法國革命史 · 第三章 熱月反動和1795年和約
熱月黨人正迫害雅各賓黨人，瓦解革命政府。他們打著反對「嗜血兇犯」的旗號推行白色恐怖，破除經濟統制和社會民主。資產階級從此奠定了和鞏固了1789年革命賦予他們的統治權，這是熱月九日事變的真實本質。在這個意義上，迫害忿激派和科特利埃集團正是熱月事變的前奏。可是，由於失去了經濟統製作後盾，貨幣便隨即徹底崩潰，共和國喪失了繼續作戰直至實現全面和平的能力。熱月黨人自稱要重建自由制度，但他們帶來的經濟破產和戰爭卻只會損害自由制度。
一、革命政府的解體
羅伯斯庇爾的敵人在平原派的幫助下渡過了難關後，仍緊緊抓住政權不放。國民公會決心對雅各賓黨和無套褲漢進行必要的處置，拒不恢復立憲政府；由於特別擔心又一次落入圈套，國民公會趕緊把行政權力置於自己的控制之下。從熱月十一日（1794年7月29日）起，它通過法令，規定各委員會每月改選四分之一的成員，而且每名委員落選後必須間隔一月才能重新當選。一個月以後，除卡諾一人仍留用一些時候外，曾主持過恐怖統治的人全部被除名。國民公會的議員們為自己終於能粉墨登場而高興，接二連三地走馬上任。都埃的梅蘭和康巴塞雷斯等人從此得勢，但當權者已不再享有以往的那種權威。
果月七日（8月24日），救國委員會失去了統轄一切的大權，只管作戰和外交事務。行政機構隨著實行了清洗，內政和司法的權力移交給了法制委員會。代行各部職權的十二個執行機構分別置於議會的十二個主要委員會的管轄之下。議會再次向外省派遣大批特派代表；如同以往一樣，他們任意曲解中央政權的政策。權力的分散使國家陷於無政府狀態。
最後，輿論界猛烈向恐怖主義的強制手段開火。熱月九日事變的第二天，牧月法律便停止執行。大傷元氣的革命法庭暫停了工作。改組後的革命法庭也不再動輒殺人，而以犯人沒有反革命動機為藉口，給予寬大釋放。嫌疑犯陸續獲釋出獄。監視委員會遭到了猛烈的攻擊，從果月七日起，每縣只保留一個。革命政府的名義依然存在，但已失去了它的三個主要特徵：穩定、集權和強制。
平原派對熱月反動是否會被反革命所利用自然不無戒心，因而號召全體共和分子團結起來。國民公會決定給予已故的馬拉以先賢祠名人的榮譽；徹底實行政教分離，教會事業費於共和二年「無套褲漢二日」（1794年9月18日）正式取消。但從熱月末開始，山嶽黨人和雅各賓派對釋放嫌疑犯群起抗議。在馬賽，無套褲漢發動暴亂，反對國民公會特派員。共和派的分裂使右派——吉倫特派的餘黨或自稱的吉倫特派——重新抬頭，塔里安、弗雷隆、洛萬便是右派的最早發言人。報紙也變得多了起來，幾乎清一色地持熱月黨立場。沙龍又重新開張。節日慶典在平等宮舉行。卡瓦魯斯如今已是塔里安夫人、「熱月的聖母」和全巴黎的風流人物。金融家和投機家重新登上被政客們占去的寶座。平原派的共和分子自覺自愿地接受上流社會的感染；他們對道德說教早已聽厭，自然願意開戒取樂。
反動分子不僅要平原派把山嶽派的成果全部破壞，而且還要把恐怖的矛頭指向雅各賓派和無套褲漢，藉以報仇雪恨。果月十二日（8月29日）和共和三年穡月十二日（1794年10月3日），勒庫恩特爾兩次指出，各委員會原來的成員關於他們與羅伯斯庇爾意見並不一致的說法純屬謊言，並要求對他們提出控告。平原派卻不肯走得那麼遠：他們過去讓各委員會放手去干，現在當然不情願自己來審判自己。對於那些搞恐怖統治的從犯，平原派的政策只是主張懲罰其中為非作歹、觸犯刑律的分子。但外部的壓力再次迫使他們改變了決定。
反動分子力圖復活地方自治運動，並讓「紈袴子弟」結成武裝團伙，其中除逃兵外，還有許多在老闆的鼓勵下來湊熱鬧的店鋪夥計。這幫人在各區發號施令，橫行霸道，街上見到愛國分子便棍棒交加，緊追不捨，而警察則旁觀慫恿。雅各賓派無力進行抵抗，他們尚不是具有嚴密紀律的階級政黨；儘管經過多次清洗，俱樂部的成分仍很複雜。何況，人們在俱樂部始終只是發點議論，至於行動，這要在公社、革命委員會、各區、國民衛隊的範圍內民主地作出決定；而這種政治民主制之所以能夠實行，完全是由於政府的軟弱和容忍。如今，這些手段已不復存在。國民公會於共和三年穡月二十五日（1794年10月16日）重申制憲議會臨解散前發布的禁令，不准各俱樂部互相串聯和進行集體請願，從而使俱樂部陷於癱瘓。最後，無套褲漢各自要去上工，群眾行動只能「偶一為之」，而他們的敵人則隨時隨地都處於動員狀態。
前年冬季，卡里埃曾把一百三十二名南特人解送巴黎革命法庭受審；南特人在開審後均獲釋放，但法庭的辯論卻又涉及卡里埃是否有罪的問題。國民公會在修改了有關議員的訴訟程序後，開始審理這一案件，由此引起的一場風波終於使溫和的熱月黨屈從於新的恐怖分子。弗雷隆為威逼溫和派不再猶豫，於霧月二十一日帶領一夥「紈袴子弟」衝擊聖奧諾蘭街的俱樂部，政府趁機封閉該俱樂部。卡里埃被解往革命法庭，後來於霜月二十六日（12月16日）被押送斷頭台處死。八天前，國民公會剛恢復了在5月31日革命後被捕或被開除的七十八名議員的資格；在這批備受迫害和報仇心切的議員的增援下，右派的攻擊更變本加厲。雪月七日（12月27日）成立了一個調查組，負責審理比約、科洛、巴雷爾和瓦蒂埃的案情。調查在不慌不忙地進行中，而武裝團伙在街頭則大打出手，砸毀馬拉的胸像，把他的骨灰從先賢祠遷出；在劇院裡，《人民覺醒曲》代替了「嗜血兇犯」的《馬賽曲》。反動勢力在外省正日益加強；紈袴子弟同回國的流亡者和頑固派神甫相結合，開始採取行動。在南方出現了「耶穌團」和「太陽團」，他們的攻擊矛頭不僅指向雅各賓派，而且指向國有產業購置者、憲政派神甫和1789年的全體愛國分子。共和三年雨月十四日（1795年2月2日）發生的首次大屠殺標誌著白色恐怖在里昂的開始。
既然天主教徒站在反動分子的一邊，右派便想改善他們的處境，而西部的局勢恰好幫助右派從平原派那裡爭得一些讓步。這是本階段的最後一個特點。沙列特和斯托弗萊始終控制著旺代地區的鄉村；在熱月九日事變發生前，舒安黨的活動在羅亞爾河以北地區有了發展。該地區的政府軍司令奧什和屬於熱月黨人的國民公會特派員一致認為，如果不把教堂還給頑固派神甫，如果不給他們傳教的自由，叛亂將永遠不能結束。共和三年雨月二十九日（1795年2月17日），同沙列特締結的拉若內協議獲得了國民公會的批准，除同意停戰外，還答應把叛軍發行的公債當作賠償戰爭損失由國家負責償還。共和國甚至給叛軍官兵發餉，並許諾永遠不把他們派往邊境。後來，同斯托弗萊和舒安黨也達成了類似的協議。
從此，怎麼能不讓其他法國人恢覆信仰自由呢？何況，信仰自由在名義上從未被取消過。憲政派神甫不顧地方當局採取什麼態度，紛紛在各地恢復做彌撒，頑固派神甫則在暗中舉行宗教儀式。國民公會於風月三日（2月21日）根據布瓦西·唐格拉斯的報告，重申宗教慶典不受干擾。但它同時確認政教分離原則：共和國既不給教會蓋教堂也不給予任何津貼；祭禮仍嚴格地限於私人行為，不得在公眾場合揚幡，敲鐘或穿教服。
妥協畢竟不是長久之計。在旺代地區，奧什預見到，妥協並未解除民眾的武裝，叛黨隨時有重開戰事的手段。叛黨頭目也正有這種想法。奧什從截獲的信件中證實了科爾馬丹男爵的不軌行為，於牧月五日（5月25日）將他逮捕。此外，風月三日法律不能滿足天主教徒，他們所希望的是要收回教堂和恢復公開布道。還有，雖然頑固派神甫在西部已重新立足，而針對他們的法律卻仍然有效。到了春末，熱月黨即使對眾所周知的王黨分子也沒有任何要求可拒絕了。一場經濟危機又使平民蠢蠢欲動，整個資產階級正團結起來對付平民。
二、金融危機、經濟危機和白色恐怖
上面已經說到，排斥恐怖分子雖然引人注目，但不是熱月反動的實質。城鄉大小資產階級最痛恨的還是經濟統制。國民公會也有同樣的想法；在終於能夠自己做主以後，它又回到了它所念念不忘的經濟自由上來。
國民公會從霧月開始調整限價和修改實物徵集制。隨著恐怖的矛頭轉而指向雅各賓派，限價和實物徵集制變得越來越難以執行。反對經濟統制的人直接攻擊官僚機構、貿易管理委員會和國有化企業，指責它們專權、瀆職和浪費。何況，經濟統制的推行者不正是應予排斥的恐怖分子嗎？春季將發生饑荒；必須使商人和中立國都能任意進口，以便取得糧食和利用藏匿在國外的資本。國民公會根據蘭代的報告，同意增設一個由商人組成的理事會協助貿易管理委員會工作，並由佩勒戈出任理事長。但在執行限價的條件下，怎麼能做買賣？限價終於在共和三年雪月四日（1794年12月24日）宣布廢除。在幾個星期內，對外貿易、匯兌業務和鑄幣交易先後獲得了自由，交易所也重新開放。軍火製造廠停辦了，政府於風月又同朗歇爾和賽爾·比爾等軍需商洽談合同。大資產階級得到了滿足，但沒有完全滿足。在國內，為了供應市場，徵購制度依然執行。新成立的「供應管理委員會」仍以國家名義享有先購權，人們不得不依賴該管理委員會供應物資，因為軍需商不能履行合同。
放棄經濟統制必然導致一場可怕的災難。物價暴漲，匯兌下跌，共和國註定要發生通貨膨脹和貨幣破產。在共和三年熱月，指券的價值只等於面值的百分之三；農民和商人只接受鑄幣。共和三年穡月三日（1795年6月21日），國民公會根據發行日期的先後，按「比例級數」降低指券的面值，從而自己把指券搞垮。熱月二日（7月20日），它規定地產稅和地租的半數必須用實物繳付，接著又恢復了山嶽派所取消的開業稅和動產稅。公職人員的薪金按麵包價格指數浮動。貨幣崩潰造成的衝擊非常猛烈，使經濟生活幾乎停頓下來。工資當然不能跟上價格的上漲，由購買力下降造成的市場緊縮甚至迫使某些企業停產。例如，律特里礦區便停止了開採。
饑荒大大加劇了危機。市場徵集的做法最初準備僅維持一個月，後不得不延長到穡月一日；農民幾乎不把任何東西送往市場出售，以免被迫接受指券。政府繼續向巴黎供應糧食，但已不能保證宣布的配給數量。其他城市的供應極端困難，於是又開始向農民登門購買或從外國進口。政府給各城市發一點購糧補貼，還允許他們借款購糧，但不得使用強迫手段。因此，市鎮限價變得比共和二年時更加嚴厲，儘管仍不能保證配給足夠的數量。農村零工處於無人雇用的狀態，他們的貧困往往達到驚人的地步。不少農民如同往常一樣，由於在售糧時收進鑄幣，交租納稅卻付指券，從通貨膨脹中獲利頗豐。通貨膨脹使債權人破產，而使債務人占了便宜。由此帶來的空前活躍的投機產生了新富人，養活了一些過花天酒地生活的紈袴子弟，他們的揮霍無度同平民階級的窮極潦倒形成鮮明的對比。
輕率地恢復經濟自由所造成的不可克服的困難使政府陷於極度的衰弱之中。沒有財力和物力，政府不能進行有效的統治，危機產生的社會動盪差一點使政府垮台。食物匱乏在初春已使國內民變蜂起。巴黎再次發生騷動；無套褲漢聽任熱月黨人打倒了山嶽黨，如今卻開始懷念共和二年的制度，因為他們沒有工作，也沒有麵包。熱月黨人指責山嶽黨挑動無套褲漢鋌而走險：國民公會於芽月二日（3月22日）開始討論關於對救國委員會四名原成員提出指控的問題，並於八日開始審訊富基埃–丹維爾和革命法庭的法官。反動分子聲稱準備起草新憲法。關於雅各賓派的活動，雖然查無證據，但起義者的口號確實是「要麵包和1793年憲法！」在貧困和政治騷動的配合下，1789年和1793年的氣氛又重新出現。但這一次，從共和分子到舊制度的擁護者的整個資產階級都團結起來對付平民運動，共和二年的經驗使他們懂得了階級紀律的重要。他們現在還掌握著政權。相反，平民階級卻由於其最年輕和最活躍的成員已經從軍而處於組織渙散的狀態，因而在芽月十二日（4月1日）的起義行動中，一群烏合之眾在衝進國民公會後，很快就被富人街區的國民衛隊所驅散。這次行動的結果只是使反動更變本加厲。在十二日至十三日的夜間，國民公會決定把比約、科洛、巴雷爾和瓦蒂埃不經審判放逐到圭亞那；幾天後，國民公會又下令逮捕康蓬等二十餘名議員；二十一日（4月10日），下令將參與恐怖行動的暴徒解除武裝；二十七日任命一個由十一人組成的憲法起草小組。花月十八日（5月7日），富基埃–丹維爾和革命法庭的十四名法官被送上了斷頭台。
巴雷爾並未被放逐；瓦蒂埃則躲藏了起來，從此銷聲匿跡；康蓬跑到了瑞士。平原派猶如驚弓之鳥，再也不敢吱聲。但是，隨著饑荒的蔓延，民心更加不穩，必須採取對策。部隊在實行混合編制和恢復紀律後，已掌握在國家手裡，政府認為可以讓巴黎西部各區的國民衛隊配合軍隊進行鎮壓。軍隊自1789年以來第一次開進了巴黎，接受了打擊起義平民的任務。牧月事件是具有決定意義的轉折點。
牧月的平民起義來勢更加兇猛，但仍像芽月十二日起義那樣一哄而起。牧月一日（5月20日），群眾衝進議會，殺死了議員費羅。政府等著山嶽黨受到牽連，再著手驅逐群眾，結果鬧事被輕而易舉地鎮壓下去。牧月二日，群眾被當局關於和解的甜言蜜語所說服。軍隊於三日包圍了巴黎市郊聖安東尼區，疲勞和飢餓迫使群眾在第二天放下武器。如果要確定革命在哪天最後失敗，人們或許應該說是在牧月四日，因為革命的活力正是在那天被扼殺的。
從那天起，白色恐怖大肆猖獗。一次軍事審判竟判處三十六人死刑，其中包括六名山嶽黨人，他們是「牧月的烈士」。牧月五日至十三日，巴黎各區展開了廣泛的清洗運動，一千二百人被逮捕，一千七百人被繳械，巴黎的平民運動從此一蹶不振。國民公會下令逮捕除卡諾和科多爾的普里厄以外的原救國委員會全體委員以及十餘名議員。在外省，原奧倫吉委員會的委員和勒蓬等恐怖政策推行者均被處決。許多雅各賓分子被追查和撤職，受虐待和威脅，被迫紛紛出逃。在法國東南部的里昂、隆勒索尼埃、布爾、蒙貝里松、聖艾蒂安、艾克斯、馬賽、尼姆和塔拉斯貢等地，雅各賓分子先遭監禁、後遭屠殺。耶穌團和太陽團任意捕殺愛國分子。土倫的無套褲漢拿起了武器，起義失敗後，被押送軍事法庭受審。
右派始終把對敵嚴和對己親巧妙地結合在一起，國民公會決定償還流亡者和服刑者的財產，赦免聯邦主義者，取消革命法庭和公民證。它於牧月十一日（5月30日）決定把教堂交回給教徒。恢復祭禮雖然加快了宗教的復甦，但教會內部的和睦卻未能實現。一方面，關於不准公開舉行宗教儀式的禁令依然存在；在重新開放的教堂里，法令規定每旬的慶典由憲政派神甫和羅馬教神甫共同主持，從而引起教徒間不斷的衝突。此外，法令還要求祭禮的主持人必須聲明服從法律。憲政派神甫接受了法令，並在格雷古瓦的領導下恢復了教會組織。至於羅馬教神甫，一部分跟著原聖蘇爾皮斯教堂堂長愛姆里表示服從法律，至於那些拒絕服從法律的教士，他們繼續從事地下傳教活動。
平原派再次感到驚慌。在里昂恢復秩序後，公安委員會不顧巴黎各區的反對，開始釋放雅各賓分子，外省的地方當局也紛紛這樣做。但是，對於仍然主張實行共和制的熱月黨人來說，最可怕的事還是王黨不再掩飾他們的希望。在國民公會的議員中，打算同王黨結成同盟的人為數不少，他們自然不甘心束手就縛；王黨內部在關於作出多大讓步的問題上，意見也很不一致。有的主張修訂製憲議會制訂的各項法令和以路易十七的名義進行統治，有的則堅持恢復舊制度。尚未登基的太子於牧月二十日（6月8日）在丹普爾堡不幸夭折，這對君主立憲派是個打擊。普羅旺斯伯爵便在維羅納自稱路易十八，並於6月24日發表宣言，聲稱將懲罰革命黨和復辟舊制度。溫和派別無出路，只得同平原派的熱月黨分子妥協，企圖通過一個雙方都能接受的新憲法。他們認為，主張推行君主專制的王黨分子如果再次勾結外國挑起內戰，將會犯莫大的錯誤。而王黨中的極端分子確實有這樣的企圖。巴黎王黨的一個聯絡站於6月曾向萊茵軍團司令庇什格律進行策反；在弗朗什–孔代和南部地區，王黨竭力準備暴動，以迎接外國入侵。舒安黨於牧月初又拿起武器，以配合亞多瓦伯爵在澤西設立的聯絡站的活動和響應英國終於宣布的遠征。他們的暴動偏偏選錯了時間，因為反法同盟正在瓦解。王黨極端分子的冒險舉事對革命反而有利。
三、熱月黨的外交
既然法國同歐洲仍處於戰爭狀態，革命政府的垮台、經濟統制的放棄和貨幣的破產自然給軍隊帶來了災難性的後果。軍隊中不斷有違抗命令和臨陣脫逃的事情發生：在共和二年，逃兵要受追究，到了共和三年，卻聽任他們回家，參加巴黎各區紈袴子弟的團伙，甚至投靠王黨和舒安黨。其中許多人當然有各種藉口。祖國已不再處於危急之中。戰爭也似乎暫停進行。而且，在大舉徵兵命令發布的周年日，年滿十八歲的未婚男子不再應徵入伍：唯獨1793年入伍的士兵將無限期地在軍隊服役。總之，從3月起，軍隊名義上有一百一十萬人，而真正在編的只剩四十五萬，缺額現象在夏季變得更加嚴重，因而法軍在萊茵前線終於喪失了兵員眾多的優勢。物資和裝備狀況也大同小異，軍需的製造和運輸已交給商人經辦，但又不能給商人付賬。
幸而，軍隊的混亂沒有立即影響戰局，熱月黨仍能占領荷蘭以及幾乎整個萊茵河左岸地區。正當法國已無力同反法同盟作戰時，反法同盟卻自行瓦解了。正當法國陷於被迫謀和的絕境時，許多敵對國家也同樣急切地希望和平。普魯士自1794年11月起開始在巴塞爾同法國談判；身在巴黎的卡萊蒂伯爵有意代表托斯卡納進行談判。最後，西班牙也聯繫談判事宜。
熱月黨打算同各國分別進行談判，以便分化敵國的同盟。此外，全面談判會曠日持久，英國和奧地利會趁機從中作梗。熱月黨還打算建議普魯士和西班牙同共和國採取聯合行動：這是丹東外交的復活，也是反奧傳統和家族同盟的復活。丹東的政策在1793年春不但沒有任何成功的希望，而且使法國的處境更加危急，因為在當時，法國連戰連敗，國土遭到了入侵。如今，軍事勝利使丹東的政策不但變得無害；而且完全可能被接受。實際上，能否如此迅速地使各國國王答應同弒君者握手言和還是個疑問，但人們可以試一試。
無論是和談或結盟，熱月黨都打算以此為手段，迫使以奧地利為首的其他參戰國放下武器。至於其他參戰國能堅持多久，這取決於法國的條件。英國肯定會在最後才肯讓步；如果法國企圖吞併已占領的大片土地，即使經過多年以後，英國也還不肯善罷甘休。國民公會在1793年不由自主地把法國版圖擴展至「自然邊界」，併兼並了薩瓦、尼斯、比利時和萊茵河左岸地區。共和二年的救國委員會大概認為，在未經公民投票通過和具有憲法效力前，這些決議與己無關。但在熱月九日事變後，這些決議迅速成了派別之爭的焦點。反革命派大肆鼓吹不惜一切代價實現和平（在這個問題上，大多數國民贊成他們的主張）和放棄占有的外國領土（這一立場是由他們同敵人的勾結所決定的）。共和派則譴責這些「恢復舊邊界」的論調是叛賣，他們力圖把取得自然邊界同保衛革命聯繫在一起。
共和二年救國委員會的政策已朝這個方向邁出了第一步，它激發民族感情，命令把甘願忍受奴役的人民當作敵人對待。出於對國家的安全、利益和榮譽的考慮，人們終於把自然邊界作為軍事勝利的保障和獎勵而肯定下來。何況，軍隊決不會同意放棄自然邊界，而軍隊在共和國占著越來越重要的地位。即使革命政府恐怕也難以解散軍隊，在共和三年危機四伏的歲月，這更是件不可能辦到的事情。何況，正因為共和精神在軍隊中保存得最好，熱月黨才號召軍隊保衛國民公會。如果要原封不動地維持軍隊，就必須使軍隊有仗可打。尤其，現在軍隊反而成了國家的供養者。在軍隊的保護下，有關部門把被占領國家的物資，包括藝術品在內，統統搬回法國；救國委員會曾發出通令，對於人們把被占領國家同法國合併的願望要置之不理，因為立即實行兼併會妨礙搬遷工作的進行。熱月黨撤銷了原有的搬遷部門，斥責雅各賓分子的劫掠行為；法國在比利時的布魯塞爾和萊茵地區的亞琛分別設置了行政機構，萊茵地區被劃分為七個縣；這兩個行政機構向地方當局強制徵集實物，支付指券，在1795年前始終按限價付款。指券在巴達維亞共和國也實行強迫流通；熱月黨在同該共和國談判中，首先強調戰爭賠償，把該國的大批熱那亞匯票和瑞士支票據為己有，以應付萊茵戰役和阿爾卑斯戰役的軍費開支。在把被占領國家的油水榨乾後，法國又躍躍欲試地企圖實行兼併，防止當地反法情緒的抬頭，進一步再征服其他國家，以保證軍需供應和充足國庫資金。這樣，困難自然越來越大，而熱月黨已失去了控制局面的能力。
最初，他們對1793年的兼併避而不談，經過長時間的猶豫後，他們內部出現了意見分歧。分歧的焦點並不在有關薩瓦和尼斯的問題上，而在於如何對待比利時，特別是萊茵河左岸地區。在征服和放棄之間，還有另一個方案，即根據戰略需要局部調整邊界：只要把桑布爾河和默茲河之間的地區（那慕爾和盧森堡）併入法國版圖，法國的安全也就有了充分的保障。因此，溫和派和君主立憲派都熱衷於這個中間方案。對於比利時，共和派普遍主張實行兼併。但在1795年夏季，都埃的梅蘭和蒂翁維爾的梅蘭等人都認為萊茵地區的日耳曼居民不可能被法國所同化，反對把該地區併入法國；另方面，亞爾薩斯人勒貝爾則堅持主張兼併，認為不把萊茵地區併入法國，就不能保證亞爾薩斯不受外來的入侵；西哀士則決心把國界推向萊茵河邊，以便利用普魯士由此取得的補償，調整德意志帝國的版圖。這些問題一直拖到督政府成立仍遷延未決。由於熱月黨人始終拿不定主意，他們從一開始就注意不束縛自己的手腳。同普魯士簽訂的巴塞爾協定雖然沒有就上述問題作出任何決定，卻為熱月黨人指出了前進的方向。他們從此同反法同盟諸國懷有共同的意圖，只要自己能得到一點好處，就可以談判講和。人權已被拋到九霄雲外；被兼併地區的人民所能獲得的利益掩蓋著各有關民族將遭受的踐踏。救國委員會同托斯卡納締結和約所造成的既成事實在1795年2月19日終於被國民公會所追認。該委員會在風月二十七日（3月13日）還爭取到了起草秘密條約的全權，簽訂的條約從此不再提交國民公會批准。
四、巴塞爾協定和海牙協定（1795年4月至5月）
普魯士的使者梅耶因克於1794年11月22日到達巴塞爾，但談判並無進展。弗里德里希–威廉願意談和，卻不知如何談好。像往常一樣，他周圍的大臣分成對立的兩派，而他則在兩派之間搖擺。一味追求領土利益的大臣把注意力集中在波蘭，主張不惜一切代價同法國立即單獨媾和。他們不打算防守美因茲，如果法國堅持要萊茵河左岸地區，他們認為正好藉機要求向德意志帝國方面擴展。在這些問題上，豪格維茨同其他大臣現在是一致的。相反，當時主管普魯士在法領地的哈登堡卻力排眾議，指出國王不該在德意志帝國中一意孤行，從而喪失自己對其他王公的影響。他只同意全面媾和，或至少由整個德意志帝國對法媾和。12月22日，帝國議會要求由普魯士居間對法談判；萊茵的王公也希望和談。巴伐利亞對奧軍進駐曼海姆處處刁難，不給支持，致使該城於12月24日投降。哈登堡主張保護其他王公的利益，希望以此擴大普魯士的勢力；但是，為了爭取王公們的信任，他必須首先排除肢解德意志帝國的一切可能。由於他出身於漢諾威王族，大臣們紛紛指控他把德意志帝國置於普魯士之上。普王仍不甘心同弒君者妥協和拋棄盟友，因而樂於聽從哈登堡的意見。
其他大臣的主張終究占了上風，因為促使弗里德里希–威廉進行和談的理由絲毫沒有減弱：普魯士在東線的處境變得越來越糟。攻陷華沙後，葉卡特琳娜二世在波蘭又為所欲為，到處推行恐怖統治；大肆逮捕愛國派貴族，把他們遣送到西伯利亞流放，沒收被流放的和逃往國外的貴族的土地，分封給她的寵臣。她決心進行第三次也是最後一次瓜分波蘭，以便把俄國邊界推進到布格河一線；她並不打算把普魯士完全排斥在外，因為這樣會引起普俄兩國兵刃相見，而她對此既不願意又無可能，打一場俄土戰爭更合她的心意。何況，儘管內部分歧重重，三國狼狽為奸的局面畢竟依然存在。葉卡特琳娜始終希望粉碎法國革命；為了牽制普魯士，她本應該讓奧地利也同法國和談。無論如何，她決意把弗里德里希–威廉限制在一隅之地，而把普軍占領的帕拉丁地區的克拉科夫和桑道米爾劃歸奧地利。葉卡特琳娜縮小普魯士占領區既能恢復德意志兩強之間的均勢，又能不付任何代價同奧皇實現和解。自年初以來，圖古特接二連三地向聖彼得堡表示善意，聆聽女皇的意旨。他在1794年11月29日給路易·科本澤爾下達的指令中表示，只要俄國女皇贊同奧國用尼德蘭換取巴伐利亞，並從法國方面或威尼斯方面額外割取一塊土地，奧國準備承認對波蘭的第二次瓜分。對於第三次瓜分波蘭，圖古特強調必須扼制普魯士的野心和讓奧地利同時取得克拉科夫、桑道米爾以及盧布林和臘多姆。雙方毫無困難地達成了一致意見，並於1795年1月13日簽訂了協定。協定的前半部分事後向普魯士作了通報，確定了解決波蘭問題的最後方案，僅同意分給弗里德里希–威廉包括華沙在內的波蘭北部，以涅曼河和布格河為界。後半部分準備暫時保密，由奧國作出保證，在未來的對土戰爭中同俄國結盟。自8月以來被撂在一邊的普魯士大使陶恩青已把俄奧密謀通報了國王。弗里德里希–威廉因而於1794年12月18日決定把眾所周知的親法分子戈爾茲派往巴塞爾。在准許巴特勒米開始談判前，救國委員會要求對方先派人來巴黎接洽：它想親自摸清普魯士的意圖，並想藉以表明，是普魯士主動要求和平，從而加強自己的威望。因此，哈尼埃於1795年1月6日來到巴黎，聽取共和國方面的觀點；幾乎就在同時，莫倫道夫放棄了美因茲和向威斯特伐利亞撤退。巴特勒米於是接到通知，普魯士準備同意法國對萊茵河左岸地區的兼併。救國委員會為誘使普魯士作出不再反悔的保證，向哈尼埃表示可讓普魯士獲得補償。巴特勒米起草了協定草案；為了鋪平道路，他特意指出，此項條款暫時保密，因為要奧地利割讓土地的問題勢必等到德意志帝國同法國締結和約後才能解決。
可是普王仍在猶豫。英國派人在柏林活動，但還不敢出錢收買，因為收買反而會促使普魯士倒向法國一邊。在這期間，戈爾茲於1795年2月5日去世，普王選了哈登堡接任談判代表，這顯然是主戰派的一個勝利。哈登堡確實竭力拖延和談，設法延至3月18日才到達巴塞爾，並提出了一個新方案，企圖確保普魯士的中立和使普魯士至少同部分王公保持一致，也就是說，要劃定一條分界線，使作戰雙方在包括漢諾威在內的德意志帝國北部地區脫離接觸。救國委員會大聲提出抗議；芽月十日（3月30日），儘管在威斯特伐利亞還有八萬名普軍，救國委員會一致主張對普魯士下達最後通牒。哈登堡對此正求之不得，便利用法國的反對竭力拖延時間。但在3月31日，國王發信通知哈登堡，只要法方有所讓步，便應立即談判簽約：國王急於要把威斯特伐利亞的軍隊運往波蘭。巴特勒米沒有把救國委員會的最後通牒送達對方，斷然承擔責任，於芽月十五日至十六日（4月4日至5日）夜間簽署了和約。巴特勒米的處置顯得尤其恰當，因為芽月十二日事件已使救國委員會改變了主意。救國委員會確實感到高興，因為普魯士是承認共和國的第一個大國。但往深處一想，有人又拉長了面孔。普魯士對外僅宣布了中立，它甚至依靠分界線保護了漢諾威。巴特勒米正確地指出，分界線也保護著荷蘭，而根據秘密條款，弗里德里希–威廉拋棄了陸海軍統領。
實際上，救國委員會所以下令加快完成巴塞爾的談判，這是因為它懷疑荷蘭會依賴普魯士。達代爾斯和省三級會議於風月二十日（3月10日）派往巴黎的代表勇敢地拒絕了救國委員會的嚴酷要求，聲稱他們曾對本國同胞作了保證，要用他們對法國的忠誠換得共和國的寬宏。他們於芽月十日接到了最後通牒，並立即獲悉巴塞爾協定已經簽訂。勒貝爾和西哀士動身前往海牙，迫使荷蘭於花月二十七日（5月16日）簽訂和約。荷蘭割讓了佛蘭德、馬斯垂克和文洛，並與法國訂立了攻守同盟，答應擴大海軍和陸軍，並供養一支二萬五千人的占領軍至戰爭結束。尤其，荷蘭還償付了一筆高達一億荷盾的賠款。此外，為了整頓貨幣，荷蘭不得不自己掏錢賠償三千萬里佛的指券。在捲入對英戰爭後，荷蘭立即被奪走了部分殖民地，貿易因此大傷元氣。
與此同時，巴特勒米同西班牙的使者伊利奧特在巴塞爾開始了會談，談判同時也在巴約訥舉行。戈多伊在黑山戰役前進行的試探無非是想在法國南方為路易十七開闢一個王國和恢復忠於羅馬教廷的天主教。救國委員會方面則要求取得吉普斯夸、聖多明各和路易斯安那。路易十七的夭折使第一個困難自動消失；接著，蒙賽發動了攻勢，打破了西班牙中部防線，把左翼推向畢爾巴鄂，沿埃布羅河占領了維多利亞，直至米朗達。基貝隆之戰終於使救國委員會降低了要求。法國滿足於對方宣布中立，僅從西班牙方面取得聖多明各。
剩下的問題便是同奧地利和談。在這方面，成功的希望看來不大。圖古特在穡月剛拒絕了救國委員會的建議，因為提出的條件總是過高。葉卡特琳娜在聽到關於巴塞爾和約的消息時非常憤怒，當即向不久前併吞的庫爾蘭地區增兵四萬。至於皮特，除了在倫敦已答應給奧地利一筆貸款外，又把他笨拙地拒絕給予普魯士的補貼送給奧地利。英奧兩國於5月20日訂立了一項新的同盟協定，英國答應出資六十萬英鎊，供奧地利維持二十萬軍隊之用。俄國於9月28日在同盟協定上也簽了字。圖古特在其盟國的撐腰和保護下，對在波蘭分得的土地也心滿意足，認為自己完全有能力去恢複比利時。然而，關於第三次瓜分波蘭的決定尚未通知普魯士，圖古特對威尼斯也還懷有覬覦之心，假如法國提出平分尼德蘭的方案，他或許會同意接受。可是，救國委員會既然排除這個方案，它至少可以試圖聯合德意志帝國的各王公，使奧地利陷於無能為力的地步。哈登堡在花月二十八日（5月17日）簽署了劃界而治的協議後，正朝這個方向努力。帝國議會於7月3日決定接受普魯士的調解，在保證帝國完整的基礎上同法國締結和約。奧國皇帝對這一決定持保留的立場；假如皇帝斷然拒絕，王公們無疑會不聽他的號令，黑森–卡塞爾諸侯國於8月28日已作出了榜樣。哈登堡指出，一切都取決於法國，只要法國放棄萊茵地區的領土要求就夠了。巴特勒米對此正中下懷，而救國委員會則在牧月和穡月仍下不了決心，都埃的梅蘭認為兼併萊茵地區不無缺點；程度不同地追隨君主立憲派的奧布里、昂利–拉里維埃爾、加蒙、布瓦西·唐格拉斯則堅持恢復原來的邊界。但是，勒貝爾和西哀士在霧月回到了救國委員會，兼併的主張在委員會中又占了多數；恰巧在那時候，君主極權派和英國開始策動叛亂，這反而穩定了國民公會中平原派的革命感情。
五、共和四年葡月十三日事件和基貝隆之戰
溫德海姆於1794年7月參加政府後，英國政府中終於有人明確主張推行出征旺代和布列塔尼的計劃了。鄧達斯反對這一計劃，皮特表示冷淡。他對保王黨給予反法同盟的幫助不屑一顧；從1794年10月起，他派駐巴塞爾的代理人維克海姆用巨款資助君主極權派和君主立憲派。皮特個人希望君主立憲派能取得成功；因為熱月黨打算恢複選舉制，和平復辟的希望又重新抬頭。如果君主極權派堅持動武，皮特預計這類行動必遭失敗，他並不願意去犧牲原已感到不足的那一點兵力。但是，在普伊澤的慫恿下，皮特終於作了讓步。普伊澤雖然屬於君主立憲派，卻建議招募幾團部隊搞一次登陸行動，兵員大部分來自德意志各國的流亡者，也有一些自願入伍的囚犯。
英國海軍擊敗了維拉雷的艦隊，穿著英國軍服的埃爾維利師於穡月九日（6月27日）在基貝隆半島登陸。因埃爾維利和普伊澤爭奪指揮權，登陸行動耽誤了時間，第二批登陸部隊松勃勒依師於7月中旬方才行動。奧什從截獲的情報得知這些行動後，挫敗了舒安黨的計劃：舒安黨僅搞了幾次偷襲，絕大部分居民沒有起來響應。共和軍挖壕設防封鎖了半島，於熱月二日至三日（7月20日至21日）晚間突破對方防線：流亡者或者被俘，或者跳海逃命。軍事法庭下令槍決了七百四十八名被俘者，其中四百二十八名為貴族。另一支登陸部隊占領了耶島，亞多瓦伯爵一度在那裡出現。沙列特為配合流亡者的登陸，重新展開了軍事行動。但伯爵不敢冒險向大陸發展，部隊於12月被運回英國。從長遠來看，整個事件的結果只是挑起了一場新的旺代戰爭。
但在當時，群眾中的反應相當強烈：人們對王黨的危險不能再視而不見。在7月14日的周年紀念日，《馬賽曲》又大聲高唱，無套褲漢和士兵又到處追捕「黑衣領」。平原派仍未同右派決裂；《人民覺醒報》保持了自己的地位；國民公會於熱月二十一日和二十二日（8月8日和9日）又下令追捕了富歇等六名山嶽派分子。此外，布瓦西·唐格拉斯於穡月五日（6月23日）作了關於憲法草案的報告，國民公會一致同意對草案的討論一直進行到果月五日（8月22日）。同一天，國民公會還決定，被控告和逮捕的議員將不能參加未來的立法團；次日，國民公會勒令取消各平民團體。
憲法應由公民投票批准，然後再選舉新的議會。出於保住個人地位的考慮，熱月黨人猛然覺察到，他們最危險的敵人並非是那些手持武器反對共和國的王黨分子，而是準備通過選舉取代國民公會的那些隱秘的王黨分子。熱月黨人雖然已排斥了山嶽派，但國民公會畢竟要對以往的一切負責；在鎮壓恐怖主義分子方面，熱月黨人不如王黨那麼堅決。更何況，貨幣危機和饑荒都會使任何多數派陷於絕境。通貨膨脹猶如決堤之水已無法控制：在取消限價時，紙幣流通額約為八十億，到了霧月一日（1795年10月23日），估計高達二百億。由於許多地區農業歉收，人們為保證市場供應，被迫恢復了糧食徵集制和關於必須在市場出售的規定。根據共和四年葡月七日（9月29日）法律——一直保留到1797年為止，除不再實行限價外，糧食仍按共和二年的辦法由國家統一管理。這使議會很不得人心。
因此，國民公會於共和三年果月五日和十三日（1795年8月22日和30日）決定，新任議員的三分之二共五百名必須在原國民公會議員中產生；在產生方式的問題上，由於意見不一，便同意交給選民挑選，但又指出，如果選民不遵照以上比例選舉，連任的國民公會議員可自行聘任，補足缺額。因此，議員聘任制雖然在共和八年才正式實行，但人們實際上早已想利用這種方式來排擠民主派和王黨，使忠於革命和共和國的「縉紳」得以當選。可是，右派投票贊同憲法恰恰是為了通過選舉取得政權；因此在整個法國，右派的擁護者對國民公會規定的選舉辦法提出了強烈的抗議。
憲法恢復了選舉保證金制度，但公民投票卻由全民參加，陸軍和海軍也不例外。投票結果表明憲法獲得多數擁護。由於新政權遲早總要把反對派排擠出國民公會，許多反對派大概也就心甘情願地接受憲法，或至多表示棄權。共和四年葡月一日（1795年9月23日），國民公會宣布憲法及其附屬條款均已被通過。
在巴黎，騷動日益發展。在勒佩蒂埃區（位於交易所附近，銀行家和投機家聚居的街區）的帶動下，巴黎各區創議成立聯區中央委員會，並邀請共和國的各初級議會響應首都的創議。果月二十七日（9月17日），夏托納夫–昂–提姆雷區發生了暴動。在這樣的威脅下，平原派與右派決裂：它重申針對流亡者和神甫的各項法律，於共和四年葡月七日（1795年9月29日）通過了有關信仰問題的新法律，強迫神甫承認人民的主權，並明確規定，凡反對出售國有產業或主張復辟君主制者，將受到刑事處分。平原派不再輕視無套褲漢的支持：葡月十二日（10月4日），它撤銷了關於解除恐怖主義分子武裝的措施，從而點燃了火藥的引信：王黨於葡月十三日發動了暴動，所有害怕革命政府反撲的人都追隨了王黨。
軍隊再次進行了干涉。由於軍方的首腦默努對反對派相當遷就，巴雷爾再次挺身而出，拯救了國民公會。他讓當時閒住巴黎的波拿巴充當副手，後者採取果斷的行動，粉碎了暴亂，並為自己的發跡作了準備。鎮壓行動並不嚴酷，僅槍決了兩名暴亂頭目，但事件本身卻具有深遠的意義。國民衛隊被解除了武裝；巴黎處於軍管狀態：巴黎的革命作用從此結束。平原派對右派積恨未消，逮捕了三名右翼分子。弗雷隆前往普羅旺斯制止白色恐怖。據認為，於葡月二十日（10月12日）開始的選舉僅保留了三百七十九名國民公會議員，而且幾乎全都是右派或有追隨王黨的嫌疑。因此，有人主張全面否定這次重選，塔里安甚至要求採取「救國」措施。面對這些聳人聽聞的言論，騷動逐漸趨向平穩。國民公會只是在霧月四日（10月26日）的最後關頭才同意實行大赦，釋放已被逮捕的原國民公會議員和許多恐怖主義分子。雖然如此，就像熱月九日事變後一樣，全體愛國分子團結起來反對王黨分子；羅馬教會的要求又被提上了議事日程；在這一要求的推動下，又開始實行獨裁制。
王黨的反撲所造成的結果還不限於此：共和派態度的轉變對外交政策產生了深遠的影響。
六、1795年戰役和兼併比利時
由於士兵生活條件日益惡劣和物資供應嚴重不足，茹爾丹和庇什格律率領的桑布爾–默茲軍團和萊茵軍團自冬季以來駐足不前。庇什格律如今背叛了熱月黨，開始接受孔代親王的補貼，這使熱月黨的力量大大削弱。孔代親王的收買沒有達到預期的效果，庇什格律不敢交出胡寧格一地。但是，庇什格律不同茹爾丹一起利用現有條件準備進攻，這對敵人至少也是一種幫助。
到了8月，作出決斷的時候來到了。德意志帝國皇帝同意了帝國議會關於在尊重帝國完整的條件下實現和平的議案。哈登堡重申，如果法國不放棄對萊茵地區的領土要求，普魯士就不能同法國結成聯盟。然而，瓜分波蘭的協議導致了奧普兩國的不和：1月3日協議終於在8月3日通告了柏林，兩國接著在會上發生了激烈的爭吵。救國委員會本可以放棄萊茵地區，同奧地利締約謀和。可是，革命精神在基貝隆戰役後有了新的高漲，兼併主義傾向占了上風，因而唯一的出路仍是戰鬥到底。明確的作戰命令接著下達給了將軍們。
果月二十日（9月6日），茹爾丹強渡萊茵河，克勒腓因退守邁恩河，使美因茲失去防禦能力。庇什格律本可從曼海姆出擊，抄克勒腓的後路；但他沒有集中兵力，僅派兩個較弱的師進攻，結果被敵軍堅決的抵抗所擊退。兩位將軍於9月27日會晤後，向救國委員會請示行動方針，卻遲遲得不到答覆。
應該承認，救國委員會正忙於監視巴黎各區，無暇顧及前線的軍事。但是，它卻抽出時間準備吞併比利時。都埃的梅蘭剛提出這一建議，就得到了卡諾的贊同。右派紛紛提出抗議。勒薩日指出：「救國委員會怎麼竟成了強盜窠？」他把罪責加在山嶽派頭上，忘記了兼併政策的發明權應屬於吉倫特派。國民公會於共和四年葡月九日（1795年10月1日）接受了關於吞併比利時的提案。此外，梅蘭還主張把邊界推向萊茵河一線，但又說此事可待全面和平實現後再作決定。
過後不久，事態表明這一和平不會迅速到來。在10月初，武爾姆澤爾從上萊茵趕到曼海姆城下；克勒腓也把茹爾丹打回了萊茵河彼岸，並擊潰了圍困美因茲的部隊。庇什格律不再輕舉妄動。在11月，奧軍反守為攻，進入帕拉丁地區，迫使法軍退回凱什河，並奪回了曼海姆。在這期間，俄國加入了英奧同盟，普魯士國王在無奈中於10月24日接受對波蘭的第三次瓜分。普國分得了華沙和納雷夫河以北地區。圖古特在東線已無後顧之憂，在西線也取得了勝利，並奪回了萊茵河左岸地區，因此他全力準備春季戰役。不能用武力實現和平的熱月黨人也把目光轉向併吞別國領土上，不再考慮和平。可是，他們將付諸實施的憲法是否允許他們把戰爭打下去呢？
七、共和三年的憲法
國民公會在其生存歷程中所出現的反覆，在議會史上也是極其突出的；它所推行的政策是那麼自相矛盾，因而乍一看來幾乎不可能找出其連貫性。但是，有一項政策畢竟是共同的：第三等級決心維護它在1789年對貴族的勝利。制憲議會與國民公會之間的鴻溝並不像人們所說的那樣深；從這一觀點看，甚至山嶽派也主張實現革命派之間的團結。
在山嶽派看來，國內戰爭和對外戰爭都要求有一個集權的政府，只要戰爭尚在進行，革命派就必須實行專政。山嶽派一方面依靠無套褲漢建立革命專政，另方面準備實現社會民主。第三等級內部出現了分化。按照制憲議會的想法，1789年革命已奠定了自由，並賦予大資產階級政治的和社會的權力。國民公會大多數成員的想法與此沒有什麼不同。這裡暴露了熱月反動的重大意義：它只是結束雅各賓專政和恢複製憲議會傳統的過渡階段而已。制憲議會的君主立憲派同熱月黨的共和派雖然在行政首腦的名稱和職權問題上似乎有分歧，但在起草共和三年的憲法時，他們卻一致同意必須重建一個由選舉產生的自由政府，並且要讓「縉紳」，即讓富裕的產業主掌握國家的政治和經濟領導權。布瓦西·唐格拉斯說：「我們要讓最優秀的分子來治理國家，而所謂最優秀的分子也就是最有教養和最關心維護法律的人。除去個別例外，你只是在產業主中間才能夠找到這類人，因為產業主關心其產業所在的國家，關心旨在保護其產業的法律和社會安定；他們依靠自己的產業和富裕而能夠受到教育，教育又使他們能夠明智地和公正地來衡量決定著國家命運的法律的利弊……一個由產業主治理的國家必定是個法治社會，一個由非產業主統治的國家必定流於自然狀態。」
這個觀點對熱月黨人的施政方針起了重大的影響。像山嶽派一樣，忠於十八世紀精神的熱月黨人繼續在準備制訂民法和統一度量衡；他們還恢復和新建了一些科研和高等教育機構：經度局、自然博物館、法蘭西文物館、多種技術學校和醫科學校。國民公會在臨近解散前，還決定成立了法蘭西學院。但是，他們為培養門生後輩而下令在各省開設的中心學校只對資產階級子弟開門；他們在共和三年減少公立小學的數量後，又於共和四年霧月三日（1795年10月25日）通過法案，取消了小學教師的津貼，使公立小學陷於破產。在國家財政拮据的藉口下，布瓦西·唐格拉斯等許多熱月黨人實際上認為，不宜把窮人的孩子培養成「一小撮寄生的野心家」。他們還以財政為理由取消了國家濟貧機構。在民法草案未被正式批准前，他們通過了試行草案，放寬了共和二年的遺產繼承法，不再把國有產業分割出售，甚至曾提到停止平分公有土地。
共和三年的憲法既標誌著熱月反動的圓滿成功，又為反動勢力的發展作了準備。在作為憲法前言的《人權宣言》中，「人生來是和始終是自由的並享有平等權利」這項著名的條款因擔心造成危險的後果而被取消了。1793年宣言中被認為可能適用於社會民主制的條款也統統不見了；至於經濟自由，那自然得到了明確的肯定。最後，宣言又加上有關公民義務的內容，雖然一部分公民參與制訂法律的權利被橫遭否定，但全體公民卻接到了必須遵守法律的命令。
選舉已不再實行普選制。熱月黨人在某些方面比制憲議會更講民主：他們在立法選舉的問題上雖然取消了訴諸人民的辦法，而重建了簡單代議制，但他們在立憲問題上仍徵詢民意，僅要求積極公民納付一定數額的稅款，是否納稅甚至也聽憑自願。但這只是表面現象，因為選舉仍以兩級投票的方式進行，由積極公民指定的選舉人擁有的地產收益必須高於居民總數為六千人以上的市鎮中二百個勞動日的價值，其住房的租金高於二百人居住一百五十天的房租或擁有二百人以上的農莊。因此，約三萬名選舉人符合以上的要求，他們必然地都是從縉紳中選出的，選舉人無須繳納保證金，選舉產生立法團，下設兩院，其好處是，現在不必擔心因出現貴族院而帶來的弊病。「五百人院」（議員年齡不低於三十歲）投票通過「決議」，再交給由二百五十名年齡不低於四十歲的議員組成的「元老院」認可和制訂成法律。至於政府，則由元老院根據五百人院提出的候選人名單（候選人數為當選人數的十倍）確定五人（年齡也不低於四十歲）組成「督政府」，督政府任命各部部長，部長僅對督政府負責。
熱月黨人採取了針對雅各賓派和反革命派的預防措施，尤其針對前者。他們決定，在巴黎和各大城市不再成立「公社」，不再設置市長，而採取劃市為區的辦法。城防部隊將負責保護政府和議會，元老院還有權決定將政府和議會遷出首都。俱樂部已獲准重新活動，但其作用僅限於普通的公眾集會。立法團獲得了暫停出版自由一年和批准搜查的權力。督政府有權不經司法當局直接下令逮捕謀反的嫌疑分子。由於內戰仍在進行，反革命派處境畢竟最為惡劣：針對流亡者和神甫的非常法依舊有效；共和四年霧月三日（1795年10月25日）法律進一步禁止流亡者親屬擔任公職，流亡者的財產遭到封存。此外，針對雅各賓派的各項措施對主張君主極權和君主立憲的王黨也同樣有效。
總而言之，在熱月黨人看來，只有排斥共和國的創始人，共和國才能生存；只有使部分資產者不能掌權，共和國才能是資產階級的共和國；只有打著自由的名義，共和國才能保持專權。他們的敵人對他們極盡冷嘲熱諷之能事，在國民公會給法國僅留下破產和戰爭這一種選擇的條件下，他們究竟能爭取到多少人的擁護？採取選舉制對熱月黨人無疑是一場危險的賭博，關於保留三分之二國民公會議員的法案對此提供了最好的證據。他們曾指責山嶽黨人停止選舉和建立專政，而他們恢複選舉卻只是為了在選舉中作弊；他們離採用簡單的議員聘任制僅一步之差。如果他們在未來的選舉中遭到失敗，他們將只能通過政變和重建專政來保住政權。
由於國內戰爭和對外戰爭仍在繼續，能否維持政府的穩定，使之迅速果斷和行動堅決，這又是一個關鍵。選舉每年都舉行，改選三分之一的議員，二分之一的市鎮當局，以及督政府和州級行政長官的五分之一。尤其，資產階級為了防止使國家成為萬能，故意增設互相獨立的權力機構。熱月黨人看到了這個危險，憲法賦予督政府廣泛的權力：根據「調節權」，它可以在外交、軍事、警務等方面任意發布政令，並對州級行政當局嚴加控制。隨著各州當局和市鎮當局改由選舉產生，地方分權的傾向有所抬頭，督政府便加強政府的集權和控制。在各州首府，僅設立一個由五名成員組成的「行政中心」，縣級建制被撤銷；居民在五千人以上的城市僅設市鎮官員，其他城鎮一概設聯絡員和聯絡助理，在區的首府，由聯絡員會議組成市鎮當局。督政府可取消地方當局的決議，免除地方的全體或部分行政官員的職務；在全體被免職的情況下，新的官員由督政府任命，否則，缺額通過聘任途徑補足。它還有權任命特派員，常駐各州主持政務。雖然如此，這同雅各賓的或執政府的中央集權制卻相差甚遠：稅收仍掌握在由選舉產生的地方當局的手裡，督政府不能支配財政收支。督政府除非採用特別軍事法庭的方式，但還缺少足夠的強制力，因為法官依舊由選舉產生。更糟糕的是督政府同兩院之間的合作沒有任何保證。前者無權提出立法動議，並且同後者只有文書來往，不能延緩執行或取消兩院通過的法案。後者除拒絕政府預算或對行政長官進行彈劾外，沒有迫使行政當局接受其觀點的任何手段，兩院同各部部長不發生任何關係。那麼，能否修改憲法呢？這是可以的，但這至少要等六年時間。因此，為了改變憲法，必須搞一次新的政變，而政變的結果也就使憲法不再繼續存在。