是民主化，不論德國各政黨內部社會結構的差別多麼強烈。這使遠比以往人們熟知的顯貴領導的政黨更連續、更緊張的選舉活動成為必要。一個今天的候選人適合於在他的選區每個小村鎮必須發表的競選演說，他在地方的巡視和報告，黨的媒體對於信息流通、老生常談以及各種廣告的需求，都在不斷遞增。可以說，政治搏鬥手段的劇烈與無情也同樣如此。這往往作為政黨的特性之一而被人哀嘆和譴責。然而，訴諸這些手段的並不僅僅是政黨機器，掌握著權力的政府機器也毫無二致。俾斯麥時代從所謂「歸爾甫基金」獲得財政資助的媒體，特別是1878年以後，其手段之無恥和良心之匱乏，簡直就是無與倫比。完全依靠支配性的政府機器開辦媒體的努力至今仍未停止。這些搏鬥手段的存在和品質，與議會政體的發展程度毫不相干，與選舉權的發展階段同樣毫不相干；毋寧說，這些手段純粹是產生於大眾選舉，而不論選舉機構是不是政治上負責任的領袖的補充基地，也不論他們是不是只能像在德國這樣熱衷於利益集團代表和小庇護權的消極政治。[43]在後一種情況下，黨爭尤其會採取低級的形式，因為推動黨爭的是純粹的物質利益和個人利益。它有可能也必然會藉助刑法手段以阻止對一個對手的個人榮譽和私生活的政治攻擊，阻止情緒化虛言妄語的肆意擴散。然而，只要存在著決意追求物質利益的選舉機構，政治鬥爭本身的實質就不可能改變。即使削弱議會的重要性和水準也幾乎不可能改變這一點。人們所能做的只是必須承認這個事實。任何審美性的或者道德化的蔑視態度對於國內政治改革的爭論都是毫無用處的。這裡的政治問題僅僅在於：政治搏鬥手段與組織形式的逐漸民主化會給議會內外的政治經營結構帶來什麼後果？剛剛提到的這項發展就與我們先前討論的議會事務的經營密切相關。 在議會內外都需要一種典型人物：職業政治家，一種至少在觀念上，但多數情況下是在物質上把政黨政治視為生活內容的人物。［再說一次：］這種人物是大眾選舉基礎上政黨活動理性化和專業化不可避免的產物，不管我們對此是愛是憎。在這方面，無論政黨由於議會制的推進能夠發揮什麼程度的政治影響和承擔多大程度的責任，情況都沒什麼兩樣。 ［我們已經看到］有兩種類型的職業政治家：一種是在物質上「靠」政黨和政治活動為生，在美國的條件下就是那些大大小小的政治「經營者」或者黨老大，在德國的條件下則是政治「工作者」以及帶薪的政黨官員。另一種則是「為」政治而生，擁有獨立的財產並受自身信念的驅策，政治已經成為他們的生活核心，比如保羅·辛格（Paul Singer）那樣的社會民主黨人，同時又是大家風範的黨產資助人。[44]這裡應當澄清的是，我們並不否認政黨官員中存在「理想主義」。至少就左翼政黨而言，在它們的官員中可以看到大批無可指摘的人物，這在其他社會階層中就很少見。然而，儘管理想主義遠不是一個人的財力狀況在發揮作用，但富裕黨員卻更有條件「為」政治而生。恰恰就是這個因素，即經濟上獨立於在上者與在下者的那些人，對於政黨生活來說才是最合意的因素，但願他們不會徹底消失，尤其是不會從激進政黨中消失。當然，真正的政黨經營在今天並不是單純由他們操作的，在議會之外從事大量黨務工作的始終是黨的官僚。然而，由於專心致志從事這種經營，這些官員決不總是最合適的議會候選人。社會民主黨人是僅有的重要例外。但在大部分資產階級政黨中，受官職牽累的黨書記並不會成為最佳候選人。在議會內部，政黨官員的主導地位不會帶來有利影響，無論它的代表權多麼合意、多麼有用。但即使在最官僚化的政黨——社會民主黨內，也不存在這種主導地位。事實上，在「官僚精神」的支配導致損害實際領袖的地位方面，黨的官員帶來的危險相對最小。這種危險更多的是來自為了吸引選票而被迫照顧那些有關組織，由此會導致那些組織的雇員滲入政黨候選人的名單，如果採取比例選舉制，即要求對名單投贊成票，這種現象就會與日俱增。[45]由這種雇員組成的議會在政治上毫無用處。不過確實，像政黨本身與工會這樣的組織，其雇員的精神根本不同於公務員的精神，前者是在與公眾的鬥爭中受到訓練的，後者則是在文件櫃的包圍中和平地工作。尤其在那些激進政黨中，特別是社會民主黨，官僚精神製造的這種危險相對來說是最小的，因為激烈的政治搏鬥抵消了那種僵化為食祿者階層的趨勢（即使對這些政黨來說也不容忽視）。然而，甚至在這些政黨內，也只有少數真正的領袖是出自黨的官僚。 在所有民主化的議會與政黨中，今天對政治經營提出的要求所產生的結果是，一種職業作為補充議會成員的基礎，正在上升為一個特別突出的角色，這就是律師。除了法律知識以外，更為重要的是，與受僱的法學家擔任公職不同，這種職業就是要與對手進行鬥爭，為了進行這種準備，一個純物質的因素就至為關鍵：擁有私人事務所——這在今天對於一個職業政治家來說乃是絕對必需。任何其他自由經營者，因受其自身經營活動的負擔所累，都不可能滿足日常政治活動不斷增多的要求，他要變成一個職業政治家可能就不得不放棄他的本職。律師相對來說則比較容易迴旋以給他的活動提供技術和心理基礎。常有人錯誤地悲嘆說，議會民主制中的「律師支配」之所以那麼便利，正是因為德國議會至今不能向它的成員提供適當的辦公場所、信息服務和職員班子。[46]然而，我們這裡不想討論議會經營過程的種種技術方面的問題。我們更想知道的是，在民主化的壓力下以及在職業政治家、黨的官員和利益集團雇員與日俱增的重要性的壓力下，政黨領袖會朝著哪個方向發展，以及這對議會制生活將造成什麼影響。 3．民主化與煽動主義 德國文人的流行觀點匆匆忙忙就解答了民主化的影響問題：煽動家將崛起到最高地位，而成功的煽動家就是那種在爭取大眾時最無所顧忌的人物。把生活現實加以理想化是毫無益處的自欺欺人。斷言煽動家越來越重要，就這個消極意義而言往往是正確的，如果恰當理解，則是完全正確的。從消極意義上說，同一斷言也適用於民主制，正如幾十年前一位著名將軍就君主制的影響對一位專制君主所說：「陛下很快就會僅僅被無賴所包圍。」實事求是地考慮民主選擇領袖，總是意味著與其他組織及其選擇制度進行比較。只要看一下官僚制組織——包括出類拔萃的軍官團——的事事務就足以澄清以下事實：一個上司被下屬們真正承認為「適得」其所，這並非常例，而是例外，一個迅速升遷的新上司尤其如此。無論對任命者的動機還是對那些特別走運的人為獲得任命所使用的手段，絕大多數嚴肅的內部人都會抱有深刻的懷疑態度，且不說還有種種小肚雞腸的流言蜚語。但是，這種多半是沉默的批評並不為毫不知情的公眾注意。人人都能感同身受的無數經驗告訴我們，最能確保提升的那些品質，就是對那部機器的順從程度，就是下屬對其上司感到「舒適」的程度。一般來說，這樣選擇出來的肯定不是天生的領袖之一。 在大學的任命方面，相當多的情況下在內部人當中也會出現同樣的懷疑態度，儘管學術成就的公開性質能夠使公共控制發揮作用（這在通常情況下並不適用於政府官員）。然而，政治家，特別是正在獲得公共權力的政黨領袖，會由於對手和競爭者的批評而受到公眾的仔細審視，他們在與他的鬥爭中肯定會無情地公開他向上攀升的動機和手段。因此，冷靜的觀察可以表明，總的來說，對政黨煽動家進行選擇所遵循的標準，決不會遜於官僚系統閉門選擇時遵循的標準。只有美國這樣的新興國家提供了相反的事例，但在歐洲的日耳曼國家，否定這個說法顯然是沒有根據的。此外，即使世界大戰之初出現的一個完全不稱職的參謀部首腦［赫爾穆特·馮·毛奇（Helmuth von Moltke）］，也不會被認為是對君主制補充領袖的能力進行抨擊的證據，所以，把補充領袖的過程中犯下的錯誤作為抨擊民主派的證據同樣是不可接受的。 然而，我們不想更多地進行這種在政治上徒勞無益的比較和指責。關鍵問題在於，就國家領導權的任務而言，只有那些在政治鬥爭過程中被選擇出來的人物才能有備而來，因為政治的本質就是鬥爭，概莫能外。僅僅是碰巧出現的事實是，總的來說，更有效地完成這種準備靠的是廣受詬病的「煽動手腕」，而不是職員們的辦公室，這又為有效行政提供了極為優越的訓練機會。當然，政治煽動可能會被驚人地濫用，一個缺乏非凡才智和政治品格而獲得強大權力地位的雄辯家就會出現這種情況。但是，這個描述甚至不適用於奧古斯特·倍倍爾，[47]因為他有人品，儘管他缺乏非凡頭腦。他經歷了［1870年代的］迫害時期，雖然成為［社會民主黨］最早的領袖之一是個意外，但也是因為他的個人品質給他帶來了群眾的無條件信任，這是那些在才智上遠更優越的黨員無法匹敵的。歐根·李希特（Eugen Richter）、厄恩斯特·利貝爾（Ernst Lieber）、馬蒂亞斯·埃茨貝格爾（Matthias Erzberger）也都屬於相近的類型。[48]他們都是成功的「煽動家」，與那些才智和氣質遠更優越的人形成了鮮明對照，儘管後者在群眾面前的滔滔雄辯令人折服，但卻不可能在黨內獲得權力，這並非偶然——但這不是民主化的結果，毋寧說，是有力抑制「消極政治」的結果。 民主化與煽動相輔相成，但是再說一遍，它們與體制的性質無關，而是僅僅意味著群眾可能不再被看作純粹被動的行政客體，這就意味著群眾的態度有了某種主動的重要性。畢竟，現代君主制也在以它們各自的方式選擇著通往煽動主義的道路。它們利用演說、電報以及各種各樣的宣傳手段提高自身的聲望，沒有人能夠斷言這種宣傳比［政黨領袖在］競選時期最狂熱的煽動對國家利益的危害更小。事實證明情況恰恰相反。這次戰爭期間我們甚至看到了一位海軍上將熱衷於煽動的現象。前首相［貝特曼-霍爾韋格］與海軍上將馮·蒂爾皮茨（von Tirpitz）的管轄權之爭在一場亂糟糟的競選運動中被將軍的追隨者暴露在公眾面前（正如德國國會正確強調的那樣，這是在將軍的默許下進行的）；捲入這場衝突的國內利益集團全都站到了將軍一邊，因為，一個只有對事實（即無限制潛艇戰問題）具有最全面的知識才能加以解決的軍事和外交問題，變成了在大眾中間具有無比煽動性的目標，而大眾對於這個情況又確實「無力鑑別」，就是說，他們沒有任何判斷手段。因此，沒有人能夠斷言「煽動主義」是立憲民主政體的特性。1918年1月殖民地總督之間令人厭惡的傾軋和內閣候選人之間的陰謀詭計也被端到了媒體和公眾集會上。這些煽動活動都產生了某種作用。在德國，我們有煽動主義和群氓的壓力卻沒有民主，毋寧說正是因為缺少有序的民主所致。 然而，我們這裡想要討論的只是煽動主義對於政治領導權結構的實際重要性，因此，我們要提出的問題就是民主與議會制之間的關係。 4．平民表決基礎上的領導權與議會控制權 能動的大眾民主化意味著政治領袖不再因為他在某個顯貴圈子中證明了自己而被宣布為候選人、然後因為他在議會中的業績而成為領袖，而是意味著他藉助於大眾煽動手段贏得了大眾對他個人的信任和忠誠並獲得了權力。實質上，這意味著一種向凱撒制選擇模式的轉變。實際上，任何民主都會出現這種趨勢。畢竟，平民表決就是一種特指的凱撒制技術。它不是尋常的投票或選舉，而是一個人忠於天職的宣示，他需要這種擁戴。這種凱撒式領袖要麼通過軍事方式、作為拿破崙一世那樣的軍事獨裁者而崛起，享有經平民表決得到確認的地位，要麼以市民方式而崛起：通過平民表決的確認並在軍隊的默認下作為非軍事的政治家獲得權力，比如拿破崙三世的情況。這兩個途徑都與議會制原則格格不入，正如它們（當然）與世襲君主制的正統性格格不入一樣。任何方向上的由平民選舉最高統治者，此外，任何依賴於大眾信任而不是議會信任的政治權力，這也包括興登堡那樣深得民心的軍事英雄的地位，都要取決於通往這些「純粹的」凱撒制擁戴形式的道路。美國總統的地位尤其如此，他對議會的優勢就是來自他（在形式上）獲得的民主提名和選舉。像俾斯麥那樣的專制人物對普選所寄託的希望，以及他反議會的煽動方式，也是朝著同一個方向發展，儘管它們在表述與措辭上適應了他的大臣地位的特定正統條件。俾斯麥去職的情形顯示了世襲正統性對這些凱撒式權力的反應方式。任何議會制民主都會迫不及待地試圖消除選擇領袖的平民表決手段，因為它危及到了議會的權力。現行的法國憲法和法國選舉法就是一個突出的範例，那裡因為布朗熱主義的威脅而［在1889年］廢除了照單全選投票制（list voting）。然而，法國的議會制民主也為此付出了代價，那就是最高權力在大眾當中缺乏權威，這是典型的法國現象，而且十分典型地有別於美國總統的地位。相比之下，在民主化的世襲君主制那裡，凱撒制的平民表決因素總是大為削弱的，但並非不存在。實事求是地說，現任英國首相［勞合·喬治］的地位根本不是基於議會以及議會黨團的信任，而是基於鄉村大眾和戰場軍隊的信任。議會只是（內心相當勉強地）給予默認。 因此，通過平民表決選擇領袖和由議會選擇領袖，其間的反差是完全實在的。然而，這並不意味著議會的存在毫無益處。對於事實上的凱撒式大眾代表，英國議會的存在可以保證1）他的權力地位的連續性和2）對他的權力的監督，3）維護公民權利，4）一個可供政治家爭取大眾信任的適當的政治試驗場，5）一旦凱撒式獨裁者喪失了大眾的信任即可和平地淘汰他。不過，由於重大的政治決策——即使且尤其是在民主條件下——不可避免總是由少數人做出，大眾民主自伯里克利時代以來所獲得的成就，始終就是以對凱撒式的領袖選擇原則做出重大讓步為代價的。例如，在那些大規模的美國自治市，歷來就是僅靠平民表決產生的市長遏制腐敗，大眾的信任賦予了他建立自己的行政機構的權利。而且無論何地，民主的群眾性政黨都會發現自己面臨一些重大任務，它們不得不或多或少地無條件服從於得到大眾信任的領袖。 我們剛剛以英國為例說明了這種情況下在大眾民主中保留議會的重要性。然而，不僅是那些主觀上真摯的「社會主義者」，即使那些主觀上真摯的「民主主義者」，對議會經營的憎惡也到了如此程度，乃至鼓吹什麼「沒有議會的社會主義」或者「沒有議會的民主」。當然，誰都不可能「拒絕」極為強大的反感。但必須澄清在我們這樣的君主政體國家它們會造成什麼樣的實際後果。在受到威權主義官僚系統左右的德國政治秩序中，如果沒有任何議會製成分，那將會帶來什麼樣的民主？這種純粹是被動的民主化大概就是不受控制的官僚支配最純粹的形式，我們對此再熟悉不過了，它自稱是「君主政體」。或者，如果我們把這種民主化與這些「社會主義者」所希望的經濟重建聯繫起來，那就是古代公益性派捐國家的一種現代理性翻版。由國家官僚系統給予正當性並（據說）加以控制的利益集團，從積極意義上說可能是些合作自治體，從消極意義上說則可能是些公共負擔的載體。於是，公務員可能要由這些以利潤為取向的聯合體進行監督，但既不是由君主監督，也不是由公民監督，因為前者可能完全無能為力，後者又可能缺乏一切代表。 讓我們更切近地看一下這個未來的景象。就可以預見的未來而言，這種被動的民主化不可能最終消除私人經營者，即便那時實現了影響深遠的國有化；毋寧說，它可能意味著大大小小的資本家、無財產的小生產者以及工資收入者的工團化，由此，每一類別的經濟機會全都會受到一定程度的調整，並且受到壟斷性保護——這就是問題的關鍵所在。如果說這就是社會主義，古埃及的「新王國」早就以大體上同樣的方式成為社會主義國家了。只有未雨綢繆讓大眾的意志對這種工團化的經濟管理髮揮決定性影響，那才可能談得上民主。如果沒有一個議會保障大眾的權力和對辛迪加的持續控制，就是說，如果沒有一個能夠對這種行政的實質和人事進行干預的民主化議會，那就不可想像怎麼才能實現這種民主。如果不存在現有類型的民意代表，大概就要指望這種產業聯合體的經濟發展出一種保護每個人生計的行會政策，從而走向一種靜態經濟並消除一切對經濟理性化的關切。凡是沒有或極少資本的經濟群體，一旦被壟斷性組織起來，對合作保障生計的考慮就變得至關重要。凡是把這一點看做一種「民主」或「社會主義」未來的理想的人，都會歡迎這麼做。但是，抱著文人墨客極為淺薄的半吊子態度，就會一再出現一種混淆，即誤把利潤和工資權益的卡特爾化當作一種理想，按照這種如今正在被大肆鼓吹的理想，貨物的生產在未來將是為了滿足需求，而不是像現在這樣為了追求利潤。要想實現這個最終理想，必需的開端顯然不是利潤權益的卡特爾化與壟斷化，完全相反，是對消費者權益的組織。未來必須建立的這種經濟組織將不是國家控制的強制性生產卡特爾、行會及工會，而是國家控制的龐大的強制性消費合作社，後者又會按照需求去調整生產活動，就像某些消費合作社（通過自己的生產）已經做過的那樣。於是問題再次出現了：如果沒有一個也能持續控制國民生產的議會，那就無法想像「民主」權益——即消費者大眾的權益——如何才能得到保護。 不過，這種白日夢該做夠了。任何一個民主主義者都不會嚴肅要求徹底廢除議會，無論他多麼反對目前的議會形式。大概任何一個民主主義者都願意保留議會作為強化對行政的公共控制，作為決定預算，以及作為審議和通過法律的機構——就這些功能而言，議會在任何民主制度中都是不可替代的。反對者如果是真誠的民主主義者而不是像常見的那樣不正派地掩護官僚的權力利益，那麼他實際上想要的是兩個東西：1）不應通過議會的決定、而是通過強制性的公民複決投票去制定法律；2）議會制度不應存在，意思是指議會不應成為國家領袖的補充基地，議會的信任不應成為他們任職期限的決定因素。一如眾所周知，這是美國民主的公認規則，它部分是源於對國家首腦及其他官員的直接民選，部分則是源於所謂「三權分立」原則。然而，美國的民主也足夠清晰地得出了教訓：以這種方式消滅議會制並不能比議會制本身更多地保證行政的公正廉潔，而且事實恰恰相反。誠然，國家首腦的民選結果總的來說並不算糟糕，最近幾十年間確實不勝任的總統，至少不比世襲君主制的不合格君主更多。然而，對於公務員的民選原則，美國人自身也僅僅滿足於非常有限的程度。如果普遍適用這項原則，就不僅會消滅在技術上使官僚機器與眾不同的官僚制紀律，而且還不能在一個大國中提供任何保障以維持官員的品質。它會讓某個無形的小集團控制候選人的選擇，與議會黨團及其領袖相比，這種小集團完全不用對公眾負責。候選人則被提交給沒有技術判斷能力的選民。用這種形式填補需要專業技術素養的行政職位是最不合適的。顯然，在美國，不論涉及的是最現代的行政功能還是法官的職位，由國家首腦任命的訓練有素的官員，在技術和廉潔方面的優勢都堪稱無可比擬。畢竟，選擇訓練有素的公務員和選擇政治領袖是兩個不同的事情。相比之下，美國有的州議會無權無勢，因而腐敗公行，對它們的不信任就導致了民眾直接立法的發展。 作為選舉和立法手段的平民表決有其內在的技術局限，因為它的答案只有兩個：「同意」或「反對」。在任何一個大規模的國家，它都不可能接手一個最重要的議會功能：決定預算。在這樣的國家，平民表決還會嚴重阻礙由彼此衝突的利益集團達成妥協而形成的法案得以通過，因為，如果沒有通過談判調停利益衝突的手段，那麼絕大多數見仁見智的理由都會導致「反對」。公民複決投票並不懂得妥協，而在任何一個大規模國家，多數法律都是由於根深蒂固的地區、社會、宗教以及其他分裂而建立在妥協基礎上的。在一個存在嚴重的階級緊張關係的大規模國家，除了導致財產被充公與「國有化」的累進所得稅，很難想像平民投票還能接受別的稅法。這些困境大概不會引起一個社會主義者的注意。然而，我們迄未聽說有哪個面臨公民複決投票壓力的國家機器曾有效地強制實施過這種往往在名義上很高的，一定程度上是沒收性的財產稅；美國不是這樣，瑞士的州也不是這樣，它們那裡的條件非常有利，因為人民會憑藉古老的傳統從實質問題的角度進行思考，而且在政治事務方面具有良好素養。此外，平民表決原則還會削弱政黨領袖的自治性作用和公務員的責任。否決主管官員提案的平民表決進而否決這些官員本身，並不會也不可能像議會制國家的不信任投票那樣迫使他們辭職，因為這種否決投票不像針對政府的議會多數票一樣，看不出理由也幫不上投否決票的大眾什麼忙，使他們能用自己的負責任領袖取代被否決的官員。 最後，國家官僚系統越是直接管理經濟經營活動，就越是會出現一種危險的情形：沒有一個獨立的控制機構能夠像議會那樣有權公開要求從全能的官員那裡得到信息並對他們進行問責。純粹平民表決的民主有一個專門手段，即直接民選和公民複決投票，在罷免問題上更其如此，這完全不適用於在一個大規模國家選擇訓練有素的官員和評判他們的業績。由於既得利益集團的貨幣對於政黨競選——甚至在議會選舉中——的重要性不容忽視，如果一個大規模國家的民眾選舉和公民複決投票完全占了上風，這種貨幣的權力以及它為煽動機器提供的動力可能會愈加巨大。 當然，強制性投票和公民複決投票確實與下面這種經常遭到強烈譴責的情形截然對立：議會制國家的公民履行政治功能，無非就是每隔幾年把各個政黨給他準備好了的選票投進票箱。有人質疑這是否真的是一種政治教育手段。毫無疑問，只有在前面討論過的條件下，即只有在對行政進行公共監督與控制——這使公民習慣於持續觀察自己的事務如何被管理——的條件下，它才是真正的政治教育手段。然而，強制性公民複決投票卻可以在幾個月之內頻繁地把公民召到投票箱前以決定法案；強制性選舉則會迫使公民為漫長的候選人名單投票、而他對這些候選人卻根本一無所知，也無從判斷他們任職的技術資格。誠然，缺乏技術資格（君主本人同樣沒有這種資格）本身並不是反對民主選舉官員的論據。要想知道一雙鞋子是否合腳，當然不必先成為一個鞋匠。但是，如果專業官員由民眾選舉，那麼不僅會出現一個極大的危險，即民眾的日益冷漠，而且他們還會做出極大的誤判，即無法辨別誰應對弊政負責，但在議會制度下，選民就會直接要求政黨領袖為他們任命的官員業績負責。如果事涉技術上比較複雜的法案，公民複決投票的結果將會再容易不過地受到隱藏在幕後但卻遊刃有餘的利益集團的操縱。在這方面，歐洲各國的條件因其高度發達、訓練有素的官員群體而從根本上不同於美國，在美國，公民複決投票被認為是對付下級立法機關不可避免的腐敗的惟一矯正辦法。 這些論據和在適當情況下利用公民複決投票作為最後手段並不矛盾，儘管大規模國家的條件不同於［適用這種辦法的］瑞士。但是，大國的平民表決並不會使強大的議會成為多餘。作為對官員進行公共控制和真正實行「公共」行政的機關，作為淘汰不勝任的最高官員的手段，作為一個決定預算和對各個政党進行比較的中心，議會對於選舉式民主來說始終是不可或缺的。在世襲君主制條件下，議會尤其不可或缺，因為君主不可能只與民選官員共事，如果由他任命官員，他也不可能給予袒護，以免連累他在國內的特殊功能：在政治氣氛與權力平衡不明朗的情況下使平和的解決方案成為可能。除了對「凱撒式」領袖的牽制以外，議會在世襲君主制條件下也是必需的，因為那裡有可能長期不會出現得到大眾普遍信任的人物。繼承問題在任何地方都是純凱撒式支配的阿基里斯之踵。如果各個強有力的代表團體有效的共同支配能夠維護政治連續性和國內秩序的憲法保障，即便出現了一個凱撒式領袖，他也極容易遭到抵制和淘汰又不會帶來國內政治災變的危險。 顯然，真正使敵視議會的民主主義者感到不快的關鍵問題，是黨派政治追求的、因而還有議會黨團的高度自願性質。我們已經看到，「能動」與「被動」的政治參與者的確處在這個制度的對立兩極。政治經營是既得利益者的事業。（我們不是指的在任何國家形態中都會對政治產生影響的物質意義上的既得利益者，而是指的那些政治上的既得利益者，他們追求的是政治權力和責任以實現某些政治觀念。）恰恰是這種利益追求，才是問題的實質所在。因為，不是政治上被動的「大眾」產生了他們的領袖，而是政治領袖招募追隨者並通過「煽動」贏得了大眾。即使在最民主的國家形態中也是如此。所以，提出相反的問題就更有針對性：高度發達的大眾民主中的政黨，在任何情況下都會允許富有領導能力的人物掌握權力嗎？它們在任何情況下都會吸收新觀念嗎？因為它們已經完全像國家機器那樣走向了官僚化。要想建立一個擁有必需的組織機構和媒體的全新政黨，在今天需要大量勞務和資金的投入，而且現有媒體的牢固權力表明，做到這一點非常困難，實際上幾乎是不可能的。（在目前十分特殊的戰時條件下，只有發了戰爭財的財閥才能在這方面［隨著祖國黨的建立］獲得成功。） 現有的政黨已經定型。它們的官僚職位給任職者提供了「養分」。它們的觀念庫大都已經固定於宣傳文獻和黨的媒體中。出版商與作者的物質利益通過觀念的變革阻止了這些文獻的貶值。最後，必須靠黨為「生」的職業政治家都不想看到他的智力工具——觀念與口號——過時。因此，只有在政黨完全迴避原則，僅僅熱衷於官職庇護權，並且把它們認為能夠獲得最多選票的「政綱條目」統統添加到它們「論壇」中去的地方，比如在美國，都會相對迅速地接受新觀念。 新領袖的崛起看上去甚至更為困難。德國的各個政黨由同一些領袖掌舵已經很長時間了，這些領袖的人品絕大多數都值得給予崇高的敬意，但他們的才智或者他們政治氣質的實力卻往往並無過人之處。我們已經提到了針對新人的典型的行會式怨恨——這是勢所必然。就此而論，各政黨的情形也像美國的政黨一樣存在某些差異。美國政黨的統治者是黨老大，他們有著非常穩固的地位。他們只想要權力，不在乎榮譽或責任。為了保住自己的權力，他們不會公開插手候選人地位的變動，否則將會導致對他們的政治慣例的公開討論，從而危及本黨的機遇。因此，他們往往會——儘管是不大情願地——提出「新人」作為候選人。只要這些候選人在他們看來是「可靠的」，別的他們就不介意了。如果這些人憑藉自身的「新穎」，因而憑藉某些特殊的成就可以大力吸引選票，就是說，如果這些候選人的出現為競選勝利所需，黨老大即使不情願，也必須為他們提名。這些在直接選舉條件下形成的做法，根本就不可能移植到德國，而且在德國幾乎沒有人會嚮往。同樣不可移植的還有法國、義大利的條件，即這些國家政黨結構的影響，在它們的條件下，只有非常有限的政治人物被認為適合於擔任內閣職位（ministrable），偶然也會補充一些新人，按照時有不同的組合輪流擔任領導職務。 英國的條件就更為不同。足夠數量具有政治氣質和領袖資質的人物是沿著議會職業路線（這裡不可能對此敘述），也是在嚴格按照考科斯會制度組織起來的政黨內部出現和上升的。一方面，議會職業為懷有政治抱負、權力意志和責任感的人物提供了大好機會；另一方面，只要這些具有政治氣質和天賦的人物證明自己能夠贏得大眾的信任，大眾民主的「凱撒制」特徵就會迫使政黨屈從於這些人物。正如事實一再證明的那樣，一個潛在的領袖獲得成功的機會，其作用就是政黨獲得權力的機會。對於領袖的崛起來說，嚴重的障礙既不在於黨的凱撒制性質和群眾煽動，也不在於它們的官僚化和日趨刻板的公共形象本身。尤其是組織良好、真正希望行使國家權力的政黨，必定會服從於那些贏得了大眾信任的人物——如果這種人具有領導能力的話；相比之下，法國議會中的鬆散追隨者卻是純議會陰謀的真正中心，這已是眾所周知的事情。不過，團結一致的政黨組織，尤其是領袖必需按照慣例的規定通過議會委員會的工作以訓練和證明自己，又會充分保證這些凱撒式的大眾受託人尊重既定的憲法安排，對他們的選擇不是出於純粹的情感因素，不是僅僅因為貶義上的「煽動家」品質。特別是在選擇領袖的當代條件下，一個強有力的議會和負責任的議會黨團，因而還有它們的這一功能——作為政治家的大眾領袖的補充基地和實驗場，就是保持政策的連續性和一致性的基本條件。 5．戰後德國的有效領導權展望 對於德國來說，大眾民主的政治危險首先在於情感因素將主導政治這樣的可能性。「大眾」本身（且不論特定情況下構成大眾的是哪些社會階層）只是考慮當下。全部經驗都在告訴我們，大眾總是容易受到純粹情感的和無理性的直接影響。（順便說說，「自我治理」的現代君主制也是一樣，也會產生同樣的現象。）成功的政治——尤其是成功的民主政治——畢竟要依賴於冷靜而清醒的頭腦，進行負責任的決策時保持這樣的頭腦就更需要1）決策者的人數更少，2）每個決策者以及他們所領導的每個人的責任更清晰。例如，美國參議院對眾議院的優勢，很大程度上就是因為參議員的人數更少；英國議會的傑出政治成就則是明確責任的產物。只要缺少這種明確的責任，政黨制度也會像任何其他支配一樣失靈。從國家利益的角度來看，堅定組織起來的利益集團，其政治功效也要依賴同樣的基礎。還是從國家利益角度來看，無組織的「大眾」——街頭民主！——則是完全無理性的。在議會要麼無權無勢，要麼政治上不可信任的國家，這種無理性最為強烈，而且尤其說明這種國家不存在理性組織起來的政黨。在德國，不僅拉丁國家的咖啡館文化闕如，而且存在著更為平和的氣質，此外還有工會——但也包括社會民主黨——這樣的組織，一起構成了極為重要的抗衡力量，抵消了典型的平民表決民族那種無理性的直接暴民統治。從［1892年的］漢堡霍亂流行以來，凡是國家機器捉襟見肘之時，總是一再求助於這些組織。決不該一熬過了艱難時世就把這一點置之腦後。 還是在德國，戰後的艱難歲月將是對大眾紀律的嚴峻考驗。尤其是工會，無疑將面臨空前的困難。積極進取的年輕工人，現在的收入是和平時期的十倍以上，而且享受到了從未有過的短暫自由，他們正在變得不習慣任何意義上的團結感，不習慣培養任何適應並有益於有組織的經濟鬥爭的能力。到這一代青年面對和平的常態時，將會爆發「未成年人的工團主義」。無疑，我們將會遭遇大量這種純粹情感上的「激進主義」。在人口密集的中心地區完全有可能出現工團主義暴動的企圖，像李卜克內西集團所代表的那種政治傾向也會由於嚴峻的經濟局勢而劇烈發作。我們必須要問，大眾是否會堅持不懈地對國家抱有那種可以預料是毫無作用的否定態度。這是個膽略問題。結果將首先取決於「德國人的心中找不到恐懼的回音」(5)這種大話能否在君主們那裡得到證明。此外，結果還將取決於這種爆炸性局面是否會再次引起有產者熟悉的那種恐懼，就是說，大眾盲目憤怒的情緒化影響是否會造成資產階級同樣情緒化的盲目怯懦，一如不受控制的官僚統治受益者所希望的那樣。 面對在任何國家都會出現——儘管在德國出現的頻率要低於其他地方——的暴動、破壞以及類似的政治上毫無意義的暴亂，任何政府，包括最民主的與最社會主義的政府，如果不想看到俄國目前這樣的後果，恐怕都會不得不宣布軍事管制。就此而論，已無需再多置一辭。但是，政治上成熟且擺脫了怯懦的民族，其驕傲的傳統總是會讓他們在這種局面下證明自己的膽略和冷靜的頭腦，用暴力平定暴力，但其後則會盡力清醒地化解導致了暴亂的緊張關係——尤其是立即恢復對公民自由的保障，並且大體上不讓這些事件干擾政治決策的方式。但在德國卻完全可以肯定，舊秩序的受益者以及不受控制的官僚統治的受益者，將會利用工團主義者煽惑暴動的一切突發事件——不管它多麼無足輕重——以恐嚇我們那個平庸的資產階級，不幸的是，那個階級至今仍然非常地神經衰弱。在米夏埃利斯首相任期內那些最不光彩的經驗中，我們必須看到利用資產階級的怯懦進行的投機，它試圖以製造轟動效應的方式、為了純粹的黨派目的利用少數人的和平主義狂熱表現，全然不顧對我們的敵人——還有對我們的盟友——會帶來什麼影響。同樣的陰謀在很大程度上還會在戰後重現。彼時，德國民族的反應將會表明它是否達到了政治上的成熟。如果這些陰謀詭計竟然能夠得逞，我們將不得不對我們的政治未來感到絕望——不幸的是，某些經驗使這種前景顯得很有可能。 德國左翼和右翼政黨的民主化都是一個不可逆轉的事實。右翼政黨採取了肆無忌憚的煽動方式，這是哪怕在法國也看不到的現象。然而，選舉的民主化已是刻不容緩的要求，再也不能繼續延宕，德國的霸主邦［普魯士］更其如此。除了其他種種考慮之外，國家的理由還要求，（1）由於平等選舉權是今天結束選舉權鬥爭的惟一途徑，必須在前線士兵回來重建國家之前把導致了深切痛苦卻又毫無結果的鬥爭的曠日持久性清除出政治舞台，（2）必須認識到，把復員士兵置於相對以下階層來說是不利的選舉地位，在政治上是不可接受的：那些階層的社會地位、財產和顧客在士兵們為了待在國內的人們流血犧牲時卻能夠依然如故甚至與日俱增。當然，這種政治上的迫切需要是有可能受到阻礙的，但那將造成可怕的後果。一旦面臨1914年8月那樣的外來威脅時，這個民族將決無可能再次團結一致。我們將被迫成為一個無關緊要的守舊國家，也許在純技術方面還能保留非常出色的公共行政，但終歸將是一個沒有機會參與世界政治舞台的外省民族——而且還沒有任何道德權利去參與。 六、聯邦制與引進議會政體(6) 在先前的一個場合筆者曾提出一項建議：[49]為了帝國的利益，應當這樣調整各邦國的選舉權問題——在所有存在不同選舉權等級的聯邦成員邦，授予所有參戰者以最優等選舉權或選舉權類型。從形式上說，這僅僅意味著帝國憲法的一個臨時變革，因此聯邦制原則仍原封未動。這項提議一旦付諸實施，求助普魯士議會的做法將再無必要。對這個方案的抵制應是預料中事。 然而，筆者在柏林的一些報紙上卻驚訝地讀到了這樣的說法：普魯士公民權問題是純粹的普魯士內部事務，帝國的任何其他成員邦糾纏這一問題都是「干涉」普魯士內政、甚至是企圖把普魯士「變成附庸」。[50]我們可以完全忽略這一事實：必須就這項法律做出決定的德國國會，乃是普魯士議會成員占壓倒多數的國會，儘管他們無可否認並非普魯士財閥統治的議員。為了闡明剛剛引述的這個說法的措辭價值，惟需澄清的問題就是普魯士議會在德意志帝國中的地位。誠然，它被蒙上了一層薄薄的憲法套話的面紗。正如我們所知，皇帝兼普魯士國王行使的權利，部分是他作為皇帝在帝國首相負責的條件下由帝國授予的，部分則是他作為普魯士國王在普魯士內閣負責的條件下指示普魯士代表團由聯邦參議院授予的。形式上說，帝國首相僅對德國國會負責，普魯士大臣僅對普魯士議會負責。一切都顯得井然有序，也與聯邦其他邦國的法律地位協調一致。相應於普魯士的版圖規模，它控制的聯邦參議院選票也就是一半左右，於是，我們似乎看到了一個非同尋常的自我犧牲範例。只有比較切近的觀察才能清楚地看到，普魯士議會和某些純普魯士的當局占據了一種特殊的地位，與各邦國所有其他議會和當局的地位相比，基本上是一種完全不同的罕見的特權地位。 除了擁有「聯邦主席」的權利以外，普魯士在帝國中還享有一種特殊地位，這首先是得自憲法的要求（第五條，以及第七條第二款）：只需普魯士在聯邦參議院的投票就可以否決任何立法變革，不僅是在陸軍和海軍事務上，而且根據第三十五條還包括所有關稅和消費稅問題，因而也包括貿易政策以及所有與普魯士有關的帝國行政措施。即便聯邦中的所有其他邦國政府和整個德國國會全體一致決定支持變革，普魯士也有權予以否決。在財政問題上，這種普魯士特權在北德意志聯邦並不存在，而這是《凡爾賽條約》——巴登第一個同意了該條約——的創新。從形式上說，普魯士政府僅對普魯士議會負責，因為是後者向聯邦參議院中被賦予了這些特權權力的受託人發出指示。正如普魯士保守派提出的著名稅收動議所表明的，在利用這些權力時，普魯士議會是毫不猶豫的。 此外，普魯士還有權投出決定性一票（a casting vote）。它在聯邦參議院有61票。然而，阿爾薩斯-洛林卻要根據總督的指示投票，而總督是按照皇帝兼普魯士國王的決定予以任免的。小邦國之一（瓦爾德克）早已由於財政原因被普魯士管理和代表。因此，如果普魯士除了阿爾薩斯-洛林的票數以外還把其餘小邦國的票數控制在自己手中，那麼所有三個王國、所有六個大公國、所有三個漢薩同盟城市以及那個最大的公國（不倫瑞克），加在一起也不可能構成一個多數。如果保守派關於未來依靠對聯邦各邦國徵稅以彌補帝國赤字的建議被接受，那麼未來所有中小規模的邦國實際上都將陷入瓦爾德克那樣的境地。除此以外，普魯士鐵道部長還可以隨時利用權力手段迫使這些政府屈從於他的意志。因此，只要不是純粹的王朝事務或者絕對的邦國自主利益，在完全是帝國政治的問題上，普魯士就始終擁有牢固的多數，因為在某種意義上說，各小邦國都是普魯士指令的接受者，將來出於財政原因會更其如此。所以，這不是對德國國會負責，而是對普魯士議會負責，根據憲法，普魯士議會始終決定著普魯士作為聯邦參議院主席投出決定性一票時的態度，因而也決定著帝國的政策。 事情至此並沒有結束。一如眾所周知，憲法上的安排是，我們沒有一支一元化的軍隊，而是一支皇帝作為最高統帥、由分遣部隊構成的軍隊。然而，這種安排已被普魯士國王與負責提供分遣部隊的聯邦各小邦國之間協議形成的軍事公約所改變，後者的絕大多數已經在事實上把自己的軍事主權轉讓給了前者。例如，與巴登的協議使「巴登」軍隊變成了普魯士皇家陸軍第十六團。在巴登的每一個較大城鎮都能看到一個普魯士派駐的地區指揮官，卡爾斯魯厄則是普軍的巴登總司令部駐地。一個普魯士軍事行政監察官，普魯士食品供應局，以及經管要塞、醫院和其他開支領域的普魯士各行政當局，負責控制一切經濟獲利活動，巴登的商人和生意人在戰爭期間便嘗到了他們權力的滋味。巴登的子弟則在普魯士軍事顧問推薦授予了普魯士軍銜的軍官們率領下投入戰爭，而巴登當局與這種推薦毫無關係，甚至巴登君主也被排除在外。聯邦其他邦國的局面也與此類似，只有那幾個最大的邦國例外。 形式上說，在這些公約基礎上的措置根本不用對議會負責，除非預算權利受到了影響，那時帝國首相必須至少是會簽人之一。在其他情況下則是由國防大臣簽署並在普魯士陸軍的條例公告上公布。然而，國防大臣既不受帝國首相指揮、也（在形式上）不對德國國會負責，因為他是普魯士官員。然而，在普魯士也不存在要求他作出回應的實質性反對意見，而且不存在有效提出實質性反對意見的手段，因為決定普魯士軍事預算的不是德國國會，而是普魯士議會。 即使這種令人吃驚的事態，也還沒有道盡普魯士的特權。對德國國會負責的帝國首相，只是在形式上以首相資格管理聯邦參議院。由於他作為普魯士全權代表的身份，他在聯邦參議院僅僅擁有一票（按照憲法第十五條，再加上第十一條，肯定就會出現這種情況）。然而，就其本身來說，他在形式上嚴格受制於普魯士政府的指示，結果就是他的投票並不對德國國會負責。毋寧說，是普魯士政府在為他的投票向普魯士議會承擔責任，因此，只要普魯士議會決意行使權力，它對帝國的任何重大政治行動都有決定性的發言權。不可避免，帝國首相必須同時也是普魯士外交部長。他未必也會擔任普魯士宰相，的確，情況並不始終如此。然而，如果他不是普魯士宰相，他在聯邦參議院就沒有政治權力，因為他只是普魯士的一個受託人並服從於普魯士內閣。不過，如果他兼任普魯士宰相，他就必須留意他的普魯士閣員們的看法，尤其是要留意普魯士議會的態度，儘管他同時還是帝國首相。 只有他作為「帝國大臣」的身份，才是為了「皇帝的」決定，因此也是為了表達他的意志而對德國國會負責的帝國首相，不論那是根據憲法還是根據單項法律需要他會簽做出的決定。就帝國的立法而言，皇帝在原則上只是聯邦參議院決定的發布者，沒有自己的投票權。然而，有諸多法律卻規定，制訂特別法令應「由皇帝與聯邦參議院達成一致意見」。還有些情況，法律則宣布在帝國首相負責的條件下只有皇帝擁有決定性權威。重大政策事務之一的對外政策就被憲法劃入了這一範疇。國際條約、宣戰與媾和就只能根據皇帝的意志去完成，他的決定也是獨立於聯邦參議院的（憲法第十一條）。解散德國國會是重大的國內政策事務，根據憲法，也需要皇帝做出決定（第二十四條）。權且擱置不論宣戰問題，絕大多數條約以及解散德國國會，都需要聯邦參議院（因而就是普魯士）的同意，絕大多數德國重大政策的決定也幾乎始終要遷就這樣的奇特因素：帝國至今沒有可與普魯士御前會議相比的制度進行事前協商。由於聯邦參議院是個投票機器，如何才能給予施瓦爾茨堡-魯多爾施塔特（Schwarzburg-Rudolstadt）的政治家任何有分量的「建議」呢？由於御前會議的構成是個普魯士事務，那麼帝國首相被要求事後對德國國會作出答辯，就不可能改變那個純普魯士制度對政治進程發揮的往往是決定性的影響，尤其是在帝國首相缺少使他對德國國會有效負責的法律手段時。不存在帝國各部首腦之間舉行團契討論的規定。帝國各部都是一些彼此獨立的部門，它們之間的關係表現為一種「部門」霸主之間長期鬥爭的形式。未來的歷史學家大概會從檔案文獻中發現帝國各部就（比利時、波蘭）戰爭期間出現的每一個問題留下的大量不同凡響而相互矛盾的備忘錄。這些對抗只有一部分是出於客觀原因，它們背後多是行政首腦之間的個人鬥爭。然而，一旦事態開始出現政治性質，所有這些備忘錄通常都會變得像一堆廢紙；按照公開聲明的說法，1916年11月對波蘭的政策開始實施的那種方式是由軍隊統帥部決定的，但普魯士議會及其大臣的影響無疑也應當對政策的實施方式承擔責任。 不必繼續開列這個清單了。我這裡完全忽略了皇帝本身那種影響深遠的、純個人的權力，儘管普魯士政府的構成方式當然會考慮普魯士議會對所有這些決定也有影響。現在，如果普魯士議會是在不同於德國國會的選舉權基礎上構成的，柏林政府就必需開始一種雙重說明；它在德國國會提出了「能者之路暢通無阻」的口號，[51]但在普魯士議會又提議，應當使創造限定繼承土地的財產權變得更容易，以便使戰爭財變得更受尊敬。然而，不得不用這樣一種欺人之談發言所招來的憎惡，毫無疑問會落在君主頭上。帝國政府的許多舉措表現出來的那種致命的半心半意，很大程度上就是來自同一根源。完全撇開這一點不談，上述一切也可以使人清楚地看到以下問題：（1）純粹的普魯士當局不僅在經常插手帝國的重大事務，而且還不斷干預聯邦其他邦國及其公民的事務；（2）即使完全不談普魯士的事實霸權，形式上僅對普魯士議會負責的普魯士政府卻又合法地享有那麼多特權，以致普魯士議會與帝國的關係完全不像其他邦國與帝國的關係，而且往往毫無政治補償，只有聯邦的個別邦國——尤其是巴伐利亞——純粹是消極地通過「保留權利」能夠面對普魯士做到自我保護。因此，就政治事實而言，完全適合把處於這種境地的邦國——尤其是巴登——描述為被普魯士及其各個機關、特別是被普魯士議會變成了附庸的邦國。筆者對這一事實的公開陳述並不含有任何「反普魯士」的意味。這些文字的作者並沒有放棄自己的普魯士公民權。《凡爾賽條約》以及與普魯士的軍事公約都是由一位巴登政治家締結的，筆者對他抱有崇高的敬意。筆者也很樂意隻字不談軍事公約在過去產生的有害影響。沒有人想要廢除它，因為它有利於統一帝國國防力量這一客觀目的。我們的政治是以客觀考慮、而不是以虛誇的考慮為指引。但是，如果享有普魯士選舉特權的那些人的小集團宣稱，普魯士選舉權的性質「與我們的無關」，這就是非常魯莽的挑戰，令人不得不十分清晰地給予回應。帝國內部沒有誰打算觸動普魯士霸權的一根毫毛，但是，如果我們要繼續忍受這種事態，那麼我們的要求是：普魯士在聯邦參議院發出的對於帝國政策的所有問題具有關鍵影響的聲音，應當對普魯士人民的議會負責，而不是對某個特權階層負責，無論這個階層是如何構成的。我們絕對不願成為普魯士特權階層的臣僕。 普魯士議會處理普魯士內部事務時的安排，當然完全是普魯士的問題，一個與普魯士貴族院的構成有關的問題。然而，因為普魯士的實際權力遠遠超過了它在帝國中的形式地位，又因為這本身就是非同尋常的特權，既然它在絕對是一切重大政策問題上都具有決定性影響，那麼它對帝國來說就是一個至關重要的問題，就像影響到投票支持普魯士議會的任何人一樣會影響到我們幾乎所有人，即普魯士上議院如何構成，因為它掌握著預算決定權，因而對於由普魯士決定的，左右帝國發展方向的重大政策具有關鍵影響。如果目前這種局面繼續下去，大車前面一匹馬、後面則是另一匹馬，一個享有普魯士特權的議會挫敗德國國會又能著手推翻帝國首相，那麼不可避免，從公眾輿論角度來看，君主將不得不為此承受代價。這一點不妨深長思之。 當然，必須清楚認識到這一事實：普魯士與帝國之間的關係，以及必須通過妥協在它們之間達成平衡，這是一個曠日持久的難題，即使在期待中的普魯士選舉權改革之後，這個難題也會繼續存在，因為改革只是消除它們內部結構之間的衝突，只要德國還在維持現狀，德國聯邦參議院就決無可能像——比如說——美國參議院那樣構建起來，後者的成員都是各州人民選舉產生的代表，因此，他們是按照自己的信念以及他們政黨的信念投票。相比之下，德國聯邦參議院的代表則是由各自的政府授權，由政府向他們發布指示，而這些指示具有「絕對命令」的約束力。即使發布那些指示的政府完全實現了議會化並受到民主制議會的有效控制，情況也會依然如故。那時，我們面臨的難題則是各邦國（尤其是普魯士）的議會政體與帝國政府議會政體之間的關係。為了闡明這個問題，就必須放大以上勾勒的普魯士與帝國之間的關係這幅畫面，因為到目前為止所描述的形式上的法律地位，還不是對政治事實的詳盡說明。 如果說，普魯士左右帝國政治的程度遠遠超過了帝國憲法表面上的規定，那麼同樣，反過來說，普魯士政府的態度也受到了帝國局勢的左右。數十年來，保守黨在普魯士可謂無所不能，因為那裡的選舉權有利於財閥統治。一個行政官員抱有與保守黨不同的政治觀點又被保守黨認為無礙大局，這是根本不可能的事情。所有官員絕對必須成為保守派，否則就可能仕進無望，甚至在社會上也無以伸展。撇開少數乏味的「象徵性自由主義者」不談，即使大臣們也不得不在進入內閣之後接著就設法把自己的過去隱藏到身後去。我們那些文人墨客的花言巧語總是喜歡隱瞞這一事實：支配普魯士的是在世界上任何一個議會制國家都能看到的那種政黨統治。只要統治的政黨背後那些圈子的社會與物質利益受到了威脅，即使君主也根本沒有權力和能力堅持自己的願望——如果它們和那些具有實際影響的願望背道而馳的話。[52] 資產階級財閥們相信，帝國的選舉權和德國國會就是「民主」的具體化，他們對「民主」的恐懼支持了普魯士的這些政黨利益。無可否認，如果把中央黨的大部分和民族自由黨的右翼看作右派的話，也還是存在一個反對左派的多數。但是至少，這個多數實際上並不屬於保守黨，就許多重大問題而言，實際上都是在左派基礎上形成多數的。然而，如果普魯士議會的多數明確左右了普魯士在聯邦參議院主席票的決定（這不會受到憲法措辭的妨礙），同時也明確左右了帝國首相（他始終還是一個普魯士大臣，實際上通常還是普魯士宰相）在處理帝國政策時的決定，那麼帝國就可能純粹是由保守黨統治了。但是，普魯士議會中的多數不可能做到這一點，因為它依靠的是財閥的選舉。這種環境使普魯士議會相比民主選舉產生的德國國會來說是遭到了削弱，並使德國國會在帝國政策問題上占了優勢，而且至少使帝國首相可以在有限程度上對德國國會有效「負責」。 德國國會批准預算的權利會迫使帝國首相——不僅作為帝國大臣、而且作為聯邦參議院主席票的持有人和那個霸主邦的代表——就處理受到普魯士影響的帝國政策問題向德國國會進行答辯，而這實際上意味著必須勇敢地面對質問。這同樣適用於國防大臣，而且是出於同樣的原因：軍事預算是帝國的事務。這尤其適用於普魯士國防大臣，因為他實際上是作為帝國的一個機關出現在德國國會的。無可否認，德國國會強化自身地位所擁有的惟一權力手段，就是它的預算批准權。自普魯士憲法衝突時期以來，德國（巴伐利亞除外）迄未習慣於直接利用這種權利罷黜某個反對黨的帝國首相或者國防大臣，那將有可能——特別是在文人墨客中間——激起「愛國」義憤。但是，有起碼的可能性去阻撓一個反對黨強硬派政治領袖的政治作用，就足以使一個首相或者國防大臣遭到堅持自己的信念且沒有被新的選舉所消除的德國國會多數強烈反對時不可能最終繼續留任。然而，如果保守黨在普魯士事實上的統治以在普魯士內部常見的那種冷酷無情適用於帝國的政治領導權，德國國會與［聯邦參議院］主席票持有人帝國首相的合作就是根本不可能的事情。出於同樣的原因，即便一個擔任帝國首相的普魯士宰相在他的普魯士政策中徹頭徹尾、徹里徹外地支持保守黨，他也很難維持自己的地位。重視德國國會在指引帝國政治時的構成成分，甚至重視它處理普魯士政治的方式，對於普魯士來說都是至關重要的。 帝國政治能夠在一定程度上獨立於普魯士，這還有另外一個原因——帝國本身有一個獨立的官員機器。帝國官員並非僅由處於主導地位的普魯士官員充任。當然，帝國官僚系統的特別虛弱，都是由於這一事實：帝國的多數中央當局，尤其是迄今具有極大政治重要性的當局，帝國內務部，並不像任何一個邦國的內務部那樣擁有自己的被賦予了強制性權力的完整的官員班子。帝國的官僚系統是在德國國會中尋求支持以獨立於普魯士。從政黨的角度來說，它由此感到了德國國會與普魯士議會構成成分之間的差異所帶來的影響：中央黨的庇護權發揮了一種並非不足稱道的作用。但是，筆者不想在這裡探究帝國行政機器的全部問題，只想談談它根據法律和行政規章做出決定的方式，對此需要負責的是聯邦參議院。 一般來說，聯邦參議院的法案均由帝國各部起草。這時就要與普魯士各部門談判拉普魯士的選票。經過妥協或者滿足普魯士的願望而達成協議（並不總是那麼容易）之後，通常要和巴伐利亞就最終草案舉行討論。一般來說，聯邦的所有其他邦國看到的聯邦參議院法案已是既成事實。為了比較容易地爭取到普魯士的投票，某些最重要的帝國國務秘書照例會被任命為普魯士的不管部大臣。如果重大政策的決定非同小可、需要某個普魯士國務大臣的投票，這也可能對普魯士的內部政治情勢產生影響。根據媒體的報道（就我所知，該報道的真實性從未被否認），王室內閣承諾平等選舉的命令就是被僅有一票之差的多數接受的，而即使這種情況也是絕無僅有，因為除了帝國首相以外，還有兩位帝國國務秘書以普魯士大臣的身份投了贊成票，他們認為後一種身份是附屬於前者的。另一方面，有一個迄今仍是牢固確立的規則，即所有帝國國務秘書都是普魯士在聯邦參議院的全權代表。同一規則也適用於普魯士國務大臣，尤其包括國防大臣，他在政治上的功能猶如帝國的一個機關，但在法律上卻是一個普魯士官員，而且，如果他沒有被委派為聯邦參議院代表，就根本不能根據他自身作為行政首腦的權利在德國國會代表他的部門。向德國國會答辯時，國防大臣自然只是按照這種政治情勢必定會要求的限度去做。為了確保他能在很大程度上擺脫控制，他始終要隨意利用皇帝的「統帥權」這一範圍不明的概念，這是一種特權，議會不可侵犯，而且在它背後的一切都可以隱藏起來以免受議會的審查。 所有這一切的結果就是，普魯士的內政始終不受帝國的影響，除非對重大政策的考慮使這種影響成為絕對必要。作為普魯士在帝國內部霸權政策的組成部分，（受德國國會影響的）帝國的官僚制發展方向與（受普魯士議會影響的）普魯士政府，在人事問題和實質問題上都是相互影響的。這個霸權邦對待帝國政策的態度是由帝國的機關所決定，還是相反，帝國由「大普魯士」領導，端賴哪種方式在起決定性作用——是帝國領導權控制的機構（它們要服從德國國會的壓力）還是普魯士的領導權（它要服從普魯士議會的壓力）。然而，帝國及其各邦國的內部結構卻在保證後一種趨勢——帝國的大普魯士性質——成為普遍的主流。是什麼利害關係在推動事態朝著這個方向發展呢？ 除了漢薩同盟各城市以外，各邦國都是君主制邦國，都有一個官僚系統，其重要性和素養都在穩定成長。在帝國建立之前，有不少邦國已經在議會政體和議會制行政的道路上大有進展，結果令人十分滿意。總之，就當時的條件來說，我們那些文人墨客斷言的議會制政府制度在德國是舶來品，至今未能「證明自己的價值」云云，完全是荒誕不經的說法。帝國的建立使局面為之一變。各邦國的小朝廷和行政當局情不自禁地尤其把帝國看作是保護它們自身地位的保險機構，認為它們的王座就是由帝國予以保障的俸祿，並且把它們與普魯士的關係視為在所有其他邦國維持不受控制的官僚統治的手段。儘管俾斯麥有時會認為保留德國國會是對某些頑抗的邦國政府施加壓力的手段，但他還是利用了各邦國朝廷和行政官員的這種傾向，以致他似乎成了它們的保護人。這種傳統至今還能令人感受到它的後果，因為曾經而且至今仍然隱藏在「聯邦的保護」這一口號背後的，始終就是對王朝與官僚系統俸祿的保護政策，這在實踐中造成的後果就是保證了官僚系統始終在很大程度上不受控制。尤其是，這還意味著各邦國的行政也始終不受控制。就在帝國建立之後不久，各邦國的官僚系統就開始儘可能地排斥議會對它們的工作審查，以便能夠代之以「憑藉朝廷特權」進行治理。對此，只要考察一下70年代以來各邦國的內部政治發展，就不難發現令人信服的證據。由此，它們成功地促成了各邦國絕大多數議會的重要性每況愈下，從而還有智力品質的每況愈下，就像德國國會發生的情況一樣。然而，這種互相保險的制度說明了與普魯士的情勢相比各邦國官僚系統的表現，反過來也說明了普魯士對待各邦國情勢的表現。最近20年間，各邦國都開始了一種漸進的選舉民主化，但在同時，官僚系統不受控制的地位卻依然如故。它在普魯士的政治環境和普魯士對帝國的影響中找到了內在支持。尤其是，各邦國的官僚系統只能抱著最強烈的憂慮看待普魯士三級選舉權的消失。畢竟，保守派的碩大警棍已經在柏林準備就緒，以防它們自己的自由——免於各邦國議會控制的自由——受到任何威脅，由此它們才能放心沒什麼了不起的事態會落到官僚系統本身的權力地位頭上。同時，支持保守黨的普魯士官僚系統以及普魯士選舉特權制度下的既得利益者，也樂於讓各邦國的官僚系統多少「玩玩民主」，但條件不僅是不容帝國之內的任何人企圖冒犯普魯士那種難以置信的內部政治結構，而且各邦國的官僚系統（充其量巴伐利亞政府除外）必須棄絕任何有效分享帝國權力的念頭，這實質上就是把帝國交給大普魯士的利益集團去治理。這種安排決定了聯邦參議院事務的整個經營方式，如果誰想了解迄今為止「聯邦制」在德國究竟意味著什麼，了解這個概念背後的利害關係，就必須始終記住這種默契的妥協。 作為所有這一切的結果，聯邦參議院這個代表了各小朝廷和大臣的機構，便過上了一種大體來說令人愜意而和諧的「靜止生活」[53]。由於聯邦參議院的議事錄尚未解密，所以還不可能評論它的審議活動的性質。因為，根據憲法，只有絕對指令才有重要意義，而成員的個人立場必定始終是無關緊要的，而且必須服從他們自己政府的看法，就是說，服從那些無關宏旨的看法。因此，聯邦參議院從來就不是一個能讓政治家有效從政而且變得訓練有素的地方（這與法蘭克福議會形成了鮮明對照）。當然，各邦國政府有時也會讓它們的全權代表在他們認為合適的問題上自由投票。有時，這樣做僅僅是為了擺脫他們在某個尷尬問題上的看法廣為人知之後招來的憎惡，比如在利珀邦的繼承問題上發生爭論時。在名副其實的政治問題上，普魯士會用鐵腕保持它的霸權地位，這有諸小邦的選票作為保障。在其他重大事務上，投票基本上是走形式（儘管俾斯麥曾利用表決的可能性作為對付各邦國政府的最後手段），因為已經事先通過與各小朝廷和大臣們——尤其是與巴伐利亞——的談判與妥協敲定了局面。俾斯麥以這些外交和內閣政治手段為基礎營造了對外政治和對內政治。大體上說，後來的情況一仍舊貫，雖然方法有變，但各邦國未必喜聞樂見。如果聯邦參議院不過是偶爾偏離軌道，俾斯麥也明白如何讓它調頭跟上。他（根據某種形式上無關緊要的託詞）提出辭職就是他能夠憑藉的一個手段：聯邦參議院這時就會撤銷自己的決議。有時他僅以默不作聲對聯邦參議院的決議表示忽略不計並繼續進行後邊的議程，而聯邦參議院沒有任何人敢於訴諸帝國憲法。自他那個時代以來一直就沒有隻言片語表示出現了嚴重的衝突。自然而然，業已存在的任何困難都很少通過公開衝突體現出來，因為事實上並不存在關於某些問題的運動。 必須清楚地看到這一事實：這種「靜止生活」今後必將終結。正如俾斯麥利用的——尤其是在彼得堡和維也納——君主集會和內閣政治手段的重要性每況愈下一樣，國內政治也將發生同樣的情形。一旦我們面臨和平帶來的財政與經濟政策問題，舊制度那種松松垮垮的面貌就會不復存在。未來的所有各邦國議會，以普魯士為首，將會越來越多地要求它們的正式權利以影響聯邦參議院的投票，並將努力行使這種權利向聯邦參議院提交法案。這樣，普魯士議會就能把握主動權並藉助它對北德意志諸小邦國的經濟權力——未來這將是繼續膨脹的權力——以支配帝國政治。迄今為止，普魯士的克制僅僅是由於它的虛弱，而這種虛弱又是產生於普魯士三級選舉權和民主選舉的德國國會之間的對抗。一旦普魯士的公民權實現了民主化，普魯士的巨大分量使它遠更敏銳地感覺到了它的分量，這種情形大概就會消失。誠然，所有各邦國的官僚系統都會感到需要團結一致反對這個趨勢，正如反對議會政體的任何其他成果一樣。帝國、普魯士以及各邦國團結一致的官僚系統無疑是一股力量，一股得到各小朝廷支持、能夠阻撓議會政體之發展的力量。但是，我們不妨澄清一個問題：如果發生了這種情況，那就可能阻塞國內政治的和平發展道路，阻塞能夠支持帝國對外權力地位的國民政治教育與合作的道路。無論誰想避免這種後果，都必須從提出以下問題開始：德國的議會政體如何才能與健康的——也就是說——能動的聯邦制結合起來？ 原則似乎很清楚：（1）至關重要的是，議會政體的潮流必須導入帝國的航道；（2）聯邦各邦國而不是普魯士對帝國政治的影響必須增強。這一點應當如何實現？我們再次遇到了前面已經談到的帝國憲法第九條（最後一句）的機械障礙，它在形式上妨害第一個基本條件，在事實上妨害第二個基本條件，這將變得顯而易見。在實踐中，這個憲法要求的含義如下：各邦國派往聯邦參議院的全權代表，包括帝國首相和國務秘書，可以是各邦國議會——尤其是普魯士議會——的成員。此外，根據牢固確立的規則，帝國首相必須是——國務秘書則應該是——普魯士在聯邦參議院的代表，因此在任何情況下都會受到普魯士議會的影響。反過來，各邦國政府則被禁止將任何保留議會成員委任的德國國會成員提名為帝國首相或者聯邦參議院全權代表。由此，屬於聯邦參議院的帝國首相和國務秘書就被排除在德國國會之外了。 讓這項規則不復存在，實際上不是議會政體本身的前提，而是健康的德國國會政體的前提。也可以僅僅為了帝國首相和國務秘書（至少為了政治上最為重要的國務秘書，尤其是內務國務秘書和財政國務秘書）而中止該規則——實際上這可能是最有效的辦法。這將使政黨領袖本身承擔負責任的帝國政治領導權成為可能，同時——這對德國來說乃是要務——可以使他們的黨在德國國會承擔責任壓力，因為他們將保留在本黨內部的地位和影響。顯然，這是結束德國國會黨團純粹的「消極」政治的惟一途徑。或者，為了聯邦各邦國的「對等」，可以徹底廢除該規則，以便不僅普魯士的全權代表、還有聯邦其他邦國的全權代表都能出自德國國會但又始終是它的成員。這就是被德國國會憲法委員會所接受的提議，它一直是遭受強烈抨擊的靶子。 保守黨為發出這些抨擊而提出的形式上的理由是，德國國會成員又是聯邦參議院全權代表，將會經歷「良心的衝突」，因為他們在德國國會投票是出於個人信念，而在聯邦參議院卻不得不按照他們接到的指令投票。這種論據並不值得嚴肅對待。充其量它可以適用於普魯士下議院中的縣長們，按照普特卡默的飭令，他們作為官員的義務就是「體現政府的政策」。不過，他們的情況並不能作為這種「良心衝突」的證據，而且總的來說保守黨始終都沒有擔心過會出現這種可能性。但至關重要的是，身兼聯邦參議院普魯士全權代表的普魯士大臣和帝國國務秘書，卻能夠成為普魯士下議院議員，而且至今依然如此。作為普魯士下議院議員，他們不僅有權利、而且有義務按照自己的信念批評他們的政府向作為聯邦參議院全權代表的他們發出的指令。保守黨同樣沒有把這些「良心的衝突」視為可悲。實際上，這種天真的道德說教，惟一的目的就是愚弄庸人，因為從道理上說，一個作為聯邦參議院全權代表的政治家接到了指令而他的信念又不容他對此表示支持，那麼他就必須辭職。他的榮譽和他的政治責任要求他這麼做，這與官員的情況不同。否則他就是一個「戀」棧之徒。的確，廢除該規則的政治目的之一就是要對領導官員——尤其是帝國首相——反覆告誡這一點。這正是官僚系統痛恨廢除該規則的原因所在。 然而，比這更大得多的槍炮也已經造了出來。在《巴伐利亞邦日報》上，議會政體被攻擊為「中央集權制」，巴伐利亞的部分媒體，隨後還有那些保守派文人則非常嚴肅地設想「巴伐利亞應當回歸帝國」。從根本上說，這種恫嚇很愚蠢，因為巴伐利亞並沒有擺脫關稅同盟的可行途徑，而提醒真正的集權主義者想到這一事實也很魯莽，如果事態趨於嚴重，它會立即（在巴伐利亞本身）給他們提供機會強行遊戲。 從未來的角度看，為憲法第九條第二句而奮鬥，也是非常短視的。該規則的繼續存在要比任何其他因素更能為中央集權制推波助瀾，而且會表現為比議會政體在帝國的拓展遠更令人焦慮的形式。我們不妨澄清一下這種局面。按照帝國憲法的最後一條，沒有聯邦各邦國的同意，它們的保留權利和憲法單一權利（Singularrechte）是絕對不可變動的。所有其他的憲法權限，包括目前的內部自治程度，只要有十四張選票——三個或兩個王國及兩個大公國的選票——一致反對變動，那麼變動就不可能發生，如果有誰威脅要憑藉壓倒性力量強行變動，就總會遭到這種一致反對。因此，這就保證了它們能夠適當地擺脫帝國。它們缺少的是在帝國內部對帝國政治領導權的影響。正是這種影響，在未來將會變得舉足輕重，當然，如果沒有它，帝國就可以通過財政與經濟政策窒息它們，不論它們的權利保存得多麼完整。然而，如果由於廢除了第九條第二句的禁例而使聯邦各邦國得以獲准提名有影響的德國國會議員成為聯邦參議院全權代表，這種在帝國內部的影響就不可能被削弱！如果馮·弗蘭肯斯坦男爵當時保留他在德國國會黨團中的職位，同時又取代某個官員成為聯邦參議院的巴伐利亞代表，巴伐利亞在帝國的影響肯定就不至於被壓縮。反對廢除該條款的文人墨客把未來的普魯士設想成了幽靈：它在聯邦參議院被諸小邦國——利珀、羅伊斯以及其他這種收買大的德國國會黨團領袖作為聯邦參議院全權代表的聯邦成員——的多數所擊敗，他們（同時）還對這種前景補充了一個荒謬的告誡，說普魯士以外的聯邦各邦國將會屈從於集權主義者的強大壓力。對於這種胡說八道，筆者後面將會稍作評論。我們必須首先弄清楚在這些明顯的空談背後隱藏著的真正焦慮是什麼。其中至關重要的是官僚系統為它如何壟斷官職而憂慮。巴伐利亞議會中就傳出了這樣的說法：「如果議會成員成了大臣，有抱負的官員將來就會到大工業中尋求出路。」然而，即使現在的憲法第九條，也並不妨礙各邦國議會成員被提名為聯邦參議院全權代表而又不會失去他們在議會的委任。同樣，它也沒有阻止把獲得邦國大臣或者帝國國務秘書的職位（包括聯邦參議院成員資格）作為議會生涯的頂點。這在過去，直到最近都是一再發生的事情。該條款的意思僅僅是，這些有關的議會成員必須立即離開德國國會。擔任德國國會成員可以成為一種「生涯」、一條謀官之道，官職可能會突然之間向「有能力」、「有抱負」的議會成員開放——恰恰是這種想法讓那些反對撤銷禁例的文人墨客感到非常可取！他們認為，這樣一來，和一個向成員提供這些機會的德國國會共事就可能「更加有效」得多。的確，如果解決德國議會政體的問題只是讓野心家和謀取官職者充斥議會，一切都會完全井然有序了，那時，我們現在已有的小恩小惠式庇護權便會加上一個慷慨大度式的庇護權！但這充其量只是官僚的理想，甚至還不算讓他們滿意的理想。這種制度已在德國運作良久了，我們從早先直到比較晚近的經驗中得知，我們並沒有因此而取得任何進步。畢竟，議會政體的政治目標是把議會變成一個選擇領袖的地方。然而，一個政治領袖追求的不是官職和伴隨而來的養老金，也不是為了儘量不受控制地行使他的官職權能。毋寧說，他追求的是政治權力，這意味著一種在政治上承擔責任的權力，他在一個政黨的信任和追隨者中尋求支持，因此，他在成為一個大臣時必定需要留在黨內以便能夠保持他對黨的影響力。最後這一點至少也像其他因素一樣重要。所以，撤除第九條第二句這個機械障礙，目的不僅是使政黨對政府事務的正當性影響成為可能（即使在目前的情況下，影響同樣會很大，但卻是不負責任的非正當性影響），而且反過來——至少是在同樣程度上——也便利了政府對議會的正當性影響（目前則是通過小庇護權發揮非正當性影響）。然而，反對改革完全是出於一種習慣性願望，就是要把德國國會的政治地位貶到最小化，為官僚系統維護自身聲望的利益服務。當然，從這個角度來看，聯邦參議院和德國國會之間的屏障就必須保留，因為那個妄自尊大的固定說法「聯邦政府根本不會……等等」屬於官員統治用來滋養它對自身作用和重要性的傳統理解的「姿態」庫，一旦德國國會和聯邦參議院不再被一道屏障隔離開，這個姿態庫也就變得多餘了。 我們不妨更切近地看一下正在引進聯邦參議院的議會制原則這個幽靈，以便澄清各種可能性、從而認識廢除第九條第二句的積極意義。從根本上說，廢除它僅僅是掃清了一個機械障礙，那將產生種種發展的可能性，舍此無它。那樣就會始終便於各邦國政府不再利用新的許可使聯邦參議院代表成為德國國會成員，除非它們由此看到了某種政治利益，否則將不會利用這種機會。採取一種一勞永逸的圖解式辦法是遠不可取的。即便議會政體實現到了最大可能的程度，完全排他性地由議會成員填充領袖職位、把具有領袖資質的官員排斥在外，也是根本不可取的（況且也不會發生這種情況）。[54]但是據說，廢除第九條第二句無論如何都會放縱使聯邦參議院議會化的努力，而且據認為，這樣一來就會危及帝國的聯邦結構。我們不妨看一下這種形勢。假設大勢所趨、議會政體最終在某個時刻完全獲勝，包括在各邦國和帝國。還可以進一步假設（儘管這毫無可能）這個過程——包括它的理論結果——是以這種方式實現的，即事實上只有議會成員才能被指派到領袖職位，包括聯邦參議院的席位。那麼，廢除或者保留第九條第二句能使政治權力的分配方式產生什麼差異呢？ 如果這項規定繼續生效，那麼結果將是帝國首相決無可能同時又是某個德國國會黨團的成員或領袖，因而決無可能在某個政黨內部擁有確鑿的影響力。它還進一步意味著，打算為自己確保這種影響力、從而入席德國國會的國務秘書，將不得不始終呆在聯邦參議院之外。另一方面，如果議會政體在各邦國得以實現，普魯士就要向聯邦參議院委派普魯士的統治政黨的代表，其他各邦國將委派各自的統治政黨的代表。那時，入席聯邦參議院的帝國首相與所有國務秘書都將是普魯士的政黨政治家，而聯邦其他邦國的代表則是各邦國議會的政黨政治家。由此，第九條對聯邦參議院的議會化將不再產生絲毫的阻礙作用。不可避免，那時的聯邦參議院將被引向一條導致各邦國堅持自主獨立的道路。但是，這種自主獨立決不意味著增強了各邦國在聯邦參議院的正面影響，也不會保護它們免於被多數票擊敗，因為普魯士的經濟與財政權力地位還會像過去一樣把諸小邦國變成普魯士的「走廊政客」（lobby fodder）。只有德國國會的權力能夠提供一個砝碼以平衡普魯士控制的聯邦參議院多數。一如前述，帝國首相目前還不能成為德國國會成員。但沒有被憲法要求人席聯邦參議院的國務秘書，則不會受阻成為德國國會成員，除非他們像馮·派爾議員最初似乎考慮過的那樣始終置身聯邦參議院之外。如果第九條繼續生效，大概就會發生這種情況，因為被指派到國務秘書職位上的德國國會政治家不會放棄他們在德國國會黨團中的地位，原因非常簡單：他們需要他們黨的支持作為必要的砝碼，以平衡帝國首相在議會和聯邦參議院全權代表在各邦國議會——特別是在普魯士議會——得到的支持。否則，發生在議員席弗爾和施潘那裡的同樣情形也會發生在他們身上。[55]因此，德國國會可以把那些仍然留在聯邦參議院之外的國務秘書職位提供給他們自己的面對聯邦參議院時可能會團結一致採取行動的信託人。這樣不會減少德國國會對帝國政府的壓力，而這種壓力可能僅僅是因為國務秘書被排除在聯邦參議院之外而被用於一種不信任的關係，這將阻止入席聯邦參議院的政府成員對德國國會黨團施加任何正當性影響。作為德國國會成員的國務秘書不能進入聯邦參議院，他們在法律上隸屬於帝國首相，僅僅是他的「副手」，但在政治上他們卻是德國國會的代表。作為普魯士議會代表的帝國首相，將不得不把他們看作獨立的政治力量，不管結果怎樣都要和他們磋商並與他們進行交易，因為，倘不如此，他的政府就可能失去有關德國國會黨團的支持。帝國憲法沒有為團契式「帝國內閣」作出規定，就像英國的官方法律語言並不包含「內閣」概念一樣。但是，帝國憲法決沒有禁止帝國首相和國務秘書實際上集合在一起進行團契式磋商。這種團契制度肯定在事實上能夠從這些關係中得到發展並擔負政府權力。在任何這樣的安排中，國務秘書代表的是德國國會，帝國首相代表的是普魯士議會，雙方依靠的是相互妥協。然而，聯邦參議院將會迎面遭遇這種作為它本身之外的政治力量的團契制度，而且既會受制於普魯士的多數，還會被宣告為無足輕重。至此，非普魯士各邦國的聯邦主義影響即告消除。 然而，如果廢除了第九條第二句包含的禁律，聯邦參議院的議會化大概就會走上另一條道路。帝國首相總的來說將會出自德國國會，某些國務秘書也是如此，而且他們將保留議會的委任。形式上他們會作為普魯士的代表屬於聯邦參議院，但在政治上他們卻是德國國會的代表。其他國務秘書，偶爾大概還有帝國首相，將是普魯士議會的成員。其他各邦國將派出自己的議會代表進入聯邦參議院，但是，如果它們擁有許多可以自己支配的選票，也許還會派出德國國會議員；大概它們會極為傾向於派出自己的議會中也是德國國會成員的議員。可以肯定，非普魯士各邦國議會將會越來越熱衷於看到自己的成員在聯邦參議院的代表中占據主導地位。[56] 因此，如果第九條第二句繼續有效，我們面臨的局勢就是各邦國政黨代表在聯邦參議院切齒相向、彼此為敵，他們將在那裡同時代表各自邦國自主獨立的利益。相比之下，撤除第九條這一屏障，就可以通過聯邦參議院對帝國統一的影響而緩和自主獨立的傾向。如果聯邦參議院也包括了德國國會黨團的代表而不光是各邦國議會的成員，這些貫穿於帝國境內的政黨的內聚力就有可能抵消黨內的地方性分歧。 如果三大權力集團（帝國政府與德國國會、普魯士王室政府與普魯士議會、聯邦諸侯與各小邦國議會）的代表儘可能在聯邦範圍內尋求權力平衡，那至少也是為了各邦國與帝國的利益。這隻有在德國國會化的最高級官員進入聯邦參議院時才是可能的。那時，議會化潮流將被引入帝國統一的河床，而各邦國對帝國事務的生氣勃勃的影響同時也就得到了保障。如果說帝國由此可以對各邦國予取予奪，這並非實情。毋寧說，這是各邦國在帝國中能夠發揮多大影響的問題。如果議會化過程的航向正確，這種影響就只能是越來越大。俾斯麥在一次演講中曾警告不要低估聯邦參議院，並且著重強調了這一事實：薩克森的使者作為個人並沒什麼了不起，但他是薩克森「所有政治力量」的產物和代表。無可否認，如果那是個官員統治的制度，他提到的那些「力量」不過就是指的那裡的小朝廷加上官僚系統。但恰恰是議會化使那裡產生了變革。如果巴伐利亞議會中一個可以預計是持久存在的強大多數的代表就某個問題發表了一項聲明，在一個議會化的聯邦參議院中要想對它置之不理恐怕就很不容易，更可取的倒是在訴諸投票表決這個最後手段之前就尋求一項解決辦法，因為任何無情堅持表決的政黨都有可能招來意想不到的憎惡。自然，整個帝國的各大政黨內部都會為這種解決辦法進行準備。即使在過去幾十年間，中央黨內部的爭論也已經一再導致了帝國利益和各邦國利益之間的妥協，類似的事態在其他政黨那裡也有發生。如果保留第九條這個屏障，做到這一點就會更加困難，因為那將把議會化引入「大普魯士」的發展過程，從而迫使其他各邦國打出「最大限度地擺脫帝國」——實際上是擺脫大普魯士——這種口號走上自主獨立之路。對此應當善加斟酌。 以上對第九條的存廢將來可能產生的影響的全部說明，預示著某種尚未存在的前景，即無論在帝國還是在各邦國，事實上都會出現徹底的議會政體。不過這還完全不確定，因為這種假設需要事件的證明。首先，正如已經指出的那樣，達到這個目標的關鍵在於，即便在塑造負責任的政黨政治過程中完全引進了議會制度，帝國的聯邦體制也有它應受尊重的權利，而且不僅如此，實際上，只有充分實現那些權利也才能達到目標。現在可以非常肯定的是，這裡所做的假設，即帝國本身及各邦國的徹底議會化，無疑不可能一蹴而就。目前的整個建構毫無直接的實用性，因為先決條件是各政黨的內部重構，而在現階段，它們無論如何都還沒有立即「從政的能力」。但是，應當清楚一個問題：議會化道路上的每一步都是既有可能走向大普魯士的解決方案，也有可能走向真正的聯邦制解決方案。我們已經看到，並不顯眼的第九條最後一句在這個問題上卻發揮著非常顯眼的作用。這就是為什麼應當弄清楚即使邁出了第一步也還會產生兩種解決方案的原因。 需要考慮的另一個關鍵問題是，聯邦參議院的議會化是否能像反對德國沿著自由主義路線發展的那些人堅持認為的那樣必需「使普魯士成為附庸」？與這種說法交替使用的還有一個指控，即議會化是一種對帝國的聯邦制基礎的威脅。談論「普魯士被吸收進德國」的年頭已經過去了。現在將要發生的惟一事態就是向平等選舉權的過渡，儘管這完全是帝國的強大壓力所致——毫無疑問這是正確的。我相信，正如我在這裡論證過的那樣，這種壓力已被證明還不充分，對於帝國來說，以臨時的憲法變革形式、通過緊急立法進行直接干預，將是不可避免的政治需要——這同樣是正確的。成問題的是完全不同的「使普魯士成為附庸」。為了在帝國行使領導權，普魯士政府必須為自己創造一個相應來說廣泛的內部基礎（正如任何一個國家以同樣方式必須使它的內部結構適應它的對外政策目標一樣）。這種適應領導角色的必要性意味著，普魯士的選舉改革是個卓越的德國問題而不光是普魯士的問題。下面這個原則對於世界上的每一個聯邦制國家都是適用的：某些完全是根本性的結構基礎必須為了聯邦而存在於每個成員邦之中。因此，這些基礎被認為是聯邦的實質，儘管存在著廣泛的自治以及聯邦與各邦之間的權限劃分。這個聯邦政治的原則——而且只有這個原則——正在德國適用於普魯士這個霸主邦。除此以外，普魯士的內部問題當然也僅與普魯士有關，不可能存在、也從來沒有過聯邦其他邦國干預普魯士內部事務這個意義上的把它「變成附庸」的問題。問題是從普魯士與帝國政治的關係上開始出現的。這些問題完全是產生於如下事實：普魯士在帝國內部占據了一種高度特權化的地位，本文開始時已經指出了這一點，扼要重述已經描繪過的這些特權就會澄清問題。在某些情況下，這種特權地位可能導致普魯士必須承認沒有某些資格。因此，指定帝國國務秘書進入普魯士內閣已經成為必要。未來議會化了的普魯士邦大概會抵制這種做法。但即便到了那時，也會繼續存在普魯士的霸權與帝國首相的權力進行妥協的需求。未來的帝國首相仍將不得不是一個普魯士大臣，但這將不再可能純粹從普魯士內部的政黨格局著眼以決定對主席票的指示而又不至於在德國國會造成嚴重衝突。 今天的實際政治局面可作如下描述：對聯邦參議院主席票的指示包含著雙重壓力，一是來自普魯士，一是來自德國國會，帝國首相則要服從——事實上是盡力滿足——來自這兩個方向的要求，就是說，他應當對這些指示負責（而它們形式上僅僅在普魯士議會的論壇上適用）。有約束力的憲法實踐無論如何都會把他對德國國會的「責任」規定為題中應有之意，相反的做法在政治上是完全不可能的，將來也不會有什麼兩樣。如果普魯士議會不斷試圖系統地對抗德國國會、奪取對主席票指示的控制權，那麼可能出現的局面就是，君主和帝國首相將被迫明確地或者在實際上按照「對主席票的指示惟有在帝國首相對德國國會負責的條件下才能產生」這一原則解釋憲法，從而撇開普魯士當局。那並不是把普魯士變成附庸，儘管那會降低它的地位；所幸的是這種事態尚未發生。然而，在一定程度上說，這無疑是未言明的相互擔保政策的結果，因而也是三級選舉權和不存在議會政體的結果。假如我們設想普魯士和帝國兩者都存在平等選舉權、從而導致德國國會和普魯士議會權力的增大，未來的事態將會如何？ 未來的帝國政治進程，尤其是完全實現了議會政體之後，也仍將依賴於普魯士在聯邦參議院的投票權（它有普魯士議會的支持）與帝國政府的權力（它有德國國會的支持）之間達成的妥協。問題在於，如果完全實現了議會政體，達成這樣的妥協將會遇到多大的困難。從一開始就很清楚，那將比目前以等級為基礎的普魯士議會掌握普魯士選票的控制權更容易達成，後者帶來的結果實際上是不可預見的，將來的情況會更其如此。如果平等選舉權不僅在表面上、而且在現實中得以確立，未來德國國會和普魯士議會的構成將越來越相似，無論其他方面會發生什麼情況。當然，如果說兩者在細節上也彼此相像，那是不可能的，更有可能的似乎是以下現象：普魯士議會內部的黨派衝突最初大概要比德國國會那裡更激烈。普魯士意義上的「保守派」在普魯士和梅克倫堡以外幾乎不可能存在，因為普魯士以外並沒有以大土地所有者為一方與工人和資產者為另一方之間的尖銳對立，也不存在（不是一概但事實上如此）普魯士那樣的重工業及其對普魯士中產階級政黨打上的烙印，不存在中央黨內部的重工業特色以及與波蘭的民族衝突。而且，在普魯士以外，社會民主黨那種極為激進的氣質也只在薩克森得到了強烈體現。但恰恰是社會民主黨的這個分支，目前已在普魯士議會中有了代表。反君主制傾向在南德意志諸邦國更加微弱。平等選舉權很可能使得德國國會的統治比普魯士議會的統治更容易，既然它那麼令人嚮往而且（要有點兒耐心！）肯定指日可待，一旦受到憎惡的選舉特權被最終廢除，衝突的嚴重性即使在普魯士也會減弱。然而，直到那時，德國國會大概都將在純粹的全民政治方面占據優勢。如果是為了安撫既得利益者，情況會更其如此，而他們犯下的政治錯誤是把普魯士上議院建構為一個上層建築，以利那些享有選舉特權的既得利益者控制一個平等選舉權基礎上選舉產生的議院，更嚴重的錯誤則是給予兩個議院同等的地位。這將導致再次以上下兩院對峙的形式爆發激烈衝突，而且有可能培育出激進主義。如果選舉權形式上平等但實際上（因要求長期居住資格而）剝奪了下層社會的公民權，議會的地位將會遭到更嚴重的削弱。另一方面，如果引進了平等選舉權，那就不再會出現同一個政黨的內部衝突了，比如目前德國國會中的民族自由黨和普魯士的民族自由黨之間關係中存在的衝突。 如果完全實現了議會政體，帝國與普魯士有時必須達成的妥協，當然就會在帝國與普魯士共有的各大政黨內部進行準備。如果廢除了第九條第二句這一屏障，這些妥協就會正式在聯邦參議院達成。即使完全實現了議會政體，有兩個人物——他們既屬於帝國又屬於普魯士——也將始終發揮關鍵作用：一個是皇帝，他同時還是普魯士國王；另一個是帝國首相，他必須同時又是普魯士選民的領袖和普魯士內閣成員，實際上通常是內閣首腦。 只要德國的內部結構還沒有被徹底顛覆並沿著一元化路線進行重構（這在目前看來尚遙遙無期），那麼帝國與普魯士的二元性就意味著，王朝對於帝國來說是不可缺少的，一如（出於完全不同的原因）它對奧匈的二元結構是不可缺少的一樣。即使在純粹的議會制條件下，皇帝兼國王作為軍隊（亦即軍官團）的統帥，作為對外政策的最終決策者，最後，作為普魯士和帝國當局不能達成一致意見時進行仲裁的國內政治權威，他也會掌握巨大的實際權力。如果他恪守職責、僅僅以嚴格的議會制形式發揮作用，如果他以最近逝去的哈布斯堡君主——他在他的帝國中是最有權勢的人物——的方式發揮作用，如果他像後者一樣，更好的是還像愛德華七世國王那樣知道如何操作現代國家機器這個手段而又並不總是顯得像個實際操作者，情況就更其如此。對此不必再作任何進一步的闡述了。另一方面，我們應當爭取、也希望議會政體能夠做到的是，在內政外交兩個方面減少對政治的純軍事影響。德國許多最惡劣的政治敗筆都是源自這一事實：軍事當局對純粹的政治決策發揮了關鍵影響，儘管政治戰略與策略需要利用大不相同的手段而不光是軍事戰略與策略。尤其是對外政策方面的一個問題，對我們來說生死攸關的波蘭問題，就是以最令人焦慮的方式造成了損害的。[57]在國內政治中，米夏埃利斯博士成為帝國首相時德國國會令人悲哀的事態即可證明，如果任意利用政黨政治，同時又抱有「民族」與「保守黨」是同一回事這種舊觀念，一個很容易因出身而成為軍官的先入之見的觀念，那麼軍事當局就是極不明智的。在軍事領域，世界上還沒有哪個當局能夠像我們的軍隊領袖那樣——而且振振有辭地——自吹自擂得到了一個民族的無限信任。但他們應當注意，今後沒有人會不得不這樣對他們說：「好在你們使用刀劍的任務完成了，你們在政治薄冰上多餘的胡作非為沒有完成。」[58]對於軍事當局來說，在所有政治事務上服從政治領導是絕對重要的。當然，在進行政治決策時，軍事專家的意見必須在軍事局勢問題上發揮關鍵作用，但他們的意見決不應該是惟一決定性的因素。這是俾斯麥為之艱苦鬥爭並長期支持的原則。 未來的帝國首相仍將是帝國的政治領袖，並將在各種政治力量的相互作用中保持核心地位。同樣毫無疑問的是，他將或多或少仍像目前這樣——與其他國務秘書相比——是一個卓爾不群的單獨的大臣，沒有形式上處於平等地位的同僚。誠然，今天在形式上並不隸屬於帝國首相的國防大臣以及（萬一帝國首相沒有外交背景的出身）外交國務秘書仍將不可避免地保持很大程度的獨立性。然而，尤其是在充分實現了議會政體時，真正的「團契式」帝國內閣就沒有容身之地了。至少，第九條第二句這一屏障消失之後就會如此。必須清楚，事情將與自由主義者曾經鍾愛的這個觀念截然相反。畢竟，所有議會制國家的大勢所趨都是內閣首腦的權力越來越大，這並非巧合。英法的情況就顯而易見。在俄國，廢除獨裁統治立即就產生了位居首要的總理職務。一如我們所知，在普魯士，也是宰相控制著他的同僚與國王的所有來往，這個規定在卡普里維時期應國王要求被臨時中止，後來又不得不再次恢復執行。在帝國中，帝國首相的特殊地位和卓爾不群，完全是源於帝國憲法規定的他在聯邦參議院的領導權，源於他在普魯士內閣必然享有的地位，相反，國務秘書的地位卻只是運氣和權宜的結果，並非不可或缺。如果議會化（假定保留第九條第二句）過程被導入了各邦國自主獨立的方向，那麼國務秘書發展出政治上獨立於帝國首相的權力也許就不可避免，因為，那時他們將以各邦國議會權力載體的身份變成德國國會黨團的代言人與帝國首相和聯邦參議院作對。即便那時，談判的強制力也會產生某種以投票形成決策的「團契機構」，但不是必需，甚或是一種權宜之計。無論如何，對這種事態的渴望實質上要依賴於目前聯邦參議院和議會的機械隔離，一旦這個屏障消失，它也就成了幻想。不可否認，在聯邦參議院之外出現一個投票解決問題的團契式內閣機構，將是削弱聯邦參議院重要性的一個適當手段，因此，從聯邦制觀點來看，聯邦參議院的議會化將更為可取，以便帝國所依賴的各種力量之間的妥協實際上在它的序列中達成。 如果今天這種在重大政治決策之前導致各部門之間權力鬥爭的程序，被一種首相和全體國務秘書之間就政治問題舉行常規的團契式共同討論的制度所取代，那當然很令人愜意了。[59]然而，上面提到的聯邦主義者的焦慮卻意味著，在形式上削弱帝國首相總攬全局的責任，實際上就是削弱他的特殊地位，這是不可能的，而且幾乎無法證明有益無害。尤其是從聯邦制觀點來看，必須考慮的是帝國應不應該創造一種團契制度，能夠事先討論帝國的重大政治決策，徵求國內政治中最重要的權力因素的代表們以及被知會了有關問題的行政首腦的意見。政黨領袖在德國國會的公開演說就是黨向國家詳陳的官方宣言，只有在黨決定了自己的立場後才予以發表。決定性的黨內討論，以及必要時各政黨之間的談判，都無需和各邦國代表磋商。最終，聯邦參議院——那是一個表決機構——全體大會上的討論將沒有約束力，而且根本就是浪費時間。我們應當使這一點成為可能：在作出重大決策之前，富有經驗的政治家可以自由地、不抱偏見地對最後結論性的正式決議表達個人觀點，而不必考慮在國內的公共影響。我們已經一再遇到了這個難題，只希望就此提出兩個問題。哪個現有的或者新出現的組織能夠堅持這種制度？任何一個組織都是一個特有的候選者還是我們應當考慮若干競爭的可能性？ 這次戰爭產生了以下新的協商機構：（1）大委員會，它是擴大了的德國國會預算委員會；（2）七人委員會，原先是由政府任命，現在則是由各政黨派出代表組成；（3）「黨際協議會」，在最近的危機期間，它們都派出了代表為現政府鋪平道路，包括民族自由黨、中央黨、獨立自由黨和社會民主黨。我們已經討論過前兩個組織。德國國會官方的大委員會及其未來的小組委員會，也許會被選來在和平時期對行政當局進行持續控制。隨著議會化的推進，任何特定時刻在支持政府的各政黨之間進行的黨際討論，無疑會發展為政府與各有關政黨保持接觸的手段。只要第九條第二句還在阻止政黨領袖加入政府，這些手段就是必需的；一旦他們能夠加入政府了，它們隨即就會變得多餘。它們在未來重要與否要取決於還不可預見的環境因素。在這裡它們還表明了一個事實，即現有的政黨中找不到不同凡響的領袖。我們必須要求，未來更換帝國首相或者國務秘書時，所有政黨的領袖都應由君主而不光是王儲親自接見，而且應當不是複製文職內閣首腦曾經扮演的角色。[60]不過，議會黨團將在多大範圍內舉行會商還不可預料，而且這種會議當然不可能具有「官方」性質。「七人委員會」應被捨棄，事實上它現在已經休眠，它的存在僅僅是因為帝國首相米夏埃利斯的任職並沒有事先與各政党進行協商，而且發表的觀點又含糊其辭，於是各政黨便要求設立一個看門狗機構以控制他在媾和問題上的作為。我們已經談到了這個委員會當時形成時不切實際的一些方面。如果各政黨領袖入席聯邦參議院，該委員會也就變得完全多餘了。問題一再使這一結論呼之欲出：應當容許目前支持政府的帝國各政黨領袖以及各主要邦國議會的領袖作為全權代表入席聯邦參議院，從而使它實現議會化。聯邦參議院本身則必須有可能使一些團體形成為它的一個或多個委員會的副手，這些團體將提前就重大政治問題與軍事和行政首腦舉行討論，恰如一個帝國國務委員會。比較可取的是以御前會議的形式出現，就是說，是在皇帝和聯邦中至少還保留著對自己的分遣部隊的主權（任命軍官並有自己的國防大臣）的那些君主們面前召開的會議。我們已經談到了它的起碼權限，即事先磋商將君主的聲明——尤其是影響對外政策的聲明——予以公開是否適宜。憲法已經規定了聯邦參議院外交事務委員會應當有中等邦國的代表；可以像已經建議過的那樣聯繫這個委員會的重構問題進行新的討論。如果第九條第二句被撤銷，就可能建立這個新的實體而又不必進行任何憲法變革。惟一必需的法律革新是這一要求：所有這樣的公開聲明只有在證明經過了會簽之後才是可以容許的，而且只應在聽取了聯邦參議院組成的國務委員會的意見之後才能會簽，否則就應處以懲罰。 假如這些團體適當建立了起來，聯邦制將會通過議會化的組合而得到它需要的一切，因為這些協商團體是在聯邦中形成的：這不是單純從帝國那裡得到了自由，而是確保了在帝國內部發揮影響。復活過時的一元化傾向可能是極為有害的。我們已經把特賴奇克的理想遠遠拋到了身後。和他不同，我們認為，各王朝的繼續存在，不僅從純粹民族政治的角度來看是有益的，而且出於一般的文化一政治原因也是可取的。特別是在許多歷史性的德國文化生活中心，它們的存在促進了藝術素養，這使德國有別於法國，各王朝的生活與各自的首府密切相關，如果像現在這樣讓它們繼續在那裡保留一個宮廷，如果每一個這樣的城市都變成了中央權力的行政長官駐地，情況可能會更加令人滿意。[61]當然，不可否認，德國的多數小朝廷中也有一股力量反對這種天然的文化貢獻，它的表現形式就是純粹軍事類型的教育，這是諸侯們想望成為將軍並占據一個軍事巡查官位置的產物（從民族政治的角度來看，這種願望毫無價值）。他們當中只有少數人具備有教養的品味。儘管各王朝的未來幾代主人在軍事事務上消息靈通、訓練有素也許非常可取，然而，一旦出現嚴峻局勢，讓他們在這些事務上處於絕對舉足輕重的地位，就只會招致難堪。如果缺少天賦的親王成為他們軍隊名義上的最高統帥（像弗里德里希·卡爾親王一類的人物是這方面罕見的例外），那是浪費時間而且限制了實際統帥的活動自由，一旦他們把這種形式上的權利當了真，他們就成了危險人物。另一方面，一個具有真正的軍事關切與天賦的親王，應當占據一個適合於他的年齡和能力的職位。我們希望，未來在這方面發生某種變化，比如奧地利新王儲所實現的那種變化。但是，親王們至少仍有可能對我們的文化—政治生活作出貢獻，而且在某些情況下已經變成了現實。毫無疑問，隨著議會化的重要性與日俱增，各王朝的關切將越來越多地被導入這個適得其所的進程。假設德國的政黨制度分崩離析，一個超然於政黨鬥爭之上的王朝首腦存在於各邦國之中就彌足珍貴，其中原因非常近似於奠定了普魯士與帝國之間關係的那些原因（儘管在這個情況下論據更加令人信服）。 因此，即便有人對德意志民族及其未來的評價遠遠高於國家形態的問題，他也不會樂於挑戰王朝的存在——儘管這個問題已經出現。但是，他肯定會不得不堅稱，一個重建後的德國的前程，不會受阻於對舊制度統治實踐那種毫無用處的懷舊情感，也不會受阻於對某種特殊的「德國」國家形態的任何理論追求。毫無疑問，德國的議會制看上去將不同於任何其他國家。但是，文人墨客們主要關心的是德意志國家不應當類似於世界上的其他議會制國家（這包括幾乎所有日耳曼民族的議會制國家），這種虛誇並不適合我們未來面臨的重大任務。[62]這些任務——只能是這些任務——必須決定這個國家的形態。祖國不是躺在我們祖先墓穴中的一具木乃伊，它應當，也必須作為我們子孫後代的家園而生機勃勃。 未來議會制的權力分配所採取的實際形式，將要依賴於具備領袖品質的政治人物的出現以及他們所發揮的作用。我們無疑需要耐心，我們也會等待，直到我們挺過了這個不可避免的暫時困難時期。迄今為止，我們的議會中還完全沒有天然領袖的容身之地。「你看，這個國家還沒有準備好呢」，這種興高采烈的喧囂不過是學院派文人墨客徒勞的廉價消遣，他們對於未經他們考驗過的任何人都充滿了怨恨，對於中斷了30年之後重新開始緩慢推進的議會制已經發生過以及尚未發生的任何一個失誤都要幸災樂禍。我們將會一再看到這種表現，對此，我們必須作出以下回應：（1）拒絕給予德國各地的議會能夠獲得事實信息、獲得必需的專業信息的權力手段——「質詢權」，同時又抱怨這些議會「外行」和低能，這在政治上是不誠實的；（2）暗地裡抱怨這些議會的純「消極」政治、同時又為天然領袖在議會追隨者支持下積極工作並行使負責任的權力設置障礙，這在政治上同樣是不誠實的。今天的德國文人實在是可以用來判斷什麼叫做政治「成熟」的最新一批人物。他們同聲相應為戰前德國政策的幾乎一切錯誤，為戰爭期間不負責任的煽動主義造成的判斷力缺失拍手叫好。當舊制度犯下嚴重錯誤時他們在哪裡呢？人們還會記得，這些明擺著的嚴重錯誤就是，普魯士的保守派代表們曾聯合向君主發出了公開要求，讓他根據他所指定的顧問的建議進行決策。那時已經是恰逢其時；人人都能看到發生了什麼以及錯誤何在。人人都同意這一點，政黨之間並無歧見。那麼他們又在哪裡呢？當時有幾千名學校教師完全適時地發表了一份公開聲明，它無疑令人印象深刻，而且符合古老傳統。的確，國家的受俸者對德國國會黨團的斥罵要便宜得多，就像現在發生的情形。所有這些先生們當時都保持了沉默。因此，現在他們最好還是繼續保持沉默：「你們敲鐘的時代結束了，因此鐘樓也沒落了。」其他的社會階層不得不照料德國的政治未來。畢業文憑或者物理學、生物學以及其他任何學科的教授頭銜，絕對不會賦予持有者以政治資質，更不會成為政治人品的保證。只要陷入了對他們那個社會階層（那些獲得大學學位的階層）之聲望的敬畏——這就是反對「民主」和「議會外行」的一切誇誇其談的理由——這樣的社會階層就始終是盲目的，而且總是會繼續盲目下去，因為它是在根據本能而不是冷靜的思索行事，這就是德國的大學人總體上來說將會繼續下去的表現。 議會制不會自動產生，它的產生需要各方面都表現出善意。如果舊制度在戰後復辟，就不可能指望外部世界對德國的大量批判性壓力會有變化。民族自豪感不過是一個民族的成員——至少潛在地——積極參與塑造國家政治時的地位所發揮的功能。 德國人如果竟被完全剝去了官僚統治的甲殼，就會喪失所有的方向感和安全感——因為德國人已經習慣於在國內僅僅把自己看作被安排妥當的生活方式的客體，而不是認為應當親自對它承擔責任。這就是以不自然的危險方式公開出醜的原因所在，而這種方式當然就成了德國人飽受詬病的過度放肆的根源。就是由於它的存在，德國人在政治上的「不成熟」便從不受控制的官員統治和被統治者習慣於服從那種統治中產生了，因為被統治者並不分擔責任，也不關心官員的工作狀況和程序。只有一個政治上成熟的民族才能成為「主宰者民族」（「Herrenvolk」），這意味著人民控制著對自身事務的行政管理，通過自己選舉產生的代表果斷地共同選擇自己的政治領袖。我們的民族把這個機會拋在了一旁，這是它對俾斯麥作為政治統治者的偉大所作出的反應。一個議會一旦停止了運轉，短期內就不可能再次啟動，甚至憲法的某些條款也不可能啟動。當然，毫無疑問的是，任何這種條款，比如說帝國首相的任免必須經由議會投票表決這樣的條款，也許會在「領袖」由於議會的無能而被排斥出議會數十年之後突然間無中生有地被召喚了回來。但是，這要為領袖的出現創造組織前提才是完全可能的，而實際上現在的一切都要依賴於這種情況的發生。 只有主宰者民族才會受到召喚去把握世界發展之舵。如果沒有這種品質的民族也打算這樣去做，那麼不僅會遭到其他民族可靠本能的反抗，而且就其內在因素來說也會以失敗告終。我們所說的「主宰者民族」並不是指一個民族的民族尊嚴感容許他們表現出醜陋的暴發戶嘴臉，而他們的國民卻被休斯敦·斯圖爾特·張伯倫先生[63]這樣的英國叛徒告知那就是指的「德國人」。當然，一個僅僅能產生優秀的官員、值得欽佩的職員、誠實的商人、能幹的學者和技師、忠心耿耿的僕人而在其他方面卻服從於偽君主制口號掩蓋下不受控制的官員統治——這樣的民族不可能是一個主宰者民族，它能把日常事務幹得更好，但不會為了世界的命運多費腦子。如果這種故態得以復萌，那就不必再對我們談論什麼「世界政治」了。慣於對保守派的陳詞濫調隨聲附和的文人們等待著德國在世界面前發展出一種真正的民族尊嚴感，但如果他們在國內仍然僅僅是純粹的官員統治活動的對象（不論這種統治在純技術意義上多麼有效），甚至滿足於端著謀來的肥差討論一個民族適合哪種統治形式才算足夠「成熟」的問題，那麼他們的等待就是徒勞的。 文人們鼓吹的在國內事務上的「無權力意志」，與某些人大肆誇耀的在世界上的「權力意志」並不相符。這個民族是否感到已經準備好承擔一個7000萬人的民族對子孫後代承擔的責任，將要取決於我們解決德國內部重建問題的方式。假如這個民族不敢解決這個問題，其他問題就不必再談了，因為那在政治上毫無結果。由此，這場本來也能使我們這個民族為爭取對世界的未來承擔責任而奮鬥的戰爭，實際上將會變成一場「毫無意義」的純粹的大屠殺，而德國未來的任何戰爭就更其如此。我們將不得不到別處尋找我們的任務，並在這個意義上「重新定向」。 許多文人（即便是些非常聰明的文人）都抱著典型的勢利態度把這些嚴肅的議會與政黨改革問題看作細枝末節，看作「轉瞬即逝的術語」，他們用來比較的是形形色色關於「1914年觀念」和「真正的社會主義」之類文人們感興趣的遐想。好吧，戰爭一結束我們就要解決這樣一個 「轉瞬即逝的問題」。不管誰作為勝利者出現，經濟秩序的重建都是題中應有之義。因為在這方面，必需的條件既不是德國成為戰勝國、也不是帝國實現新的自由主義政治秩序。一個民族主義的政治家肯定會密切關注那些未來將左右大眾生計和命運之表面秩序的普遍趨勢。但是，當他作為一個政治家被他的人民的命運感動時（對此，那些普遍趨勢則完全無動於衷），他就會從今後兩三代人的角度去思考問題，因為正是那些人將決定他的民族會變成什麼樣的民族，即便那時會有新的政治形態產生。如果他另有打算，他就不是個政治家，而是文人墨客之一，既然如此，他就不妨去關心那些永恆真理的問題並埋頭於書卷之中，不該涉足聚訟紛紜的當代問題領域，因為這裡的鬥爭關係到我們的民族在普遍進程中是否享有決定性發言權。這個民族的內部結構，包括它的政治結構，都必須適應這個任務。我們先前的結構與這個任務並不相稱，而是僅僅適合於完成技術優良的行政管理和令人矚目的軍事業績，它們對於純粹的防守性政治形態來說已經足夠了，但卻無法應對這個世界提出的政治挑戰——這就是我們從吞噬了我們的可怕命運中得到的教訓。 注釋 [1]除非另有說明，本文注釋與校訂均為英文編者所加，例如第一到第五節中的小標題，只是為了給讀者一個更好的導向。 本文選自Max Weber，Gesammelte politische Schriften，ed. Johannes Winckelmann（2d ed.；Tübinge: Mohr，1958），294—394，第一次全文發表時收於叢書「Die innere Politik」，edited by Siegmund Hellmann（München and Leipzig：Duncker＆Humblot，1918）。韋伯在某些段落中利用了當時尚未出版的《經濟與社會》第二部分。因此，讀者在韋伯對顯貴統治與官僚統治的說明中會看到一些重複的內容，但同時也會看到韋伯的政治觀點與他對長期變革的學術理解之間的聯繫。不過，正如韋伯本人在序言中指出的，他並未聲稱有什麼科學權威在支撐著他的政治觀點。此外，讀者應當謹記，本文最初是發表在報端的系列文章，它們以宣傳上的持續性重複了這些主要觀點。韋伯的「以政治為業」——美國人最熟悉的政論文——又吸收了他戰時著述的某些主題；誠然，它是韋伯政治觀點的概括，但與韋伯早先的政治著述相比更像是一篇急就章，因此需要本文這樣更廣泛更具體的闡述。 近些年來，韋伯的政治學引起了很大的關注。本文作為他的政治著述的閱讀背景很有助益；這裡也要提及許多其他有關文獻：Arnold Bergsträsser，「Max webers Antrittsvorlesung in zeitgeschichtlicher Perspektive，」Vierteljahrs-efte für Zeitgeschichte，vol．5，1957，209—19；Golo Mann，「Max Weber als Politiker，」Neue Rundschau．Vol．75，1964，380—400；Wolfgang Mommsen，Max Weber und die deutsche Politik，1890-1920（Tübinge：Mohr．1959）；id．，「Max Weber's Political Sociology and His Philosophy of World History，」Internotional Social Science Journal，vol．7，1965，23—45；此文擴展後見於「Universalgeschichtliches und politisches Denken bei Max Weber，」Historische Zeitschirft，vol．201，1965，557—612；Guenther Roth，「Political Critiques of Max Weber：some Implications for Political Sociology，」 American Sociological Review，vol．30，1965，213—223；Gustav Schmidt，Deutscher Historismus und der Übergang zur parlamentarischen Demokratie（「Historische Studien，」vol．398；Lübeck：Matthiesen，1964）；Gerhard Schulz，「Geschichtliche Theorie und politisches Denken bei Max Weber，」Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte，vol．12，1964，325—350。 [2]第一到第三節最初發表於1917年5月27日、6月5/6日和6月24日的《法蘭克福報》，題為「過去和未來的德國議會制」。參閱Eduard Baumgarten，ed．，Max Weber-Werk und Person（Tübinge：Mohr，1964），711，文獻目錄；另見Winckelmann's introduction to GPS，2d ed．，XXXV．關於貝特曼-霍爾韋格首相在1917年7月14日下台以及米夏埃利斯首相（止於1917年10月30日）的短命統治，見注[27]，[29]。 [3]Moritz Busch（1821—1899）是俾斯麥的首席宣傳員和官方讚頌人，他的回憶錄Bismarck：Some Secret Pages of his History（London：Macmillan．1898）因估計在德國會遇到誹謗罪問題而在英國首發。 [4]俾斯麥為爭奪對天主教會的控制權（1873—1887年的所謂「文化鬥爭」，它得到了自由主義政黨的有力支持）採取了最初的舉措之後，一個叫做庫爾曼的失業制桶工人於1874年7月曾試圖在巴特基辛根（Bad Kissingen）對他謀刺。當1878年社會民主黨被迫為赫德爾與諾比林（Hödel and Nobiling）謀刺老皇帝承擔責任時，俾斯麥立即試圖利用這個事件再次作為他與中央黨衝突的政治良機，他在接下來的預算辯論中（非常活靈活現地）大聲喊叫說，「你們也許想儘可能拒絕承認與這名刺客的關係，可是他卻緊緊抓住了你們的燕尾服下擺不放，他把你們叫做他的黨！」見Karl Bachem，Vorgeschichte，Geschichte und Politik der deutschen Zentrumspartei，Ⅲ（Köln：Bachem，1927）；219f。 [5]Friedrich Julius Stahl（1802—1861）與Ludwig von Gerlach（1795—1877），均為傳奇人物普魯士國王腓特烈·威廉四世的顧問，19世紀中葉普魯士新教農民保守主義領袖。Stahl，1848年革命以後王權神授說最令人折服的代言人之一，影響了1850年普魯士憲法沿著保守主義路線成型。Gerlach，《十字架報》（the Kreuzzeitung）創辦人之一，至死與俾斯麥勢不兩立，得到1870年後的德國國會中央黨代表們的支持。關於基督教社會黨運動的總體情況，見W．O．Shanahan，German Protestants Face the Social Question：The Conservative Phase，1815—1871（Notre Dame：University of Notre Dame Press，1954）。 [6]Rudolf von Bennigsen（1824—1902），Joseph Völk（1819—1882）與Franz August Freiherr（Schenk von）Stauffenberg（1834—1901），均為民族自由黨領袖。Bennigsen自1866至1898年為該黨首腦，1877年曾拒絕入閣；由於感到不再可能與俾斯麥合作，1883至1887年從德國國會引退。右翼的Völk在1878年關稅立法的第一次爭論中棄該黨而去。南德人Stauffenberg是1881年左翼脫離派領袖之一。Benedikt Franz Leo Waldeck（1802—1870）是1848年普魯士國民議會的民主派左翼領袖，1861—1869年憲法衝突期間再次成為普魯士議會中的民主派左翼領袖。 [7]韋伯的父親，老馬克斯·韋伯，在俾斯麥時代曾作為一名市政官員在柏林的民族自由黨內扮演過重要角色，是普魯士議會議員，一度還是德國國會議員。Bennigsen、Miquel以及該黨的其他領袖都是韋伯家的常客，「已經半大不小的兒子們獲准……偷聽政治辯論，並且記住了他們所能理解的一切。」（Marianne Weber，Max Weber ［Tübinge：Mohr，1956］，42）．儘管1878年時韋伯年僅14歲，但這個早熟的大男孩已經對政治問題深感興趣（參閱Max Weber，op．cit．6-13）；因此，這裡以及下面的陳述大概的確是基於那個時期的記憶。 [8]俾斯麥把帝國建成了各統治王朝的聯邦，它們在聯邦參議院都有代表，形式上控制著一切立法並通過由國王任命的首相進行「統治」，首相通常也是普魯士宰相。德國國會是惟一的「一元化」機構，即代表全體德國人民的機構，但它只有協商權和預算權，對聯邦政府沒有控制權。許多國家功能——教會、教育、鐵路、郵政、在巴伐利亞甚至包括軍隊——始終都歸各個邦國管轄。已經存在的各中央機構均由普魯士支配。 [9]關於普魯士憲法衝突——它把俾斯麥送上了權力寶座——的背景，見Eugene N．Anderson，The Social and Political Conflict in Prussia：1858—1864（Lincoln：The University of Nebraska Press，1954）． [10]Ludwig Windthorst（1812—1891），前漢諾威司法部長，天主教中央黨領袖，俾斯麥的主要議會對手，儘管在議會的整個任職期間有時也是俾斯麥的合作者。 [11]關於俾斯麥與反社會黨人立法，見Guenther Roth，The social Democrats in Imperial Germany（Totowa，N．J．：The Bedminster Press，1963），ch．Ⅲ；Vernon L．Lidtke，The Outlawed：Social Democracy in Germany，1878—1890（Princeton：Princeton University Press，1966）。 [12]1879年時俾斯麥打算提高關稅以減少帝國對各成員邦的財政依賴，但俾斯麥需要其選票的中央黨卻堅持各邦獨立原則（還有貿易保護主義原則），認為超過1.3億馬克的新稅收應當轉給各邦國，如果帝國想要分享這筆收入，問題將再次被提交給邦議會，由它投票決定年度許可上繳額度。該黨著名的巴伐利亞黨員Georg von und zu Franckenstein（1825—1890）是這一條款的動議者。普魯士更是以赫恩法案進行了補充（1885—1893），該法案是中央黨議員、西里西亞大地主Karl Huene Baron von Hoiningen（1837—1900）之作，要求普魯士邦把1.5億馬克以外的幾乎全部弗蘭肯斯坦意外之財都轉撥給各縣與自治市，「以防刺激普魯士邦預算的不良開支」。參閱Ernst Rudolf Huber，Deutsche Verfassungsgeschichte seit．1789，Ⅲ（Stuttgart：Kohlhammer，1963），951；Bachem，Zentrumspartei，op．cit．，Ⅲ，394ff。 [13]Herbert von Bismarck（1849—1904），1886年起擔任其父的外交事務國務秘書至後者於1890年下台。 [14]認為羅馬法促進了資本主義，實屬幼稚文人的幼兒園見識：任何學者必定都知道，一切典型的現代資本主義法律制度（從股票、債券、現代抵押權、匯票以及所有交易形式直到工業、礦業、商業的資本主義聯合體形式），都是羅馬法完全聞所未聞的，它們都是中世紀的產物，而且一定程度上都是產生於日耳曼。此外，羅馬法從未在現代資本主義的發源地英國立足。羅馬法的繼受之所以在日耳曼成為可能，是因為在日耳曼缺少在英國抵制了這項發展的名副其實的全國性法律人行會，還因為法律和行政的官僚化。早期的現代資本主義並非源自官僚政治的楷模國家，那裡的官僚系統是國家理性主義的產物。先進的資本主義最初也並非限於這些國家，事實上甚至主要不是落戶於這些國家，它是在由法律人階層補充法官的地方興起的。但在今天，資本主義和官僚系統已經是相輔相成、密不可分了。（韋伯腳註） [15]關於脫離派及其與進步黨的合併，見本書第二部分第十四章注[9]。帝國時期德國政黨組織的總體情況，見Thomas Nipperdey，Die Organization der deutschen Parteien vor 1918（Düsseldorf：Droste．1961）。 [16]另請比較韋伯對社會政治協會1909年維也納大會的評論，重印於GAzSS，412ff，他在那裡遭遇了老一代成員，後者頌揚了官僚統治對「曼徹斯特主義」的優越性。 [17]由於來自俄國方面的消息聲稱，克倫斯基先生利用《法蘭克福報》的這段文字在公開會議上表示需要把進攻作為「實力」的證據，我不妨在這裡明確告訴這位給俄國稚嫩的自由掘墓的人：發動進攻的人只能是那些處置必需的資源的人——例如，用來把對方士兵壓制在戰壕里的足夠的大炮，以及足夠的運輸和補給手段以使自己的士兵們在戰壕里感到依靠他才能得到食品。然而，正如已在別處說過的，克倫斯基先生的所謂「社會革命」政府，其「弱點」就在於缺乏可信度［參閱「Russlands Übergang zur Scheindemokratie，」in Die Hilfe，April 26，1917，重印於GPS，192—210］，以及為了獲得維持權力所需的國內信任而否定自己的理想主義，與資產階級的帝國主義協約國結為盟友，這將把自己的千百萬國民變成外國利益集團的僱傭軍。我相信，猶如我在其他地方就俄國的預期態勢發表的言論一樣，這個預言很不幸也是正確的。（我看不出有什麼理由修改許多個月之前寫下的這段文字。）（韋伯腳註） [18]德文為Nachtwächterstaat，自由放任主義學說的批評家用以通稱自由主義國家的綽號，意指國家功能的最小化。當然，這裡指的是「自由貿易主義」的英國。 [19]Eugen Schiffer（1860—1954），民族自由黨議員，1917年任帝國財政部次長。 [20]有趣的是，所有地方［極端保守主義］的《十字架報》都有一位匿名作者從形式主義的法律考慮得出結論認為，這兩個地位是不相容的，就是說，議會議員應該按照自己的信念去投票，而聯邦參議院成員則是根據指令投票。自普特卡默（Robert von Puttkamer，1828—1900，普魯士政治家，1881—1888年任內政大臣。——譯註）時期以來，許多縣長都是為了「體現政府的政治路線」而加入普魯士議會的，這並沒有讓《十字架報》泄氣；作為普魯士議會議員的帝國國務大臣們可能會批評他們作為聯邦參議院成員從普魯士政府那裡接到的指令、而這個政府要對普魯士議會負責，這也沒有讓《十字架報》心煩意亂。如果一個同時又是聯邦參議院成員的政黨領袖不能得到符合他的信念的指令，他就必須辭職。事實上，這是每個［不能得到所需授權的］政治家都應該做到的。下文還會詳談。（韋伯腳註） [21]Matthias Erzberger（1875—1921），戰時最著名的中央黨成員，民主派左翼領袖，在推進議會政體的過程中以及在戰後初期的政府中都發揮了關鍵作用，1921年被民族主義狂熱分子刺殺。參閱Klaus Epstein，Matthias Erzberger and Dilemma of German Democracy（Princeton：Princeton University Press，1959）。 [22]指阿爾弗萊德·胡根貝格（Alfred Hugenberg），1918年之後他實際上變成了兩個人：他在報紙和電影業的宣傳基礎上進而在1928年成為右翼德國民族黨的首領，1933年又抱著他能操縱希特勒這一完全錯誤的期望加入了最初的希特勒內閣，任經濟部長。 [23]這是指的一個被廣泛使用的說法：「要賺錢就別想貪圖安逸（Gemütlichkeit）」，此話最早出自實業家和自由主義領袖達維德·漢斯曼（David Hansemann）1847年6月8日在普魯士議會的發言。 [24]俾斯麥曾是在法蘭克福鬆散組織起來的聯邦議會中的普魯士大臣，從1851年直到1859年仍是奧地利在這個議會中發揮著支配作用。參閱Arnold Oskar Meyer，Vismarcks Kampf mit Österreich am Bundestag zu Frankfurt（1851—859）（Berlin：Koehler，1927）。 [25]Richard von Kühlmann（1873—1948），職業外交家，1917年8月被任命為國務秘書，12月底因在布列斯特-里托夫斯克和談的某些程序問題上表示了相對調和的立場而激怒了軍方（魯登道夫），這招致了一場由大本營指使的新聞大戰和其他壓力要求把他撤職，但魯登道夫直到1918年7月才達到了這個目標，Kühlmann被迫辭職並由海軍上將Paul von Hintze取代。參閱Erich Matthias and Rudolf Morsey（eds．），Der Interfraktionelle Ausschuss 1917/18（2 vols．；「Quellen zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien，」first series，vols．Ⅰ/Ⅰ—Ⅱ；Düsseldorf：Droste，1959），Ⅱ，77ff。 [26]大委員會組成於1916年10月，它實際上是個預算委員會，但受權在德國國會休會期間專門辯論外交事務和戰爭問題；在比例基礎上由所有政黨的代表組成。參閱Matthias and Morsey（eds．），op．cit．，I，xivff。 [27]Bethmann-Hollweg首相下台（見下面注[29]）之後，滿腹狐疑的德國國會把一個由七名議員組成的顧問委員會強加給了新首相格奧爾格·米夏埃利斯，以和他商討德國如何對1917年8月教皇的和平照會做出反應。這是議會首次明確參與外交政策的制定，因而成為走向議會政體的重要一步。參閱Epstein，Erzberger，op．cit．，216ff。另請參閱Matthias and Morsey（eds．），op．cit．，I，119—213，那裡大量引證了委員會會議備忘錄以說明談判的背景與過程。 [28]1917年12月到1918年3月間，托洛茨基與德國外交和軍事代表在布列斯特—里托夫斯克進行談判。威爾遜的十四點建議發表於1918年1月。 [29]1917年7月6日埃茨貝格爾在大委員會一次感人的演說中透露了無限制潛艇戰的失敗，並在新的議會聯盟（韋伯通常稱之為「多數黨」）支持下催促德國國會拿出和談方案並加速議會改革。由於得到了打著自己小算盤的軍方的支持，這些動議導致了貝特曼-霍爾韋格首相在幾天後辭職。然而，對於選擇普魯士食品供應部長格奧爾格·米夏埃利斯任新首相，議會沒有產生任何影響；即使對於它含糊表述的「但求和平、不求暴力獲得領土」，新首相也只是以「按照我的解釋」這樣的保留態度勉強表示接受。 由此，德國國會對這位新首相喪失了信心，到8月教皇發出和平照會時便出現了第二次危機，這導致了七人委員會的建立以監督起草德國的答覆。 終於，當10月份由於傳聞（但沒有書面證據證明）左翼獨立社會黨煽動海軍譁變、政府宣布要對它進行鎮壓後，多數黨的聯合委員會（the Interfraktionelle Ausschuss）便要求並成功罷免了米夏埃利斯。在此後的一系列談判中，由於德國國會卓有成效的不懈堅持，米夏埃利斯年老體弱的繼任者、巴伐利亞總理赫特林伯爵——中央黨的保守派成員、本人曾是德國國會議員——最終在上任之前就政策與人事問題在11月與德國國會達成協議。關於1917年這些「政體議會化」進程的概覽，見Epstein，Matthias Erzberger，op．cit．chs．Ⅷ—Ⅸ。 [30] 1917年8月，兩個重要議員加入了米夏埃利斯內閣，即普魯士議會的民族自由黨議員保羅·馮·克勞斯（Paul von Krause），被任命為帝國司法大臣，另一個是德國國會的中央黨黨團領袖彼得·施帕恩（Peter Spahn），成為普魯士司法部長。到10月，民族自由黨議員Eugen Schiffer被任命為帝國財政部次長。 [31]在赫特林政府中，議會議員第一次獲得了決策地位。德國國會中的進步黨黨團領袖弗里德利希·馮·派爾（Friedrich von Payer）成為帝國副首相，左翼民族自由黨人羅伯特·弗里德貝格（Robert Friedberg）成為普魯士副總理。 [32] 1918年1月危機源於文官領導層和軍方領導層之間在處理與俄國人的布列斯特-里托夫斯特和談問題上的爭端。另請參閱注[25]。 [33] 1896年1月初，威廉二世發給南非德蘭士瓦總統保羅·克呂格爾（Paul Krüger）一封電報，祝賀他擊退了由塞西爾·羅得斯（Cecil Rhodes）支持的詹姆森的襲擊。這位皇帝是按照國務秘書巴隆·馬沙爾·馮·比貝施坦因（Baron Marschall von Bieberstein）的建議行事，後者是想防止皇帝受到不明智的干擾。這是德國試圖從外交上孤立英國的一個策略，但實際上卻使德國更加孤立。——在1905/6年的第一次摩洛哥危機期間，德國政府竭力反對法國對摩洛哥的殖民圖謀，威廉二世訪問了丹吉爾，但後來的阿爾赫西拉斯國際會議卻以德國的外交慘敗收場。1911年的第二次摩洛哥危機中，德國派遣「黑豹號」炮艦前往阿加迪爾，但最後德國在外交上又輸了一個回合。 [34]威廉二世曾表示他是「違心地」同意了1905年的丹吉爾之行，關於他對此行是否明智的疑慮，見他的Ereignisse und Gestalten，1878—1918（Leipzig：Koehler，1922），90f。 [35]關於羅得斯與威廉二世之間相當和解的會談，見op．cit．，72f。 [36]關於皇帝所說的他反對拍發這封電報以及他所預計的英國的公開抗議，見op．cit．，69f。 [37]當時，俄國、法國與公開聲稱要警惕「黃禍」的德國曾阻止日本在取得對中國的軍事勝利之後吞併遼東半島（1905年4月的《馬關條約》）。關於這些談判中德國方面的情況，請參閱威廉二世皇帝的自傳op．cit．，68，以及Johannes Ziekursch，Das Zeitalter Wilhelms Ⅱ，vol．Ⅲ of Poliitlsche des neuen deutschen Kaiserrciches（Frankfurt：Xozietatsverzlay，1930），92ff。 [38]德皇1895年贈給沙皇尼古拉的聖誕禮物是一幅寓言畫，由畫家科納克夫（Knackfus）根據皇帝的構思完成，但被說成是皇帝本人的作品。此畫描繪的是天使長米迦勒率領一批鎧甲巾幗抵抗黃禍，後者的形象是一個盤旋在歐洲和平城市上空雲端的嗜血的摩洛神。這件禮品和它的標題「歐洲各民族，捍衛你們最神聖的財富」很快就廣為人知並遭到了普遍嘲弄，但這位皇帝卻相信自己實現了一個外交成就，當他的使節發回報告說那位不幸的受禮者將此藝術品加上畫框懸掛在牆上時，他在報告頁邊寫道：「堪稱傑作！太令人滿意了！」參閱Erich Eyck，Das persönliche Regiment Wilhelms Ⅱ．（Zürich：Rentsch．1948），119；Emil Ludwig，Kaiser Wilhelm Ⅱ，trans．Ethel C．Mayne（London：Putnam's 1926），223f。 [39] 1900年7月27日，威廉二世發表了聲名狼藉的「匈奴人」演說，由此，第一次世界大戰期間的盎格魯-撒克遜國家便用匈奴人這個綽號通稱德國士兵。在派遣軍隊——瓦德西伯爵是這支由俄國、日本和英國軍隊組成的國際遠征軍名義總司令——參與鎮壓拳亂時，威廉二世在講話中說，「不要寬恕，也不要俘虜。誰落入你們手中都任由你們發落。像一千年前匈奴人在他們的國王阿提拉統帥下聲威遠播、至今仍在傳說和故事中令我們敬畏一樣，德國人的名聲也要靠你們在中國流傳千年，使中國人永遠不敢再對德國人側目而視。」——堪稱一個蹩腳的雙關語。在對海軍的致辭中，威廉二世使用了德國打算在世界上運用「威懾力」（「mailed fist」）這樣的說法。參閱Eyck，op．cit．，200，272。 [40] 1906年4月13日，威廉二世給奧地利外交大臣戈武霍夫斯基伯爵拍發了一份電報，其中說道：「您在這次決鬥中已經證明您是一位傑出的助手，可以肯定，我將在必要時致以酬答。」此話反而導致戈武霍夫斯基在幾個月之後下台。德國駐巴黎大使拉多林親王（Prince Radolin）1906年5月8日致信弗里德利希·馮·霍爾施坦因（Friedrich von Holstein）抱怨說：「畢竟我們已在世界上完全孤立了，人人都憎恨我們，甚至奧地利人也憎恨我們，他們對於戈武霍夫斯基電報絕對怒不可遏。」見Norman Rich and M．H．Fisher（eds．），The Holstein Papers，Ⅳ（Cambridge：At the University Press，1963），421f。 [41]見上文注。關於每日電報事件，見Wilhelm Schüssler，Die Daily-Telegraph-Affaire．Fürst Bülow，Kaiser Wilhelm und die Krise des Zweiten Reiches 1908（Göttingen：Musterschmidt，1952）。 [42]顯然是對德國國會的進步黨多數、社會民主黨多數和中央黨成員的一種輕蔑說法，他們在1917年夏天接受了一個沒有領土擴張也沒有政治、經濟和財政利用機會的和平方案。民族自由黨議員古斯塔夫·施特萊斯曼（Gustav Stresemann），後來成為魏瑪共和國出色的外交部長、但在大戰期間的絕大多數時候都是一個強硬的兼併主義者，他在1917年的一封通信為這種遭到韋伯此文嘲弄的表里不一提供了一個例證，信中說道：「如果今天甚至保守派國務秘書們也在緊閉的大門後面告訴我們說，他們嚮往議會政體是因為擔憂皇帝的個人政治行為可能造成對德國的極大傷害，那麼你是可以在私密的圈子裡談論這個問題的，但作為君主的僕人你決不能把這個為議會政體辯護的最嚴重的理由暴露在公眾面前。」參閱Matthias and Morsey（eds．），Der Interfraktionelle Ausschuss，op．cit．，I，157n．10． [43]被大財團全部買下的那些報紙，曾在1917年底指控《法蘭克福報》和一位德國國會議員接受了英國的金錢賄賂。筆者和一位民族自由黨同道的名字同樣被列入了勞合·喬治的受賄人名單。文學圈子對這樣的說辭是信以為真的！這一事實的確足以用來判斷這個階層的政治成熟度了。這些趨炎附勢者的做法證明，在德國，沒有議會制也沒有民主的煽動主義完全是在法國人的水平上操作的。（韋伯腳註） [44] Paul Singer（1844—1911），一位柏林工廠主，社會民主黨的領導成員，1885年以來為該黨的德國國會代表團首腦。 [45]這正是魏瑪共和國後來發生的事情，那裡的比例代表制也導致了純粹在特殊群體的利益代表基礎上的政黨的激增。 [46]遲至1967年，德意志聯邦共和國的聯邦參議院仍不得不讓兩個議員共用一個小房間；各議會派別的研究班子也太小，工作負擔絕對超載。議會及各個議會黨團仍然很難招募到大學裡和其他方面的「臨時」雇員，而這在美國的國會委員會中卻是尋常之事。 [47] August Bebel（1840—1913），1869年社會民主黨建黨時的領袖。 [48]關於Richter和Erzberger，見前面的注釋。Ernst Lieber（1838—1902），中央黨的自由派成員，1891年溫特霍斯特去世後接手領導該黨的議會代表團。 [49]指韋伯的文章「帝國非常時期選舉法：復員士兵的權利」（「Ein Wahlrechtsnotgesetz des Reichs．Das Recht der heimkehrenden Krieger」），發表於1917年3月28日《法蘭克福報》。 [50]在神聖羅馬帝國，把一個邦國「變成附庸」就是把它的某些權力轉移給更強大的另一邦國以限制前者的主權，由此它在帝國中的地位就變成了「間接」成員而不是「直接」成員。這是韋伯習慣使用中世紀術語討論當代問題的又一個範例。不過在這裡，由於「德意志第二帝國」要求成為神聖羅馬帝國的繼承者，也可以說明該術語的連續性用法。 [51]帝國首相貝特曼·霍爾韋格1916年9月在德國國會宣稱，德國人的人生座右銘現在必須是「freie Bahn fur alle Tuchtigen」（能者之路暢通無阻）。然而，他又允許重新提出法案以創造新的限定繼承土地的財產權，這可能僅僅使擁有已被承認的財產的那些人獲利。 [52]儘管十分可笑，但米克爾（Miquel）的所得稅仍被援引為普魯士邦並非財閥統治的證據。但這不過是財閥統治內部大土地所有者占據了主導地位的一個經典表述。引進所得稅的代價是以所謂的「過戶」形式放棄了一種針對土地所有者的可靠而重要的國稅——土地稅，這意味著相對來說大大減少了土地所有者由於抵押借款而承擔的稅負，同時增加了動產的稅負。對於鄉村既得利益者來說，既然對大土地所有者的財產評估決定於當局、而當局又在政治和經濟上完全依賴於他們，那麼引進所得稅就根本不包含什麼威脅。米克爾的高明手腕就在於利用一個技術上非常卓越的稅種來控制這些鄉村利益集團。沒有給統治的政黨中享有既得利益的那些人帶來這種小恩小惠的所有改革均告失敗。（韋伯腳註） [53]「靜止生活」與「靜物」是同一個詞「still life」，這是有意使用（並非韋伯發明）的雙關語，把德國政治生活的停滯狀態比作這種類型的繪畫。 [54]同樣，人們只能同意施特雷澤曼（Gustav Stresemann）議員的希望，即普魯士的專家內閣不應議會化。但迄今為止，德國的問題恰恰不是專家資格，而是個人在政黨中的地位。（韋伯腳註） [55]這兩位議員成為大臣時便失去了他們黨的支持，這是實施憲法第九條第二句的範例。 [56]正是由於這個原因，才絕對不存在這樣的危險，即一旦完全實現了議會政體並廢除第九條第二句，普魯士的幽靈被代表某些小邦國的政黨領袖多數選票所擊敗就會成為現實。如果認為在聯邦參議院建立政黨這一可怕後果正如今天這樣已經成為可能，那麼這種反對理由的愚鈍無知就變得顯而易見了。今天，任一邦國的政府都可以把它合意的任一邦國的任一政黨領袖派往聯邦參議院，憲法對此並無任何異議，比如，巴伐利亞可以派出一個中央黨成員而不是一個自由黨的帝國首相，或者羅伊斯可以派出一個社會民主黨人。這種局面恰如卡普里維（Caprivi）統治時期保守黨頂住了俾斯麥親王本人可能被梅克倫堡-史特雷利茨公國（Mecklenburg-Strelitz）委派為聯邦參議院代表的威脅。如果保留第九條第二句的結果是聯邦參議院沿著各邦國「自主獨立」的路線實現議會化，那不可避免就會在某種程度上出現類似事態。（韋伯腳註） [57]錯誤完全在於尚未通過與能夠合法代表波蘭的某個當局達成明確協議、因而波蘭對德國的態度尚未充分明朗之前德國軍方便要求建立一支波蘭軍隊（即軍官團）。認為由君主宣布承認「榮譽擔保」就可以水到渠成，這也是典型的武夫意識。波蘭人以他們的方式對這種嚴重錯誤做出反應，就是完全可以理解的了。（韋伯腳註） [58]據說，陸軍元帥布呂歇爾（Field Marshal Blücher）1815年在滑鐵盧戰役後說，「外交家的筆可能不會再次毀掉憑軍隊的刀劍耗費大量努力達到的目標了。」1917年12月，韋伯在一次演講中使用此句批評了「祖國黨」。然而，他的話被錯誤地報道成了相反的意思：「用筆恢復了刀劍毀掉的東西。」韋伯這裡是在引用自己的回答反駁這種錯誤批評。見Weber『Schwert and Parteikampf』，Heidelberger Tageblatt，10 December 1917，reprinted in Max Weber，Gesamtausgabe，vol．xv pp．399—400。 [59]如果不是這樣，就會出現利用媒體煽動進行的彼此爭鬥，一如我們在1916年初以及在1917年和1918年初再次見識過的那樣。當時那些事件使人人都清楚了，連民主都不存在的地方——實際上正是因為缺少有序的民主，才能看到最惡劣的「煽動主義」，即誹謗盛行的暴民統治。（韋伯腳註） [60]當然，如果這種官員被控系統地「阻撓」自由接近君主，「施圖姆時期」和「監禁演說」則能讓我們明白，從「自由接近」和影響君主中受益的那些圈子並不承擔任何責任。只有承擔責任的政治家和承擔責任的政黨領袖（他們全體）才應該得到君主的垂詢。（韋伯腳註） [61]另一方面，科學與學術也有望儘量少地遭受君主的干預和議會的捲入。但凡君主親自干預學術職位的任命時，從中受益的實際上只是那些馴順的庸才。（韋伯腳註） [62]筆者在本文中一再提到了英國，為的是防止竟然向無知的「街頭」仇恨做出這種讓步。（韋伯腳註） [63]H．S．Chamberlain（1855—1927），英國流亡作家，以種族依據為泛日耳曼民族主義辯護的宣傳者。他的《19世紀的基礎》（Die Grundlagen des 19．Jahrhunderts，1899）以及其他著作曾在德國引起廣泛爭論。 ———————————————————— (1)Georg Michaelis（1857—1936），德國政治家，第一次世界大戰期間曾任帝國首相，在位僅15個星期（1917年7月14日—10月31日）。 (2)韋伯指的是1848年在法蘭克福聖保羅教堂舉行的全德制憲大會。 (3)此句英譯本為「They have forfeited their wages」，與本文的劍橋版英譯本有出入，後者譯為「They have their reward」（他們已經得了他們的賞賜）並註明出處為《新約•馬太福音》第六章第5節，與德文原文「Sie haben ihren Lohn dahin」相符。 (4)英譯者保留了這個德文詞，沒有直譯為最貼切但仍嫌勉強的「subject」（臣民），因為前者比後者的屈從含義更為強烈。 (5)韋伯的引語出自俾斯麥1868年對關稅同盟議會發表的演說。 (6)本節在《經濟與社會》英譯本中因英譯者認為「較多技術性質」而被刪略，現據《劍橋政治思想史原著系列》英文本補譯，原文的腳註均按上文注釋順序號改為章末注。