近代歐洲外交史 · 第十三章　從巴黎和議到羅卡諾公約

第一節　巴黎和議以後的國際政局 會議的外交 對德和約簽字之後，巴黎和會領袖人物如美總統威爾遜、英總理魯意·佐治等隨即各回本國，但尚有多數全權代表留在巴黎與其他敵國簽訂和約及處理關涉諸和約之詳細事項。《凡爾賽和約》於1920年1月10日批准。和會最後一次的會議，開於1920年1月21日。自此以後，關於巴黎諸和約的執行之監視事宜，則委諸以協商列強駐巴黎之大使及法國外交部代表一人組成之「大使會議」（Conference of Ambassadors）。 但是和議雖然成立，而關於諸和約的執行及一般國際事件的處決，需待列強協商之處尚多。而且有的問題，專依通常外交文件的往還以交涉，尚嫌其迂緩，因而有由負責的政府首領躬親集議之必要。 於是和會閉會以來，協商列強，即和約上所謂「主要同盟國」（principal allied powers）之內閣總理或外交部長，不斷的召集會議，形成一種「會議的外交」（diplomacy by conference）之制度。此等會議之頻繁，遠過於19世紀初期維也納公會後之所謂「公會時代」。從1920年2月12日開會之倫敦會議至1925年10月5日開會之羅卡諾（Locarno）會議，其間大小會議，以數十次計，關係之重要，事件之複雜，大有空前之象。雖則大部分會議成績極少，然而會議的外交之發達，似亦足覘國際政治方法上之進步。 美國之拋棄和約 在巴黎和會中，主持和議，倡設國際聯盟最有力者，為美總統威爾遜，而首先拋棄和約，拒絕參加國際聯盟者，即為他所代表之美國。巴黎和會開會之時，美國具有條約批准同意權之元老院，適以威爾遜的敵黨共和黨占多數。威爾遜出席和會，既未邀請共和黨代表人物加入美國代表團，而和會的決定亦有充分授人以攻擊的口實之處。《凡爾賽和約》發表，大招美國物議，和約在元老院討論中，大受敵黨之批評；尤其對於國際聯盟，他們認為有傷美國主權，侵害國會之憲法的權力，或且認為不免將美國捲入歐洲政治漩渦。於是元老院多數隻肯附保留批准和約，乃提出14項之保留案，而此則威爾遜所絕對反對，而命令其在元老院中之與黨否決者。其結果，則《凡爾賽和約》之單純批准，既不見容於元老院多數，而附保留之批准案，則亦於1920年3月19日不能得到三分之二多數投票而被否決。於是美國不批准《凡爾賽和約》，不參加國際聯盟，而且1919年在巴黎與法國簽訂之特殊保障條約，亦無形打消。此為國際形勢之逆轉，此為巴黎和議及國際聯盟所受之第一大打擊；而美國之在國際關係上亦因之陷於畸異的境遇，更不待說。1920年11月美國總統改選之結果，威爾遜的敵黨當選。新總統哈定（Warren Harding）就職之後，即向國會宣布不參加現行國際聯盟組織之方針；而於1922年7月2日，裁可國會之決議，正式終止美國與德、奧諸國之戰爭狀態。同年8月中，美國乃分別與德奧匈三國次第簽訂和約，（至於對土對保，則因美國原未與此兩國宣戰，故不必特訂和約。）而將美國軍隊從歐洲悉數撤回。 對德和約執行的困難 《凡爾賽和約》已因美國之拋棄而受一大打擊，而在其對德執行上，自始即遭遇莫大之困難。此和約之目的，全在破壞德國之軍事的經濟的優勢而使之降落於二三流國家之地位。然而此方針行到極端，不但惹起德國國民精神的反抗，而且事實上亦有絕難執行的。前德皇威廉之懲罰條款，既因威廉逃入荷蘭，荷政府拒絕引渡而成為具文。荷政府拒絕之理由，在尊重不引渡政治犯之原則（1919年1月27日復牒）。幾經交涉的結果，荷政府（3月2日）只約以防阻威廉返德，而協商國亦不再追問此事；實則在和約上所謂「主要同盟參戰國」（principal allied and associated powers）之五強中，日本及美國自始即不贊成執行此懲罰之條款。關於德國交出違反戰爭規例之犯人於同盟國特別軍事法庭裁判一節，亦未能如和約規定執行。在1919年至1920年期中，德政府明告協商列強，說鑒於德國輿論的反對，任何政府無法將它們所指名要求之德人引渡。其結果則協商方面不得不採妥協辦法，而許德國政府自己依德國法庭審判此等人犯。此項審判卒於1921年5月至7月間在萊卜濟希（Leipzig）高等法院開審；其結果被檢舉之12人中只有6人宣告處刑，而且處刑甚輕，大為法國所不滿意。然而協商國似亦只以此項形式的處分敷衍了事，不再要求厲行和約條款。關於德國解除武裝之條款，執行上亦感困難。在1920年4月因為萊茵右岸中立地帶內有共產黨之亂，德政府即漠視和約規定，而進兵於羅爾（Rhur）打平叛亂。法國攻擊德國違約，而取報復手段，因有派兵渡萊茵，占領德國城市（Frankfort及Darmstadt）之舉（1920年4月6日）。及至英國抗議，而德軍撤出中立地帶，法國始撤兵；協商方面之英法兩國關於和約執行之意見衝突，於此亦漸暴露。德國裁兵之規定更不容易執行。和約規定，德國陸軍至遲到1920年3月31日止，當減至10萬人。此項限制，不但德國人自始不願承受，而且因為革命內亂之危險事實上亦難於遵行，後來協商國允許德國展緩完成裁兵期限至7月10日。協商國一方面指責德政府之不誠實履行條約規定，同時亦不能不承認事實上之困難。於是它們在1920年6月之蒲魯尼（Boulogne）會議，決議許德國警察隊（地方的）由8萬人增至15萬人；而在同年7月8日之斯巴（Spa）會議，給予德政府以6個月之猶豫期限，俾至遲到1920年年底，減縮陸軍至10萬人之限度。斯巴會議並決定如果至1921年1月1日，德國裁兵義務尚未完成，同盟國得占領羅爾（Rhur）或其他地域。德國代表卒亦接受此項條件（7月9日）。和約不但限制德國陸軍數額，而且要求德政府消毀大宗軍火。關於後項規定之執行，協商國亦與德政府不斷的發生爭執。德國之未誠實履行和約義務，亦為後來法國侵占羅爾區域之一口實。 然而在《凡爾賽和約》之各種條款中，關係複雜，執行困難而引起長久的重大的紛爭者，尤以賠償條款為最。《凡爾賽和約》破壞德國的經濟優勢。使之不能再與協商國競爭。然而那種經濟條款，固然減殺德國國民經濟的力量，同時亦即減少了德人擔負賠款之能力。協商國一方面極端摧毀德國人民的經濟資力，他方面又欲從德國索得最大限度的賠款，其政策之矛盾，自始即為識者所看出。（例如英國經濟學者吉因司（J.M.Keynes）於其1920年出版之名著Economic Consequences of the Peace中，早已批評此部分和約規定之謬誤，而論其完全執行之不可能。）在和約中，並未規定德國賠款之總額，而以總額決定之責任，及賠款償付之方法，委之於賠償委員會（The Reparation Commission，由主要同盟參戰國，即英、法、美、意、日之五強代表組成）。於是則一切繫於此委員會將來之決定，而賠償全部事情繼續在不確定之狀態。此不但加重協商國與德政府間關於償付問題之爭執，而且引起協商國相互間，尤其英法兩國間關於對德政策之衝突。於是從1920年和約實施以後，賠償問題，成為對德和約執行上之最繁難的問題，引起各方面重大的糾紛。枉費了不少的國際會議。最後至於1923年，卒有法國派兵占領羅爾，德國之宣布「消極抵抗」，及英法態度公然相反對之局面。 東方問題 巴黎和會強迫土耳其代表簽了《塞窪爾和約》（1920年8月10日），但是東方問題並未因以解決。和會閉會以後，對土和約的執行，始終是一個至難的問題。依《塞窪爾和約》，土耳其歐亞領土大部分瓜分於英法意及希臘之間，君士坦丁堡及海峽地帶化為國際共管；土耳其帝國勢力幾於完全從歐洲排出，其統治權，減退到小亞細亞內地一隅。但是簽約之君士坦丁堡的土耳其政府，命令已不出都門；而在亞洲之安哥拉（Angora）方面，凱末耳將軍之國民運動，日漸得勢。於是《塞窪爾和約》的執行遇著莫大的阻力。土耳其的國民會議成立於安哥拉，凱末耳正式推為新政府的首領。凱末耳領導之國民黨，自始即不承認《塞窪爾和約》，協商國乃須對付此新興的勢力。在1921年至1922年中，安哥拉政府在軍事上外交上已取得初步勝利。他們內依土耳其人之民族熱狂，外依外國（尤其蘇俄）軍火之援助，已經組成有力的軍隊與希臘軍抵抗；而且乘協商國軍隊有事於他方面之機會，凱末耳的軍隊，消滅了阿爾美尼亞共和國（《塞窪爾和約》所立），逼退了義大利占住南部阿拉托里亞（Southern Anatolia）的軍隊，法國占住敘里西（Cilicia）的軍隊。法國及意國政府懾於土耳其武力之恢復，而又忌嫉英國及希臘依《塞窪爾和約》取得之多量利益，乃於1921年春間各與凱末耳單獨訂結協定，而於若干經濟的權利讓與之交換條件下，約以退還敘里西及南部阿拉托里亞於土耳其，而為之贊助修改《塞窪爾和約》。1921年10月20日之法土協約（Franklin-Bouillon Convention）成立，實宣示關於東方問題英法協調之破裂，大張安哥拉政府之聲勢。對土和約執行上英國之孤立亦如對德和約執行上法國後來之陷於孤立地位然。同時安哥拉政府尚從另一方面得到有力的聲援。1921年3月16日蘇俄政府與安哥拉政府間在莫斯科訂立同盟條約，否認《塞窪爾和約》，宣布反對帝國主義之共同行動。最要抑制土耳其國民運動之英國，乃不能不全靠希臘之兵力以對抗凱末耳軍隊，而希臘政府以急於享受和約所給予之利益，亦自告奮勇，從其所占有之根據地斯美那（Smyrna）派遣大軍向凱末耳軍進攻，於是在1922年中，東方重睹希土大戰爭。希軍最初雖獲勝，然後來安哥拉政府自法意取得軍火的供給，逐漸恢復優勢，不但能阻止希軍前進，而且終將希軍打敗，至其不得不退出斯美那（1922年9月）。凱末耳軍占有小亞細亞全部，乘勝向歐洲方面進攻。土耳其國民否認《塞窪爾和約》，要求改正近東協定，今其勢已不可抵抗。占駐君士坦丁堡之同盟國，卒於1922年10月11日與凱末耳簽訂停戰協定（The Mudania Armistice），在此協定中同盟國政府承認將東部慈拉斯（Eastern Thrace）及亞得里亞羅堡歸還土耳其。安哥拉之國民會議，於11月1日宣布廢黜土皇及其王統，土耳其政權從此統一於國民會議之下。 最後對土講和會議於1922年11月20日正式開於瑞士之洛桑（Lausanne）。洛桑會議分為兩期：第一期從11月20日至1923年2月4日止；第二期從1923年4月24日至7月24日止。參加會議之國，除交戰國之土耳其及希臘外，為英、法、意、美、日本、羅馬尼亞及南斯拉夫國。在討論海峽問題之時，俄國代表亦參加。第一期的會議，因為土耳其拒絕接受同盟國提出之條件而無結果；2月4日最後談判不調，英國代表回國，會議停頓。在此時期中，各方面趨向妥協交涉，4月24日洛桑會議重行開會。其結果協商國與土耳其之間於7月24日簽訂《洛桑條約》，而凱末耳將軍之國民運動大告成功。 《洛桑條約》將土耳其依《塞窪爾和約》所喪失之地位大部分恢復。依《洛桑條約》，土耳其雖決然拋棄其對於海甲（Hedjaz）、帕列斯丁、美索巴達米亞及敘利亞諸地域之權利，並承認埃及及蘇丹之脫離土耳其，塞布拉斯島之合併於英國，然而它保存了東部慈拉斯、亞得里亞羅堡、阿拉托里亞全部、阿爾美尼亞、敘里西、斯美那等地域。此條約並且正式取消列強在土耳其之領事裁判權，使土耳其恢複數百年來喪失之法權自主。依一附屬協定，土耳其承認韃靼雷斯及玻斯佛拉斯海峽通行自由（軍艦及商船），及海峽兩岸地帶解除武裝之原則；但君士坦丁堡仍由土耳其軍隊駐屯，而管理海峽之國際委員會，以土耳其代表為委員長。最後《洛桑條約》簽字之際，同時英、法、意三國政府簽有一議定書，聲明於本約經土耳其國民會議批准之後，它們隨即撤退其在土耳其領土內之軍隊。《洛桑條約》成立之後，土耳其完全從列強勢力解放，著著改革內政，使其國民生活近世化。10月29日，土耳其宣布為共和國，凱末耳將軍被選為第一任總統。土耳其首都由君士坦丁堡移於安哥拉（1923年10月13日國民議會宣布定安哥拉為首都）。土耳其的國際地位增高，遠非往昔之東方病夫、可以任列強欺壓者可比。但土耳其政府未加入國際聯盟，在國際政治上始終為不確定之要素。 與東方問題有關的，尚有埃及問題。土耳其於1914年加入歐戰之時，英國宣告埃及為英國的被保護國（1914年12月18日），將土耳其名義上的宗主權取消。在歐戰期中，土耳其軍隊曾侵入蘇彝士運河地帶而被英軍擊退；英國對於埃及之占領及防禦，特別加緊，視為維持東方通路之生死問題。於是埃及在名義及事實上，均等於化為英國的領地。1919年巴黎和會開會時，埃及曾以民族自決之名義，要求獨立，但不得協商國之容納；而《凡爾賽和約》反使德國承認英國之保護權。自後埃及國民運動日益猛烈，而英政府卒不得不讓步，而於1922年2月28日宣言保護關係終止，而承認埃及為獨立國。但在此宣言中，英政府保留處決下列四項事件之自由：（一）英帝國經由埃及之交通之安全；（二）埃及對於外來的侵略或干涉之防禦；（三）在埃及之外人的利益之保護及少數民族之保護；（四）蘇丹。在英政府寄送其駐外代表轉達所在國政府之公文中，亦聲明英國對埃及保護權之終止，並不於他國在埃及之現存地位生何變更。則知英國一方面宣布埃及之獨立，同時尚不肯全然放棄其向來支配埃及之實權。於是埃及問題，始終未有徹底解決，而留為東方問題紛擾之種子。 蘇俄的反帝國主義活動 對於西方列強所支配的國際政局，構成一個最大的擾亂的要素者，實為新興的蘇俄勢力。俄羅斯在1917年3月革命之後，執政權者為舊國會中自由主義的立憲民主黨一派；他們代表中流階級，而在外交上亦不能全脫帝政時代帝國主義的傳習。所以自始即宣布在對德戰爭上繼續與西方協商列強共行動。臨時政府於5月改組，加入社會黨分子數人於內閣，並且後來由社會黨員克倫斯基（Kerensky）主政，俄政府的內外政策傾向於早日議和，但是他們對於協商國形式上仍維持同盟關係。及至同年11月革命結果，形勢根本變化。新取得俄國政權之社會民主黨過激派，即所謂鮑爾雪維格派（Bolsheviks）組織蘇維埃式政府，標榜共產主義，宣布階級戰爭、世界革命及反帝國主義之宗旨，並且否認帝政時代一切外債及條約義務，不但決不肯與協商國繼續對德戰爭，且其政治主義根本的與西方列強之政制及政策不相容。鮑爾雪維格派支配之蘇俄政府，主張全體停戰講和，要求協商國發表其戰爭目的而不得到後者之回答；他們仍決然與德國單獨講和，而有1918年3月之《布勒斯特-里多佛斯克和約》（Treaty of Brest-Litovsk）。此和約表示俄國與西方列強關係之破裂，而給協商國軍事上以莫大之打擊。從此西方列強之敵視蘇俄，或且較之嫉恨德國有過之無不及。1918年德國戰敗求和，協商國強其接受的停戰條件之一，即是取消《布勒斯特-里多佛斯克和約》。而俄國內部之反鮑爾雪維格政府之運動，亦受西方列強，尤其英、法之鼓勵不少。當時法國政府領袖人物如克雷曼索之流，至聲言，對於鮑爾雪維格勢力之西侵，當於東歐張「防疫線」（cordon sanitaire），即可見在國際政治上蘇俄之新勢力，如何與西方列強勢不兩立。列強早已對鮑爾雪維格政府斷絕國交，而採用武力干涉政策，以促此政府之推翻。在巴黎和會開會時，美總統威爾遜氏曾提議（1919年1月22日）召集俄國相爭的各派，開會議於普林基坡（Prinkipo），以期中止俄國內亂，但無結果，則因為其時鮑爾雪維格政府雖允諾到會，而反鮑爾雪維格政府之各派，則不肯參加，法國亦反對調停之提議失敗，內戰仍然進行，而西方列強之軍隊及軍火，大有助於俄國各方面反鮑爾雪維格政府之白黨軍隊的活動。協商國並且久已封鎖俄國，實際斷絕其對外通商（從1918年3月以來）。及至1920年中，各方面白黨軍隊失敗，波蘭之對俄攻擊亦大遭敗北。從此鮑爾雪維格政府權力鞏固；而協商國國內輿論亦反對繼續武力干涉政策，尤其英國工黨，採行強烈的反對態度。協商國政府，乃不得不承認干涉政策之失敗，而漸改變對俄方針。而在他方面，蘇俄政府亦急思恢復平和，救濟國內經濟危機，於是在1920年至1921年之中，力圖對外恢復國交，從事外國貿易。其結果則1921年3月16日，英、俄之間有通商協定之訂立；此為蘇俄對外關係之一大轉機。英國對俄恢復通商關係之後，德、意仿其前例，亦於1921年中與俄國成立通商協定。在1922年4月之吉諾亞（Genoa）會議，蘇俄且被邀到會，但以不肯接受協商國關於俄國外債償還之條件，會議無結果。然而蘇俄代表乘此會議之機會，秘密與德國代表簽訂拉拍羅協約（Treaty of Rapallo，1922年4月）；因此蘇俄政府取得德國之承認，完成兩國友好通商關係。但在此時期中，蘇俄只與其近鄰之波羅的海沿岸諸國（Baltic States），波蘭、土耳其、波斯及阿富汗，成立外交關係，而多數強國，除給予蘇俄政府以事實的承認，與之開始通商關係外，並未給予正式承認（de jure recognition）。並且即在開始通商關係以後，彼此間的紛爭仍無已時。最後至1924年英國第一次工黨內閣成立，情勢一變。英國工黨首領麥克唐那（MacDonald）組閣之後，不到三星期，即照會蘇俄政府（從1923年以後，俄羅斯各部分組成聯邦（Union of Soviet Socialist Republics），所以又稱蘇聯），給予正式的承認（1924年2月1日）。（英、俄兩政府於1924年8月在倫敦簽訂之友好通商條件，則以工黨內閣之退職，迄未批准。）義大利亦步英國後塵，迅速於2月7日正式承認蘇俄政府。隨後瑙威（2月15日），奧大利（2月25日）、希臘（3月8日）、瑞典（3月15日）、海甲國（3月30日）、丹麥（6月18日）、墨西哥（8月4日）、匈牙利（9月18日）次第承認蘇俄。而極東之中國（5月31日）及日本（1925年1月20日）經過長期談判之後，亦卒與蘇俄正式訂約，恢復國交。而因為債權上的原因反對蘇俄政府堅決之法國，亦卒於急進黨內閣總理赫里歐（Herriot）之下，正式承認蘇俄政府（1924年10月28日）。在列強中始終不肯承認蘇俄政府者，惟美國一國而已。 蘇俄自1924年以後與列強次第成立外交關係，已不似以前之與它們公然相敵抗。但是蘇俄仍然立於國際聯盟之外，而以「第三國際」為中心，提倡其反帝國主義的運動。在國際政治上，蘇俄自成一個系統，對於西方列強支配之國際團體，隱然為對抗之一大勢力。所以從1925年以來，對俄問題，仍是列強外交上極困難的問題，繼續影響於國際政局的安定。 同盟協商制度的復活 巴黎和會創設國際聯盟之後，同盟協商制度，仍複流行於國際社會；此實為國際政治的開倒車。實則在巴黎和會中，舊派的政治家，尤其法蘭西政府當局，自始即對於國際聯盟缺乏信仰，依然相信依舊式的同盟協商制度，維持國際均勢，最能保障平和與安全。所以國際聯盟之新組織儘管成立，立於聯盟外之蘇俄，在東方組織同盟（如1921年3月俄土同盟條約）以對抗西方帝國主義的列強，姑且不論；就是在聯盟裡面之列強，亦積極製造同盟協商的系統，則是極顯著之現象。尤其法蘭西政府，因戰前受德國侵逼之經驗，及戰後地位之仍不安全，在巴黎和會中，同意於設立國際聯盟，原只為敷衍美總統威爾遜，而其衷心始終仍在另求安全保障之方法，則是公然的秘密。所以在《凡爾賽和約》簽字之際，同時法國即與英、美兩國各訂一保障協約。依此兩協約，英、美約定，如值法國未先挑釁，而受德國之攻擊，它們出來援助法國。但以美國不批准和約之故，法美保障協約亦被拋棄；而英法保障協約，因之亦不生效。在1922年1月之康魯（Canne）會議，英國代表又提議與法國訂立保障協約，防備德國對法為「非挑發的攻擊」。此次則法國代表以其屬於片務保障的性質，有傷法國體面，而不肯接受。此後則英法保障協約不復能成問題，因為兩國政府關於國際問題，彼此政策的衝突，日漸顯著；最後因1923年法國出兵占領羅爾區域之舉，英法協調且幾歸破裂。 但是法國所恃以為外援者，究不是英國，而是大陸方面同樣怕受德國或其他敵國攻擊之國家。第一個與法國結成同盟者，為比國。1920年9月中，法、比兩國之陸軍當局訂立一軍事協定，規定於被攻擊之場合，相互援助。法、比兩政府將此協定付諸秘密，而不肯如《國際聯盟規約》規定，在聯盟秘書處登記。此約成立，大引起世間物議，因其不但違反國際聯盟打破同盟協商制度之精神，而且公然破壞聯盟防制秘密條約之規則。法國的第二個同盟國為波蘭。波蘭以新產生之國家，內部既雜有異族，又無天然疆界，而介乎俄、德兩大國之間，時有被侵逼之危險。波蘭自然仰賴法國之外援，以鞏固其地位；而法國在對德或對俄之戰爭上，亦自然利有波蘭在東歐之援助。1920年俄波相戰，波蘭戰敗告急之時，法國曾迅速給以最大的援助，挽回危局。1921年2月，在波、法兩國政府之間，訂有政治的協定，約定關於對外問題，行動一致；而一方如被攻擊，他方即來援助。在1924年1月，法國與捷克斯拉夫（Czecho-Slovakia）國訂立同盟條約，其規定與法波協約大致相同。於是在東歐方面，法國有兩同盟國可以牽制德國之行動。同時而法國在國際政治上所負之義務亦大增加，因為此等同盟國受德國或其他敵國攻擊之危險殊多。 與西歐之法國所製造之同盟系統有同樣的目的，而且間接相關聯者，則有東歐之「小協商」（Little Entente）。組成「小協商」之捷克斯拉夫、羅馬尼亞及南斯拉夫國，有的國土完全屬於舊奧匈帝國之領土，有的新從奧匈割得大部土地，皆利於維持巴黎和約所定的現狀，而防止奧匈勢力之復興。於是它們次第訂立互助協約，形成一種新同盟系統。捷克斯拉夫與南斯拉夫之間，有1920年8月14日之協約；捷克斯拉夫與羅馬尼亞之間有1921年4月23日之協約；南斯拉夫與羅馬尼亞之協約，成立於1921年6月7日。此三約皆以對待匈牙利的攻擊為目標，而約定為軍事的互助。波蘭雖然未正式加入同盟，但自來實與「小協商」合作。而在西歐方面，則「小協商」尚有法國的外援。法國不但精神上與「小協商」表同情；而且對於「小協商」之組成分子，均有互助條約的聯結：法捷間已有1924年之同盟條約；法國與羅馬尼亞間有1926年6月之友好仲裁協約，與南斯拉夫國間有1927年11月之友好仲裁協約。依此項新同盟系統之樹立，法國在大陸上明明占得政治上軍事上的優勢。 法國及「小協商」方面之同盟系統成立之結果，在歐洲引起對抗的同盟協商運動。1926年4月24日，德國政府與蘇俄政府之間，在柏林簽訂有友好中立協約，表示德俄聯絡，一時大引起世間注意。而最顯著的對抗運動，起自義大利方面。義大利與法國爭地中海勢力，對於法國之與「小協商」聯結，扶植勢力於東南歐洲，既存敵視之心，而對於「小協商」之南斯拉夫國亦立於競爭地位。休姆問題，雖然依兩國間1920年11月之拉拍羅條約（Treaty of Rapallo），將休姆建為「自由國」（free state），及依1924年1月27日之羅馬協定，將休姆自由國消滅，由它們兩國瓜分，而告解決；然而義大利與南斯拉夫之關係始終不圓滿。為對抗法國及「小協商」之同盟系統，義大利近年來亦極力與他國訂結同盟協商關係。其最重要者，為1926年8月7日之意西和好中立協約，約定值義大利被法國攻擊，西班牙當守中立。意西協約成立之後，次年又有意匈協約（1927年4月5日）；此為匈牙利在戰後第一次訂立的政治協約。依此協約，意政府約定將兩國爭議交付仲裁和解，許匈牙利以出休姆港之通路；並且意政府於訂約之後，且表示同情於匈牙利要求修改巴黎和約（Treaty of Tiranon）之運動。對於敵視南斯拉夫國之阿耳巴尼亞，義大利亦於1926年11月27日與之訂立協約（Pact of Tirana），保障阿耳巴尼亞之領土的政治的現狀。而且於1927年11月法國與南斯拉夫國間新協約成立之後，不到兩星期，意政府又與阿耳巴尼亞新訂立20年軍事同盟協約（11月22日），以示對抗。 總之自巴黎和議成立以來，同盟協商運動復興，一時大有回覆歐戰以前之舊觀之勢。此項運動，即令不一定出以公然破壞《國際聯盟規約》之形式，至少亦違反聯盟組織之精神。歐洲是不是要根本的離開聯盟之新組織，而走回同盟均勢之舊路上？ 第二節　國際聯盟 國際聯盟創設之目的 國際聯盟的創設，為1919年巴黎和會最大的成績。此為國際主義所寄託，為世界新組織的始基。此實行了美總統威爾遜十四條原則之一，於國際社會發達史上開一新紀元。威爾遜及其他平和主義之人士，希望國際合作，世界平和之理想，依此新組織以實現。但聯盟尚另有一項特殊使命，即補救巴黎諸和約之弊害及缺點。巴黎和會的決定，尤其對德和約《凡爾賽和約》，招攻擊之處極多。有的決定不公平（如將戰爭責任全部歸在德國方面）；有的條件太苛酷（如極端破壞德國經濟資力）；有的條件違反威爾遜宣言之原則（如割讓德國領土）；有的事實上完全執行不可能（如要求德國無限定的賠款）。威爾遜明知如此的和約，大反乎他自己的理想，而不利於國際平和，然而終對戰勝者之協商列強讓步而承認之，蓋以為可依國際聯盟之永久組織，以圖補救於將來。所以他在和會中堅持將聯盟的規約列入諸和約，作為不可分離之部分，俾聯盟之組織，即時成立。 《聯盟規約》 《國際聯盟規約》以26條組成。此《規約》可說是新國際組織之憲法。在《規約》前文，締約國標明聯盟之兩大目的。即：增進國際互助，保障國際平和。其次則揭舉四個原則：（一）締約國承認不訴諸戰爭之義務，（二）規定各國相互間光明正大的關係，（三）確立國際法原則，以為各國政府間行為之規則，（四）於組織的民族間之交涉上維持正義及尊重條約。《規約》本文第1條至第7條，規定聯盟之構成分子及機關；第8條至21條則為關於聯盟消極的職務，如裁兵、仲裁及其他維持平和之活動等項之規定；第22條至25條則為關於聯盟積極的職務，如殖民地之委任統治及國際勞工保護等項之規定。最後第26條，則為關於《規約》本身的修正之規定。依上條規定，《規約》之修正，須得組成理事會之「聯盟國」之全體，及組成大會的「聯盟國」之多數批准，始生效力；凡不贊成此項修正之「聯盟國」不受其拘束，但此「聯盟國」即從此失去聯盟分子之資格。 聯盟之構成分子 聯盟之構成分子，指名於《規約》附件上者，其數共45，包含協商方面同盟參戰國之全體及中立國之大多數。此等國家構成創始的分子。但因為美國及尼加拉瓜（Nicaragua）、厄瓜多（Ecuador）、豐都拉司（Honduras）四國不參加之故，聯盟第一次大會，實只以41「聯盟國」構成。戰時敵人方面之德、奧、匈牙利、保加利、土耳其及俄國、墨西哥、科司他利加（Costa Rica）諸國，則自始即排斥於聯盟之外，而不列名於《規約》附件。它們或其他國家如要加入聯盟，須經過規約第1條規定之手續，取得聯盟大會三分之二多數同意。凡在聯盟之各國，均有脫離聯盟之自由，但須給予兩年之預告，並完全履行其所負之國際義務。 聯盟之機關 聯盟所在地，定為瑞士之日內瓦（Geneva）。聯盟設有四項機關：（一）大會（Assembly），（二）理事會（Council），（三）秘書處（Secretariat），（四）常設國際法庭（Permanent Court of International Justice）。大會至少每年開會一次；「凡聯盟國」均有派代表出席之權。但每國所派代表不得過三人，而只有一個表決權。理事會以英、法、美、意及日本之五國代表及其他四國（由大會隨時選定，但第一次在規約上指定為比利時、西班牙、希臘、巴西）之代表組成。前者在理事會為永久會員，後者為非永久會員。永久會員及非永久會員之數，均得依大會之決議增加之。理事會隨時開會。大會及理事會開會之地點，為聯盟所在地或其他臨時指定的地方；但實際大會每次均在聯盟所在地日內瓦開會；理事會則有時在日內瓦，而常亦在歐洲各重要首都開會。理事會及大會於行使《規約》上特別列舉之職權外，尚得議及一切屬於聯盟活動範圍及有關世界平和之事件。理事會與大會之權限，並不似近世國家行政立法兩權之劃分清楚，不過因為理事會之人數少，集會容易，而又以諸強國為中心，自然其實力較大，而占得一種幹部之地位。 秘書處為聯盟之永久事務機關，以一秘書長（Secretary-General）主持之。此為聯盟機關中之最固定的分子，名義上雖隸屬於理事會，而其行政實權則最重要。秘書長由理事會得大會之同意任命，但第一任秘書長，在《規約》上指定為英人德蘭孟（Sir James Eric Drummond）。秘書處設於聯盟之所在地。 常設國際法庭之組織，在《規約》中未及詳細規定，而依第14條，委任理事會擬定之。此法庭之職權，不但在對於當事國提出之爭議行使裁判，而且對於理事會及大會向法庭諮詢之事件發表意見。 聯盟之職務 國際聯盟之職務，可大別為消極的與積極的兩種。屬於消極的職務者，第一為裁減軍備；「聯盟國」之軍備以減至最小限度為原則（但以足供保障國防，履行國際共同義務之用為限）。裁減軍備案，由理事會擬定；理事會並且當設法防止私人兵器製造業之弊害。第二為保障「聯盟國」之領土完整與政治獨立。「聯盟國」彼此尊重領土完整及現存的政治獨立，對於外來之侵犯，相互保障。如值此種侵犯之事發生，理事會當建議履行上項保障義務之方法。第三為平和解決爭議。凡遇有戰事或危機，無論直接關涉「聯盟國」與否，聯盟當認為有關聯盟全體之事，而取相當的手段維持平和。「聯盟國」相互間如有爭議發生，不能依通常外交手段解決者，當交付仲裁或提交理事會審議。無論何國，不到仲裁判決或理事會報告後經過三個月，不得訴諸戰爭。「聯盟國」應誠實執行仲裁法庭之判決，不得對於服從判決之「聯盟國」開戰。爭議如不交仲裁，則須提交理事會審議。理事會如依全體一致之同意提出報告，「聯盟國」決不許對服從此報告之他方當事者開戰。惟在理事會之報告不出自全體同意之場合，當事者始保有行動之自由。上述仲裁及和解之義務，且適用於「聯盟國」與「非聯盟國」間，及「非聯盟國」與「非聯盟國」間之爭議。總之在國際聯盟之制度下，不許有任何國家不先訴諸平和解決爭議之方法而自由從事戰爭。凡有漠視規約之規定，擅開戰端者，即認為對於其他一切「聯盟國」犯有開戰行為，而加以制裁。制裁分作兩步執行：第一步為經濟的制裁，其形式出以經濟絕交與封鎖；第二步為軍事的制裁，其執行時期與方法，由理事會斟酌情勢定之。第四項職務為糾正條約。凡「聯盟國」以後締結條約或國際協定，均須由秘書處登記而公布之；未經登記之條約不生效力。此項規定，意在防止秘密條約，矯正秘密外交。聯盟亦且鑒於一切條約或國際關係，不能不受情勢變遷之影響，規定大會可隨時勸告「聯盟國」對於已經不適用之條約重行審議，對於危及世界平和之國際情狀，加以考慮。最後，聯盟禁止「聯盟國」締結與規約條文相牴觸之協定，但聲明地域的默契或協定例如孟羅主義，以維持平和為目的者，不認為與規約相牴觸。 聯盟尚有增進國際共同利益之積極的職務；其最重要者為德國及土耳其屬地之委任統治及勞工之國際保護。舊屬德帝國或土帝國，而因歐戰結果，失其主權者之土地，當置於聯盟之監護下分別委任先進國家統治之。受任國之統治權限，各以委任狀（mandate）規定之。受任國每年當提出關於其所統治的土地之報告於理事會；為接受審查此項報告，聯盟設有一常設委員會。至於勞工之國際保護，在《規約》中只於第23條標立原則；說：「聯盟國」對於其治下，一切工人當維持公平的人道的勞動狀況，而為達此目的，當組織並維持必要之國際機關。和約中設有「國際勞工組織」一章，規定國際勞工會議及國際勞工事務局之組織及勞工立法原則，即為《規約》第23條所標原則之實行。 除《規約》所載上述消極積極兩種本來的職務外，國際聯盟尚有多數暫時的特殊的職務，為執行巴黎諸和約而設者。此等職務散見於各項和約及其相關協定，尤以對德和約所載者最為重要，例如薩爾區域之管理，但澤自由市之保護，上敘列色人民總投票之監視等。 聯盟之成立 《國際聯盟規約》依1919年6月28日對德和約之簽字，成為締約國間之正式協定。而隨《凡爾賽和約》之批准生效，聯盟乃於1920年1月10日開始其法律的生命。聯盟之理事會依美總統威爾遜之召集，於同年1月16日在巴黎開始第一次會議。同年11月15日聯盟之第一次大會在聯盟所在地日內瓦開會；在此會期中，通過了《常設國際法庭組織法》。次年第二次大會開會，選出此法庭的判官。常設國際法庭乃於1922年2月15日正式成立於海牙，於是聯盟的主要機關之組織皆告完成。 聯盟之發達 國際聯盟於1920年正式成立後，隨即開始活動，其本身組織，亦次第發達。第一次大會，依《規約》改選理事會的四個非永久會員，其結果原任非永久會員之希臘一國落選，而中國代之，余均仍舊。非永久會員之數額，在1922年第三次大會增為六個。1926年第七次大會開會，容納德國加入聯盟，同時將德國定為理事會永久會員；而對於非永久會員之數額，則由六個增成九個，而規定其任期為三年，每年改選三分之一。依1926年大會之決議，理事會非永久會員三年任滿，以不連任為原則；但大會得依三分之二多數特別預許某國有再選資格。在1926年之大會，波蘭一國取得此連任之預許。1928年之聯盟大會，又通過西班牙再選之資格。 聯盟之構成分子，自1920年以來，變動亦多。美國原為創立聯盟最有力之國家，但以元老院拒絕批准和約，迄未參加聯盟；此為聯盟所受之第一大打擊。但在他方面，從1920年第一次大會以來，依歷次大會通過加入聯盟者亦有十餘國。最後在1926年，最重要之德意志亦卒加入聯盟。於是「聯盟國」之總數達56；其中科斯他利加及巴西之二國，中途脫離聯盟；西班牙則一時宣告脫離（1926年9月），而又復轉回（1928年3月）；所以現今（截至1929年9月止），聯盟之構成分子實數為54國。當世國家始終不在聯盟者，只美國、墨西哥、厄瓜多、埃及、阿富汗、土耳其及俄羅斯諸國而已。 對於聯盟之批評 國際聯盟自始即有人詆為協商國一面的組織，因其創立之初，排斥敵方之德、奧諸國於外。而且以理事會之獨以五強為永久會員，公然承認強國之優越地位，有違國家平等之義，且授五強以操縱國際政治之權能。況且《聯盟規約》上並未根本否認戰事權，在仲裁及和解之制度下，「聯盟國」尚不少訴諸戰爭之自由，則於維持國際平和之目的殊不能貫徹。加以美國之不參加，俄國之敵視，聯盟本身亦減卻不少的權威。因之自其成立以來，雖則繼續為多方面的活動，然而政治上的成績究不甚大。有些極重大的國際問題不解決於聯盟之手，而反依列強在聯盟外面之行動而解決；如華盛頓會議實行限制海軍，而聯盟之裁軍計劃，則迄今未能提出，即其一例。有的國際爭議，提到聯盟，而聯盟不能行使和解職權，而須藉助於其他機關以解決之；例如在1923年意希間之科府（Corfu）事件，義大利不承認聯盟理事會之管轄權，其事件卒另依巴黎之「大使會議」（The Conference of Ambassadors）以處決。但在他方面，國際爭議依聯盟之干涉以解決者亦復不少；例如1921年瑞典、芬蘭間關於阿南島（Aaland Islands）爭議之解決，同年德意志、波蘭間爭執的上敘列色（Uppern Silesia）國境之決定，及1925年希臘、保加利間武裝衝突之制止及處決，均已發揮聯盟之效能。常設國際法庭則自1922年6月第一次開庭以來，繼續行使其司法的職權，而其諮詢的職權（即對於聯盟理事會諮詢事件提出意見），更日益見其重要；此亦有助於聯盟平和使命之履行。至於國際共同利益之事，如關於勞工、經濟、交通、衛生等事，及其他國際共同行政，多賴聯盟活動之力，著著發展，亦為顯著之事實。 就聯盟本身組織說，自《羅卡諾公約》成立結果，德國加入聯盟之後，聯盟已不復有協商國片面的組織之嫌疑；而以德國之合作，聯盟之基礎益加鞏固，其權威亦增長。所以聯盟雖未能如世人理想，即時成一世界組織，充分實現國際主義之精神，然其趨勢究系朝著此方向進行，似亦不容漠視。 第三節　華盛頓會議 華盛頓會議的起源 在巴黎和會以後，關係最重大而最有成績之國際會議，可說是1921年至1922年之華盛頓會議。依此會議召集之事實，可見美國雖然不批准巴黎和約，不參加國際聯盟，不願捲入歐洲政治之漩渦，而究不是忘情於世界政治的。代表共和黨之新總統哈定（Harding）氏於1921年3月就職時，宣言反對國際聯盟及《凡爾賽和約》，但同時主張組織一種「國際聯合」（Association of Nations）。而在5月中，國務卿休士（Hughes）決定使美國代表以「視察者」（observer）之資格，參加巴黎之「大使會議」，及非正式的派人參加聯盟召集之各項會議。華盛頓會議之召集，更為美國在世界政治上積極的活動之表示。1921年7月8日，依美總統之訓令，美國國務省向英、法、意、日四國政府，為一種非正式的探詢，詢其是否願意參加一個限制軍備之會議，會議地點在華盛頓，開會時期另行協定。美政府並且聲明，因為限制軍備問題與太平洋及遠東問題密切相聯，所以對於與遠東利益有關係之問題亦當討論；為此目的，且當招請中國到會。對於此項非正式的提議，英國首先歡迎，法、意亦表贊成。惟有日本一國，一方面表示願意參加限制軍備之會議，同時對於所謂遠東及太平洋問題之性質及範圍，要求說明（7月13日）。美國政府拒絕給予說明，而聲明會議之議題範圍，當於會議開會之前，由當事國間協議決定。在此默契之下，日本卒亦承認到會（但仍聲明在議題中不要牽入僅僅關涉某某特定國家間之問題或既成的事實）。 於是關於召集會議之一切初步交涉完成；美政府乃於8月11日向英、法、意、日四強發正式招請狀。同日對中國亦發赴會之招請狀，但限於參加關於太平洋及遠東問題之討論；此項招請狀，隨後亦送於在太平洋及遠東有利益關係之比利時、荷蘭及葡萄牙。於是華整頓會議，就限制軍備說，則為英、美、法、意、日五強會議；就太平洋及遠東問題說，則為英、美、法、意、日、中、比、荷、葡九國會議。會議日期，定為1921年11月11日，即1918年對德停戰條約簽字紀念日（Armistice Day）。各國代表均於預定之期日，即11月11日，齊集於華盛頓，但開會式遲至次日（12日）舉行。 會議的目的 華盛頓會議原來的目的，在限制軍備，尤其海軍。限制海軍發意者為美國，而助成者則為英國。歐戰雖然於1918年11月終止，然而各國戰後的財政經濟，一般在危險狀態，而軍備擴張不已，國民負擔更以加重。而經過對德戰爭之美國，亦捲入世界軍備競爭之漩渦中。美國雖然戰後財力雄厚，優足以支持此項競爭，然而長此競爭下去，不但預算不能如國民期望大加減縮，而且引起他方極端的對抗競爭，增長戰爭之危險。美國戰後海軍大擴張，大有凌駕英國、成為世界第一海軍國之勢。英、美海軍之競爭，是不是將演成歐戰以前英德海軍競爭之同樣的惡果？反對威爾遜和議政策之共和黨，已依總統哈定掌握美國政權。哈定於1921年3月就職之後，即時遇著削減預算，減縮軍備之問題。有名的元老院共和黨議員波拉久已提議召集英、美、日三國會議，停止海軍擴張。而在5月中，波拉又在元老院動議，在海軍預算內插入一條文，命總統召集減縮軍備之國際會議，而經該院通過。與列強協議減縮軍備，已成為美國有力的輿論之要求，華盛頓會議的發起，即所以應此要求。但若不是在對美海軍競爭立於最重要地位之英國方面，對於此項減軍運動，有極良好的反響，美國的提議亦不見得如此容易成功。英國戰後疲於海軍的競爭，亦甚願與美國妥協。此項妥協的意思，在1921年3月中已由英國海軍當局口中表示出來。在1921年夏間，美政府召集華盛頓會議之意思剛才宣布，此時在倫敦開會之英帝國會議（The British Imperial Conference）即通過一個決議案，暗示接受英美海軍平等之標準。此項妥協的態度，大有助於華盛頓會議裁軍談判的順利進行。 華盛頓會議之主要目的，在限制軍備，停止軍備競爭。而其輔助的任務，又在改善太平洋及遠東方面之現狀，而此方面之國際情狀，則有引起國際爭議、甚至戰爭之危險，而間接即為助長軍備擴張之原因者。中國及日本，構成遠東問題之兩個重大的因素。一方面有廣土眾民之中國，富源無限，而積弱不振，引人覬覦；他方面有抱野心的、軍國主義的日本，力謀向外發展。日俄戰爭以後，日本的勢力繼長增高，野心亦日益暴露；及至歐戰間，大有壟斷東亞大陸勢力，甚至支配遠東全體之氣焰。然而列強對於遠東及太平洋則皆有重大的利害關係。參加華盛頓會議之諸國，除義大利及比利時外，皆在太平洋上有重要的屬地；比利時則在中國有重大的投資。而一切列強皆於中國有重要的商業關係。列強為保全此等物質利益，不能不對於此方面之利益衝突，求一解決方法；尤其要抑制日本的帝國主義的野心，使列強經濟活動有在中國自由發展之均等機會。惟如是乃能解除此方面發生衝突之危險，乃能減除維持軍備競爭之動機。於是協議太平洋及遠東問題，乃與限制軍備有不可分離之關係，而成為華盛頓會議之第二目的。 日英同盟問題 日英同盟存廢問題，原亦與太平洋及遠東問題密切相關聯；而英國所以贊助華盛頓會議之一個重要動機，即在藉此會議以解決此困難之外交問題。日英同盟最初訂立於1902年，而經過1905年及1911年兩次之續訂。此同盟在保障日英兩國在遠東之利益，原來以對俄為目的。迨至日俄兩國經過1904～1905年之戰爭，從1907年以後日益接近，而英俄又訂有1907年之協約，從此日英對俄衝突之機會減少，同盟原來之目標，可說已漸消失。於是後來的解釋，是說同盟的目的，已改為對德。但日俄戰爭之後，日美感情日壞，時似有發生衝突之危險。屬於日英同盟一方締約者之英國，漸感知同盟義務的履行，不免有將英國牽涉入對美戰爭中之危險。於是在1911年有改訂日英同盟條約之舉，而將同盟助戰之義務，從對於與一方締約國訂有一般仲裁條約的國家之戰爭除外（當時英美正在議訂一般仲裁條約）。如此改訂日英盟約的結果，英國在日美戰爭之場合，免除助日攻美之義務。實則因為日本國力之發展，其在遠東之政治的商業的優勢，行將侵逼其同盟國之利益，日英名為同盟，實已是貌合神離。在歐戰期中，日本對中國之侵略行動，對俄國之提攜政策，久已引起英國的敵視；而日人亦公然倡廢止日英同盟，代之以日俄同盟之說。則此同盟之命運，在歐戰後之成為國際重大問題，久已是關係各方的意中事。依1911年7月13日改訂之日英同盟條約，同盟有效期限為十年，則此同盟到1921年7月13日即告滿期。該約且規定，如任何一方要廢止此同盟，須於滿期前一年通知，否則同盟繼續有效，以至有一方宣告廢止為止。（在此場合，同盟從宣告廢止之日起，再繼續12個月有效。）英國政府如要依原定期限，廢止此同盟，則有於1920年7月13日以前，給日本一確定的通知之必要。於是在1920年巴黎和會閉會之後，日英同盟在日英兩國成為重大的政治問題。而此問題，則又關涉日英兩國以外許多國民的利益。日本遇著俄國革命，德國戰敗之事變，對於政策的全部計劃，完全齟齬；它在戰後新國際情狀之下，漸感孤立，此時為維持其在遠東之國際地位，利於保持對英同盟關係。所以日英同盟的延長，毋寧是日本之所希望。但在英國方面，則問題不如是之簡單。英國之殖民地如坎拿大、南非聯合，皆反對日英同盟之繼續。坎拿大以與美國接境關係，恐因日美戰爭，陷於困難，反對日英同盟繼續之態度最為明白堅決。第三者之中國及美國亦表示反對日英同盟。尤其美國之反對，英政府不能不顧忌。日英同盟，原為對俄，後亦說對德。但是歐戰以後，俄德在遠東均已失勢，同盟原來的目標已經消除。反之，同盟一方締約國之日本反成為遠東之最大的侵略者。在此新情狀之下，猶繼續日英同盟，究竟為對何國？此則在美國方面自然必發出之疑問。對於美國人士此項情感，英國當然不能漠視。實則日英同盟的存在，對於英國本身，已無實在利益，而徒然擾亂英美關係。同時，英國亦不願徑行宣布廢止日英同盟，以致傷害日本之感情，因之在遠東新造一敵國。同盟之存廢問題久不解決，而在1921年6月、7月及8月間倫敦開會中之「帝國會議」，成為爭論的焦點。 實則日英同盟，因為《國際聯盟規約》之關係，在英日兩政府間已經發生交涉。日英兩政府於1920年7月8日共同向國際聯盟發一照會，承認1911年7月13日之同盟條約，不完全與《聯盟規約》之文義相容洽，而聲明，「如果該同盟條約於1921年7月以後仍繼續，則必出以不與《規約》相牴觸之形式」。而在1921年7月7日，時值「帝國會議」正在倫敦開會，日英兩政府對於聯盟發第二次共同照會，聲明將來在日英同盟條約有效期間，凡遇《聯盟規約》上之義務與同盟條約上之義務相衝突時，應以《規約》為準。在「帝國會議」中，英國殖民地，尤其坎拿大之代表，反對日英同盟最力；他宣言，任何契約之可以將坎拿大捲入於對其南境共和國（美國）之紛爭者，坎拿大均不能贊同。此種反對態度，大影響於英國政府的政策。英國政府為顧慮殖民地及美國的態度，已不能不傾向於終止對日同盟關係；而「帝國會議」之進行，又大受美國召集裁軍及太平洋會議之影響。英政府原有意依英、美、日三國協商，解決日英同盟關係，今則可以利用華盛頓會議，以列強共同決定的形式，來解決此難題。此亦為英國最踴躍的贊成華盛頓會議之一大原因。於是英政府免除了在1921年7月13日對於日英同盟存廢問題，下一決斷之困難；「帝國會議」關於同盟亦不為何等確定的決議。日英同盟認為仍然繼續有效，而其命運，則須視華盛頓會議之結果以定。 會議的組織及程序 華盛頓會議於1921年11月12日舉行開會式。到會代表之有名人物，除美國國務卿休士（Hughes）外，有英國老政治家巴爾福（Balfour）及法國內閣總理蒲立央（Briand）等。美總統哈定致開會詞之後，依英代表巴爾福之動議，美國代表休士被推為議長。會議分為兩個總委員會：其一為「軍備問題委員會」，以英、美、法、意、日五強之代表組成；其二為「太平洋遠東問題委員會」，以上述五強及中、比、荷、葡之九國代表組成。兩委員會各自獨立工作，隨時報告其結論於大會（Conference in Plenary Session）。（在此兩總委員會之下，設有必要的分委員會，從事專門問題的討論及起草之工作。）兩總委員會之會議是秘密的，但每一會議完結之後，照例向報紙發表其要點。大會會議則是公開的，前後共七次；最後一次在1922年2月6日，時則會議中通過之各項條約案，經各國代表正式簽字。會議之議題，在開會前已經由相關列強大使與美國國務卿在華盛頓非正式的商定，而於1921年9月12日，由美國政府通告參加會議之各國政府。依此通告，會議之議題，大別為下之兩部分：（一）軍備限制，細分為兩項：（甲）海軍軍備之限制，（乙）陸上軍備之限制。（二）太平洋及遠東問題，細分為三項：（甲）關於中國之諸問題；（乙）關於西伯利亞之諸問題；（丙）委任統治諸島。上述之兩總委員會，即按照議題之區分而設立者。 軍備限制問題 華盛頓會議開會之第一日，美國代表休士即時以美政府之名義，提出大規模的海軍軍備限制案，殊為驚人之舉。休士說明會議進行之方法，主首先討議軍備限制問題，而後移到太平洋及遠東問題。而在軍備限制問題之中，雖然包含有海陸空三種軍備問題，他主張先從比較有成功希望之處著手；而海軍限制，則他所認為最容易實行者。實則美國所最注重而為此次召集會議的目的者，亦為海軍軍備限制問題。而關於陸軍，則自始即認為在會議中規定軍備限制，縱非不可能，亦極困難。在英美兩國方面，此項困難固不存在，因為兩國均不是陸軍國；美國於戰後已將陸軍減至16萬人，英國已減15.4萬人（除印度軍隊外）。但在意、法及日本三國之場合，則發生問題。在1921年11月21日大會中，法國代表蒲立央為一時間之長演說，表明法國常備軍已減少三分之一，不久將減至半數。但此為法國減軍之最大限度。法國政府為本國的安全，不得不保留維持安全之手段。義大利代表聲明意國軍隊已減縮，現在總數不逾20萬人，尚擬再減縮，至17.5萬之數，但他須顧慮戰後新興國家（暗指南斯拉夫國及匈牙利）之軍備。日本代表則說，各國陸上軍備依其特殊地理的形勢及其他情勢而定，今欲為確定的比較，幾不可能。各國代表此等表示，大足以阻害陸軍減縮計劃之進行。經過考慮之後，會議認定此時無成立陸軍限制協定之可能，於是關於陸軍軍備問題，在會議中無何等決定。至於空中軍備，則亦認為規定限制，尚非其時；而會議依1922年1月9日總委員會之決議，聲明此時對軍用或商用之航空機之數額及性質加以有效的限制，實不相宜。於是關於軍備問題，會議全副精神，乃貫注于海軍軍備的限制上。 海軍限制協定 1921年11月12日，在華盛頓會議中，休士代表美政府提出之海軍限制案，系以設定十年海軍休息期及廢棄現在建造中或設計中之主力艦及既存的老齡艦，以停止海軍競爭為主眼；而以下之四條為實行上的一般原則。（一）在實行中的或預定的主力艦建造計劃，全部廢棄；（二）依有些老齡艦的廢棄，為進一步的減縮；（三）大體應參考關係列國之現在海軍力；（四）應以主力艦之噸數為海軍力測定之標準，並按照主力艦噸數比例，分配相當的輔助艦艇。上述四條中之（三）條，實為休士案之特點；依此條，則「現在海軍力」定為限制及裁減軍備之出發點。此出發點既定，休士提議在美政府方面為遵行（一）（二）兩條原則，廢棄15隻在建造中的主力艦，並將既存的老齡艦中廢棄15隻，其減去之總噸數為845740噸。在他方面，則期望英日兩國亦就現在海軍力之基礎，按照此比例實行裁減。依其詳細計劃，英國之所應廢棄之船艦（既存的或建造中的）共23隻，其總噸數為583375噸；日本所應廢棄之船艦17隻，其總噸數為448928噸。在此計劃之下，英、美、日三國海軍所即時廢棄之船艦為66隻主力艦（既存的或建造中的），其總噸數達1878043噸。上述裁減計劃實行之後，美國海軍保有18隻主力艦，其總噸數為500650噸；英國保有22隻，其總噸數為604450噸；日本保有10隻，其總噸數為299700噸。關於船艦之代換，休士的提議是，（一）從海軍協定成立之日算起，十年之內不得為船艦之代換；（二）代換之最大限度噸數，英美各以50萬噸，日本以30萬噸為限；（三）在上述十年限制及最大限度噸數之範圍內，凡主力艦之艦齡達20年者，得建造新主力艦代換之；（四）為代換而建造之主力艦，排水量不得過3.5萬噸。 休士的上項計劃雖然驚人，然而大體為相關列強所贊成。海軍限制之討論，起初限於英、美、日三國，因為美政府不預備將「現行海軍力」之標準適用於法、意海軍之限制（法、意兩國海軍力因受歐戰特殊情勢之影響，比較微弱，勢不能取為減軍之標準）。在英、美、日三國代表之討論中，日本首先提出兩項異議：它對於代換噸數要求改5∶5∶3之比率為10∶10∶7之比率；它要求將新軍艦陸奧（休士案所列為應廢棄的軍艦之一）保留。對於第一項要求，美政府絕對不肯承諾，而日本亦不再堅持。同時日本取得英美兩國之同意，相約對於三國各自在太平洋領地上之要塞及海軍根據地維持現狀；但此限制，不適用於美領布哇諸島，英領澳斯大利亞、紐西蘭與構成日本本國之諸島，以及美國與坎拿大之沿岸島嶼。此項協定，後亦編入華盛頓《五國海軍協約》（第19條）。至於陸奧艦之保留，則英美承諾了日本的要求。因為日本海軍有此項變動，關於英美軍艦之原定計劃，亦略有變更，以維持原定的比率，其結果則最後載於華盛頓條約之海軍協定如下：暫時美國仍保有18隻主力艦，其總噸數為500650噸；英國保有22隻，其總噸數為580450噸（原定為604450噸）；日本保有10隻，其總噸數為301320噸（原定為299700噸）。同時，最大限度的代換噸數，則由美之50萬噸，英之50萬噸及日本之30萬噸，增為美52.5萬噸，英52.5萬噸，及日本31.5萬噸，但是原定的5∶5∶3之比率，則仍維持。 美、英、日三個主要海軍國關於主力艦之協定既成立，第二步即在將此項協定推及於法、意兩國。對於此兩國，先已決定不適用「現在海軍力」之標準。英、美、日因上述減縮計劃而廢棄之主力艦噸數，達現在力量之百分之四十。欲使法、意主力艦依此標準為相當的減縮，決非它們所肯承諾，因為它們現在海軍力原不強大。於是決定使它們保有現在主力艦噸數，即：法之221170噸，意之182800噸。而其可以代換之主力艦噸數之最大限度，則法、意各定為17.5萬噸。最初法國要求一更大的代換噸數，即35萬噸（兩倍於法國現有的「努級」（dreadnoughts）之力量），而不得會議之允許。法國卒接受主力艦17.5萬噸之限度，但附一重要保留，即它不能承諾依休士原案四原則中之（四）項所定之方針對於輔助艦為比例的縮減。至於義大利，原注重在爭得與法國之平等地位；此地位既得，亦接受17.5萬噸之限度而不生問題。 於是美、英、日、法、意五強之海軍限制協定，在會議中完全成立。協定之要點總括起來，是：美、英、日、法、意五強，於協定實行之後，各自保有之主力艦噸數，美為500650噸，英為580450噸，日本為301320噸，法為221170噸，意為182800噸。十年之內，不得建造新主力艦，十年以後，可以代換之主力艦總噸數，亦不許超出下之最大限度，即：美52.5萬噸，英52.5萬噸，日本31.5萬噸，法17.5萬噸，意17.5萬噸。 輔助艦及潛水艇問題 休士原案中關於輔助艦（包含潛水艇）亦規定有限制，但此部分之規定，不能得相關列強之一致贊同，最後只得拋棄。原案的規定，在使輔助艦與主力艦受同一比例的限制，但法國及日本均表反對。法國反對比例的限制輔助艦之意思，在接受主力艦限制之時，附有保留，已經表明。及會議討論到輔助艦限制計劃，法國代表力言，為保護法國領土及交通，需要多數的巡洋艦及潛水艇，不能受比例的限制；而聲明，關於此問題，決不能讓步。此項堅決的反對，卒致關於輔助艦之限制不能成立任何協定。 關於潛水艇之討論，在會議中更引起激烈的論爭。英國政府不以休士原案之限制噸數為足，且進一步而主張完全廢止潛水艇。英國代表於1921年12月22日之總委員會，提出禁止使用潛水艇之決議案，大受法、意及日本之反對，並且美國亦不贊成，它們認為潛水艇可以為防禦之用；廢止潛水艇適令支配海上權之英帝國獨占便宜。於是會議決定保留潛水艇之武器，但同時亦認為防止此項武器的濫用，有設為限制的規定之必要。此等規定載入1922年2月6日美、英、法、意、日簽訂之一條約中；依此條約，潛水艇執行臨檢搜索及攻擊之職務，不得違反普通軍艦適用的國際法規則；潛水艇亦不得為破壞商務之用。此條約同時禁止戰時使用毒氣或其他同樣有害的物質（但此條約因為締約者之法國政府未予批准，迄今未生效力）。 除主力艦之外，惟有航空母艦（Aircraft Carriers），在會議中定有總噸數之限制，即：美、英各不得超過13.5萬噸，日本不得超過8.1萬噸，法、意各不得超過6萬噸。 《五國海軍協約》 以上所述關於主力艦限制之協定，載入於華盛頓《五國海軍協約》（Treaty between the United States of America, the British Empire, France, Italy, and Japan for the Limitation of Naval Armament）；此協約案於1922年1月31日經總委員會通過，於2月6日由美、英、日、法、意五國代表簽字，而於1923年8月17日在華盛頓交換批准書，發生效力。《五國海軍協約》分為三部：第一部為關於限制海軍之一般規定；第二部為關於本約執行上之規則；第三部為雜則。第二部規定，屬於技術之性質，其中有關於約中所用術語之解釋，於條約執行上極關重要；例如「主力艦」，則其定義為「軍艦之排水量在1萬噸以上或裝備口徑8吋以上之炮而非航空母艦」者。而依第三部之雜則，則締約國在從事戰爭之時，得於通知他國之後，於戰爭期中，停止其依本約所負之義務。本約繼續至1936年12月31日有效，但如在距此日兩年以前，締約國任何一國不為廢約之通知，則本約繼續有效，以至有一國通知廢約後經過兩年為止。 《四國太平洋協約》 華盛頓會議，協定了海軍的限制，同時亦成立了一種地域的協定，即所謂《四國太平洋協約》（The Four Power Treaty relating to the Pacific）。《四國太平洋協約》，原不在會議議題之列；嚴格的說，亦並未經過會議之討論。然而此協約之實際與會議目的有密切關係，則不容否認。蓋一則英、美、法、日四國協約原意在代替日英同盟，而日英同盟問題之解決，至少是英國贊成華盛頓會議之一個大原因；一則太平洋方面四強勢力之競爭，足以助長海軍競爭的趨勢，此方面成立地域的協定，亦即所以減少列強海軍擴張的動機。於是在華盛頓會議進行中，英、美、法、日四國代表同時亦在會外從事於太平洋協定之談判。及至1921年12月10日之大會，美國代表元老院議員羅治（Senator Lodge）乃得向會場報告英、美、法、日四國間關於太平洋上所領島嶼的協約之內容；而此協約於12月13日經四國代表簽字。 四國協約之內容殊簡單，共只包含四條。（一）締約國相互尊重它們關於太平洋上所領島嶼（insular possessions and insular dominions）之權利；倘關於太平洋問題在它們之間發生爭議則開會議審議解決之。（二）如值上項權利受他國侵略行動之侵逼，則締約國應即會商應付之手段。（三）此協約從生效日起10年有效；10年之後，任何一國得依12個月之預告，終止其效力。（四）此協約批准生效之後，1911年7月13日在倫敦締結之日英同盟條約，即行作廢。於是四國協約，一方面減除太平洋方面勢力衝突，一方面又為英國解決了一個最難解決的日英同盟問題。英美妥協之一個障礙因之得以除去；而日本亦得於解除舊同盟時不傷其體面。此於華盛頓會議，確是一大成功。 在四國協約之後，附有美國政府一道宣言，聲明兩點：第一，此協約難適用於委任統治下之太平洋島嶼，但不得認為美國承認了此項委任統治權，或妨害美國與相關國家關於此種島嶼之協定。〔美政府之所以為此聲明，因為當時美日間適有關於在日本委任統治下之舊德領耶普（Yap）島之爭執〕。第二，協約第一條所指之爭議，不包含國際法所認為屬於各國國內法權之問題（例如關稅及移民事項）。此項宣言，亦於協約簽字之同一日，由四國代表簽字。 美國對外政策的傳習，反對與歐洲國家結成任何「牽累的同盟」（entangling alliance）。四國協約之第2條，是不是已樹立同盟之基礎？大約是為免於此項疑慮起見，報告協約案之羅治，當日在會場中，特別申言，在此等直率的條文之背面，並無任何海陸軍的制裁潛伏在內。此其意即在表示《四國太平洋協約》不是一種同盟，而只是一種所謂地域的默契（regional understanding）。 四國協約第1條所指之「所領島嶼」（insular possessions and insular dominions）原意包含日本本土及英領澳斯大利亞洲與紐西蘭在內。但後來日本及美國的輿論，均反對將日本本土包括在此協定之內。於是依隨後四國簽訂（1922年2月6日）之一追加協定，將協約之範圍減縮，特別指明協約所適用之日本所領島嶼，限於薩哈連南部（樺太島）、台灣與澎湖列島，以及在日本委任統治下之諸島；日本本土則默示的除外。但英領澳斯大利亞及紐西蘭則仍包括於協約之範圍。 遠東問題 次于海軍限制問題，在華盛頓會議占議事之重要部分者，為遠東問題。太平洋及遠東問題委員會於1921年11月16日開第一次會議。此委員會之討議，大部分關涉中國主權的限制撤廢問題，及因過去20年來日本向外發展的侵略行動而發生之新情勢。中國久感受不平等條約之害，在1919年巴黎和會中，中國代表團關於修改現行條約，撤除中國主權上的限制，已經有提案，但未獲付議。華盛頓會議既將遠東問題列入議題，當然應予中國問題以充分的討議。日本依日俄戰爭結果，立足南滿洲以來，著著發展其侵略政策；而於1915年乘歐戰機會向中國提出21條要求，強迫中國政府接受其大部分，因之新占得許多政治的經濟的權利。日本並且對於西伯利亞，亦乘俄國內亂之機會，企圖侵占；在1918年，日本與英、美、法一同出兵西伯利亞之沿海州（The Maritime Province），其目的原在援救從俄國撤退之捷克斯拉夫軍隊，及保護儲存在海參威之軍用品。及上述諸國軍隊悉已撤退，日本軍隊反由一師兵增至7萬人以上。於是亞洲之東海岸落在日本之手；而中國的獨立，亦受日本的侵逼。為維持遠東的長久平和，即須有以制止日本的野心，救濟此危險的局勢。 最初世人一般以為美國代表對於遠東問題準備有提案，將如休士提出海軍案之方式，提出於會議。後來或許是美國政府變更計劃的緣故，他們自己並無提案，而促令中國代表發表意見。在1921年11月16日，「太平洋及遠東問題委員會」第一次會議，中國代表提出10條原則。作為決定關涉中國的諸問題之准規；但會議覺其太籠統而牽涉太遠，不適於詳細的討議。數日以後，美國代表魯脫（Root）在總委員會另提出原則四條，作為決議案通過（11月21日）。此項決議案，即所謂「魯脫決議案」（the Root resolutions）者，於12月10日之第四次大會通過，茲述其要點如下：（一）列強尊重中國之獨立，及領土的行政的完整。（二）列強給予中國以充分的機會俾其發達並維持一有力的安定的政府。（三）列強承認各國在中國之商工業機會均等主義。（四）列強不利用現在的情狀，在中國謀取特權利益。而關於中國問題之基本原則，後來更詳細的規定於1922年2月6日英、美、法、日、意、比、荷、葡及中國九國簽字之一條約（The Treaty relating to Principles and Policies to Be Followed in Matters concerning China），即一般所謂《九國關於中國門戶開放條約》者。此條約之主旨，仍在擁護「門戶開放」主義，使列國在中國享有工商業的機會均等利益。 至於中國的諸種具體問題，在會議中說是以魯脫的決議四條為指導的原則，從事討議。其結果則關於關稅問題，在1922年2月6日簽有《九國關稅條約》。關於領事裁判權問題，則於1921年12月10日之大會，通過有關於中國司法調查之決議。而關於其他問題，則尚有在總委員會通過的下列各種決議：（一）關於中國無線電信之決議（1921年12月7日）；（二）關於在中國的外國郵局撤廢之決議（12月12日）；（三）關於在中國駐屯的外國軍隊撤退之決議（1922年1月5日）；（四）關於中國鐵路運賃劃一之決議（1月19日）；（五）關於中國裁兵之決議（1月20日）；（六）關於中國與各國所訂條約合同公布之決議（1月21日）。此諸種決議案，提出於1922年2月1日之大會，全部通過。上述之條約及決議，對於中國的諸種問題，除外郵之撤廢，采有根本的解決外，余皆是一種敷衍搪塞的辦法。關於最重要的關稅及領事裁判權兩項，會議所決定者亦不過是召集「特殊關稅會議」，討議裁厘加稅，及派員來華調查司法而已。此外關於租借地之交還，在會議中並且無正式的議決，只由英法各國代表為口頭的允諾，而且附有保留。 至於為中日兩國間最大的紛爭種子之「二十一條」問題，則在會議中竟未得鄭重的討議。惟有山東問題，依英美兩國代表之斡旋，由中日兩國代表在會外直接談判解決。此談判於1921年12月1日開始，而於1922年2月1日之大會，由美國代表報告其結果；三日以後，中日兩國代表，在華盛頓簽訂《中日解決山東懸案協約》（1922年2月4日）。 西伯利亞及耶普島問題 西伯利亞問題，原為華盛頓會議議題之一，意在解救東部西伯利亞方面因日本的侵略行動新發生之危險情勢。1922年1月23日，太平洋及遠東問題委員會開始討議此問題，但在會議中亦無具體的解決，仍只以日本代表尊重在全俄之通商及機會均等主義及保障於適當時機迅速撤兵之一道聲明了事。 耶普島問題，在巴黎和會以後，成為日美兩國爭持不決之懸案。協商列強在巴黎決議將舊德領太平洋島嶼中之耶普島及其他赤道以北之諸島委任日本統治；美總統威爾遜則保留耶普島之最後處分權，以待將來考量，因為此島為太平洋上海底電線最重要的交通點，涉及美國重大的利益。但此問題經過1920年秋間日美兩國在華盛頓之商議而無結果，成為日美兩國政府間爭執最烈之外交問題，當然在華盛頓會議中亦應屬於太平洋問題中之一議題。但此懸案，亦如山東問題然，系由關係國政府在會外直接談判解決。在華盛頓會議閉會之際，日美解決此懸案之條件，卒告成立。其結果在1922年2月11日，日美兩國代表簽訂關於耶普島之協約；依此協約，美國承認日本對於赤道以北舊德領諸島之委任統治權，日本則承認美國享有在耶普島上關於海底電線之完全權利。 華盛頓會議的總成績 華盛頓會議於1922年2月6日開最後一次大會，宣告閉會。會議之會期歷80餘日，前後開過大會七次；大部分工作，均成就於各委員會之手。今將其結果總括起來，則訂有重要條約七種：（一）《五國海軍限制協約》，（二）《五國潛水艇及毒氣協約》，（三）《四國太平洋協約》及其《追加協定》，（四）《九國關於中國門戶開放條約》，（五）《九國關於中國關稅條約》，（六）《中日解決山東懸案協約》，（七）《日美關於耶普島之協約》。此外尚通過有決議共十二種，大部分關係中國的問題。在上述諸條約中，《五國海軍限制協約》及《四國太平洋協約》及其《追加協定》，均於1923年8月在華盛頓交換批准書後，即時生效。《九國關於中國門戶開放條約》及《九國關於中國關稅條約》則因為法國延不批准（說是因為中法間「金佛郎案」未解決之故），遲至1925年8月，全部批准書交換完了，始生效力。至《五國潛水艇及毒氣協約》，則亦因為法國延不批准，迄未生效。《中日解決山東懸案協約》及《日美關於耶普島之協約》，則各於1922年6、7月中依批准書交換手續之完了，發生效力。 就全體說來，華盛頓會議，議事涉及如此多方面之複雜問題，而在短時期中，成就的工作如此之多，在國際會議中總不能不謂為特別有成績者。但論其實際的效果，則仍不免令人失望。軍備限制原為會議主題，但其所限制者，既限于海軍，而在海軍限制上，亦只涉及主力艦。於是會議閉會以來，輔助艦之增造成為各國海軍競爭之新現象，其危險性不亞於主力艦之擴張。四國關於太平洋之協約雖然成立，但其直接效果，亦只在代替日英同盟，而對於太平洋勢力衝突問題，並未有根本解決。其後數年中，英國建造新加坡海軍根據地大計劃之進行，足以充分證示此方面競爭危險的仍然存在。至於構成遠東問題最重要部分之中國的問題，則可說完全未得到正當的解決。對於中國的要求，會議似乎全無誠意容納。說者謂美國代表之變更原定提案計劃，而促中國代表自行提案，即系看清會議形勢，恐怕提案不見容納，有傷美國體面；其說或亦近乎事實。無論如何，中國依此會議所得之利益，實很有限。此非獨表示中國外交之失敗，實亦為遠東問題留下紛爭的種子，有違華盛頓會議召集之目的。 第四節　羅爾占領與達威斯計劃 賠款問題 巴黎和議以後，在對德和約執行上，賠款問題，實最引起法德兩國間的衝突，不斷的構成國際政局紛爭的原因。衝突的極點，有羅爾區域占領之舉；而紛爭的解決，則有待於達威斯（Dawes）計劃之施行。 《凡爾賽和約》規定了德國對「同盟參戰國」賠償之義務，但未定出賠款之總額；此項總額，當由賠償委員會於1921年5月1日以前決定，並通告德政府（第223條）。於是和約雖然成立，賠款問題全未確定。德國究竟應當償付若干賠款？賠款依何比例分配於同盟參戰國之間？德國依何方法交付賠款？德國如不誠實履行賠款義務，依何手段強制執行？此皆為巴黎和會閉會以後，「賠償委員會」及在此委員會背後之協商列強所急待確切解決的問題。因而在此時期中之「會議的外交」，亦多以賠款問題為重要的議案。 賠償委員會 負賠償條款執行之責任者，為「賠償委員會」（Reparation Commisson）。此項國際委員會，根據《凡爾賽和約》而設立，在達威斯計劃實施以前，在歐洲政治上可說是最重要的機關。依和約的規定（和約第八編附件二），委員會以英、美、法、意、比、日本及南斯拉夫諸國委員組成之。每次開會時，只許有五委員出席表決。惟有英美法意四強之委員常任出席，其第五席則除日本或南斯拉夫國委員為特殊問題出席外，常由比國委員充之。其他同盟國關於與其本國利益有關之議事，亦得派員列席，但無表決權。委員會之決議，以多數同意為原則。然以美國自始即不派委員出席，而比國又常附和法國（加之委員會設在巴黎而法國委員被舉為委員長），故此委員會實際由法國政府勢力支配。在此種情形之下，委員會之處斷，勢難望其公平，然而依照和約，則委員會關於一切問題之決定，不必受任何規則之拘束，而全由自己依正義條理以判斷者。於是從1921年至達威斯計劃成立之期間，英法互爭委員會之支配權，而法國制勝，委員會之議決，不為英國所贊同。賠款問題，乃因協商國內部意見之衝突，而更增加困難。 會議的決定 從1920年以後，關於賠款問題，協商列強不斷的開會議討論解決方法，在此多數國際會議中，有的德國派代表參加，有的則否。然此等會議或以列強意見之不一致，或因德國政府之不同意，多無具體結果。其在通過達威斯計劃之倫敦會議以前，列強會議之對於賠款問題，有具體的決定者，惟有兩次。其一為1920年7月之斯巴（Spa）會議。在此會議中，協商列強與德國代表成立關於賠款分配之協定（7月16日）。依此協定，從德國受取之賠款，當依下之比例分配之：法國分得52％，英帝國分得22％，義大利分得10％，比國分得8％，日本及葡萄牙各分得0.75％，其餘之6.5％，則分給希臘、羅馬尼亞、南斯拉夫國以及其他應受賠償之諸國。於是同盟參戰國間賠款之分配問題，算是首先告解決。關於賠款總額問題，委員會應於1921年5月1日以前下一決定。而此則正式通過於1921年4月之倫敦會議。賠款委員會於接受同盟參戰國之賠償要求書，參考德國意見之後，卒於1921年4月27日，宣布依全體一致之決議，決定德國賠款總額為1320億金馬克（gold marks）。28日，委員會以此決議通知於德國政府。為執行此項決議，英、法、比、意、日五強於4月30日開會議於倫敦；它們決定使德國接受委員會決定的1320億金馬克之賠款總額，而以占領羅爾區域為最後的制裁。但於開始占領羅爾之前，先給德政府以六日之餘裕，俾決定同意態度。於是協商國最後通牒，於5月5日發出，預計至12日滿期。但在最後通牒發出之前一夕，德國內閣更迭。新內閣（Wirth內閣）於10日成立，當夜取得國會同意，服從協商國最後通牒。其結果5月11日，德政府正式接受協商國通牒，承認委員會決定之賠款總額及其償付方法，即所謂「倫敦付款表」（London Schedule）者。此為第一次睹賠款總額之決定。羅爾占領之舉，乃依德政府之屈服，暫獲倖免；否則將不待至12個月之後，早已開始矣。 德國債務不履行 在賠款總額未決定以前，關於德國賠償義務之履行，協商國早已與德政府發生爭執。依照和約（第235條），德國應於（1921年5月以前，交付同盟參戰國以200億金馬克。在1921年1月，德政府聲言它所引渡於同盟國之物品，如煤炭及車頭等，所值已在210億金馬克以上，優足以抵消和約所要求之付款。但「賠償委員會」則謂德政府對於此類物品之估價太高，其實德國在倫敦會議開會時（2月至3月）為止，所交付者所值不過80億金馬克，所以為履行和約（第235條）規定，則尚欠120億金馬克。彼此爭持不下，而協商列強則一方面占領（3月8日）德國萊茵右岸城市Düsseldorf, Duisburg, and Rhurort，設立萊茵地域稅關，對德國入口貨課稅，同時依「賠償委員會」以糾問德國違約的責任。「賠償委員會」乃於1921年3月24日宣告德國不履行債務。然此次雖以協商列強之武力壓迫賠款委員會之宣判，究未達到直接目的。問題之重心，已由和約第235條之履行，移至賠款總額之決定；及至協商列強5月5日之最後通牒提出，德政府始屈服，而接受倫敦會議關於賠款之全部條件。 但是1921年5月「倫敦付款表」實行以後，德國財政狀態日壞，馬克跌價，不容易獲得外國匯票，以付賠款。至1921年年底，德國之不能交付1922年正月及2月到期應付之賠款，已甚顯然。德內閣於接得「賠償委員會」勸告書之後，隨即答以德國不能如「倫敦付款表」所定，交付正二兩月之款。此是德政府自己宣告破產。然則協商國何以對待之？1922年1月4日，英、法、意、比四國總理開會議於康魯（Cannes），招德國政府代表出席說明，卒認為有允許德國「付款延期」之必要；而部分的延期卒於1922年3月21日由賠款委員會決定，並通知德政府。在此時期中，賠款委員會謀依外債之供給以救濟德國財政而不成功。德國馬克日益跌落。在1922年7月12日，德政府乃明告「賠償委員會」說，惟有依1923年以後兩年（即至1924年年底止）之全部停付（moratorium），乃能免德國財政破產。協商列強至此亦贊同停付之原則，但英法關於停付之條件，意見不一致，因之為此事而開之倫敦會議（8月7日至14日），仍無結果。從此時以至1922年年底為止，關於賠款停付之問題，繼續煩外交的討議，而不能成立一解決。在此期間，法國總理波安加雷之高壓政策，乃漸次發揮出來。 法國波安加雷的高壓政策 溫和主義的法國政治家蒲立央（Briand）於1922年1月12日（康魯會議中）辭總理職，而由主張對德強硬之前總統波安加雷繼任。波安加雷向來不信德國無力償付賠款，而以為德國有意不履行債務，主張嚴格執行和約條款，輔之以強力制裁。在1922年4月吉諾亞（Genoa）會議開會時，波安加雷即在法國演說，發表其敵視德國之政策，而援引和約，主張單獨對德採取制裁手段之權利，已足為羅爾占領之先聲。及至賠款停付問題發生，他更傾向於行使高壓手段。現款之暫時停付，已經有「賠償委員會」之允許，當然不能構成德國不履行債務之罪。但波安加雷從他方面尋出德政府之過失。他發現了德國未如期交付定額之木料及煤炭。德政府向「賠償委員會」辯明此等物件之不如期交付，並非「故意」不履行債務（voluntary default），實因為馬克的跌價，妨害契約執行之故。而法國則認為是德政府故意不履行債務。於是依法政府之指使，「賠款委員會」之法國委員於12月26日在委員會動議，宣告德國不履行債務，而英國委員反對之，以為木料交遲之事問題太小。但表決之結果，意比兩國委員與法國委員一致贊成原議，惟有英國委員一票反對。於是「賠款委員會」依多數之決議，正式宣布德國不履行債務。隨後英法比意四強政府有巴黎會議（1923年1月2日），在會議中，英法各提出賠償停付案，亦無成議。1923年1月9日，「賠償委員會」又宣告德國關於對法交付煤炭，未履行義務；雖則此次英國委員會又表示反對。10日，法國政府通知德政府以派「監工團」入羅爾區域之計劃；同日美國將其在萊茵地域之駐屯軍撤回，明明為避免捲入協商國對德軍事行動之漩渦中。11日，法軍侵入易仙（Essen）而占領羅爾區域之程序開始。與法軍共行動者，惟有比國軍隊。（最初少數義大利工兵加入，後亦撤退。）英國則不但不派兵參加占領，而且自始即提出抗議。 羅爾區域的占領 羅爾為德國最重要的工業區域，為德國富源之所在。此區域出產之煤，占德國產煤總額之80％～85％；所產之鋼鐵，占其總額之80％；其來往之貨物，占德國鐵路全部運輸之70％；人口占德國全部人口10％。由此可知法軍之占領羅爾，其經濟的意義如何重大。法國原來通知德政府之計劃，系以派入羅爾區域之「監工團」，簡稱為M.I.C.U.M.（Mission Interalliée de Contrôle des Usines et des Mines）者，監視區域內煤炭之分配，以謀賠償條款之執行；而其派入之軍隊，不過為保護此監工團之用。最初法政府以為法軍一入羅爾，德國必然屈服，但此為幻想。德國認為法國此舉侵犯德國的領土，而表示抗議，並實行抵制。法政府乃至不得不急於將其監工團的任務，變成實際軍事的占領。 德國的消極抵抗 德國對於法軍占領羅爾之舉動，立時答之以消極的抵抗。德政府停止一切對法任何物品之交付；「賠償委員會」則宣告德國對法比之一般債務不履行（1月16日）。德政府命令此區域內住民不納付關稅、煤稅或輸出稅之可以落於外人手者。區域內住民亦實行「不合作」運動。他們拒絕服從侵入的軍隊之命令；鐵道停業，通信機關拒絕供外軍之使用。礦山之經理及事務人員拒絕應法軍之要求；有許多人因此被法軍拘捕而受軍法處分。在此一般人民消極抵抗之運動後面，有柏林政府為之援助。德政府對於因不服從法軍而失業之人，給予津貼；並且制定法律，禁止任何德人，幫助法軍。法比占領軍隊則宣布戒嚴，而加重軍事占領之性質。於是法德之間，實在有一新的戰爭進行，只未有公然戰鬥行為而已。德政府之所以敢對於法軍采此抵抗手段，一方面固然受國內輿論之刺激，他方面則殆預期英美兩國之精神的援助，或英法協調之破裂，可以消減法政府之威勢與決心。 英法協調之危機 羅爾區域之占領，直接構成法德的衝突，間接亦傷害英法的協調。法政府以占領羅爾為強迫德國履行賠償義務之最有效的方法，而英國則以為如此適促成德國經濟的沒落，反使其履行賠款義務更不可能。在政治上，英法的意見已經相差如此之遠。而在法律上，則關於和約條文之解釋亦發生爭執。法國派兵占領羅爾，其根據在《凡爾賽和約》第八編附件二之第17、18兩條款。依此兩條款之規定，如果德國故意不履行賠償義務，「賠償委員會」當以不履行債務之情節通知相關各國；同盟參戰國有權利對德國行使經濟的及財政的制裁，或其他手段為各該國政府所認為必要者（economic and financial prohibitions and reprisals and in general such other measures as the respective governments may determine to be necessary in such circumstances）。「賠償委員會」之可以依全體一致或多數決議，宣布德國不履行債務，而以之通知同盟參戰國，採取制裁手段，固無問題。但是所謂其他手段（other measures）雲者，亦必為經濟的財政的性質乎，抑不拘任何種性質之手段乎？關於此層，英法兩政府之解釋互異。英政府主張此項手段只能為經濟的，即與條文上句所指之（economic and financial prohibitions and reprisals）相類者。法政府則說，和約允許採行「任何種手段」（any sort of measurcs）。其次之爭點為：和約所謂「各該國政府」（respective governments），究竟是說每一國單獨行動乎，抑只指諸國共同行動乎？法政府說，和約的字句許每一國各自獨立行動。而英政府持反對之意見。於是法國主張，它依和約有單獨占領羅爾之權利，而英國則認為法國的行動，出乎條約權利之範圍。在1923年至1924年之期間，兩方外交爭論相持不下，而多年的英法協調局面，一時幾於破裂。 萊茵地域分離運動 對於德國之消極抵抗，法國採取極端壓迫之手段。一方面嚴厲處分占領區域內「不合作」的住民，禁止從此區域輸出物品於德國，而從法比調來工人運轉鐵路及開採煤礦。同時法比增加軍隊，擴大占領區域，最後且侵入南部德意志之巴顛國境。在法軍占領期中，萊茵地域從德國分離之運動發生，而法國之直接鼓勵並援助此項運動，則為公然之秘密。此運動一時很有擴大之勢，雖然最後無結果，然已大增加德政府之困難，而加重時局之危險。於是從1923年1月11日法軍開始占領羅爾起，至同年8月12日德國內閣（Cuno 內閣辭職）更迭，新總理斯特萊斯曼（Stresemann）就職為止，六七個月之間，德政府對於在羅爾之法軍，依消極抵抗方法，繼續苦鬥，然卒不能打消法政府之決心。一時法德有兩敗均傷之勢：德國既因此增加國內的困難及國際的糾紛，而法國亦不曾得到預期的物質的利益。然而法政府究竟得到精神的勝利，因為最後德國於新內閣之下，仍是對法屈服。就此點說，波安加雷之高壓政策亦算是成功。 德國的屈服 英國對於法軍之占領羅爾，自始即表示抗議，但此抗議無效，而徒以鼓勵德國之消極抵抗。在英法交涉中，法政府聲明德國必須先停止消極抵抗，服從《凡爾賽和約》，而後可以談到羅爾撤兵問題。斯特萊斯曼就職後，開始與法政府直接磋商，亦不能得波安加雷之讓步。於是德政府覺得唯一解決此難局之方法，只有自己屈服，而對法停止消極抵抗。9月26日，德政府決然宣布消極抵抗的終止。27日，德政府廢止一切關於消極抵抗之法令，無條件的對法屈服。於是法國占領羅爾之舉，最後獲得勝利，但因此而引起各方面之物質的損失則不小；即法國本國，在羅爾占領期中，亦因法郎跌價，發生財政的危機。 專家委員會 德國雖然屈服，但賠款問題尚待解決。此則有賴於後來「專家委員會」之計劃。德國停止消極抵抗之後，「賠償委員會」於11月30日議決，設立兩個「專家委員會」：其一在調查使德國預算均衡，通貨安定之方法；其他在考慮如何計算從德國流出之資本的價值及如何提回之辦法。第一委員會最關重要；此為後來所謂達威斯賠償計劃之所自出。原來依專家決定賠償方法，最初由於美國國務卿休士之發意；他於1922年12月29日在美國演說，即提議設一獨立的委員會，由各國財政專家組成，以備關於歐洲賠償問題之諮詢。設立專家委員會，亦為英國在1923年8月11日對法通牒所提議。但此皆為法政府所拒斥。英國於德國屈服之後，於10月12日向美政府提議由美國與英法諸國共同調查德國償付的能力，其意在再引美國加入歐洲政治，恢復「賠償委員會」之比較公平的要素。美國接受此提議，但法國不願意：法國只肯將調查限於德國現在償付的能力（Germany's present capacity to pay），而不許將1921年5月決定之德國賠款總額（1320億金馬克）減少。美國以為如此限制，則調查無益，乃謝絕參加。法國政府雖然可以仍舊堅持其不妥協之態度，因為它實際支配「賠償委員會」，可以阻止一切法國所不願意之議決。但是波安加雷之高壓政策，在國內輿論上亦漸起反動；法國的財政狀態日益緊張，而漸覺有依賴國外助力之必要。於是經過許多外交周折之後，法政府卒亦改變態度，而同意於英國原來提案；其結果則調查賠款方法之「專家委員會」卒依11月30日「賠償委員會」之決議以設立。 對於此新設立之兩「專家委員會」，美國政府非正式的參加，而派出委員數人，其中一人達威斯（Charles G.Dawes）推為第一委員會主席；因之委員會定出的專家計劃（the Expert's Plan），一般稱為「達威斯計劃」（Dawes Plan）。 達威斯計劃 所謂「達威斯計劃」，便是出自上述第一委員會之報告。此委員會以英、法、美、意、比五國之專家組成，於1924年1月14日在巴黎開第一次會議，繼續至4月，工作完畢而閉會。在此時期中，英法關係漸見改善。英國工黨內閣於1924年1月成立，同月26日總理麥克唐那（Macdonald）已與波安加雷通信，相互表示友誼態度。而於2月21日，他更進一步向波安加雷發表其關於歐洲政局之意見，而謂安全問題為紛擾的根本原因，關於歐洲全體，當依局部的中立地帶之設立以解決之；至於賠款問題，則須等待「專家委員會」之報告提出再謀解決。此項報告，則不須久待，而於4月9日提出於「賠償委員會」。〔第二委員會（調查德國流出資本者）在英人麥根那（McKenna）主席之下，於1月21日在巴黎開第一次會，亦於4月9日與第一委員會同時提出報告。〕 第一委員會之目的，在求出均衡預算，安定通貨之方法。為達此目的，第一個條件，即在回復德國之經濟的統一，此即是說，法國必須終止其在羅爾區域干涉德國經濟生活之行動。在此考慮之基礎上，委員們做成他們的計劃。此計劃可分為兩大部分： （甲）通貨與預算 委員會第一須解決德國通貨安定問題。德政府於斯特萊斯曼之下已經採用一種新通貨，名為Rentenmark者，以救濟當時因馬克跌落而起之金融危機。依此新通貨之設立，數月間德國通貨得漸入於安定狀態。但此種安定，只是暫時的，如果無其他方法做基礎。於是委員會提議，將德國所有通行之紙幣次第收回，而設一新「發行銀行」（Bank of Issue），獨占紙幣發行權。新紙幣之發行，以33％之法定準備金為保障。如是則通貨可以安定。 其次為預算之均衡問題。為謀預算均衡，委員會以為當使德國預算暫時解除條約上的負擔，但同時不必停止對同盟國之必要的物品之交付。 （乙）賠款方法 關於德國付款能力之決定，委員會認定有兩個原則為基礎。第一是德國內政支出必須減縮至最小限度；第二是德國的債權者應當隨德國繁榮的增加而分享其利，但亦不應使德國負無限定的債務。依據此等原則，委員會提議，使德國從下列三項財源支付賠款：（一）德政府經常預算；（二）德國鐵路債券及運送稅；（三）德國工業債券。從上列之財源，德國每年交付賠款之常規支付額，當為25億金馬克（且隨德國繁榮之增加，可令增加付款）。但在新計劃實施之前四年，即從1924～1925年度至1927～1928年度，德國可支付較此常規支付額更小之數。第一年即1924～1925年度，只須支付10億金馬克，以後每年逐漸增加，以至第五年，即1928～1929年度，達到25億馬克之常規支付額為止。而且為實行暫時解除預算上條約的負擔，以達均衡之目的起見，第一年，即1924～1925年度之賠款，完全不由第一項財源之經常預算中支付；第二年預算雖預計稍有剩餘，仍不令支付賠款。從第三年，即1926～1927年度起，始開始由預算中支付一部分賠款；而於1928～1929年度及其以後，則每年由預算支付常規的款額為12.5億金馬克，即約當賠款之常規的支付額總數之一半。 就賠款之常規支付額說，「專家委員會」之新計劃，亦與1921年「賠償委員會」所定付款表（當時定為每年20億金馬克，再加德國輸出貨價之25％）無大差距。但1924年之專家計劃與1921年之倫敦決定，有一根本不同之點，即前者對於德國給予助力，使之能逐漸履行付款義務，而後者則否。委員會提議首先為德國起8億金馬克之外債，俾其鞏固通貨及均衡預算。 但是德國是否肯如「專家計劃」履行付款義務？法政府原是不相信德國誠意，而要求保證的；非有確切付款之保證，它不肯撤退羅爾之軍隊。於是委員會之新計劃中，則又規定有保證方法。但此不是法國所強行的武力的保證，而是在國際監督下之財政的保證。德國須將關稅、酒精稅、煙稅、啤酒及砂糖稅，撥歸同盟國任命之保管員接管，以充賠款支付擔保之用；非至賠款一定的支付額交清，此等稅收，不能移作他用。此外對於新「發行銀行」及鐵路，均有同盟國任命之監理員監管。至於賠款支付，則另有一賠款支付總監（Agent General for Reparation Payments）主持其事。於是在專家計劃之下，德國的財政，實成國際共管之局面。從未有一大國受如此的財政共管之限制者；但此為德國解除羅爾占領，恢復常規經濟生活之代價。依此代價，法國卒允從羅爾撤兵。 但有須注意者，「專家委員會」的計劃，並未規定德國債務總額。就法律上說，1921年之倫敦決定，規定1320億金馬克為賠款總額者，仍舊有效，因為同盟國從未曾表示承認少於此數之賠款總額。依「專家委員會」的計劃，德國每年支付額雖然定明，但支付至多少年，則仍不確定。而德國亦不是願意長久受專家計劃下之國際共管者。實則專家委員會自己已聲明，此項計劃，亦只是為促成將來一個最後的且總括的協定之過渡辦法。所以賠款問題之最後解決，當有待於後來更進一步的計劃及協定。但無論如何，達威斯計劃之成立，總算暫時求得一賠款支付方法，解除了國際政局上多年的糾紛，及因羅爾占領而發生之大危機。 倫敦協定 賦予「專家計劃」以法律的效力者，為1924年之《倫敦議定書》。「專家委員會」報告提出之後，同盟國政府即須決定對於此賠款計劃之態度，而大體傾向於接受此計劃。英法兩國總理在英國會商之後，決定於7月中旬在倫敦開同盟國會議。於是1924年7月16日，倫敦會議開會；到會者除英、法、比、意、日本、南斯拉夫國、羅馬尼亞、希臘、葡萄牙之代表外，尚有美國政府之代表。此會議比較以前各次討論賠款的國際會議，實有其特別有利之點，所以容易成功。第一，會議有一確定的賠款計劃——「達威斯計劃」——為討論的基礎。第二，會議目的集中於賠償之一個問題，將其他關於安全及協商國間債務問題另議。第三，會議有美國代表之參加及熱心的合作。第四，英法兩政府首領此次比較的能誠實合作。在倫敦會議開會時，法國政局已經過一場大變化。波安加雷內閣推倒，與波安加雷的政策同情的總統Millerand亦辭職。抱平和急進主義之赫里歐（Herriot）於6月1日卒代波安加雷執政權。新總理赫里歐雖然表面上仍以繼續擁護法國權利為職志，但其精神傾向於妥協，容易與英國工黨內閣總理麥克唐那合作。 在倫敦會議中，關於「專家計劃」之採納，在原則上無大問題。引起爭論之處，仍在德國不履行付款義務時之制裁問題。此問題之解決如何，根本關係德國8億馬克外債之成敗；而此項外債，則為「專家計劃」施行之先決條件。如果「賠償委員會」仍由法國依其主席之地位操縱之，可以隨時宣告德國不履行債務，而法政府可援據《凡爾賽和約》第八編附件二第18款，單獨對德採行制裁手段，則德國的經濟生活，隨時可被法國破壞，外國銀行家自然對於德國將來的財政無信任心，而不敢承受此新外債。經過長久討論之後，卒於8月2日成立一辦法，以滿足外國銀行家之期望，即：如果「賠償委員會」依多數決議，宣布德國不履行債務，少數委員可出訴於另一仲裁委員會。 同盟國間一切要點議就，乃開始接受德國政府代表，使之陳述德國方面的意見。德國代表團於內閣總理Marx領導之下（時斯特萊斯曼已解總理職，專任外長，但在代表之列），於8月5日晨抵倫敦，當日正午出席會議。在會議中，德國代表亦依協商國意思，專討論專家報告；但他們希望羅爾區域即時撤兵，而法國則只允於12個月內撤退。關於此點，德代表卒亦讓步。於是構成倫敦協定之議定書及附件四項，乃於8月16日簽字。此議定書將專家委員會報告所建議之計劃——「達威斯計劃」——付諸實施。依同日之聲明，法比兩國政府允於此計劃施行後一年之內撤退羅爾軍隊。此項撤兵之舉，則於1925年8月中實際完成。法比於1924年9月，亦解除其對於羅爾區域之經濟的占領。 1924年之倫敦會議，為巴黎和議以後歐洲一個有成績的國際會議；倫敦協定，亦為歐戰以後協商國與德國第一次依談判而成立的外交協定。此解決了多年爭擾不決的賠款問題，而使戰後德國的財政經濟有漸入軌道之可能。此為協商國與德國妥協之第一步，開了德國復入歐洲列強團體之徑路。 第五節　羅卡諾會議 歐洲安全問題 歐洲列強採行達威斯計劃，解決賠款問題之後，尚有更重大的安全問題待解決。羅卡諾會議，便是解決歐洲安全問題之第一步。不安全之疑慮，實為引起軍備競爭及戰爭之一大原因。巴黎和會以後，此項疑慮，仍然一般的存在。尤其法比兩國，因戰勝強敵德國之結果，依和約強取得新國境，更感覺現狀之不安定，而思得一永久安全之保障。《凡爾賽和約》強迫德國解除武裝，並化萊茵左岸及右岸（50基羅米突以內）為中立地帶，禁止設要塞，駐軍隊，即為減少此方面攻擊之危險，但並未能完全解決安全問題。1919年6月28日在巴黎簽字之英法間及美法間兩保障協約，亦純為保障法國的安全，但此兩協約因美國元老院拒絕批准和約之故，從未施行。於是法國深感不安全；而此項疑慮之存在，大影響法國對於德國及一般國際問題之政策。於是安全問題乃成為歐洲國際政治上之重大問題。此問題不得適當的解決，歐洲不能確立平和安定的局面，而國際妥協與合作幾不可能。實則安全問題，亦不是法比兩國特有的顧慮，即德國亦未嘗沒有不安全之疑慮。從羅爾占領事件發生以來，德國已感覺到自己如何的無力抵抗外來的壓迫。 安全保障的計劃 羅卡諾會議產生的保障公約，原來發意於德國政府。但此項保障協約的意思，則實經過長久歷史的發達，代表歐洲一般的運動。國際聯盟原負有一般安全保障之義務（規約第10條及第16條），但是聯盟之制裁不確定，而俄、土、德、美又立於聯盟之外。至1922年1月之康魯會議，英國總理魯意·佐治曾向法國提出保障協約案，但法國以其為片務的性質而不肯接受。在同年4月之吉諾亞會議，列強（包括俄德在內）訂立有一不相攻擊之協約（Pact of Non-aggression），但其效力只以六個月為期。在1923年國際聯盟第四次大會中，提出有《互助協約》（Treaty of Mutual Assitance），其主指旨在禁止侵略的戰爭（aggressive war），確定軍事的協助。此協約確取得18國的贊同，但因英國之不同意而被廢棄（1924年7月5日）。英國不同意的理由，在於此協約之偏重武力的制裁，而忽略平和的調解。英國雖然不贊同1923年之《互助協約》案，但亦不是不注意安全保障之協定的。不過英國的意見是：保障安全的重要條件，在各國承認以其爭議交付仲裁或司法解決而服從其判決。此項見解適與法國的主張差異：法國非不承認仲裁之必要，但以為僅依仲裁之方法，不能保障平和。在討論「達威斯計劃」之倫敦會議開會中，英國總理麥克唐那與法國總理赫里歐，曾經密議安全問題；他們共認德國應令加入聯盟，而某種形式之保障協約，包含安全與仲裁之兩項意思者，有訂立之必要。及1924年9月第五次聯盟大會開會，英法兩總理各發表其關於保障協約之主張。其結果，大會調和英國的仲裁主義及法國的安全計劃，而成立有《日內瓦議定書》。此《議定書》一方面禁止侵略的戰爭，同時規定有將一切爭議交付國際法庭或仲裁解決之義務。對於從事侵略戰爭之國家，國際聯盟理事會當請求各國加以經濟封鎖的制裁。《議定書》許各國訂立特殊同盟，約定相互軍事的援助；並且規定有國際裁兵大會。就全體說來，《日內瓦議定書》總算是當時安全保障計劃之最急進者。但是此計劃亦因英國之反對而成畫餅。麥克唐那的工黨內閣辭職後，繼任之保守黨內閣（於11月6日成立，以Austen Chamberlain掌外交）不肯接受《日內瓦議定書》，以為英國因此負擔之義務太重，且英國不願以其帝國命運，交付第三者裁判。於是英政府以殖民地不肯接受《議定書》之義務為口實，決然拋棄此《議定書》。此項決定於3月12日由張伯倫正式向國際聯盟理事會宣布。其結果則《日內瓦議定書》，與以前之《互助協約》，陷於同一失敗之命運。英國於反對《日內瓦議定書》之時，同時表示主張地域的協定。此即是說，它不贊同一般的保障，而相信局部的保障。而此層意思，則正是後來羅卡諾保障協約所要實現者。在1925年1～2月中，法國方面盛討論安全問題，而其內閣當局極力擁護《日內瓦議定書》。但鑒於英國方面之態度，法國新聞幾乎一致主張，在萬一此議定書終被拋棄之場合，則另求一代替辦法，以保障法國之安全；而且此項安全保障，必須得英國加入。 萊茵協約提案的由來 在1915年，西歐列強一般考慮安全問題之中，首先提出萊茵保障之協約案，構成後來羅卡諾會議的基礎者，究為德國政府。當時《日內瓦議定書》命運之危殆，法國安全之顧慮，大影響於德國之國際地位。「達威斯計劃」雖然於1924年9月1日開始實施，但是德國對外政治上的困難仍然存在。《凡爾賽和約》規定（第429條），同盟國當於五年之後，即1925年1月10日，撤退第一占領地域（Cologne）之軍隊，如果德國誠實履行了和約之義務。德人預期「達威斯計劃」成立之後，德國與協商國關係改善，可以希望它們如期撤兵。及到撤兵之期，情勢大令人失望。法國政界領袖，即素稱平和急進派者，現亦鑒於《日內瓦議定書》前途之無望，主張維持萊茵地域之全部占領，以至法國的安全得到有效的保障協定為止。他們聲言萊茵地域之占領，不是純然一個法律的問題，而是在道義上與法國安全問題相關聯的。他們願為歐洲平和盡力，但要先謀法國之安全。則法國之不肯如期撤兵，已意在言外。加以德國裁兵義務未誠實履行，同盟國即以此理由，於1925年1月5日之對德通牒，宣告1月10日不能撤兵（同盟國政府最後依6月4日之對德通牒，舉出德國未履行裁兵義務之證據，以為辯護其不撤退萊茵軍隊之理由）。此項宣告，當然給予德國以莫大的精神的打擊，同時亦使德政府感覺有採行新政策之必要。德政府至此不能不承認萊茵撤兵問題，法德關係，及歐洲政局，咸與安全問題有密切相連的關係。1925年德政府之提出萊茵保障協定案，即在解決安全問題，謀與西歐列強、尤其法國妥協，復入歐洲列強團體。 但是在1925年之提案以前，關於安全保障協定計劃，德國方面已經提議過三次。第一次在1922年庫洛（Cuno）內閣時代。依同年12月31日總理庫洛之演說，他知道在法國方面，占領萊茵地域之理由，在防德國復仇；他為證示此項理由之無根據，曾經由第三國（美國）之媒介，通知法國說，德國願與法國及其他同盟國之於萊茵地域有利害關係者，訂立30年不相攻擊之協約，而以一與萊茵地域無利害關係之第三國（美國）為「保證者」（trustee）。但是法國拒絕了此提案。第二次類似的提議，見於德國政府於1923年5月2日致法、英、意、日及美國政府之一通牒；在此通牒中，德國提議訂立雙務的萊茵協約，而為解決法德爭議，另設特殊規定。但此提議亦不得同盟國之接受，因其附有早日撤退羅爾軍隊，恢復該地域原狀之條件，而非協商國所能同意。第三次在1923年9月2日，其時德總理斯特萊斯曼又提議由「對於萊茵地域有利害關係之列強」，訂立一雙務的協約，相互保障現存的領土協定；對於此次提議，則依波安加雷在議會之演說，法政府仍表示不妥協之態度。 德國的新提案 德國關於萊茵地域之保障協約，已經三次提議，三次均被拒絕。但萊茵保障對於德國之關係重要，並未減除，而且反日見增加。1925年1月占領區域撤兵問題之發生困難，已如上述。德國的工業家已漸次將其事業由羅連及敘列色移到萊茵地域，此地域之平和及安全，於德國實業上及財政上更有重大的利害關係。其結果是，負德國外交責任之斯特萊斯曼，決然為德國提出第四次的提案，此次則得到有良好反響，卒獲成功。最初德政府秘密向英國通知此項提案，但英國外交總長張伯倫即時答以他不能瞞著同盟國，接收此項通知。其後德國內閣（Luther內閣）卒於1925年2月9日經由其駐巴黎之大使，以覺書之形式，正式將德國提案，交付法國總理赫里歐，是為萊茵保障協定談判之開始。 德國提案的內容 2月9日之德國提案內容，具有很大的伸縮性；此提案包含數種不同的方式之保障計劃。第一是沿用1922年庫洛提議的形式，由對於萊茵地域有利害關係之列強——尤其英、法、意、德——訂一彼此不相攻擊之協約，而以美國為保證者；同時相互訂立一般仲裁條約，併入於此保障協約。德國並且願與其他國家，亦訂立平和解決政治的及法律的爭議之仲裁條約。再一種方式是，訂一協約，以明文保障萊茵地域之領土現狀。此協約之內容，可聲明，相關各國相互尊重萊茵地域領土現狀之不可侵犯；它們共同的，或單獨的保證此項義務之履行；最後，它們且認為任何違反此義務之行為有關它們各自利益及全體利益。並且此協約可保障《凡爾賽和約》第42條及第43條（規定萊茵地域解除武裝）之義務之履行。上述之仲裁協定，亦可隨同保障協約訂立。最後德政府尚提議一種方式，即使安全保障協約，如《日內瓦議定書》之形式起草，使之能擴大成一世界的協約，以包括一切國家。 以上為德政府提案的要旨。在德政府覺書中，未言及德國與波蘭之國境；德國未說願意保障此國境，亦不說不肯保障，雖則提案中亦有「德國並且願與其他國家，亦訂立平和解決政治的及法律的爭議之仲裁條約」，已示意並非絕無妥協之道。德國覺書亦未言及比利時，雖則比利時更是對於萊茵地域有直接利害關係之一國。但此點後來解說為出於「忘會」，而比國明白的列入後來的談判。 協商國的態度 對於德政府此項萊茵保障協定之提案，同盟國取何態度？在同盟國中，當然以英法兩國之態度最關重要。德國覺書最初並未公表。及至3月24日，英國外交總長張伯倫在議會演說關於德國提案，初次睹正式的說明。所以各國公眾對於德國提案之內容及性質，有種種不同的揣測。而法國輿論，最初對於德國提案很抱疑端，因為他們知道德國未表示保障東方國境之現狀。而英法兩國意見之根本相差，即：前者決不肯保障東歐國境，而後者不願簽訂那不能同時保障波蘭國境之協定，更足以使法國一般社會覺得德國提案之無用。但是就法國的利益說，德國的提案，實際亦大有考慮的價值，因為德國提議保障萊茵地域之領土現狀，即等於德國自動的宣告永久拋棄阿爾沙斯、羅連兩省。惟其如此，斯特萊斯曼之妥協政策，在德國乃大招國家主義派之反對。英國的輿論，最初似亦敵視萊茵保障協定，以為於國際聯盟之外，又為特殊的地域協定，便是返於舊式的同盟外交。但倫敦《泰晤士報》極力為德國提案的聲援；在1925年3月30日，該報載一通信，論到德國保障協約之提案，謂為歐洲未來的大希望所在，是歐戰後最好的一件事。此通信舉出德國提議的保障協約兩個好的效果：第一是可以終止防害歐洲平和之「恢復舊土」之運動（Irredentism），尤其法德國境之紛爭；第二是此協約將使德國復入歐洲列強團體。但無論為如何，英法兩國政府當局此次卻很重視德國提案，而在公眾不知不覺之中，繼續內密的從事於研究及磋商工作，雖則德國政府最初只於2月20日從法國政府接到一簡單的復牒說，「已接閱2月9日之覺書甚感興趣，凡有可以增進歐洲及世界平和者，決不疏忽過去」。 保障協約談判的經過 在德國覺書中提議的保障方式，第一種及第三種自始即被屏斥，因為當時既不能希望美國出為歐洲保障協約之「保證者」，而依照《日內瓦議定書》形式之世界的協定亦無成立之望。所以惟有第二種方式，即萊茵領土現狀保障協定，成為談判的標的。但亦經過五月之久，始漸告成功。 從1925年2月9日德國提出其覺書於法政府，至6月16日法國給予德政府第一次正式復牒，其間英法外交當局繼續內密的交換意見，雖則表面若無事然。張伯倫於3月5日在議會發表外交政策，言及德國提案之事實，次日即向日內瓦出發，中途在巴黎停留，與法國總理赫里歐交換意見，同時亦與駐巴黎之他國代表討論德國提案，宣示英國政策要點（此項政策即後來他在3月24日對議會演說發表者）。3月12日，國際聯盟理事會在日內瓦開會，張伯倫向此會議正式宣布英國不能接受《日內瓦議定書》，但同時他表示主張特殊保障協定之意思。在會議中，意比兩國代表，均表示贊同特殊協定的思想。3月24日，張伯倫在會議演說，第一次正式宣布德國提案的內容，而表示英國同情的態度。但同時英國不肯保障東歐國境的意思亦明白表出。英國此項政策，適與法國及其東歐的與國——波蘭及察哥斯拉夫——之志願相反。於是在4月及5月之期間，關於安全保障協約之談判，實集中於東歐國境保障之一點，法國要求同時保障東歐之波蘭國境，而英國則只肯將其保障義務限於西方國境。法國對德國正式復牒之草案，於1925年5月20日完成，隨即送給英政府審查。張伯倫與法國外交當局蒲立央（Briand）之間，關於此復牒內容，又為數度之意見交換，爭點仍在東歐國境之保障問題。最後法政府取一折中方式，使法國值波蘭及察克斯拉夫與德國所訂之仲裁協約被德國違犯之時，保留行動之自由；而使英國及其他簽字萊茵協約之各國，在此場合，有給予保障與否之自由。於是張伯倫亦表同意，而英法兩政府共同決定了對德復牒之內容，此復牒卒於6月16日提出於柏林政府。6月18日英國政府以「白皮書」（White Paper）發表英法往來交涉文件，而世間對於此次保障協約交涉之實情，乃始明了。在法國對德復牒中，首先聲明德國必須無條件的加入國際聯盟；保障協定之締結，不得視為涉及《凡爾賽和約》之修改，亦不得影響萊茵駐軍之權利。在此等保留之下，法國歡迎一種萊茵協約，並願輔之以法德間及德比間之仲裁協約。至於德國覺書中所提議的其他仲裁協約，法國亦以為於歐洲平和為切要，但對此項仲裁協約，萊茵協約之當事國願為之保障與否，各聽其自由。 經過月余之後，德政府始回答法國復牒。在德國7月20日之回答中，聲明有三個要點：第一，萊茵協約雖不涉及現行條約的修改，但不能防止將來隨時修改之可能。第二，德政府不否認德國加入聯盟與安全問題相關連，但必須至德國裁兵之後繼之以列國一般裁兵，它始能認為享有聯盟會員之平等權利；在一般裁兵未實現以前，應當顧及德國特殊的軍事上經濟上及地理上情勢，求一暫時的解決。最引起爭論者為第三點，即德國主張仲裁協約應為非政治性質的，而且不要對於違約國加強力的制裁。德國此項回答，在法英兩國均不受歡迎。英法之間繼續交換意見；最後則法國外長蒲立央決定親赴英京與張伯倫面商。他於8月10日抵倫敦，至12日談判完結，英法商定了對德第二次復牒之內容。法國第二次復牒，取得比、意、波蘭及察克斯拉夫國之同意之後，乃於8月24日交付德政府。此復牒注重回答德國7月20日提出之三點。關於第一點，法國仍認為《凡爾賽和約》及其執行之保障，絕不得更動。關於第二點，法國聲明德國不能要求特殊地位；至多它只能在聯盟內將其志願向理事會陳述。關於第三點，法國承認，協約之保障者，不能專斷的片面的判決誰為侵略者（aggressor）；侵略者之性質可依事實證示出來，即：例如不先訴諸平和解決，而開始使用武力或侵犯國境，或（在萊茵之場合）侵犯中立地帶。 最後法政府表示，與同盟國一致的邀請德政府依上述基礎開始談判。在交付復牒之時，法政府經由其駐柏林大使，口頭傳達下之提議，即：在倫敦開英、法、德、比諸國法律專家委員會，從事起草工作，以融和各方反對之意見。德政府隨即依27日之回答，表示接受此項提議，而任命外交部法律顧問哥斯（Gaus）為出席委員。於是德國的法律專家哥斯、法國的佛羅瑪甲（Fromageot）、英國的赫斯特（Sir Cecil Hurst）、比國的羅倫（Rollin）、義大利的畢洛逖（Pilloti），於9月1日開會於倫敦。及至9月4日，專家委員會工作完成，擬定有英、法、德三國文字之萊茵協約。在專家委員會完成協約起草工作之時，國際聯盟第六次大會正在日內瓦開會。大會會長法總理班魯衛（Painlevé）一方面深惜《日內瓦議定書》之拋棄，同時亦預言歐洲平和鞏固之趨勢，即暗示萊茵保障談判之將有良好結果。 專家委員會工作完成後，次一步即在召集相關國家會議，正式討論保障協約。同盟國召集開會之招請狀，卒於9月15日送出；被招請與會者，除英、法、德、意、比五國外，尚有東歐之波蘭及察哥斯拉夫國。原定日期為9月底或10月初。最後德政府依9月26日對協商國政府所發之通牒，表示接受招請狀，而提議於10月5日在瑞士開會；地點定於羅卡諾（Locarno）。 羅卡諾會議 羅卡諾會議於預定日期10月5日開幕，英國外長張伯倫及法國外長蒲立央均出席。代表德國者為外長斯特萊斯曼。此三人為會議中最重要的人物。而義大利總理麥索里尼（Mussolini）最後亦於10月15日親自趕到會議，簽字保障協約。在會議中，一切討論，對外守秘密；每日僅依全體代表之同意發表一簡單的公報。依第一日之公報，則知道賴專家委員會初步工作之力，會議得於數小時內商定了協約大部分條文，所余的爭戰不過二三個。但此二三個爭點，實是比較困難而且重要者，如德國加入國際聯盟之條件；東歐國境之保障問題等。關於德國加入聯盟問題，決定由同盟國另依致德政府之一通牒，解釋聯盟《規約》第16條之義務。關於東歐國境保障問題，則其解決方法，是依英國以前提議之形式，使東歐仲裁協約與萊茵協約同時訂立，但不與之構成一「整個系統」。此問題最後且依法波間及法察間互障協約之訂立而告完全解決；依此等協約，在波蘭或察哥斯拉夫國被德國違反仲裁協約加以攻擊之時，法國當即時給予援助。12日以後，波蘭代表及察哥斯拉夫代表與德國代表之間，亦開始仲裁協約之談判。迄於10月15日，一切談判完成。萊茵保障協約首先在會議通過；次之各項仲裁協約亦告成立。於是構成所謂《羅卡諾公約》（Locarno Pact）之諸種文件，乃於次日（10月16日）經到會各國代表「簽證」（initialed），而其正式簽約之日期，則定為12月1日，地點在倫敦。締約各國政府預備在此期間，徵求議會之同意。（但各項文件訂立之日期，仍書為1925年10月16日。） 《羅卡諾公約》 羅卡諾公約，包含一個「最終議定書」及下之六種附件：（一）德、比、法、英、意五國間互障協約（Treaty of Mutual Guarantee）；即通稱《萊茵保障協約》（Rhineland Pact）者；（二）德法間仲裁協約；（三）德比間仲裁協約；（四）德波間仲裁協約；（五）德察間仲裁協約；（六）對德共同聲明書。此外另有法國與波蘭間及法國與察克斯拉夫國所訂之兩種互障協約。 在最終議定書中，德、法、比、英、意代表各聲明簽證了附件內五種條約；法國代表宣布法波間及法察間協約之訂立；英國代表聲明，擬定之「共同聲明書」，當於以上各約簽字之後，交付於德政府。對德共同聲明書之內容，繫到會各國對於德國解釋聯盟《規約》第16條規定（關於對違約國行使制裁）之義務，謂此項義務，可由聯盟各國斟酌自己的軍事的情狀及地理的位置履行之；故德國儘管是解除了武裝，決不至因加入聯盟而感受危險。 在上述附件內五項條約之中，自然以（一）項，即《萊茵保障協約》為最重要；此實為所謂《羅卡諾公約》之本體。依此協約第1條，締約者之德、法、比、英、意五國，共同的並且單獨的，保障西歐方面德法間及德比間現存國境之不可侵犯，領土現狀之維持，及《凡爾賽和約》（第42及43條）關於中立地帶之規定之遵守。依第2條，德、比兩國及德、法兩國相互約定不相攻擊；但（一）為抵抗違反上述保障之行為或現行破壞中立地帶規定之事實而采之正當防衛，及（二）為遵行國際聯盟《規約》第16條而采之行動，及（三）因聯盟理事會或大會決議之結果而采之行動，則不在此限。依第3條，它們約定將一切爭議，概行交付仲裁或和解解決，其詳細辦法，依同日訂立之協約另定之。依第4條，如值上述第2條之約定，遭受「現行侵犯」（flagrant violation），締約各國應即時出而援助受害之一方當事國；但在侵犯事實有疑問之場合，則當訴諸聯盟理事會，聽其判決。第3條關於平和解決之約定，亦受英意兩國之保障德國或法比，如有一方不遵行此約定，而有侵犯本約第2條之行為或違反《凡爾賽和約》第42條或43條之行為，則第4條之制裁規定亦適用（第5條）。此協約是無期限的，但如聯盟理事會依三分之二多數決議，認為聯盟對於締約國已具充分的保護，則此協約從上項決議後一年屆滿，失其效力（第8條）。最後，第10條規定，此協約須經批准，批准書須從速送日內瓦，繳存國際聯盟保管；而於一切批准書悉已送繳及德國加入聯盟之後，協約即時生效。 德比間仲裁協約及德法間仲裁協約，均約定，將兩國間一切不能依通常外交手段解決之爭議，尤其適於司法解決之爭議，交付仲裁法庭或常設國際法庭審理，但在本協約成立以前發生之爭議，屬於過去之事者，不在此限。在爭議交付仲裁法庭或常設國際法庭以前，得依雙方當事國之合意，先交付一依本約規定設立的「常設和解委員會」（Permanent Conciliation Commission），為友意的調解。「常設和解委員會」以五委員組成：德比（或法）各由本國人中任命一人；其他三委員由兩國協議從第三國人中任命之（委員長當從此三人中任命）。「常設和解委員會」應於本約生效後三個月內組成。常設委員會以多數議決為原則。如果常設委員會調解無效，則爭議當由當事國依特別協定，提出於仲裁法庭或常設國際法庭。此協約須批准，其批准書當與德、法、比、英、意五國互障協約之批准書同時繳存國際聯盟。此協約之生效條件及其有效期間，亦與上述互障協約同。 德波間仲裁協約及德察間仲裁協約，內容規定與德法間及德比間兩仲裁協約相同，不過從互障協約（波察不在其締約國之列）中摘取有一二文句，因之其前文比較更詳密。參加羅卡諾會議之人，皆知德國政府已永久拋棄對於德法間及德比間國境改正之要求；但關於波蘭國境，則絕未表示同樣的拋棄。德國政府之所能承諾者，至多只是不依武力謀德波間國境之改正；但它們仍明明希望以協議方法達得目的。於是德波協約之前文，聲明尊重從條約或國際法發生的權利，為國際的法庭之義務；「一國的權利，非依其本國的同意，不得變更」。 至於此外之法波間及法察間兩互障協約，嚴格的說，不構成《羅卡諾公約》之一部分，但亦系同時在羅卡諾訂成，而實為上述諸約之補充。此兩協約發生之原因，在英意兩國政府，依五國互障協約，只保障德比間及德法間之國境，與德比間及德法間兩仲裁協約。至於東方之德波間及德察間國境，則英意未給予任何保障。但法國政府則自保障協約談判開始以來，始終主張，法國的安全，不但依靠它在萊茵地域之地位，並且依靠它在東歐所造的同盟系統。今英意既不肯一體保障東歐國境，法國乃采單獨保障方式。於是在羅卡諾會議中，蒲立央另與波蘭及察克斯拉夫國各訂一互障協約，約定，值一方因為它們與德國在同日訂立之協定被違反而受侵略之時，相互給予即時的援助。質言之，即：依此兩協約，法國擔任保障德國遵守東歐仲裁協約；波察兩國擔任保障德國遵守西歐協約。實際上，法國所負之保障義務，特別重大，因為波蘭及察克斯拉夫在東歐受德國攻擊之可能性較多。 《羅卡諾公約》之實施 《羅卡諾公約》於10月16日在羅卡諾簽證之後，當須經過12月1日在倫敦正式簽字，及各國政府批准之程序；並且尚須待德國加入國際聯盟始生效力。於是羅卡諾會議閉會，各種文件發表之後，公約問題，成為締約各國政治上討論的主題，為歐洲外交上注意的焦點。尤其在德國方面引起的爭論最大。《公約》在倫敦簽字以前，德國路德內閣，為取得國會同意，經過了一場大苦鬥。德國國家主義派的人，反對羅卡諾協定最猛烈。他們原系抱對法復仇，推翻《凡爾賽和約》之志者，自始反對與法國妥協。羅卡諾會議閉會以前，他們已經表示反對萊茵協約，認為等於德國宣布永久拋棄阿羅兩省。及至德國已與同盟國商定會議日期，他們仍謀阻撓會議進行，要求路德內閣提議撤消巴黎和會對於德國「戰爭責任」（war-guilt）之判決，作為德國接受保障協約之條件。斯特萊斯曼明知此種提議無效，但為緩和國內輿論計，亦只得於開會之前，在致同盟國之通牒中，要求撤消和約中關於德國「戰爭責任」之條款；及其要求被拒絕，他在羅卡諾會議中亦不再提出。及至羅卡諾協定內容發表，國家主義派極力反對，認為不能接受；而在內閣中之該派領袖三人，亦隨即退出內閣（10月26日）。路德內閣於是在國會立於少數地位，大感困難。加之，蘇俄原不願德國與西歐列強妥協，自始即力謀妨害保障協約談判之成功。俄國外交及宣傳的活動一時不免影響德國對於羅卡諾協定之輿論，增加德政府的困難，亦為公然的秘密。最後路德內閣在11月23日提出協約案於國會之時，宣布內閣於國會通過羅卡諾協定之後，即行退職，有以解除社會黨之反對（因為以前社會黨恐怕協約通過，此保守黨的內閣生命延長）。而德總統興登堡（Hindenburg）後亦表示贊成接受協約。並且同盟國於1925年11月開始撤退科倫（Cologne）區域之駐軍，亦有助於德國政府妥協政策的成功。關於此事，法國外長蒲立央向德國大使明說，同盟國使撤兵與簽羅卡諾協定兩事同時並行，即在表示他們深信，對德國之關係開始一新紀元。協約案在德國國會經過數日之討論，卒於11月27日以291對174之多數通過。構成《羅卡諾公約》之諸種協定，乃卒如原定計劃，於1925年12月1日在英國外交部正式簽字，而其正本於12月14日繳存日內瓦國際聯盟。隨後各國政府批准手續亦次第完成。此外則尚有德國加入國際聯盟之一個條件待完成。德國加入聯盟之交涉，經過許多波折之後，在1926年中亦卒告成功。1926年9月8日，聯盟第七次大會全體一致表決德國加入聯盟；同時德國亦被指定為理事會永久會員。從此以後，《羅卡諾公約》發生效力。 羅卡諾協定成立的效果 羅卡諾協定成立，解決了西歐的安全保障問題，減除了德法兩國的猜疑；法國既可不再憂慮國境之不安全，萊茵撤兵之舉，因之容易實行，而德國亦可以安然復入歐洲列強團體。除1924年討議達威斯賠款計劃之倫敦會議外，羅卡諾會議，實為戰後德國與其舊敵第一次在友好平等的基礎上相見之會議。而其結果亦滿足了兩方的利益。此為德國斯特萊斯曼一派妥協的外交政策的勝利；此為英法外交的成功。依德國之加入，國際聯盟之基礎大為鞏固。並且從此除去了德俄聯結之危險，對於蘇俄勢力西侵運動為一致命的打擊。就全體看來，羅卡諾會議的成功，實表示西歐列強團結緊固，國際政治漸入安定狀態。 羅卡諾以後 《羅卡諾公約》實施以後，歐洲最困難的安全保障問題告一段落，一時似乎國際政治可上平和進步之軌道。但是不久反動又起，國際政治，復呈退步之狀。在1927年5月12日，英政府突然對於在倫敦之「蘇俄商務代表團的事務所」（The Soviet Trade Delegation and Arcos, Ltd），行使搜索，結果說是發現有大批煽亂的證據；英國隨即繼之以宣布對俄絕交。英國保守黨內閣，拒絕接受1924年工黨內閣時代與俄國代表商訂之友好通商條約以來，英俄國交久已欠圓滿，至是乃完全決裂。因之1924年工黨內閣開始的對俄妥協之事績根本破壞， 蘇俄對西歐國家之敵對形勢，又復加重。隨後在同年9月法國政府，亦有要求召遠駐巴黎的俄國大使之舉，因其署名於第三國際檄動世界工人反抗資本主義的政府之宣言。 同時世人渴望的一般裁兵運動，亦未能於羅卡諾會議之後積極進行。國際聯盟於日內瓦議定書拋棄之後，對於裁減軍備，雖依「裁兵會議預備委員」（The Preparotary Commission for the Disarmament Conference，1925年9月設立，次年5月開始工作）之機關，從事準備的工作，但裁兵會議，延至1929年尚未召集。而在他方面，依1922年華盛頓條約停止的海軍競爭，則又重新開始。1927年美國召集英、美、日三國海軍會議於日內瓦開會，謀將華盛頓條約之限制，推及於輔助艦。然而日內瓦會議，全無結果，英美海軍妥協之前途，更覺遼遠。 迄於1928年，羅卡諾的精神，似乎完全消散。萊茵撤兵問題，繼續在法德間引起激烈的爭論；意法關係，亦發生困難。德國所希望之一般裁兵亦未能實現。及至9月中所謂「英法海軍協定案」，引起美國方面之反感，國際形勢更形緊張。雖則8月27日15國在巴黎簽訂了美國政府提議之《非戰公約》（通稱Kellogg Pact），約定不以戰爭為「國家政策的手段」，在國際關係上表現平和安全的徵兆，然而反對趨向的軍備競爭，戰爭準備，仍在進行。《非戰公約》已因同時發生的英法海軍協定案而失去世人不少的信任心。公約於1929年開初在美國經元老院批准；但在同一星期中，國會即通過新建造1萬噸的巡洋艦15隻之海軍案，以示對英競爭。就全體看來，不能不說，從1925年羅卡諾會議以後，至於1929年之初，其間國際政局，實呈逆轉之勢。 但1929年春季以來，國際形勢，因為英美兩國方面事狀之變更而大改善。美國新總統胡佛（Hoover）就職之後，對於國際問題，表示積極的態度；在4月中，美國已將裁減海軍之希望宣布於日內瓦。加以6月中，英國工黨繼保守黨組織內閣，美國提議更得到同情的贊助；新總理麥克唐那就職後，隨即與美國駐倫敦大使達威斯（Dawes）開始交換意見。隨後麥克唐那且於10月初親至華盛頓與美總統會商其結果，則英美兩政府關於海軍平等之諒解成立，而決定召集英、美、法、意、日五國海軍會議，定於1930年1月在倫敦開會。於是1921年華盛頓會議未能完成之海軍全部限制事業，可望於1930年倫敦會議完成。英國工黨內閣之成立，在他方面尚有助於國際政局的改善。依英國代表在海牙賠款會議之堅決主張，萊茵撤兵問題，完全解決：不但英國宣布即時撤兵，法國亦約定於1930年6月底全部撤盡。同時德國賠款問題，亦依「楊格計劃」（Young Plan）之採行得一最後的決定。英俄復交談判，亦隨工黨內閣之成立而開始；此項談判中間雖經停頓，但卒於9月中告成；其結果是，兩國決定恢復外交關係，並隨後開議各種懸案。此等事實，足以表示1929年國際政局之轉機。