比較憲法 · 第一章　憲法修改的可能性

第一節　憲法的固定性 從法律上說，十七八世紀的人往往將憲法看做一種國家成立的契約，認其成立系由於人民的相互承諾。如以此種見解為根據，則憲法固不必含有不可變性，因為契約並不含有不可變性。不過憲法既為一種契約，而依18世紀許多人的觀念，締約者又為全體人民，則變更憲法，勢亦必如瑞士18世紀公法學者華特爾（Vattel）所云，有取得人民全體同意的必要。果然，憲法在形式上縱然不具有不可變性，實際上勢必永遠不能變易；因為人民全體的同意是一個不可實現的條件。華特爾鑒於此種困難，遂亦承認憲法可由多數決定修改；但對於憲法修改不能表示同意的少數人民，仍認為應許其脫離國家，以解除契約上的一切束縛。實際上，這自然也是不易見諸實施的一種辦法。今人觀念，不認憲法為契約，而認憲法為法律；不認制憲為立約行為，而認制憲為立法行為；不認國家的產生基於憲法的創造；而只認國家的機關及其職權基於憲法的創造。依著這種見解，憲法便和普通法律一樣：普通法律可由普通立法者決定其變更的程序，憲法也可以由制憲者決定其變更的程序。因此，憲法無論在形式上或在實際上，都不含有不可變性。 以上所述，還不過是純從法律上的立場而言。從政治上的立場而言，社會的情狀既隨時代而不斷地變更，規定社會組織的任何法律自亦不能不隨時代而變更。如果我們堅認憲法為一成不易之法，積時既久，憲文終必徒成具文；甚或因憲文無從修改之故，而釀成劇烈的革命。革命的事實一經發生，憲法的權威自然墮地。故在政治上講，憲法之不能含有永久不變性，尤屬顯然。 第二節　憲法修改的限制 第一目　程序上的限制 上述華特爾的意見本未為18世紀美法革命時代的人士所贊同，但是18世紀的人所制定的憲法，對於憲法修改的程序，卻作高度剛性的規定。我們從1789年美國《聯邦憲法》與1791年法國《憲法》關於憲法修改的規定，便可灼見當時的人如何的不願見憲法條文之輕易變更。 依照1789年美憲的規定，憲法修改案，只有兩種機關可以提出。一是聯邦議會。但聯邦議會提出憲法修改案時，必須上下兩院各有三分之二的議員贊同該案。二是依各邦邦議會的要求，而由聯邦議會所召集的憲法議會。但此項要求，亦須全國有三分之二的邦的議會表示贊同，始能提出。憲法修改案提出之後，尚須依聯邦議會的決定，交付下列兩種機關之一，行使複決之權：一是各邦邦議會，二是各邦特別召集的憲法議會。如果全國邦議會之批准該案者，占全國邦議會四分之三，或各邦憲法議會之批准該案者，占各邦憲法議會四分之三，該案乃能成立。 (1) 在這種規定之下，提案與決定既不屬於同一機關，又均需要一個高額的多數；於是憲法的變更乃異常艱難。所以從1789年至19世紀之終，歷時雖一百餘年，美憲之修改總共不過6次。從1804年至1864年，歷時雖60年，美憲卻毫無修改；1865年憲法修改案（關於黑奴解放事件）的成立，還是因為南北之戰的結果。 第二目　時間上的限制 法蘭西1791年《憲法》明白宣示，國民永遠保有變更憲法之權；但該憲所設的憲法修改程序，卻亦嚴酷達於極點：依該憲所定，必須有三個 (2) 議會，各於其任期內，繼續的提議修改憲法某某條項，乃能成立修改憲法的動議。第一個及第二個議會的提議並且必須於各該議會任期之末始得提出；第三個議會則須於其任期的第一年內提出。動議既經成立，乃更召集第四個議會，並擴充其議員名額，以組成一個「修改憲法議會」。依「修改憲法議會」的議定，憲法修改案乃能成立。這種規定，較諸美憲的規定尤為嚴酷，在實際上憲法修改殆無實現的可能。但是，關於修改程序的規定儘管這樣嚴酷，該憲的壽命仍然不滿一年；而夭亡的原因，則不是法定的修改，而是法外的革命。 (3) 美法革命時代的憲法，尚不僅嚴定憲法修改程序；有時並且規定憲法的某部分或全部分，非經過一定的期間，絕對不容修改。譬如1789年美國《聯邦憲法》，對於該憲中的幾種特殊條款，便聲明非遲至1808年以後不得修改。1791年法國《憲法》，並且聲明該憲的任何部分，於該憲成立後第一個議會及第二個議會的任期內（每一議會的任期為2年），概不得由議會提議修改。這都是對於修改憲法的期間設定限制。法國其他憲法，尚有設立性質相似，而年期更長的限制者。19世紀以來，其他國家的憲法，亦有明定憲法非經過若干年不得修改者，如1864年的希臘《憲法》，便明定該憲公布以後10年之內，不得修改。各國之設立這類時間上的限制，無非欲假借時日，以鞏固憲法所設立的秩序，無非欲給憲法以相當試驗的機會。然而事變之來，往往出人意外；假使意外事變發生於憲法尚不能修改的限期以內，事實上便難免發生重大糾紛，甚或使政治秩序完全破壞。 第三目　範圍上的限制 以憲法明文聲明憲法全部永遠不可更變，在實例上，各國憲法尚無其例。以憲法明文規定憲法一部分永久不可變更，史實上卻不無先例可舉。法國現行憲法，依1884年的修正，便設有「共和政體不得為修改的議題」的規定。這便是說，憲法上承認共和政體的條文必須永遠保存。葡萄牙1911年《憲法》（第八十二條）及民國十二年《中華民國憲法》（第一三八條）亦有相同的規定。巴西1891年《憲法》第九條並且明認共和政體與聯邦政體俱永遠不能改易。1814年挪威《憲法》雖然沒有明認何項條文不能修改，卻聲明任何修改，俱不能變更憲法的「原則與精神」；1864年希臘《憲法》亦聲明憲法的修改不得影響於憲法的「根本規定」。這些都是對於修改的範圍所設定的限制。制憲者之設為此種規定，無非欲假借憲文的權威，以維持某種制度的存在。這種方法，在特種場合之下，也許可以得到預期的效果。但在法律上講，此種規定，究無重大的意味：蓋修改憲法機關，在法律上常為國家最高機關，如果他不遵守此種規定，在法律上就沒有任何救濟方法。不但如此，此種規定，其本身亦不過是憲法條文的一項；修改憲法的機關，如果依照憲法所規定的修改程序，修改此項條文，在形式上固亦不能不認為合法。果然，則憲法原文所認為不可變更者，固仍有變更的可能。所以一切限制憲法修改範圍的條文，實際上仍只是與道義上的條律相似；那些限制，都不過是一種道義上的限制。 總之，為提高憲法權威以鞏固政治秩序起見，憲法的修改容或不宜與普通法律視同一律；但憲法的修改，亦不宜因是而過於艱難。十八九世紀期內的憲法，往往嚴定憲法修改的程序，甚或限制修改憲法的範圍或期間，但其結果亦往往徒供政治革命的犧牲。此類剛性程度過高的憲法，即或幸而久存，亦必是除了正式修改的程序而外，尚有他種變更憲法的程序，以資調節。例如美國聯邦憲法，雖因正式修改的程序太難，罕有修改，而美國法院的憲法解釋，以及美國的憲法習慣，無形有形之中，改變美憲原來的精神，與補充美憲原來的缺點者，卻亦不少。 (4) 晚近以來，社會情狀的變化尤為迅速，為使社會的改革不致過受憲文束縛起見，新近憲法不獨無限制修改範圍或修改期間的規定， (5) 即修改的程序亦已群趨簡易。 第三節　未規定修改問題的憲法 在19世紀期內，各國憲法，對於憲法修改問題，尚有完全不以明文規定者，例如1814年的法國《憲法》，1830年的法國《憲法》，及1848年的義大利《憲法》等。當時論者，因為憲文的緘默，往往主張那些憲法，在法律上是不可變更的。這自然不是必然的或適當的解釋；因為從法律上講，憲法並不含有永久不可變性，而且從政理上講，憲法尤有因時而變的必要。但是此種憲法究應由誰修改，與如何修改，則尚不無討論餘地。純從形式上講，我們或者應認原來制憲機關為修改機關，原來制定憲法的程序為修改程序。但從實際上講，這種解決雖然可以適用於人民所制定的憲法，卻難適用於君主所頒布的憲法。因為後者在形式上雖然只是君主獨自頒布的憲法，在事實上差不多都是君主受人民或輿論的壓迫而頒布的。憲法頒布後，必有議會存在；所以修改憲法時，也必須容納議會的意見。日本1889年《憲法》也是君主頒布的憲法，憲法的修改權在理論上，亦應操於君主；但該憲第七十三條規定如遇有修改的必要時，當由天皇將提案交議會審議。日憲的辦法正可說明凡由君主頒布的憲法，其修改時亦須由議會參加，而不能純由原先的頒布的機關辦理。 民國二十年《訓政時期約法》亦未規定修改的方法。在實際上，四五年來，與《約法》牴觸的法律雖已數見不鮮，《約法》本文卻從未有過修正。但制定《約法》者既為中國國民黨所召集的國民會議，則中國國民黨於保有《約法》解釋權之外，似亦同時保有約法修改權。 【注釋】 (1) 美憲關於提案與複決兩層，雖各規定了兩種機關，但就該憲修改的實例而言，在1933年以前提案者俱是聯邦議會，複決機關俱是各邦議會。憲法修正第二十一條的批准始由聯邦國會規定由各邦特別召集的憲法議會辦理。 (2) 此處「三個」疑作「三屆」。——編者注 (3) 就法國18世紀的憲法史而言，變更憲法的方法，可以說是以革命為原則，而以依法修改為例外。 (4) 參看Bryce,The American Commonwealth（1914），chs.xxxiii,xxxiv（論「The Interpretation of the Constitution」及「The Development of the Constitution by Usage」）。 (5) 本世紀憲法，其至有一面承認憲法可以隨時修改，一面尚規定憲法凡滿若干年期，必須修改一次者；例如葡萄牙1911年《憲法》第八十二條規定，憲法每十年修改一次，1921年波蘭《憲法》第一二五條規定，憲法每二十五年修改一次。此類強制修改的規定，在法理上誠然可以成立；但在此種規定之下，每屆一定期間，無論憲法有無修改的必要，社會上概須經受一番重大的紛擾，事實上自亦有各種不利。