大英殖民帝國 · 第7章 帝國政府與殖民地政府

英國政府的執政形式多種多樣，不同歷史階段的英屬殖民地實行不同的政治制度。1891年，英國甚至有三四十種執政形式同時運作，譬如完全意義上的帝國專政和屈於從屬地位的殖民政府。殖民政府並沒有話語權，形同虛設。一系列複雜的歷史變化就像自然生長的有機體一樣，為適應不同需求而形式各異。雖然社會機制墨守成規，但社會生活越來越豐富多彩。無論是保留延用的舊體制，還是增減有度的社會變革，都遵循著重要原則。英國人雖然規行矩步，但在執政方面卻是最懂得靈活變通的歐洲人。 「一國多政」使英國中央政府與新殖民政府之間的分權問題變得尤為突出，殖民地在某種程度上隸屬於中央政府，受專政統治。然而，法屬殖民地是一個例外，不僅在中央立法機構擁有代表席位，還兼具國家機關的特點。法屬殖民地的居民是完全意義上的法蘭西公民，殖民政府只是徒有其表。歷史被忽視，差距被漠視，但這是社會變革的必然結果。英國的社會機制運轉如常，暫時沒有產生不好的影響。中央立法機構並不是殖民統治的工具，對殖民事務的管理保障了殖民地的社會秩序和人民福祉。 殖民地對宗主國的依附關係依然頗具爭議。直轄殖民地居民很少有機會參政，其議政形式多流於表面。英國的專制統治並非乾綱獨斷，由於各殖民地的評判標準不一，實施成效因地而異。 通曉管理學的人可能認為，「保護式專政」遠比「暴君獨裁」更具實踐意義。相比不負責任的政府，獨裁統治者更令人惶恐不安。歷代喜怒無常、乖張怪戾的統治者更容易給人民造成災難，殖民地憲政史對此做出了最好的詮釋。歐洲殖民地政府的一項調查顯示，各國憲政大相徑庭，有的政府行為合情合理，有的政府行為卻令人費解。因為各國所處的歷史環境不同，所以不能一概而論。 第1節　早期殖民治理 不難發現，創建伊始，每個歐洲殖民地政府都需要遵守宗主國的憲法。「殖民」即從宗主國移居海外領地的大量公民，如殖民地的西班牙人仍是宗主國公民。原住民與基督徒爭奪的不再是獨立的居所，而是話語權。為了讓原住民臣服效忠、遵守律法，殖民者與原住民需要締結條約。殖民者遠離基督世界，來到不毛之地或落入「蠻夷」之手，但他們可以繼續效忠宗主國，享有公民權益。國內管理層，如王室成員或高級官員等，很少參與移民管理，而非管理層移居殖民地後，幾乎沒有涉政的欲望。他們不受殖民活動的影響，或恪守國內的規章制度，或受制於特派代表的統治。但曾被憲法賦予特權的公職人員決不承認自己移民後喪失了特權。簡單來說，宗主國憲法的實施效用決定了移民在新殖民地的地位。 一、西屬殖民地 西屬殖民地實行的是君主專制，西班牙國王直接任命墨西哥、利馬、波哥大和布宜諾斯艾利斯等殖民地的總督及主要官員，參與殖民地管理的多是西班牙人，而不是選舉產生的殖民者。三百年來，先後統治西屬美洲殖民地的一百七十名總督和六百一十名海軍上校及政府官員中，本地殖民者分別為四人和十四人。西班牙人身居要職，甚至包括殖民政府的書記員，這對國內政務是莫大的嘲諷。少數特權階級與貴族執掌政權，貴族勢力得到迅猛發展。但也有一些富戶貴族無法享有特權。西屬殖民地被陰謀詭計和爾虞我詐籠罩，白人與有色人種之間的差距日趨擴大，神職人員監控著平民，仇富心理逐漸蔓延，階級鬥爭也愈演愈烈。長期生活在亞熱帶地區的人們由於受到殖民統治影響，心理變得越來越陰鬱。殖民者無意掌管當地政府，終因鼠目寸光自食其果。西班牙殖民統治中心被拿破崙軍隊摧毀，亟待重組，但最後還是沒有逃脫土崩瓦解的結局。 19世紀初的布宜諾斯艾利斯 如果西班牙任命各殖民地的達官貴人擔任總督，很可能會擁有更多附屬國。當西班牙身處險境時，各屬國一定會挺身而出，在英格蘭的協助下將法軍驅逐出境。當時，如果墨西哥和委內瑞拉的達官顯宦伸出援手，西班牙可能會履險如夷。然而，富民階級疏離冷漠，伺機擺脫當局統治。無敵艦隊終究沒能未家衛國、抵禦外侮。經過一番無用的鬥爭，西班牙帝國走向衰敗。後來，新政府雖然嚴於整飭，但仍然處在動盪的局勢中。 二、葡屬殖民地 葡萄牙殖民體系並沒有值得關注的地方。1890年，其最大的殖民地巴西宣布獨立。這可能是葡萄牙效仿西屬殖民地的結果。 其他西班牙和葡萄牙屬地都由宗主國轄治，但古巴島存在白人與有色人種混居的現象，不屬於純粹的移民殖民地。其治理模式與英屬直轄殖民地相似。 三、荷屬殖民地 荷蘭只有爪哇島和開普敦兩大移民殖民地。在開普敦殖民地，只有長期居住的移民才能參與政府管理，商人和種植園主無權參政。英國接管荷屬殖民地後，戰爭一觸即發。荷蘭在新阿姆斯特丹成立了臨時共和政府，並賦予爪哇島部落首領治理權。這種模式值得英國借鑑。 四、法屬殖民地 法屬殖民地的制度比較完善，而且久負盛名。實踐出真知，法蘭西殖民者結合國內政客的智慧和經驗，學以致用。其治理模式如下：（一）由政府官員、城市商業代表各十二名組成國內理事會。各殖民地總督和地方行政長官均由宗主國委任，並且設有由種植園主組建的皇家理事會；（二）公職人員的報酬採用薪資制；（三）政府開銷完全由宗主國支付。 這一制度雖然詳盡靈活，但依然無法順利實施。絕望的法蘭西政府將殖民地的財產損耗殆盡後，法院不得不暫時履行政府職能，為想要在殖民地有所作為的人留出職位。毫無疑問，這對早期殖民地的發展毫無益處。法蘭西殖民者滿懷愛國熱情謀求自治，卻勞而無功。獨立戰爭之前，海地的經濟蒸蒸日上，但其政治前途並不明朗。白人成為自由、平等、友愛的共和國公民，黑人卻被迫為奴。最終，黑人奮起反抗，歷經戰火的洗禮，在民族英雄杜桑·盧維杜爾的帶領下走向獨立，建立了海地共和國。 法蘭西軍隊在陸戰中全軍覆沒，法屬美洲和法屬印度都被英國占領，從此無法再進行大規模的拓殖活動。法屬馬提尼克島、瓜德羅普島和留尼旺島移民眾多，社會繁榮，但其他殖民地的原住民都多於殖民者，政府難以管轄。1891年，法蘭西殖民地理事會改制，保留了各理事的代表權。戰略要塞阿爾及利亞無法負荷大量法蘭西移民，五萬名法蘭西占領軍令其財政捉襟見肘。 海地黑人奮起反抗法國人的殖民統治 杜桑·盧維杜爾（1743—1803） 五、英屬殖民地 亞當·斯密列舉了殖民地民康物阜的主要因素，即土地肥沃和管理自由。就「土地肥沃」而言，英格蘭起初並不像西班牙、葡萄牙和法蘭西那樣幸運，但在土地改良與耕作方面，英格蘭的政治體制更具優勢。當時，沒有哪個殖民地能與英屬美洲殖民地媲美。 17世紀，英格蘭移民在殖民地傳播「小家凝聚成大國」的國家理念。正如亞當·斯密說的那樣，除了外貿事務，在代表大會的支持下，英屬殖民地的其他事務都可以實行自治。早期的憲章內容受君主制的影響，主要為社會上層服務。宗主國、公司與個人侵占了大量土地，殖民政府直接或間接持股，並沒有違背自由主義原則。為了開拓新的殖民地，政府必須選拔一些管理經驗豐富、財力雄厚、具有聲望的人物。在賓夕法尼亞和馬里蘭等殖民地，起初，定居者藉助他人資本生存，毫無話語權。後來，他們用積累的個人財富擴大了經營，成為產業的主人。馬薩諸塞殖民地的定居者利用個人資本，享有一定政治地位，其總督也由民眾選舉產生。 弗吉尼亞殖民地建立十二年後，於1619年成立了議會。作為英國議會的首個分支，它是美國和其他英屬殖民地立法機構的奠基者。該議會由理事會和二十二位代表組成，代表由公民選舉產生，分別來自十一個移民區。議會定期召開會議，討論徵收稅款和審核法律等事宜。 英屬各殖民地掀起反對憲章特權的鬥爭浪潮，導致商貿活動逐漸失控，商業利潤驟減。許多商人紛紛撤離了殖民地，王室代表逐漸失勢。1649年後，國家權力由議會與王室共同主導。1688年的光榮革命加劇了事態的惡化。殖民地議會明文規定，所有貿易活動必須符合宗主國的利益。《航海條例》在美洲生效，英國依據殖民地的規章制度籌建殖民體系，實施貿易壟斷。 六、危機 英國殖民史上曾先後出現兩次危機： （一）北美十三個殖民地的立法機構不顧大局，獨享徵稅權。這些殖民地寧願脫離與英國的一切政治聯繫，也不願放棄稅權。 （二）與大西洋各殖民地明顯不同的是，英國議會對加拿大的統治滲透社會生活的方方面面。實際上，加拿大只是英國的附屬領地，並非宜居之所。英國曾企圖征服加拿大，卻以失敗告終，最終形成了「英國移民自治」的模式，並為後來的許多殖民地提供了借鑑。 七、第一部近代殖民憲法 1763年，加拿大正式成為英屬殖民地。當時，加拿大的人口達六萬五千人，其中多為法蘭西人。英國的殖民政策有百利而無一害，廣受殖民者的推崇。橫跨大西洋的封建制度被逐漸廢除，產業發展的障礙也被清除，殖民地掀起了肅反運動，許多法蘭西官員被送往巴士底獄。法裔加拿大人並不效忠英國政府，英國對此也無可奈何。愛爾蘭接受了新教徒議會的統治，英格蘭天主教徒的公民權力被剝奪，英國人無法繼續在加拿大秉政當軸。1774年，諾斯[1]政府通過的《魁北克法案》恢復了法蘭西在魁北克的舊律，改變了原來的有效條款，並規定公民不得參政議政。大西洋沿岸的殖民者對此惴惴不安，威廉·皮特也譴責了這一做法。加拿大飽受分裂之苦，睿智的總督蓋伊·卡爾頓力挽狂瀾，奪回了魁北克。此後，加拿大一再要求建立議會，恢復《人身保護法》。1791年，代表議會一致同意廢除《魁北克法案》。殖民地被劃分為以英國人為主的上加拿大和以法蘭西人為主的下加拿大，並分別設有副總督和立法機構。除了商貿事務，英國議會賦予了加拿大殖民地較大權力。上加拿大的立法機構宣布了英國的財產法、民事權、陪審團審判法和廢奴制度的有效性，引起了查爾斯·詹姆斯·福克斯的極度不滿。他在審議該法案的過程中，積極響應曼徹斯特學派五十年來鼓吹的「殖民地自治」主張。殖民政府對英國議會負責。加拿大殖民者對此怨聲載道。英國與法蘭西第一帝國海戰期間，法屬殖民地的加拿大人支持法蘭西第一帝國，卻不料法軍全軍覆沒。魁北克公民聽到消息後百感交集。1812年至1815年，英國與美國的戰爭中，加拿大人轉而支持英國。在最後一場戰役中，英勇的加拿大民兵保衛了國土。 魁北克之戰 弗雷德里克·諾斯（1732—1792） 蓋伊·卡爾頓（1724—1808） 查爾斯·詹姆斯·福克斯（1749—1806） 八、功利主義 1837年，下加拿大居民的不滿情緒高漲，繼而爆發叛亂，鎮壓運動卻收效甚微。許多頭腦冷靜、思路清晰的思想家、作家和公眾人物都擁有系統的政治思想理論，雖然並不深奧，但足以闡釋邊沁主義。如詹姆斯·米爾[2]、約翰·斯圖亞特·米爾、奧斯汀夫婦[3]、喬治·格羅特、查爾斯·布勒等。1838年，年輕有為的達拉謨伯爵約翰·蘭布頓出任北美殖民地總督。他的助手查爾斯·布勒執筆的《英屬北美殖民地事務分析》備受激進哲學家的推崇。不幸的是，達拉謨伯爵約翰·蘭布頓由於犯有政治錯誤被召回，最終英年早逝。1840年，他的繼任者說服議會，將上、下加拿大合併，建立統一的立法機構，並輪流在魁北克和多倫多召開會議，而行政機構則由殖民者掌控。所有官員對立法機構負責，這是英國憲法的基石。加拿大一旦得到自治權，就能擺脫宗主國的鉗制，其總督也有部分官員的任命權。1845年，查爾斯·梅特卡夫總督放棄了自治權，強調宗主國的權力。英國的《殖民地規定》第五十條內容是：在設有責任制政府的殖民地，總督有權任免執行委員會委員。如果委員對地方立法機構不滿，可以向總督遞交辭呈，不再履職，具體可參照英國規定。」涉及特殊殖民事務時，總督需要聽取宗主國的意見，諮詢如何應對殖民地立法機構的決策，採納以該法機構為核心的內閣的意見。民眾高漲的激情沖淡了之前的負面影響，變革運動席捲加拿大。重塑法律法規、增設市政機構、革新教育體制、取消商業限制，並在英國的支持下修建鐵路。1841年，近代殖民政府初見雛形。 喬治·格羅特（1794—1871） 查爾斯·梅特卡夫（1785—1846） 加拿大殖民地的憲法援引了英國舊制，具體的法律法規與程序都與英國憲法相符。最高法院決議指出，上議院和下議院權力分配不均，英格蘭、昆士蘭和加拿大的情況相同，但美國與此不同。美國的行政與立法機構截然分立，都由人民選舉產生。無論立法機構是否存在異議，行政機構每四年選舉一次，而且任職期間權力穩固。加拿大參照英國憲法，成立了立法委員會。實踐證明，盎格魯-撒克遜的兩種代議制政府形式普遍適用於英屬殖民地，並且已經得到法蘭西和義大利等拉丁國家的認可[4]。 九、責任制政府 目前為止，英國的責任制政府已經擴張到了九個殖民地，即紐芬蘭、新南威爾斯、維多利亞、南澳大利亞、昆士蘭、塔斯馬尼亞島、紐西蘭、開普敦和1890年的西澳大利亞。作為宗主國與殖民地之間的唯一紐帶，當外交關係受到影響或殖民大臣的決策與立法互相矛盾時，總督可以行使否決權。加拿大享有有限的締約權，任何商貿條約都不能將英法國家的利益棄之不顧。總督有權調解維多利亞殖民地上議院和下議院之間的矛盾，但議會可以讓殖民者自行解決問題；殖民地總檢察長在下議院建議總督不要受殖民者影響，而應通過戰爭解決問題，爭端由此產生。1876年，總督達弗林伯爵弗雷德里克·漢密爾頓在不列顛哥倫比亞發表了演講，指出時任加拿大總理的亞歷山大·麥肯齊應該對自己的政治敗筆深感愧疚，建議他引咎辭職，不然達弗林伯爵弗雷德里克·漢密爾頓將告老還鄉。他還指出，只要總督秉持雷厲風行的作風，就能建立比美國更民主的殖民地政府。 弗雷德里克·漢密爾頓（1826—1902） 亞歷山大·麥肯齊（1822—1892） 英國的官方聲明如下[5]： 第五十四條：在設有代表議會的殖民地，法律由總督或女王徵得議會和立法委員會同意後制定。未設代表議會的殖民地，其法律由總督徵得立法委員會的意見後制定。 第四十八條：殖民地總督對立法機構審核通過的法律擁有否決權。未徵得總督許可的法律無效，不具備約束力。 第五十條：徵得總督許可的法律條文在規定的時間內即刻生效，有待女王確認暫緩執行的法律除外。英國王室有權廢除法律，且自廢除之日起失效。 有關社會道德的法律完全隸屬於地方法。維多利亞殖民地和新南威爾斯最近通過的《離婚法案》為離婚提供了便利。英國王室允許男性續娶亡妻的姊妹，地方法不得干預。此外，重要的商貿事務由殖民地政府管理。 殖民地憲法具有民主性，部分地區的成年男性公民享有選舉權，其他地區的戶主也享有選舉權。開普敦的情況比較特殊，選民的最低收入標準為五十英鎊，數量應為二十五萬名，但實際選民為八萬六千名，多數原住民被排除在外。昆士蘭民眾為了防止寡頭政治，強烈反對勞動力的輸入。殖民地憲法保守的一面是，女性的權利僅限於地方機構。 殖民地的議會成員每隔三至五年通過投票選舉產生，為了防止財閥壟斷議會席位，部分殖民地的議會成員享有固定薪金。 十、法律 殖民地法律涉及屬人法和財產法。殖民地最高法院向英國維多利亞女王提出上訴，維多利亞女王可以聽取樞密院司法委員會的建議，但不會訴諸法律。殖民地法律與蘇格蘭法律的建制相同，司法委員會只解決存在爭議的法律事務。各殖民地可自行裁決相關事務，如魁北克和模里西斯遵循法蘭西舊律，圭亞那以荷蘭法為依據，海峽殖民地的律法則參照了《古蘭經》等。 十一、國防 英屬殖民地曾依靠英國的力量抵禦外侮，但現在它們開始建造船隻和防禦工事，試圖通過自己的力量護國佑民。雖然面臨被法蘭西、德意志侵占的風險，但英屬殖民地不想再接受英國的庇護，尤其在海防方面。殖民地總督和公職人員的薪水由殖民地政府發放，英國不再承擔其政務開支，也不再承擔沉重的國債賦稅。1887年，倫敦召開了以國防為主要議題的帝國會議，並達成了相關協議[6]。 十二、代議制政府 如果所有英屬殖民地的形態都一樣，就可以接受責任制政府的統一管轄。歐洲的移民進程沒有受到阻礙，大部分殖民地顯現出種族融合的新特點。加拿大各殖民地偶有摩擦，英國與荷蘭在開普敦衝突不斷，但終將和諧相處。英屬殖民地的非歐洲種族在數量上超過了白人居民，因此，殖民地的統治權既不能被白人獨占，也不能由原住民和白人共享。遠在海外的英國當局只能提供權宜之計。西澳大利亞的原住民寥寥無幾，四萬名白人掌握著責任制政府。在納塔爾，四萬名歐洲人的地位明顯與三十六萬祖魯人和非洲人以及三萬名來自印度和中國的勞動力不同。具有遠見卓識的英國政治家促進了殖民地新型政府的誕生，殖民部官方文件稱其為「代議制」[7]。在代議制政府中，殖民者並不能獨攬立法權，總督可以行使否決權，行政權由總督聽取其他官員的建議後付諸實施。巴貝多是代議制殖民地的典範，其總督、首席大法官、檢察長、副檢察長、審計長和督察均由殖民大臣任命，多數職務由英國人擔任。此外，總督根據喜好提名立法委員會委員，議會議員從十一個殖民地選區選出。由於英國強烈反對交出財政權，殖民地通過議會委任財政大臣。行政機構由部分議會代表，如總督、軍隊首腦、殖民大臣、檢察長和執行委員會等組成，對帝國政府負責。總督直接提名議員、立法委員會代表和四名議會成員，相關財務事宜與行政措施由上述執行委員會發起，帝國政府經常藉助否決權橫加干涉。普通民眾粒米束薪，代議制名不副實。如果就公民選舉權的問題向英國議會施壓，後果將不得而知。英國面臨的實際問題是：第一，政府是否平等地對待每一位公民，如巴貝多的一萬八千名白人與十六萬有色人種。第二，政府管理日趨完善，社會福利得到充分保障，人民能否從中獲益。 巴貝多、巴哈馬群島、背風群島、向風群島、英屬圭亞那、百慕達群島、馬耳他和納塔爾等殖民地的代議制政府雖然別無二致，但也各有特點。 十三、直轄殖民地 英國政府不信任某些殖民地的白人，也不願設立形同虛設的政府機構，因此，直接對殖民地實施統治，從而形成了直轄殖民地。直轄殖民地的各軍事要塞與海軍基地都歸英國政府管理，但馬耳他是個例外。1887年，馬耳他頒布新憲法，允許成立不完全的代議制政府。還有一些地區是出於軍事戰略和商業目的考量，如直布羅陀、亞丁、新加坡、納閩島、香港、福克蘭群島和聖赫勒拿島。 為使殖民地人民享有與英國人民同樣的權利，英國有責任對殖民地進行直轄。其中，最重要的殖民地有錫蘭、牙買加、特立尼達島、宏都拉斯、模里西斯、獅子山、黃金海岸、拉各斯和斐濟。這些殖民地的委員會成員由總督任命，也可以由殖民大臣提名。少數人民代表或非官方成員可提供建議。總督一般都由能力出眾的人擔任，只有贏得下屬的信服，才能鞏固其在唐寧街[8]的地位。此外，總督每天日理萬機，希望使歐洲商人在貿易中獲利，並與精明強幹者共同促進土著人的社會文明，與歐洲各國共享繁榮。殖民地官員兢兢業業，為人民謀求福祉。英國殖民部事務繁多，需要選賢舉能，如選拔總督、提拔官員等。 十四、殖民大臣 隨著代議制殖民地和直轄殖民地的發展，殖民大臣成為全世界約二十個殖民地的實際統治者。殖民大臣對內閣負責，並與內閣一起對議會負責，其權力形式多樣，舉足輕重。目前為止，還沒有殖民大臣掛冠歸去，也沒有任何內閣成員因殖民問題遭到議會否決。多年來，殖民事務都由英國內政大臣管理。但受戰爭影響，1854年，英國成立了殖民部，將殖民事務移交給了殖民大臣，亨利·喬治·格雷是第一位殖民大臣。殖民部結構完整，人員配備齊全，具體事務分別由政務次官、常務次官和三名助理次官負責。直轄殖民地與代議制殖民地獨立運作，官員在各殖民地逐級晉升。英國政府也會任命其他領域的傑出人物擔任總督。牙買加曾於1865年發生暴亂，後由亨利·懷利·諾曼爵士赴牙買加籌建直轄殖民地，取代艾爾總督管轄的責任制政府。 亨利·懷利·諾曼（1826—1904） 十五、保護國 某些殖民地政府的管理制度雖然大明法度，但還不成熟，需要建立臨時監管體系。因此，由行政專員負責的保護國應運而生。如1888年，新幾內亞割讓部分土地給英國；非洲東北部的索馬利亞海岸；1890年的桑給巴爾島和奔巴島；霹靂州和馬來半島的小土邦；婆羅洲的沙撈越和文萊，以及零星分布在太平洋上的島嶼。 保護國保留了原統治者的權力，但英國的行政專員定居保護國的首都，全權負責外交事務，享有多項內政處理權。 此外，英國還有與其他歐洲國家簽署的「保留地」，即位於非洲東部、南部和西部的「勢力範圍」。 十六、附屬殖民地 一些附屬殖民地的行政專員只對總督負責，不對殖民大臣負責。譬如，亞丁常駐專員聽命於孟買總督，丕林島和索科特拉島又隸屬於亞丁。塞席爾群島、諾福克島和羅圖馬島分別隸屬於模里西斯、新南威爾斯和斐濟。 十七、特許公司 在非洲殖民早期，特許公司粗放經營的原則在當地行之有效。這些特許公司效仿東印度公司，通過承擔一定的責任謀取特權，如發行貨幣、限制商貿、招募士兵、養護艦隊等。英國的特許公司有1888年建立在蒙巴薩的英國東非公司、1886年建立在阿薩巴的皇家尼日公司、1877年建立的英國北婆羅洲公司，其他公司繼續推行舊制。德意志帝國除了典型的剛果國際協會，還有德意志東非公司、德意志新幾內亞公司和非洲西南部的德意志達馬拉蘭公司。法蘭西也曾嘗試建立尼日和蘇丹公司。 上述特許公司都由大資本家籌建，沒有受到社會的廣泛關注。然而，如果公開認股冊，允許人們認購小額股份，必定會群山四應，促進非洲殖民地的發展。關於「公司制」與東印度公司的辨析，可以參閱亞當·斯密的《國富論》第四篇第七章和約翰·斯圖亞特·米爾的《代議制政府》。「公司制」的可取之處在於，帝國政府直接監管企業，嚴禁殖民政府介入。英國人具有國際視野，用博愛之心滋養著非洲大地，積極促進非洲的發展。特許公司與宗教傳教團一樣，遵循憲章中的特許原則，積極開展經營活動，將歐洲影響力發揚光大。特許公司通過「實用性、靈活性、自由度、責任心」引起了歐洲諸國對非洲的關注。 第2節　聯邦制 現在，殖民地政府的管理突顯出聯合管理與分離管理的兩大趨勢。聯合管理主要依靠聯盟。治理有方的政府基於地域限制與種族差異，充分利用社會成員的理智和情感進行分離管理。在中央集權的主導下，英國、法蘭西第三共和國、西班牙、義大利和德意志帝國先後完成了統一大業。但英國殖民地內部分裂勢頭強勁，無疑會削弱其國力。責任制政府治理殖民地取得了一定成就，但現行改革無法加強英國國力。英國的發展與德意志帝國、俄國、法蘭西第三共和國、美國等國相比，並不占優勢。這一現象引人深思：英國一旦受到分裂勢力的阻撓，是否依然堅不可摧？ 兩千多年前，希臘曾實行聯邦制。中世紀以來，聯邦制獲得了關鍵性成功。英國原本擁有美洲的十三個殖民地，現在已經發展成為擁有三十八個殖民地的聯邦國家。在1861年至1865年的美國南北戰爭中，聯邦軍隊的勝利舉世矚目。反觀英國的社會現狀，是否轉向聯邦制依然存在爭議。聯邦制繼承了分離管理的思想，通過協約、條約或契約實現各區域的聯盟，而不是獨立個體的聯盟。美國的州際聯邦依據契約行使主權，英國的聯邦認可其成員的相對獨立性。 第3節　邦聯制 如果考慮邦聯制是否適用於領地分散的大英帝國，就有必要反思英國是否存在獨立個體。這些獨立的個體聯盟，即邦聯，與上述聯邦不同。邦聯制的成功個案早已有之，甚至還有一些邦聯方興未艾。 一、加拿大 北美地區人口驟增，促進了殖民地的形成。這不僅是上、下加拿大擴張的結果，也是殖民地與英國之間關係特殊的象徵。1867年，加拿大自治領成立，邁出了邦聯的重要一步。除了紐芬蘭，加拿大東海岸的殖民地、新斯科舍、愛德華王子島、新不倫瑞克和不列顛哥倫比亞陸續加入了邦聯。英國對邦聯的管理方式非常獨特，加拿大自治領的各省分設副總督和立法機構，由總督、殖民部和自治領議會協同管理。加拿大太平洋鐵路的修建得益於邦聯制，而不是聯盟，因為加拿大僅靠一己之力不可能迅速建成鐵路。加拿大自治領的成就不容置疑，但各地區仍然摩擦不斷。譬如，西部各省發展迅猛，下加拿大的法蘭西居民負重致遠；東海岸各省貪得無厭，認為接受中央財政的撥款理所應當。 美國南北戰爭——羅伯特·愛德華·李將軍向尤里西斯·辛普森·格蘭特將軍投降，標誌著南北戰爭結束 二、西印度群島 一些英國政治家判斷失誤，試圖將加拿大自治領的成功經驗生搬硬套到其他殖民地。1871年，西印度群島形成兩個邦聯：安提瓜島、聖基茨島、蒙特塞拉特島、尼維斯島、多米尼加和維京群島合稱背風群島，建立了政府，並任命了總督，各島理事會和立法機構正常運轉；巴貝多島、聖文森特島、格瑞那達島、聖露西亞和多巴哥島合稱向風群島。其中，巴貝多島實力較強，民康物阜，其發展勢不可當。該島曾爆發了一場激烈的「反邦聯」運動，不僅設置了獨立政府，還退出了向風群島邦聯。牙買加、特立尼達島和巴哈馬群島都設有獨立政府。1889年，特立尼達島與多巴哥島合併。背風群島與向風群島依舊保留著地方立法機構，但中央集權發展緩慢，並未設立中央立法機構。英屬西印度群島人口總數為一百二十五萬人，各島人口數量與產業結構相差不大，還設有六個獨立地方政府，「邦聯制」在這裡沒有獲得重大進展。 三、南非 1875年至1877年，卡那封伯爵亨利·赫伯特提議設立南非邦聯，但由於局勢動盪，這個提議並沒有付諸實踐。雖然英國人對邦聯耳熟能詳，但南非各殖民地、共和國和保護國都處在臨時籌備階段，建立邦聯的時機還不成熟。加拿大的東西邊境沒有接受自治領的管轄，但邦聯的價值依然毋庸置疑。 亨利·赫伯特（1831—1890） 四、澳大拉西亞 早期移民堅信澳大利亞是英屬殖民地，自己是英國人。1885年，聯邦委員會的成立是各殖民地聯盟邁出的重要一步，但如果沒有得到殖民地立法機構的批准，其決議是無效的。維多利亞、昆士蘭、塔斯馬尼亞島和西澳大利亞加入了聯邦委員會，新南威爾斯、南澳大利亞和紐西蘭拒絕加入。聯邦發展步入正軌，其形式也得到了民眾的認同。1890年2月，各殖民地政府代表出席了在墨爾本召開的聯邦會議。會議曾致函維多利亞女王，稱無論在立法還是行政方面，澳大利亞殖民地都將服從維多利亞女王的統治，儘早組建聯邦政府，因為這符合澳大利亞殖民地的利益。 1890年，新南威爾斯加入了聯邦委員會。喬納森·愛德華茲就國防事務和中國移民問題發表了公告，指出1890年的金融海嘯導致自由貿易癱瘓。1891年3月，雪梨會議一致通過了憲法，由此形成「澳大利亞聯邦」。除了當前的殖民地立法機構與行政機構，澳大利亞還將設立聯邦立法機構與行政機構。聯邦立法機構包括由八名州代表組成的參議院和人民選舉產生的眾議院。總督是英國王室任命的唯一官員，同時兼任海陸軍總指揮。聯邦行政機構是由七名大臣組建的內閣，對立法機構負責。聯邦政府負責郵電法、移民法和婚姻法等事宜，並解決貿易管制與司法上訴問題，且憲法在推行之前必須完成所有修訂工作。在本世紀末，邦聯最終形成，這一點毋庸置疑。 喬納森·愛德華茲（1703—1758） 第4節　帝國聯邦 聯邦維繫著宗主國與殖民地的關係，但其實施過程絕不是一件容易的事。帝國聯邦的話題屢經熱議，後來發展成為一場政治運動。已故的政務次官威廉·愛德華·福斯特一直很關注殖民事務，並領導了這場運動。1884年，帝國聯邦協會成立，成員包括宗主國及殖民地的英國人。該協會的基本原則是：整合公共利益，一致對外，不干涉地方事務，遠離英國本土的政黨紛爭。 一、參與帝國主權 英國憲法規定，國王和議會全權處理政務，其他議會代表聽命於他們。對殖民地來說，加入聯邦意味著提高管理效率，也預示著政治責任的增加。如果殖民地加入聯邦只是為了謀求一己私利，那麼主權管理的利弊將無從評判。 考慮到上述問題，英屬殖民地應該明確其管轄範圍。即使還沒有建立獨立的行政機構，殖民地也可以參與主權管理。作為重要的英屬殖民地，印度參與主權管理的提議被否決。直轄殖民地受英國的直接管轄，無權參與管理事務。代議制殖民地的情況也是如此。如果殖民地的立法與行政機構一直受制於英國，且殖民地的官員只對殖民大臣負責，並不為殖民地的發展考慮，那麼只能說明該殖民地不具備加入聯邦的自治能力。目前，帝國聯邦只擁有加拿大、紐芬蘭、開普敦和澳大拉西亞等十個成員。如果上述地區與英國達成平等契約關係，它們只要罷免殖民地總督，並擁有獨立的外交關係，就可以獲得主權獨立。 首先，上述殖民地是否已經做好加入帝國聯邦的準備，並參與英國的主權管理，以及印度、西印度群島、香港和其他英屬殖民地的管理？這是帝國聯邦的作用所在，也是英國人必須謹記的職責。帝國聯邦協會主席羅斯伯里伯爵阿奇博爾德·普里姆羅斯表示，加入聯邦意味著共享領地，但也必須履行義務。上述十個殖民地承認自己已經做好準備，但英國是否同意它們共同管理印度和直轄殖民地尚不明確。 威廉·愛德華·福斯特（1818—1886） 阿奇博爾德·普里姆羅斯（1847—1929） 其次，英國是否需要殖民地的援助？是否需要殖民地介入帝國的外交事務？這些問題如果不能及時解決，將會出現類似美國的情況。政府最好在提案審議之前徵求各方的意見，因為宣戰後再尋求幫助往往耗時較長，而且殖民地也應該出於自願，而不是被英國強迫。 此外，這些殖民地是否做好了與英國並肩作戰的準備？是否會堅守承諾效忠英國？一旦俄國和英國交戰，墨爾本的港口可能會被洗劫一空，聖勞倫斯也將血流成河。大英國協危機四伏。在這種情況下，殖民地應該自主決定是否參戰。 最後，這些殖民地是否對互利互惠的外交關係感興趣？如果諾曼和布雷頓的漁夫侵占了紐芬蘭，紐西蘭能否施以援手？當然，英國一定會對殖民地伸出援手。昆士蘭是否會堅持互不干涉的原則？如果法蘭西第三共和國同澳大利亞開戰，蒙特婁和多倫多是否會全力支援澳大利亞？法蘭西第三共和國將罪孽深重的犯人送往新喀里多尼亞，並沒有考慮這些犯人是否會侵擾澳大利亞的城鎮。上述問題都是殖民地加入聯邦面臨的問題。如果澳大利亞得到英國、加拿大和南非的支持，法蘭西第三共和國將不敢再輕舉妄動。一方有難，八方支援，聯邦各地需要承擔相應的責任，與英國共御外侮。如果這些殖民地懷有利己主義，那麼只能說明它們還沒有做好加入聯邦的準備。 英國的國防建設耗資巨大。其中，約1%的國民收入，即每英鎊中約二點五便士，用於海軍開銷；約1.4%的國民收入，即每英鎊中三點五便士，用於陸軍開銷；超過2%的國民收入，即每英鎊中的五便士，用於償還戰爭債務，這筆費用尚待支付；約4.4%的國民收入，即每英鎊中的十點五便士，用於警衛開銷。殖民地是否會分擔這些費用還不清楚，但也不能因為債務藉口推卸責任。如果財力不足，可以用貨物抵債，推遲還款。英國為殖民地提供保護，因此，加拿大實現了自治，法、德也不再對澳大利亞虎視眈眈。英國捲入債務危機時，很多殖民地尚未建立。這些領地一旦被其他國家占領，就不會出現維多利亞、昆士蘭等名稱。英軍多年堅守在殖民地。駐南非英軍多為現役軍人，駐紐西蘭軍隊受命抵禦毛利人。殖民地自行負責軍事防務，一旦外敵入侵，首先要進行自救，隨後才能得到聯邦的援助。責任制政府不需要為所有國防事務買單。各殖民地自行負責海務，共享主權，共擔責任。這一點與公海防務和公共運輸事務明顯不同。 參與主權管理不僅意味著享有特權，還意味著要承擔責任，各殖民地對此表示贊同。正如達弗林伯爵弗雷德里克·漢密爾頓所言：「只要所有殖民地都承認英國至高無上的王權，並履行民事與軍事義務，就有權分享英國過去的榮耀與未來的輝煌。」然而，盎格魯-撒克遜的社會變革註定會導致帝國的分裂，各殖民地參與主權管理的結果將會是大不列顛和愛爾蘭繼續統治著蘇格蘭、威爾斯、英格蘭、印度以及其他三十個殖民地。帝國聯邦引領這些殖民地和地區共同發展，期望達到歐洲的發展水平。這是殖民地與生俱來的權利，也是聯邦的職責所在。 二、機制 各殖民地參與英國的共同治理可能會產生分歧。解決方案有兩個：第一，改革英國議會，賦予殖民地代表權；第二，組建新的立法機構。 第一個方案是，英國不再掌控大不列顛及北愛爾蘭聯合王國的殖民內務，相關事宜交由殖民大臣處理。下議院的六百五十名成員中，有一百五十多人來自殖民地，這將妨礙議會的正常運作，導致立法機構失控。殖民地的立法權有限，因此，應該將殖民地事務與帝國事務區別對待。 第二個方案是，設立帝國立法機構和英格蘭立法機構，不保留現有議會。這無疑是一個創新之舉，可以促進憲法的誕生。憲法指出，整改議會，並將其設為帝國立法機構，將英國內務交由立法機構管轄。這樣一來，可能需要借鑑加拿大和美國的經驗，組建新的立法機構。新興國家容易增設新的機構，但在歷史悠久的國家，改良憲法體制還需要一些時日。如德意志帝國的立法機構由來自各邦五十八名代表組建的聯邦議會和普選產生的三百九十七名議員組建的帝國議會組成，各王國和公國也設有立法機構。奧匈帝國推行聯邦憲法的制定工作。根據1867年的博伊斯特憲法，奧匈帝國在保留原帝國議會的基礎上增設新的匈牙利議會，該議會由多名代表組成，輪流在維也納和佩斯會晤。此外，隨著新議會的出現，還需要相應增設三處行政機構，分別對上述三個議會負責。帝國議會和匈牙利議會分管商貿事宜，帝國行政機構分設外交部、國防部與財政部。匈牙利加入關稅同盟後受益頗豐，令其他邦國非常失望。克羅埃西亞-斯拉夫尼亞議會設立了內閣。1871年，波希米亞提議設立內閣，但受到了德意志帝國的阻撓。目前為止，英國的所有國民都是帝國公民，而且國家機制運轉良好[9]。 大英帝國建立帝國立法機構的方案切實可行。英格蘭、蘇格蘭、威爾斯和愛爾蘭成功實施了自治，因此，英國需要另設帝國立法機構，並承認殖民地憲法。英國自詡是世界上最偉大的民族，務實的英國人認為，作為政府管理的工具，議會代表公共意志，關乎三千五百萬民眾的福祉，決定著國家形象及其在印度和其他殖民地的職責。因此，議會必須集思廣益，盡攬天下賢才。如果議會不再效忠帝國，也就不能選賢舉能了。然而，如果任由殖民地實行自治，也會後患無窮。出於對帝國利益的考慮，英國政府應該規避一切風險。 當議會持續下放權力、殖民地逐漸享有主權時，聯邦主義者就可以實行真正的自治了。因此，英國必須進行憲法改革，杜絕上述情況的發生。改革後的憲法雖明顯優於德意志的新憲法，但依然沒有得到英國政治家的青睞。 三、臨時改革 議會聯盟並沒有實現，聯邦主義者將密切關注憲法能否解決這些突出問題。事實上，許多改革方案切實可行，一些領域的變革也迫在眉睫。譬如以下幾個領域： （一）帝國國防； （二）通信。包括信件、電報和期刊等各種通信方式，耗資較少； （三）移民。控制英屬殖民地的移民數量； （四）商法與民法。依據宗主國的法律，可以更好地解決破產問題； （五）貿易政策。這個問題比較棘手，有人認為，貿易仍大有可為，但也有人不以為然。此類問題的討論已經進入白熱化階段。 作為臨時聯合體，帝國委員會廣泛徵求各方意見，推進各項改革。具體的改革措施由總部設在倫敦的各殖民地代表執行。代表可以在殖民部就各自殖民地的事宜自由議政，並隨時通過電報與渥太華、墨爾本及其他殖民地保持聯繫，殖民地委員會由此形成。雖然殖民大臣只對議會負責，但也經常徵求殖民地委員會的意見。 第5節　政治紐帶的價值 帝國聯邦存在的本質問題是：英國與加拿大、澳大利亞等地區之間的政治紐帶有什麼價值？顯而易見，殖民地與宗主國擁有共同的語言文學、科學教育、社會組織和宗教團體，這些千絲萬縷的聯繫堅若磐石。與德意志帝國等外國元素相比，英國和加拿大、澳大利亞等殖民地的信仰一致。當然，除了血緣聯繫，還有許多聯合管理的優勢，這裡不再一一列舉。 亞當·斯密在《國富論》第四篇第七章中犀利地指出，政府應該對殖民地採取「不干涉」政策。但事實恰好相反，一旦私營企業「崛起」，政府就會介入並壟斷商業，從中牟利。西班牙和葡萄牙向來如此，英國對殖民地的壟斷程度相對較小。殖民地應該感激偉大的歐洲母親，因為是歐洲孕育了積極進取的帝國建設者。這些建設者在殖民地實行教育、推行文明。與希臘和羅馬不同的是，英國並沒有從殖民地獲益，鑄就金山銀山。壟斷貿易遭到了亞當·斯密的質疑，旋即黯晦消沉。談到美洲的議會代表權時，亞當·斯密發表了真知灼見，他說：「殖民地與宗主國同舟共濟，1776年的衝突過後又和好如初。數世紀以來，殖民地遵循著與英國締結的貿易條約，無論戰爭還是貿易都休戚與共，而不是分朋樹黨、引發暴動。它們是英國披肝瀝膽、枝幹相持的盟友，像古希臘與其殖民地一樣互敬互愛。」 1775年，在「論與美洲的和解」演講中，埃德蒙·伯克提議美洲殖民地通過國會和法院，實行納稅、貼補、援助和捐贈等政策，英國議會不予干涉。他並不否認議會的權威，但質疑政府為達到目的所使用的手段。他的發言振聾發聵：「我之所以支持殖民地，主要是源於一種『本自同根生』的情懷。英國與各殖民地同根同源、平等互利。這些聯繫雖然像空氣一樣輕薄，但也如鐵鏈一般堅固……不要想當然地認為海關條例、債券、貨主保函、海關放行、海關印章和出入港手續是最可靠的商業保障，也不要妄想商務信函、指示和中止條令就能打造商務體系。這些都不是政府的組成要素。英國憲法精神賦予上述商業手段生命力和效力。難道是土地稅充實了國庫？難道是供應委員會的選舉增添了兵力？不！都不是！是人民對政府的信賴和對偉大祖國的熱愛培養了陸軍與海軍。沒有人民，陸軍就是一群烏合之眾，海軍也只是風中殘燭。」 1887年1月12日，約翰·布賴特曾質疑帝國聯邦存在的必要性，說道：「我既不參加聯邦會議，也不贊同其宗旨。殖民地應該繼續依靠宗主國，與宗主國同呼吸共命運。但我認為，通過聯邦政治紐帶建立的聯繫不僅難以維持，還會適得其反，導致同室操戈。在法律與關稅方面，加拿大、澳大利亞和開普敦與英國互不干涉。英國盲目的外交政策極易使其捲入歐洲列強之間的戰爭中，殖民地似乎可以坐收漁翁之利，但戰爭難免會移禍枯桑，最終導致聯邦關係劍拔弩張、割席分坐。殖民地寧願脫離聯邦，也不願意兵戈擾攘，使人民流離失所。如果加拿大和美國出現漁業爭端，帝國聯邦應該如何應對？無論加拿大是否實行自治，都會滿足華盛頓政府提出的要求，從而解決衝突。然而，即使澳大利亞、南非、加拿大和印度組成聯邦，結局也依然如此。在我看來，聰明的人都會姑置勿論，而不是漠視歷史、一意孤行。英國只有公正對待殖民地，調整外交政策，才能與殖民地建立起長久的友好關係。聯邦即使分裂，也有希望通過和平方式解決爭端，維護英國的美譽。」 上述觀點與埃德蒙·伯克的想法不謀而合。聯邦政治紐帶並不是和平共處的必要條件，血濃於水的骨肉親情遠勝精心編織的政治紐帶，利益衝突和敵對情緒反而會使其失去價值。 需要強調的是，約翰·布賴特描述的並不是帝國的「應然」，而是「實然」。他指出，英國與殖民地互不干涉，不需要強化聯邦理念。他還譴責了新南威爾斯駐軍蘇丹的行為，指出這不僅違背了和平原則，也對殖民地毫無益處。這種「不依賴聯邦政治紐帶」的主張雖然具有局限性，但與亞當·斯密和埃德蒙·伯克的觀點一脈相承。 政治對經濟的影響不容忽視。殖民地的商貿活動並不取決於總督的個人行為，而是受到政治方向的指引。詳見第八章。 曾擔任牙買加、維多利亞、開普敦總督的亨利·巴克利指出：「大英帝國保護殖民地免受歐洲列強的侵擾。英國承認殖民地學生的大學文憑，為年輕人提供公務員崗位和軍隊服役的機會。殖民地學生經過雙重考核後，才能被桑德赫斯特皇家軍事學院錄取，並享受軍隊補貼。」對加拿大和澳大利亞殖民地的青年來說，能與英國青年共享就業機會是一種榮耀。這些青年要麼在英國軍隊服役，流芳百世；要麼為社會服務，名垂青史。 桑德赫斯特皇家軍事學院 目前的時局並不穩定。殖民地人口激增，與英國的血脈關係日趨緊密。在具有本土情懷的殖民者心中，英國僅是「異國他邦」，而不是「心靈之鄉」。早期殖民者的家國情懷已經淡化，因此，英國政府應該基於自願原則重建聯邦。 第6節　社會榮譽的聯繫 如果想了解英國的憲法，就需要區分實權和政治的影響力。沃爾特·白芝浩的《英國憲制》明確指出，英國王室協助政府有效運作，這是「尊嚴與榮耀之源」。近年來，英國女王經常出現在其誕辰或新年典禮中，為印度和其他殖民地的官員授勳。樞密院曾數次對歷任總督與總理授勳。「聖米迦勒及聖喬治」勳章主要授予為殖民地事務做出貢獻的官員，包括殖民地高官、主要公職人員，以及其他下級勛位爵士。1861年設立的「印度之星」勳章和1878年設立的「印度帝國」勳章分別授予印度官員或在印度事務方面具有突出貢獻的人。1878年設立的「印度皇冠」勳章僅授予英國王室的女性親屬、印度公主及高官妻女。雖然一些人無視榮譽、淡漠禮制，但這些維多利亞女王執政時期負重涉遠的傑出人士依然令人心生敬佩。正如英格蘭女王伊麗莎白一世時期的沃爾特·雷利、漢弗萊·吉爾伯特和弗朗西斯·德雷克等航海家，其鼓舞人心的騎士精神無不令英國民眾，乃至伊麗莎白一世心悅誠服。 沃爾特·白芝浩（1826—1877） * * * [1]即諾斯勳爵弗雷德里克·諾斯（Frederick North，1732—1792），1770年至1782年間擔任英國首相。——譯者注 [2]詹姆斯·米爾（James Mill，1773—1836），蘇格蘭歷史學家、經濟學家、政治理論家和哲學家。——譯者注 [3]約翰·奧斯汀（John Austin，1790—1859），英國著名法學家，邊沁主義代表人物。他去世後，其妻薩拉出版了他的著作。——譯者注 [4]1874年，達弗林伯爵在多倫多對美國、加拿大的政治關係做出分析：加拿大行政權和立法權緊密結合，能夠適應英國的制度；加拿大總督有權調解各立法機構、中央與地方的僵化關係，而與美國不同的是，加拿大和其他國家的司法機構均由政府任命，並不依賴形同虛設的普選。加拿大公務員制度隨不同黨派的更迭而發生變化，實際上，加拿大的選舉制更加純淨透明。——原注 [5]《殖民地規定》是按照殖民大臣的指示編寫的殖民地規章制度，每年出版一次。——原注 [6]1890年5月，查爾斯·迪爾克爵士在皇家殖民研究所指出，英國年均國防總開支為六千萬英鎊：其中，英國本土三千八百萬英鎊；印度二千萬英鎊；其他殖民地二百萬英鎊。——原注 [7]該組織的建立不能歸功於政治上的遠見卓識。因為直轄殖民地多為戰利品，其早期的政府形態多具軍事色彩，而且也沒有足夠的能人志士供殖民地政府選拔。社會進步引起了各種錯綜複雜的變化，若對殖民地因勢利導，則頗具先見之明。例如，開普敦雖是割讓的土地，卻設有責任制政府；而英國早期的殖民地巴貝多未設責任制政府。可見，殖民地要麼追求自由獨立，要麼被迫接受保護式的管理。——原注 [8]唐寧街（Downing Street）位於英國倫敦，建於17世紀80年代，由喬治·唐寧爵士負責建造。唐寧街十號代表英國首相辦公室，而唐寧街十一號是財政大臣及其辦公室的代名詞。——譯者注 [9]路易·萊熱《奧匈帝國史》，1889年。——原注