代議制政府 · 第十五章　地方代表機關

中央政府能做好，或者有把握計劃去做的只不過是國家事務的一小部分；甚至在我們這個在歐洲來說最少中央集權的政府里，至少作為統治集團的立法部門是過多地忙於地方事務，運用國家的最高權力快刀斬亂麻似地去解決那些本應有其他更好手段加以解決的小難題。大量的私人事務占去了議會的時間，議會各個議員的思想從國家的偉大會議的本來工作岔開，對此所有的思想家和觀察家都感到是一種嚴重的弊病，並且更壞的是，是一種日益增大的弊病。 要詳細討論政府行動的恰當界限這個並非代議制政府所特有的大問題，就本文的有限計劃來說是不適當的。我在別處 (1) 已經說過我認為有關應據以決定政府行動範圍的那些原則的最根本的東西。但是從多數歐洲政府執行的職務中抽掉那些根本不應當由政府當局去做的事情以後，仍然還留下大量的各種職務，如果僅僅按照分工原則，就必須把它們分屬於中央和地方當局。不僅要有另外的行政官員負責純屬地方的事務（這種劃分在一切政府都是存在的），而且對這些官員的人民監督只有通過另外的機關才能有利地進行。對他們的最初的任用，對他們進行監察和制約的職能，為他們的工作提供必要經費的責任，或扣留這種經費的自由決定權，都不應屬於全國的議會或中央行政，而應屬於當地的人民。在美國的某些新英格蘭州，這些職能仍然直接由集會在一起的人民行使；據說其結果比預期還要好；而那些有高度教養的社會階層對這種原始的地方政府管理方法感到如此滿意，以致不想把它改換成他們所熟悉的唯一的代議制度，按照該制度一切少數派都被剝奪了選舉權。然而，正是這種特殊情況要求把這一安排搞得實際上可以容忍，這樣就必須依靠制訂那種管理地方事務的下一級代表制議會的方案。這種議會在英國是存在的，但很不完全，帶有很大的不規則性和缺乏制度。在其他一些更少平民統治的國家，它們的憲法卻合理得多。在英國始終有較多的自由但較壞的組織，而在其他國家卻有較好的組織但較少的自由。因此，必須在全國代表制之外有市和省的代表制。仍然有待解決的兩個問題是，地方代表機關應如何組成，以及它們的職權範圍如何。 在考慮這些問題時，有兩點要求我們予以同等程度的注意：一是如何能把地方事務本身做得最好；二是地方事務的處理如何能對培養公共精神和發展才智起最大作用。在本書前面一個部分中我曾以強有力的語言——幾乎沒有什麼語言足夠強有力來表達我的信念的強度——論述了可以稱之為公民的公共教育的自由制度的那部分作用的重要性。原來，地方行政制度就是實現這一作用的主要手段。除了可能作為司法方面的陪審員所起的作用外，居民大眾很少有機會親自參加一般社會事務的管理。閱讀報紙，或許還給報刊寫信，公共集會，以及對行政當局提出各種要求，是普通公民在兩屆議會選舉之間的間隔期間參加一般政治的範圍。儘管作為自由的保證和一般教養手段的這種種自由的重要性怎麼強調也不過分，但這些自由所提供的實踐更多地是在思想方面而不是在行動方面，並且是在沒有行動責任的思想方面；這就大多數人來說比消極地接受某個別人的思想好不了多少。但在地方團體情況則不同，許多公民除選舉職能外，還有依次被選的機會，還有許多人，或者通過選拔，或者通過輪流辦法，擔任許多地方行政職務中的這個或那個職務。他們在這些職位上必須為公共利益而行動，更不用說思考和說話了，而且這種思考不能全由代表去做。還可以補充說，這些地方職位既然一般說來不為地位較高的人所覬覦，它們就作為一種媒介把重要的政治教育帶給社會中地位低得多的階層了。因此，智力訓練既是地方事務中比在一般國家事務中更重要的特色，同時在地方事務中行政能力的大小又關係不大，因而就可能給予智力訓練以更多的考慮，而對行政能力的考慮，在這裡比在一般立法和帝國事務管理等事項上往往可以被放在次於智力訓練的地位。 關於地方代表機關的適當組成並不存在多大困難。它所適用的原則和適用於全國代表制的原則並無任何不同。和在更重要職能的情形下一樣，這種機關應由選舉產生；並且也有同樣的但更為有力的理由給這種機關以廣泛的民主基礎，即危險較少，就普通教育和教養來說在某些方面好處甚至更大。由於地方代表機關的主要職責在於地方稅的徵收和支出，選舉權應給予所有對地方捐稅做出貢獻的人，而不給予未做出貢獻的人。我假定不存在任何間接稅，不存在入市稅，或者如果有，它們也只是附加的；負擔這類稅的人仍須被課以直接的地方稅。和在全國性議會的情形一樣，應規定少數的代表權，並且存在實行複數投票的同樣強有力的理由。只是在低級的代表機關，不象在高級代表機關那樣決然反對複數投票以單純的金錢條件為依據（象在我國的某些地方選舉的情形那樣）。因為誠實而節儉地管理財政構成地方代議制團體比起全國性團體來要大得多的一部分業務，因此允許那些具有較大的金錢利益關係的人們有較大比例的影響，是更符合策略也是更公道的。 在新近設立的地方代表機關貧民救濟委員會中，地區的治安法官當然和選出的成員坐在一起，但在人數上則依法不超過總數的三分之一。在英國社會的特殊組成中，我不懷疑這一規定有其有益的作用。它保證在這些機構中有比用其他實際可行的方法所能吸引到的更為有教養的階級；同時這些當然成員在人數上所受的限制，又使他們不能因單純的人數而取得優勢。他們作為另一階級的事實上的代表，有時具有不同於其餘人的利益，對構成被選救濟委員的大多數的小農場主或小店主的階級利益是一種制約。我們現有的唯一的地方委員會，即僅由治安法官組成的每季開審的地方法庭，則不具有這樣的優點。這些法庭除司法職務外，還有某些極重要的國家行政事務須由它們來完成。這些機構的組成方式是極不正規的，它們既不是通過選舉產生，也不是通過在任何本來意義上的提名，而是和他們所繼承的封建貴族那樣，事實上是根據他們對土地的權利而保有重要職位的。對他們的任命權屬於英國國王（或者實際上是屬於他們自己當中的一個，即地方的民政長官），這種任命被用來僅僅作為排除被認為會玷辱該機構的人，或者有時在政治上站在錯誤方面的人的一種手段。這項機構是英國現在遺留下來的原則上最貴族式的機構；遠甚於英國上議院，因為它不是會同人民議會，而是單獨地決定撥款和處置重要的公共利益。這種制度由貴族階級相當固執地堅持著，但它顯然和作為代議制政府的基礎的一切原則相矛盾。在郡委員會，也沒有和在貧民救濟委員會同樣的理由實行哪怕是當然成員和被選成員的混合。因為一個郡的事務在相當大的程度上是地方紳士所關心和被吸引的對象，他們要被選入郡委員會不會比作為郡的議員被選入議會更困難。 關於選舉地方代表機關的選民的適當範圍，那個對議會代表制說來不適於當作唯一的和不妥協的規則加以適用的原則，即地方利益相通的原則，在此處則是唯一公正和可適用的原則。地方代表權的目的本身就是為了使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人們可以自行安排共同的利益，如果地方代表權的分配不按照共同利益的組合而按照任何其他的規則，就和這目的背道而馳了。每個市，不論大小，都有其特殊的利益，為其全部居民所共有。因此，每個市，不分大小，都應當有市議會。同樣明顯，每個市應當只有一個市議會。同一個市的各個區很少或根本沒有地方利益上的重大分歧；它們都要求做同樣的事情，負擔同樣的費用；並且，除有關它們的教會最好是讓教區去管理以外，它們要求作同樣的安排來為所有的人服務。鋪路、照明、供水、排水、港口和市場規則，同一個市的各區不能各搞一套，否則就會引起極大的浪費和不便。倫敦市分為六、七個獨立的區，對地方事務都有各自的安排（其中有幾個區甚至在其本區內也缺乏行政的統一），致使不可能對共同目的進行連續的或井井有條的合作，也排除了履行地方職責方面的任何劃一的原則，使通常的政府不得不承擔起假如有一個權力達到全市的地方政府就最好由地方政府去做的那些事情，並且除了保持那個作為現代的營私舞弊和舊時的浮華習氣的結合的奇異裝飾——倫敦市自治體以外達不到任何目的。 另一個同等重要的原則是，在每一地方界區內，應只有一個被選出的機關來處理一切地方事務，而不是由不同的機關處理該地區不同部分的事務。勞動分工並不意味著把每件事情分成細小的部分；它意味著把適於由同一個人做的事情合起來由同一個人去做，而把能由不同的人做得更好的事情分開來由不同的人去做。地方的行政職務的確要求分屬於不同的部門，其理由和國家的行政職務相同；因為它們屬於多種多樣的性質，每種職務要求特殊的知識，並且為了使職務得到適當的執行就需要由特別有資格的官員專心去執行職務。但是適用於行政職務的詳細劃分的理由並不適用於監督職務。選舉產生的機關其職務不是做工作，而是設法使工作做好，不留下應做而未做的事情。對所有的部門這項監督職務能夠由同一個監督機關執行；並且依據集體的和廣泛的見解比依據細小的和微觀的見解要好得多。在公共事務中，和在私人事務中一樣，每個工人都由一個監工加以監督是可笑的。英王政府由許多部門組成，並且有許多大臣去領導，但那些大臣並不是各有一個議會監督他們執行職務的。地方議會，和全國的議會一樣，它的本來職務是把地方利益作為一個整體加以考慮，這個整體由各個部分組成，所有的部分必須彼此配合，並按照它們的重要性的次序和比例加以組合。把對一個地方的全部事務的監督歸於一個機關，還存在另一重要理由。平民的地方機關的最大缺陷，以及它們經常遭到失敗的主要原因，就是負責這些機關的幾乎總是缺少才幹的人。他們應該是多方面的人，這一點的確是該機關的有用之處；正是主要由於這種情況才使它成為政治能力和一般智力的學校。但是一個學校就應假定既有學生又有老師；教育的效用大大有賴於它使文化低的人和文化高的人發生接觸，這樣的接觸在通常的生活過程中是完全不常有的，而缺乏這種接觸就比別的任何事情更易把大多數人保持在心安理得的無知的水平上。此外，如果由於缺乏適當的監督，缺少在它本身內的較高級人物的存在，這個學校就是毫無價值的，而且是一個邪惡而不是善良的學校，其行動就可能也往往會墮落到追求其成員的私利那種既無恥又愚蠢的地步。再說，要勸使無論是在社會地位上或是在智力上屬於上等階層的人參加地方行政，在一個角落裡做些零碎工作，象鋪路委員會或排水委員會委員那樣，則是完全無指望的。市的整個地方事務才是一項足夠目標來勸使志在全國事務或其所具的知識使之有資格擔當全國事務的人們成為單純地方機關的成員，並為之獻出時間和學問，以便使他們的存在不僅僅是在他們的責任掩蓋下營私舞弊任用低劣人員的煙幕。單純一個市政工程局，儘管它包括全倫敦市，肯定要由組成倫敦教區的教區會那樣的人員組成；不要這種人構成多數是不實際的，或者甚至是不值得想望的。但是重要的是，對地方機關旨在服務的每項目的來說，不論它是對這些機關的特殊職務的開明而誠實的執行也好，或者它是民族的政治智能的培養也好，每個機關都應包含有一部分該地區最好的人。這些人就這樣和較低級的人們發生極為有益的經常的接觸，從後者接受他們所能給予的有關地方和職業的知識，並反過來用自己的更開擴的思想和更高、更開明的目的來啟發他們。 單純的村不能要求市的代表權。我說的村是指這樣一個地方，它的居民同附近農村居民並無在職業或社會關係方面的顯著區別，而對周圍地區所作的安排就足以滿足當地需要了。這樣的小地方很少會有足夠的公眾來組成一個象樣的市議會。如果這種地方有什麼可承擔公共事務的才能或知識，就往往集中於某一個人，因而這個人就成為這個地方的統治者。這種地方以併入較大地區較好。農村地區的地方代表權將自然地由地理情況決定，適當地注意有助於人類協同行動的共同感情，這種感情部分沿著歷史的疆界，如郡或省的疆界而形成，部分地產生於共同的利益和職業，如在農業、海運、工業或礦業地區。不同種類的地方事務可能要求不同範圍的代表權。教區協會被確定為監督救濟貧窮的代表機構的最適當的基礎；另一方面，對公路、監獄或公安的適當管理，就需要有象一個普通的郡那樣大的範圍。因此，在這些大地區，任何地方組成的依選舉產生的機構應有管理該地方共通的一切地方事務的權力這一原則，需要由另一原則以及對取得最高資格的人來履行地方職責的重要性的考慮，來加以修正。舉例來說，如果對濟貧法的適當管理說來徵稅範圍有必要（我認為是如此）不超過多數現有教區協會的範圍的話，這一原則就要求給每個協會設一個貧民救濟委員會——但是，由於郡委員會可能得到比組成一般貧民救濟委員會的成員資格高得多的人，根據這種理由，為郡委員會保留某些較高一類的地方事務也許是適宜的，這些事務否則就可能由各個協會方便地加以處理。 在負責監督的議會，或地方下級議會以外，地方事務有其行政部門。關於這個部門，產生和關於國家行政部門同樣的問題；對於這些問題，大部分可作同樣的回答。適用於一切國民委託的原則實質上是一樣的。首先，每個行政官員應該是單一的，並單獨地對委託給他的整個職務負責。其次，行政官員應通過提名而不是通過選舉任用。每個檢驗員，或衛生官員，或甚至收稅員都由普選任命是極可笑的。民眾的選擇通常以能對少數地方領袖產生影響為轉移，這些地方領袖，由於他們並未作這種任命，對這種任命是不負責的；或者以對同情的呼籲為轉移，這種呼籲所根據的是有十二個子女，以及在這教區當了三十年的納稅人。如果在這種情況下民眾的選舉是一種滑稽劇的話，地方代表機關作出任命也同樣是該反對的。這樣的機關永遠存在著變成推行其各種成員私人營利事業的合股公司的傾向。任命應由該機關的主席個人負責作出，把他叫做市長，地方法庭庭長，或無論什麼別的名稱都行。他在當地所占的地位類似首相在國家中的地位，在組織得很好的制度下，地方官員的任命和監督是他的最重要的一部分職責。他本人由郡議會從其成員中任命，每年改選一次，或者經郡議會議決免職。 我現在從地方機關的組成轉到它們的正當職權這個同等重要並且是更為困難的問題。這個問題分為兩個部分：什麼是它們的職責，以及它們是否應在那些職責的範圍內享有充分的權力，或者應否受到中央政府的任何干涉和什麼樣的干涉。 首先，很明顯，一切純屬地方的事務——一切僅涉及一個地區的事務——應歸地方當局負責。鋪路、照明和一個市的街道清潔工作，以及在通常情況下房屋的排水，除其居民外對任何人均無甚影響。一般國家對這些事感興趣不過是出於它對一切公民的個人福利的關心。但是，在屬於地方的業務，或由地方官員執行的業務中，有許多業務可以同樣恰當地被稱為國家的業務，它們是公共行政某些部門屬於地方的那部分，其效率如何是全體國民所同樣關心的。例如監獄，我國大多數的監獄由郡管理；地方警察；地方司法，特別是在自治城市，很多是由地方選出的官員執行，從地方專款中支付薪金。這些無一可說是只具有地方重要性的事項，而不是具有全國重要性的事項。如果由於某地方的治安搞得不好，這地方成了盜賊的巢穴或道德敗壞的中心，對國家的其餘的人來說就不是一件與個人無關的事情。或者，如果由於監獄的不良管理，法院對監禁在其中的罪犯（他們可能來自其他地區或在其他地區犯罪）判的刑，加重一倍或減輕到實際不受懲罰的地步，情形亦復相同。而且，構成這些事項的良好管理的要點到處都是一樣的。沒有理由在王國的這一部分和另一部分，在公安、監獄或司法的管理上應該有所不同。同時，危險的是，在如此重要的事情上，適於由國家最有教養的人來做的事情，卻只能指靠能力較低的人來為地方服務，就可能犯下成為國家一般行政上的嚴重污點的重大錯誤。人身和財產的安全，以及個人之間的公平審判，是社會的頭等需要，也是政府的首要目的。因此，如果這些事情能交給不是最高的負責機關，那麼除戰爭和條約外，就沒有什麼事情需要一個全國性的政府了。凡是保證這些首要目的的最好的安排都應該全是強制性的，並且，為了保證它們的貫徹施行，都應該置於中央監督之下。由於各地區缺少代表全國性政府的官員，把中央當局所規定的職務的執行委託給該地區為地方的目的任命的官員，往往是有助益的，就我國制度來說甚至是必要的。但是經驗正在天天迫使公眾相信必須至少有全國性政府任命的監察官來設法使地方官員盡到他們的職守。如果監獄由地方管理，中央政府任命監獄的監察官要注意遵守議會所制定的規則，如監獄的狀況表明有必要可建議其他的規則，就象工廠督察，和學校督學，監視著議會有關工廠的法令的遵守，和國家對學校給予資助的條件的履行。 但是，如果司法，包括公安和監獄，既是如此普遍關心的事情，又是獨立於地方特點的一般科學問題，那麼可以也應當在全國範圍內作劃一規定，並由比純屬地方當局的人更有訓練和更熟練的人貫徹施行有關規定；另一方面也有一些事務，如濟貧法、衛生規則等等的管理，儘管它們真正是全國所關心的，但不能在符合地方行政的目的的情況下，用地方管理以外的方法管理。關於這樣一些任務產生這樣的問題：地方當局應當被授予自由決定權，不受國家監督或控制到什麼程度。 要決定這個問題，有必要考慮中央當局和地方當局在有關做這工作的能力以及防止玩忽職守或濫用職權方面所處的相對的地位。首先，地方代表機關及其官員幾乎肯定在才能和知識程度上比不上議會和中央行政部門。其次，除了他們自己條件較差外，監督他們的，以及他們應對之負責的輿論也較差。監督他們行動和對他們提出批評的公眾，同環繞並告誡著首都的最高當局的公眾比起來，範圍較小而且一般說來要不開明得多。同時所涉及的比較狹小的利益甚至使那較低級的公眾把思想針對問題不那麼認真也不那麼熱切。報刊和公開討論所進行的干預就更少得多了，而所進行的干預在地方當局的行動中比在中央當局的行動中可能遭到更加泰然的忽視。以上所說，似乎好處完全在由中央政府管理這方面。但是，當我們更加仔細地看一看的時候，就發覺這些選擇的動機被其他一些完全同樣重要的動機抵消了。如果說地方當局和地方的公眾在行政管理原則方面的知識不如中央的當局和公眾，他們卻有對結果的直接得多的利害關係這一可補償的好處。一個人的鄰居或他的房主人也許比他本人聰明得多，並對他的走運也不是沒有間接的利益，但儘管如此，他的利益在他自己的管理下比在他們的管理下將照料得更好。此外還須記住，即使假定中央政府通過它自己的官員進行管理，它的官員並不在中央行動，而是在地方上行動，不管地方的公眾比中央的公眾怎樣差，有機會監督這些官員的只是地方的公眾，只有地方的輿論或者活動直接影響他們的行為，或者引起政府注意作必要的糾正。只是在極端的情況下，國家的一般輿論才會針對地方行政的細節，至於這種輿論有辦法以對事情的公正判斷來決定這種細節就更加少見了。再說，地方輿論必然更有力地影響純屬地方的行政官員。按照事情的自然狀態，這些官員是永久的居民，不指望在他們不再行使權力時從這地方引退；並且他們的權力本身，按照假定，是以當地公眾的意志為轉移的。我不必詳細論述中央當局缺乏對地方上的人和事的具體了解，以及它的時間和思想過多地被其他事情所占據，以致甚至為對申訴作出決定和強使為數眾多的地方代理人負起責任所必要的一定數量和質量的地方知識也無法得到。因此，在管理的細節方面地方機關一般說來是有優越性的；但是在對甚至純屬地方管理的原則的理解方面，中央政府，如組織得好，優越性應當是很大的：不僅由於組成中央政府的人具有或許很大的個人優越性，以及經常從事於促使他們注意有益意見的許多思想家和著述家，而且由於任何地方當局的知識和經驗不過是地方的知識和經驗，局限於他們自己的那部分地區和它的管理方式，而中央政府則有辦法獲知應該從整個王國的聯合經驗中學習到的一切東西，加上容易接近外國的經驗。 從這些前提不難引出實際的結論。最熟悉原則的當局在原則問題上應該是最高的，而在具體問題上最有能力的當局應該負責處理具體問題。中央當局的主要職務應該是發指示，地方當局的主要職務應該是把指示應用到具體問題。權力可以地方化，但最有用的知識必須集中；必須在某個地方有集中一切散亂光線的焦點，以便在別處的不完整和有色的光線可以在那裡找到使它們變得完整和淨化所必要的東西。對影響到一般利益的每個地方行政部門，應該有一個相應的中央機構，一個部長或在他下面的經特別任命的某個官員；即使這個官員所做的不過是從各地收集情報，並把從一地區取得的經驗交給需要這經驗的另一地區也好。但是除這以外中央當局還有一些事要做。它應當保持經常和地方自由交流情況：收集各地的經驗並把自己的經驗通知各地；當被詢問時立即提供意見，當看到有這種要求時就主動提供意見；要求將訴訟程序公開並作成記錄，強制服從立法機關就地方管理問題制定的每一項普遍通行的法律。很少人會否認應當規定一些這樣的法律。各地對其本身的利益處理失當是可以允許的，但不允許損害別的地區的利益，也不允許違反國家有義務嚴格遵守的那些人與人之間的公平原則。如果地區的多數派企圖壓迫少數派，或者一個階級壓迫另一個階級，國家就非干預不可。例如，一切地方稅都應當專由地方代表機關表決；但是這個機關，儘管完全由納稅人選出，可能用這樣一些稅來增加收入，或用這樣的方法來徵稅，使得窮人，富人，或某個特定階級負擔不公平的份額。因此，儘管讓地方機關自由決定地方稅的單純數量，立法機關有義務強制規定只允許地方使用的徵稅方式和估定稅額的規則。又，在公共慈善事業的管理方面，整個勞動居民的勤勉和道德品質在極大程度上視堅持給與救濟的某些確定的原則的情況而定。儘管按照那些原則決定誰有資格得到救濟實際上是地方官員的事，但全國議會是規定那些原則的恰當的權威；如果它在這一全國嚴重關心的事情上不規定強制性規則，並作出不應背離這些規則的有效規定，它就疏忽了最重要的一部分職責。至於為了法律的適當實施它有必要保留什麼樣的實際干涉地方行政官員的權力，則是一個毋庸論及的細節問題。法律本身不用說將規定懲罰，並確定其施行方法。為應付極端的情況，中央當局有權解散地方議會，或將地方行政長官免職，可能是必要的，但無權作出新的任命，或停止地方機關的工作。在議會未進行干涉的地方，任何行政部門也不應當有權干涉，而是作為一個顧問和批評者，一個法律執行者，以及向議會或地方選民揭發它所認為應該譴責的行為，行政的這些職能具有極大的價值。 有些人可能認為，不管中央當局在管理原則的了解上怎樣勝過地方當局，人們經常堅持的一項偉大目的，即公民的社會政治教育，要求讓他們按照他們自己的見解管理這些事情，不管他們的見解是怎樣不完全。對這一點可以回答說，公民的教育並不是應該考慮的唯一的事情；政府和行政並不是僅僅為它而存在的，儘管它是很重要的。但是這種反對意見表明對平民機關作為政治教育的手段的這種職能缺乏完全的理解。將無知者和無知者放在一起，如果他們想要知識，就讓他們在毫無幫助的情況下摸索前進，如果他們不想要知識，就只好讓他們沒有知識，這不過是一種貧乏的教育。所需要的是如何使無知者自己意識到無知，並能從知識得到好處；使只知道例行公事的人習慣於按照原則行動，並感覺到原則的價值；教他們比較不同的行動方式，並學會運用他們的理性區別出什麼是最好的。當我們希望有一個好學校時，我們不排除教師。老話說，「有什麼樣的老師，就有什麼樣的學校」，對青年的學校教育是如此，對成年人的公共事務教育也是如此。企圖作一切事情的政府被查爾斯·德·瑞穆沙（Charles de Rémusat）先生恰當地比之為替學生做全部作業的老師；他在他們那裡可能很得人心，但他教給他們的東西卻很少。另一方面，凡是可能由別人做的事它都不做，也不教給別人應該怎樣做的政府，就象一所沒有老師的學校，有的只是從未有人教過的學生老師。 ———————————————————— (1) 《論自由》，結尾一章；更詳細一點的是在《政治經濟學原理》的最後一章。