比較憲法 · 第四章　聯邦制度

本編以上各章所述，只是中央各機關的組織及其相互關係。至於各國中央與其所屬區域間的關係則未論及。本章特取聯邦制加以解釋，用以闡明各國中央與其所屬區域間的關係。 聯邦制的歷史甚為久遠。在耶穌紀元前第四世紀期內，希臘各城市國家間已有一種與近世聯邦制類似的聯合組織，古羅馬的各城市國亦嘗有同樣的聯合。 (1) 這是聯邦制的原始。至於近代聯邦制的風行，則北美合眾國實開其端。 就史實上觀察，聯邦大都由幾個獨立的國家聯合而成。幾個獨立的國家，往往為了共同的利益而求聯合，但又常有使之不能合成單一國家的情事（例如地理上的障礙，或獨立國地位之不肯完全放棄等），於是乃成立聯邦。此為由分而合的聯邦。但亦有單一國家，或因版圖的擴充，行政上發生地理的障礙，或因國內各地方團體，因種族、宗教或其他問題，發生情感上利害上的衝突，遂不得不改組聯邦，冀以增加行政效率，或避免完全分裂者。巴西與墨西哥等聯邦國家，便系這樣產生的。此為由合而分的聯邦。 第一節　聯邦制的特性 然則聯邦制的特性，究竟何在？ 要推究聯邦制的特性，只須推究聯邦制所獨有的條件。換句話說，我們所要推究的，只是聯邦制對於非聯邦制的異點。人類聯治組織原可有種種形式，非聯邦制的制度誠然甚多；然聯邦實為介於所謂邦聯及單一國間的一種制度；邦聯的聯合程度不如聯邦；而聯合性高至某種程度，超過聯邦制時，則成為單一國。所以我們如將聯邦與邦聯，及聯邦與單一國分別加以比較，我們便能明瞭聯邦制的特性。 第一目　聯邦與邦聯的區別 「邦聯」（Staatenbund,confederation,confédération d'États）或「聯邦」（Bundesstaat,federal state,État fédéral）只是政治制度上的一種名詞。凡採用邦聯制或聯邦制者，初不盡名其組織日邦聯或聯邦。自16世紀以至今日，聯治組織之為一般所公認為邦聯或聯邦者為數甚多。邦聯則有現今荷蘭境內的尼德蘭聯省（1580—1795）；1848年以前的瑞士邦聯；1866年以前的德意志邦聯；北美十三州初獨立時的美洲合眾國（1778—1787）；美國南北之戰時南部各邦所樹立的美洲邦聯（1861—1865)。聯邦之例更多；今之瑞士、奧地利、美國、墨西哥、巴西、阿根廷、委內瑞拉及坎拿大、澳大利亞，皆是聯邦。 (2) 邦聯與聯邦的先例既如此其眾，彼此差異自然很多。然則二者間區別的標準究竟如何？今取各種學說之較具勢力者簡單評論如下： 其一，以為聯合國之為邦聯或聯邦，當視中央政府的權力，能否直接及於各邦人民而定。凡中央政府的命令，僅能及於各邦邦政府，而不能及於各邦人民者為邦聯；凡中央政府不僅能向各邦邦政府發布命令，並能直接向各邦人民發布命令而強制其服從者，謂之聯邦。 上述議論，我們殊不敢苟同。固然，在邦聯的組織之下，因中央政府各機關常欠完整，而各邦政府，對於中央，又每懷疑懼，所以邦聯的憲法常不令中央政府有廣大的直接命令各邦人民之權。但此亦不過說邦聯中央政府的直接命令權，比聯邦中央政府的直接命令權較為狹隘而已；如謂在邦聯制之下，中央政府毫無直接命令各邦人民之權，則與事實大背。蓋就一般學者所公認為邦聯的先例考之，其中央政府的軍事長官，固皆享有直接命令各邦人民之權。而且有的邦聯，於軍權之外，尚承認中央政府的權力，對於其他若干事件，亦得直接及於人民；例如北美十三州初獨立時所組織的邦聯，承認中央政府關於貨幣、郵政、度量衡等事件，得向人民直接行使職權； (3) 又如從前德意志邦聯，承認中央議會得直接受理人民的訴訟。 (4) 由此看來，如以中央得向人民直接行使職權與否，為聯邦與邦聯區別的標準，則此兩制的差異，實亦不過是一個程度問題。所以直接向人民行使職權的條件，不得認為聯邦制的基性。 其二，以為聯合國之為邦聯或聯邦，當視中央政府有否完全的外交權以為斷。凡以一切外交權——即宣戰、締約及使節權——完全歸中央者，謂之聯邦，凡中央政府對外無完全的權力者，謂之邦聯。 但外交權之未能完全統一，固不獨邦聯為然；在大多數的聯邦國家，各邦政府亦常保留著一部分的外交權；例如1871年後的德意志帝國，其各邦政府，除以宣戰權完全交給中央而外，仍保留著遣派公使及若干分締結條約之權。反之，北美十三州初獨立時所組織的邦聯，及美國南北之戰期內，南部各邦所組織的邦聯，其各邦政府所保留的外交權，轉遠不及德之各邦。所以外交事權的統一，實不能為聯邦的特徵；如必以此為言，則聯邦與邦聯間的差別，充其量亦不過是一個程度的差別。 其三，以為聯合國之為邦聯或聯邦，當視中央政府的組織而定。瑞士學者柏倫知理（Bluntschli）即為持這種見解的一人。本此見解，則凡中央政府的機關殆不外一種議會，一種「外交代表會議」（Gesandtencongress）者，謂之邦聯；而聯邦國家的中央政府，則無不備具立法、行政、司法三種組織。 在許多的邦聯組織之下，中央機關的簡單，誠屬事實。但在法律上，邦聯中各邦的地位，與聯邦中各邦的地位，初不必因中央機關的繁簡而發生根本上的差異。且此猶僅就理論而言。征諸成例，柏倫知理等之說，更與事實不盡一致；在美國南北之戰期內，南部各邦所組織的邦聯，固顯然備具立法、行政、司法三種組織，與美國今之組織宛然相類；但不聞論者稱之為聯邦。尼德蘭聯省亦有完備的立法與行政兩機關，所缺者不過一種中央法院而已。但中央法院的不存在，又豈獨邦聯為然？德國自1871年起即被認為聯邦，但在1877年以前，卻無聯邦法院。瑞士自1848年起一般人亦認為聯邦，但瑞士直至1874年憲法修正而後，始有一個嚴格的聯邦法院存在。如以中央機關組織的完備或不完備，為聯邦或邦聯區別的標準，則又何以解於以上所述的各例？ 其四，以為邦聯及聯邦的區別，存於憲法修改的手續。依據此項議論，凡屬聯邦，其憲法的修改，無須各邦全體的一致，而邦聯的憲法，則非各邦全體同意，不能修改。 上說較以前各說，較近真理，其勢力亦似遠在第二、第三兩說之上；但就實例言，邦聯之中，亦有採取多數取決的手續者。美國南北之戰期內南部各邦的邦聯組織法，即僅採用多數取決，以為修改的條件。今之國際聯盟，更無人稱為聯邦，但《國際聯盟公約》第二十六條，對於該公約的修改，亦只採用多數取決的原則。反之，聯邦國家中亦非絕無採納全體一致的原則的先例。德國1871年《憲法》第七十八條，規定憲法的修改，如涉及某某數邦的特種權利時，非得各該邦的同意，不能成立。此種規定，其精神與全體一致的原則，並無二致。就理論言，論者之注重全體一致與多數表決的規定，無非因採用全體一致的原則，則各邦尚保有完整的獨立與自由，而採用多數表決制，則各邦的獨立與自由便受限制。我們亦承認聯邦與邦聯的分別，確在各邦之是否保有完全的獨立，故認第四說為較近真理。但各邦獨立的保持，在實際上，不恃全體一致的原則，而賴一種較重要的條件：就是各邦「脫離權」（right of secession)的保存，就是各邦有自由脫離聯合體之權。 我們以為各邦之有無脫離權，為分別邦聯與聯邦的惟一標準。各邦如享有此權，即令其聯合組織的憲法的修改仍採用多數表決的原則，其聯合體仍是一種邦聯。美國南部各邦所組織的邦聯，雖采多數表決的原則，而仍不克為聯邦者，亦正因各邦保有脫離之權。如各邦無此脫離之權，縱令採用全體一致的原則，其獨立與自由，仍不得謂為完整。蓋中央雖不能違反任何邦的意志以變更原來的憲法，但各邦對於原來憲法所規定的義務，卻亦沒有任何合法手段可以自行解除。 征諸過去及現在各個邦聯及聯邦的實際法律，脫離權亦確為邦聯與聯邦根本區別之所在。凡是邦聯，其中央組織法，或則對於各邦脫離權的保留，以明文為之規定，如1861年美國南部各邦所組織的邦聯，及1885年英屬澳大利亞各殖民地所組織的邦聯；或則對於脫離權問題，雖不以明文規定，而仍存在於各邦默認之中。反之，凡是聯邦，其中央憲法，便無一能承認各邦之保有脫離權者。不特不以明文承認此權，並常以明文承認中央政府，有以實力強制執行中央法令之權。凡中央法令，如系經過合法手續而成立者，即可不問邦之同意與否，而責其執行。各邦既無脫離權，即無從脫離聯合體，如有擅自宣告獨立者，中央政府即得以實力強制其執行。這種原則，實存於近代一切聯邦國家的憲法中，尤以德國1871年《憲法》與1919年《憲法》及美國聯邦憲法之所規定，最為剴切著明。 (5) 故以脫離權的存在與否，為聯邦與邦聯區別的標準，在實例上殆無所不通。 多數聯邦論者，認聯邦與邦聯之分，全視各邦之是否完全獨立：換言之，即是否保有主權。所以，主權之屬於各邦抑或屬於聯合組織，為多數聯邦論者用以劃分邦聯與聯邦的標準。不過主權這個名詞，含義過多。脫離權者即各邦所藉以保持其完整與獨立的工具，亦即主權的特徵。所以我們於此不復牽入主權之說，以省卻許多對於主權本性的討論。 對於以上所述，今可總結如下：聯邦與邦聯比較，聯邦的特性，消極言之，則為各邦脫離權之不存在；積極言之，則為中央對於各邦之享有強制執行權。 第二目　聯邦與單一國的區別 由上所述，聯邦的各邦，初非獨立國家；但亦不因缺乏獨立性，而與單一國（unitary state）的地方團體無別。至於聯邦制與單一制根本差別之所在，我們以為應全在國家事權劃分的手續。凡屬聯邦國家，其中央政府與各邦政府的事權，全由憲法劃定，所以各邦政府的事權，有憲法為保障；其在單一國家，無論分權至如何程度，其地方團體的事權，總系經由中央政府以普通的法律或命令規定，所以地方團體的事權，初無憲法的保障。許多學者對於聯邦制與單一制的討論，往往因忽視或誤解這個異點而發生重大的錯誤。今取諸說加以說明，以證其誤。 其一，許多聯邦論者，以為聯邦國的各邦，享有「固有權」，而單一國的地方團體則否；遂群以固有權問題，為聯邦單一兩制差別之所在。 德國學者首創固有權之說，嗣後美人亦有附和之者。但是採用固有權之說者對於固有權這個名詞，解釋卻不一致。有謂固有權為原始權者；依據此說，則聯邦國家各邦的權利，並非基於聯邦的給予，而實存在於聯邦成立以前。德國學者拉龐（Laband）首創此說； (6) 其他學者亦有附和此說者。但此說之欠完滿，實極顯然。如謂各邦的權利先聯邦而存在，因是其合組的國家便為聯邦，則歐洲各國中，其下級地方團體如市集（Commune）與省（Province）之類，在歷史上先國家而存在，且享有若干固有權者，正復不少，此等國家豈不一概可稱聯邦？不特如此，聯邦國家中，亦有國之存在先於各邦者；巴西與墨西哥即其明例。此等國家，俱系由單一制而改為聯邦制；各邦職權固純由聯邦給予，而非固有可言。但此等國家之為聯邦又安能否認？ 實則拉龐的解釋固有權為原始權，亦只是其早年著作中的意見。拉龐晚年解釋固有權為「固有統治權」（Eigenes Herrtschaftsrecht）；所謂統治權是「對於自由人民，或自由人民所組合的團體，命令其行為及不行為與強制執行之權」；所謂固有，則是不由其他機關給予之意。 (7) 蓋拉龐原不認主權為可分之物，而認統治權為可分之物；故認主權屬於聯邦全體，而認各邦僅享有固有統治權。但拉龐所謂統治權，如具原始的獨立的性質，則其性質與主權究有何異？如為由其他機關給予的權力，而不具原始的獨立的性質，則單一國家的地方團體，又何嘗不享有此類統治權？ 實則聯邦國的各邦，與單一國的地方團體，雖俱有其統治權，而俱非固有；他們蓋俱基於外方的給予。所不同者，各邦的邦權，基於中央憲法的給予，而地方團體的權力，則基於中央政府普通法律或命令的給予。拉龐關於固有權的先後兩種解釋，蓋俱昧於此義。此外對於固有權，固尚有給以其他解釋者；但亦昧於此義，可勿深論。 其二，有些德國學者，於承認憲法上劃分中央與各邦的事權，為聯邦制的特性外，更認聯邦各邦之保有「自組織權」，亦為聯邦制特性之一。梅葉（Mayer）即為主張此說的一人。梅葉所謂「自組織權」，即各邦「以邦的法律規定自身組織之權」。梅葉此說，似未免過為當時德意志聯邦制度的形相所拘束；蓋按當時德制，各邦內部的組織完全由各邦自行規定，所以各邦組織上的差異甚大，君主制與共和制（當時三自由市即系共和制）且並行於各邦之間。但此種極端現象，在政理上講，既為不良現象，若就一般聯邦的憲法而言，更非普通現象。各聯邦國為預防種種互相矛盾的組織發現於各邦之間，大率於聯邦憲法中設相當的規定，以限制各邦的自組織權；例如美國憲法規定各邦必采共和政體，瑞士憲法不獨規定各邦須采代議式或全民政治式的共和政體，且規定邦憲法的制定及修改手續。坎拿大憲法並將各省省憲完全規定於聯邦憲法之中，各邦完全失去其自組織權。即1919年以後的德國聯邦，其各邦政體之須為共和，亦為聯邦憲法所明白規定。所以自組織權這個條件，實非聯邦制度的基性。 除以上諸說而外，歷來學者尚有以聯邦與各邦分割主權，為聯邦制不同於邦聯及單一兩制的特徵者。但近人對於此說，俱加否認。且此說所謂聯邦與各邦之分割主權，實按之，蓋即我們所謂中央與各邦事權的劃分。所以此說無評論的必要。 由上所述，足見以上各說之欠完滿，俱由於忽視或誤解聯邦憲法上的分權問題而生。我們以為關於中央與各邦事權的劃分，一切聯邦國家的憲法既均有規定，則我們便不能不認此項劃分為聯邦制不同於單一制的基性。且此項劃分的重要，亦至為明顯；各邦的事權既有憲法為之保障，自不受中央機關之任意侵犯與變更。兼之，聯邦國家率采剛性憲法，憲法在實際上異於普通法律，因之，各邦事權所享的憲法保障，亦確有其實在性。 第二節　聯邦制的派別 用憲法來劃分中央與各邦的事權，為聯邦制不同於單一制的特性，既如上述；而各種聯邦制彼此的根本差別，亦即存於這個重要的憲法分權問題上。 就憲法劃定中央與各邦事權的形式而言，聯邦有美制與坎拿大制之別；就憲法所劃定的中央與各邦事權的實質而言，則聯邦有美制與歐洲大陸制之別。今分別說明各制的精要與其差異。 第一目　美制與坎拿大制的區別 就憲法上劃定中央與各邦事權的形式而言，美制與坎拿大制間實有兩大異點： 第一，美制系單獨列舉中央事權，而以未經列舉的殘餘權歸諸各邦；坎拿大制則雙方列舉，而以不及列舉的殘餘權歸諸中央。殘餘權之屬於中央或各邦，為兩制間的第一異點。本來，在制定一種聯邦憲法之時，第一難題，便是如何能將中央與各邦事權劃清，使彼此權限上的衝突與爭執，可以減至極小限度。美國1789年《憲法》的草擬者以為國家事務，至為繁雜，如求一一於憲法上明白規定，殆不可能；於是僅於憲法上明白列舉中央事權，而以未經明白列舉者，認為由各邦保留。因之，普通稱美國中央事權為列舉，各邦事權為概括。美之此制，聯邦國家大都採用之。 (8) 坎拿大的制憲者，卻因美國憲法間尚不免誘起中央與各邦權限上的衝突，遂於憲法上將中央與各省的事權，俱明白列舉。但所列舉者終究不能包括一切事權，於是復以未及規定的殘餘權歸諸中央；蓋坎拿大憲法的成立，恰在美國內戰之後（1867年），制憲者頗傾向集權，自不願更以殘餘權歸諸各省。坎拿大的雙方列舉制，原想補美制之所不逮；但雙方列舉亦自有其困難；因甲方列舉的事權，其性質與其詞義，常不免與乙方列舉的事權，有互相掩映之處；雙方的衝突因亦極難免去。征諸事實，坎拿大的法院亦常遇關於中央與各省權限的爭訟；所以坎拿大的成績，似亦未嘗優於美制。 第二，美制，中央政府的事權，兼具特有權（exclusive powers）與共有權（concurrent powers）兩類；而坎拿大制則令中央與各省的事權均為特有。這個異點亦因坎拿大的制憲者想補救美制的缺陷而產生。美國的制憲者於列舉中央事權時，初不認此項事權概為中央所獨有。他們以為中央的事權實含有兩類：其一為特有權，即中央獨能行使，而為各邦所絕對不能行使者；其二為共有權，即各邦在未經中央行使以前亦得行使的事權；但中央行使該項事權之後，如各邦法律與中央法律衝突，各邦法律便失其效力。至於中央的列舉事權中，孰為特有權，則或經憲法明白聲明；或雖未經憲法明白聲明，然該種事權的本性，實不能由各邦行使者；例如美國憲法上承認中央有頒布一種全國一致的國籍法之權，既雲全國一致，當然不能由各邦制定，所以此權亦屬中央特權的一種。美之所以兼采特有權與共有權兩種原則者，亦有種種理由：第一，憲法所給予中央的事權，中央有時不免放棄，有時因事實上的障礙，甚或宜於暫時放棄；倘將中央的一切列舉事權，概認為特有權，則法律上的缺陷既所不免，而各邦先為局部試驗的可能，亦將不存。此亦誠非良法。第二，於共有事權，中央法律既有打消各邦法律之權，則共有權的存在，實際上亦無妨於中央的職權。所以美國此制，雖事實上不必已臻盡善盡美之域，亦實已盡人力的能事。坎拿大的制憲者，以為美制終究不能令中央與各邦的權限絕無糾紛發生，乃於中央與各省事權雙方列舉之外，並明白聲明除外人移住與農業兩問題外，所有中央事權與各省事權，均為特有；換言之，凡中央事權，無論中央行使與否，各省不得行使；反之，各省事權中央亦絕不能行使。此制在形式上雖似較美制為進步，實際上雙方列舉，彼此既難免於互相掩映，則認雙方職權之為特有，將令法院的解釋，益陷於困難之境；所以澳大利亞雖與坎拿大同為不列顛的自治殖民地，然澳大利亞鑒於坎拿大製成績的不良，其1900年的《聯邦憲法》，關於中央與各邦事權劃分的形式，亦採取美制。 第二目　美制與歐洲大陸制的區別 就憲法上所定中央與各邦的事權的實質而言，美制與歐洲大陸各聯邦制之間，亦有一極重大的異點：歐洲大陸制，概以中央立法事件的一部分，付諸各邦代為執行；而美制，則中央立法事件概由中央政府固有的行政機關與官吏自為執行，而不假手於各邦。今詳細說明如下： 歐洲大陸各聯邦國——瑞士、德意志、奧地利——其憲法所劃定的中央立法事件，實分兩類：其一，由中央政府的機關與官吏直接執行，例如郵政、電報等等；其二，由各邦政府的機關與官吏代為執行，而中央政府僅保有一種監督權，例如瑞士憲法對於漁獵事件即作這樣的規定。歐戰以後，德奧等國的新憲法更添設一類中央得以制定立法原則，而由各邦自定細則，並代執行的事件。 (9) 反之，美制（實際上坎拿大制與澳大利亞制亦略仿美制，故可稱為英美制）則令中央與各邦完全分離：中央立法事件，概由中央政府及其在各邦所設置的中央行政官吏自行執行，而不假手於各邦；例如中央法律所定的關稅與其他租稅，概由中央官吏徵收。 美制與歐洲大陸制相較，美制的弱點，在行政經費的擴張；蓋美之中央立法事件既由中央的機關與官吏執行，而不由各邦的機關與官吏執行，各邦之內，遂有兩種行政機關與執行官吏存在，全國行政經費因之甚為擴大。但就另一方面看去，歐洲大陸制的流弊更大。蓋此制不易使中央法律收完全的效果；中央制定的法律有時不能盡得各邦的熱心贊成；如各邦中有一反對，則責其執行，便難免陽奉陰違。固然，中央仍享有監督該項事件執行之權，但各邦司執行中央法律的官吏，原為各邦的官吏，由各邦任免；中央既無任免權，則監督權之設，終或成為虛設。此所以德國自1919年而後，中央對於其所特有的事權，其行政皆直接設官辦理，而不再委託各邦的官吏代辦。 第三節　幾個特殊的聯合組織 下述幾個聯合組織，都是歐戰後的產物。不列顛帝國固有極長久的歷史，但本節所述的「不列顛國協」，其成熟期亦在歐戰以後。這幾種聯合組織，不但均為現代重要組織，且其性質亦往往為治憲法學者所不易了解，故特略為說明如後： 一　蘇聯 (10) 「蘇聯」為「蘇維埃社會主義共和國聯合」的簡稱；原以（一）俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國（簡稱蘇俄），（二）烏克蘭蘇維埃社會主義共和國（簡稱烏克蘭），（三）白俄羅斯蘇維埃社會主義共和國（簡稱白俄），及（四）外高加索聯邦蘇維埃社會主義共和國（簡稱高加索）為分子國。嗣後（五）土谷曼蘇維埃社會主義共和國（簡稱土谷曼），（六）烏士柏克蘇維埃社會主義共和國（簡稱烏士柏克），及（七）塔德濟克蘇維埃社會主義共和國（簡稱塔德濟克），（八）坎柴克蘇維埃社會主義共和國（簡稱坎柴克），（九）克吉什蘇維埃社會主義共和國（簡稱克吉什）五個新分子陸續加入，總共遂有九個分子國家。 (11) 這九個分子國家中，蘇俄與外高加索又各為聯邦國，所以蘇聯的組織的複雜乃遠在任何國家之上。 蘇聯究竟是邦聯，是聯邦，抑是另一種聯合？單就形式而言，蘇聯誠可說是一個邦聯。蘇聯1924年1月31日的《憲法》本以1922年12月30日蘇俄烏克蘭等四獨立國家所訂立的一種條約為根據；而純正的聯邦，則初不能以條約為根據。而且依照該憲法前文及其第四條所宣示，各邦可以自由脫離蘇聯；這第四條憲法，不得各邦全體的同意，並且不能修改（《憲法》第六條）。根據本章第一節所述各邦保留脫離權者，其聯合便為邦聯的理論，蘇聯當然只是一種邦聯而非聯邦。此外，該憲第三條更明白規定各邦的主權由蘇聯保障；是則各邦固明明保有主權。因此，單從形式上觀察，蘇聯不得認為聯邦。 但以上所舉究只是形式上的觀察。征諸實際，各邦在法律上，雖保有自由脫離之權，而蘇聯的最高權力機關既保有撤銷各邦蘇維埃代表大會（或其執行委員會）的違憲決議之權（第一條），則各邦有不利於蘇聯的行動時，蘇聯的最高權力機關當可先事預防，而不使脫離見諸事實。且就現時蘇聯的政治狀況而言，各邦脫離權之不易行使，在事實上甚為顯然。至於蘇聯保障各邦的主權云云，亦只是一種形式的宣示；因為所謂主權，只是憲法所留給各邦之權，而憲法所留給各邦的權早已不是完全的主權。 所以，我們如以脫離權的存在，為聯邦制 (12) 的特徵，則在形式上蘇聯只是邦聯；但就實際而言，則蘇聯又可視為一個聯邦。這種矛盾乃由於蘇聯憲法與事實之不相應而發生，初與脫離權的重要性無關。任何一種聯合組織，如其構成分子能自由脫離該組織，即不得視為真正的聯邦。 二　不列顛國協 (13) 「不列顛國協」（British Commonwealth of Nations）這個名詞 (14) 於1926年首次見於官文書； (15) 自此而後，漸成為一個通用而且正式的名詞，到了1931年且為國協的分子國所共同通過的法律 (16) 所承認。 不列顛國協包含大不列顛本身及五個 (17) 所謂自治領地（Dominions）在內。這五個自治領地對內均完全自主，對外則均為國聯的會員國，且均可與各國交換使領官。他們與不列顛之間只有共戴一個君主，每四年開一次帝國會議，及遇事協商的關係。 像不列顛國協這樣一個聯合，究竟屬於何種樣的聯合，誠是一個不易答覆的問題。就現有的分類方法而言，我們以為不列顛國協最近似國際法上之所謂身合國（personal union）； (18) 因為分子國之間除共戴一個君主外，並無其他的共同組織或共同憲法，足以束縛他們的自由及自主。如果我們說不列顛國協與身合國不近似，則與他種聯合更不近似。無疑的，不列顛國協不是聯邦；因為分子國的脫離權，從未聞正式的放棄或被否認。不列顛國協也不是邦聯，因為邦聯需要一個共同的政府。不列顛國協更不是保護者與被保護者間的一類聯合，因為在好多的法令及官文書中，明明白白規定各分子國是平等獨立的。有人說不列顛國協是物合國（real union）； (19) 帝國會議是物合國的共同機關，而帝國會議所討論的事件，則為物合國的共同事權。但這也頗牽強，因為帝國會議不是常設機關，其所討論的事件，更缺乏一定的性質。 說不列顛國協是純正的身合國，當然也有問題。純正的身合國的分子國間，除共戴一個君主外，毫無別種的關係。但不列顛國協的分子國之間，不特有極濃厚的感情，不特有四年一次的帝國會議，而且關於國籍 (20) 及國防的問題，自治領地至今與大不列顛不能劃分清楚；而且如一個分子國向國協以外的國家作戰，其他分子勢難宣告中立；而且自治領地的訴訟案件至今仍有向（雖則可不向）倫敦樞密院的司法委員會上訴者；而且各分子國之間亦至今尚未有正常的使節往來。即關於共戴君主的問題一節，有一部分學者也以為不列顛國協的情形與一般的身合國不同，因為身合國各國的君主是偶然地合於一人之身，而不列顛國協各分子國之共戴一君，則絕不是一件偶然之事。 (21) 因之，不列顛國協應視為一種特殊的聯合。 (22) 但如必須將不列顛國協歸納於向所習知的各類國家聯合之一，則稱之為身合國似較為近理。 三　國際聯盟 國際聯盟——簡稱為國聯——的性質，也是各方所爭論的一個問題。其英、法、德三種文字的名詞的涵義也不甚相同；如照法文（Société des Nations），國聯似乎是一種特殊的聯合，不同於任何習見的形式；如照德文（Völkerbund），國聯似乎不是聯邦，便是邦聯；如照英文（League of Nations），則國聯類於一種同盟。然則國聯究竟是什麼一種聯合？ 有些德國學者認國聯為一個聯邦。 (23) 他們以為國聯是一個高於會員國家的聯合，而同時又有會員國家所不能有的法律領域；如果國聯只是一個邦聯，則斷不能有這種特殊的領域。這種見解我們不敢附和；因為國聯會員國，依照國聯公約，固明明保有脫離權；此種脫離權，實際上各國亦盡可自由行使。 有些學者認國聯為一個邦聯。 (24) 如果國家的聯合根據一種公約，而又有共同的機關者，便得稱為邦聯，則國聯當然可稱為邦聯。且國聯的會員國既保有自由脫離國聯之權，其與歷史上種種邦聯，亦極相似。 但是，我們不可忽視了國聯的特殊目的與任務。國聯是一個囊括五十餘個國家的聯合，其最後的目的在羅致全世界的國家。歷來的聯邦或邦聯，則不論如何強大，總不過是許多國家中的一個。換言之，一個很大的聯邦或邦聯不過是國際社會的一分子，國聯則自己即是整個國際社會——至少其最終的目的是如此。 所以單從法律的見地說，國聯只是一個邦聯；但若更從政治方面考究國聯的目的，則人類歷史尚無前例。有些論者因認國聯為一種特殊性質的組合。 (25) 【注釋】 (1) 希臘的Achæan League及AEtolian League為最著之例。詳見E.A.Freeman ,History of Federal government in Greece and Italy,2 nd ed.（1893）。 (2) 德意志在1919年的《憲法》之下自然也是聯邦，但是1933年希特勒當政後，即陸續改聯邦為單一國。1933年4月7日的法律（Reichsstaathaltergesetz）給中央政府以指派攝政官，主持各邦政府之權；1934年1月30日的法律廢除了各邦的議會，並將各邦的主權移讓於中央；1934年2月14日的法律更廢除了代表各邦的參議院。自是而後，德意志已不復能認為聯邦。 (3) Hamilton ,Madison and Jay,The Federalist,No.40. (4) Le Fur,État fédéral et confédération d'États（1896），508. (5) 德國1871年《憲法》第十九條規定，中央政府對於不履行憲法上義務的各邦得施以「強制執行」（Exekution）；其1919年《憲法》第四十八條，亦設有相似的規定。美國《憲法》第一條第八節第十五段承認聯邦有決定召集國民軍以執行中央法律、消滅革命或抵抗襲擊之權。此項規定的意義，本極顯明。然1861年美之南部各邦仍自認彼等在憲法上保有脫離權，宣布脫離中央；中央政府乃以武力平之；嗣是而後，各邦之不能分立，遂為全國人士所公認。 (6) 見所著Das Staatsrecht des Deutschen Reiches（1876），106及以下。這是該書的首版。關於聯邦制的討論，以美國南北之戰以前的美國學者，及德國1871年新帝國成立以後的德國學者，及瑞士學者，為最熱烈亦最繁多。本章常引用德、美、瑞學者之說者，即以此故。 (7) 見前書第五版第一冊。此冊出版於1911年。 (8) 1919年的德意志《憲法》，與1920及1934年的奧地利《憲法》，對於中央之權，加以列舉，凡未經列舉，而中央又未行使之權則屬於各邦。所以在形式上德奧之制也可說是美制。不過從實際而言，德奧中央可有之權比美國及坎拿大均大。 (9) 例如奧國1920年《憲法》第十條至第十七條將中央立法事件分為三類：（一）立法與執行全屬中央者；（二）立法屬諸中央而執行委諸各邦者；及（三）中央僅標示立法原則，而令各邦自定細則並代執行者。1934年奧國新《憲法》對於此種分類方法，並無變更。 (10) 關於蘇聯，參看：B.Mirkine-Guetzevitch,La théorie générale de l'État soviétique（1928）；N.Timaschew,Grundzüge des Sovletrussischen Staatsrechts（1925）；Zastovt Sukiennicka,Le fédéralisime en Europe orientale（1926）。 (11) 根據1936年蘇聯新《憲法》，外高加索的三個分子國（即亞柴貝強、喬治亞及亞米尼亞）已正式列為組成蘇聯的分子國，故蘇聯共有11分子國。就中除亞米尼亞、白俄、土谷曼及克吉什四個蘇維埃社會主義共和國外，其餘7個均含有自治共和國、自治領地或自治區域。 (12) 此處「聯邦制」疑作「邦聯制」。——編者注 (13) 關於不列顛國協，可參看：A.B.Kieth,Responsible Goverment in the Dominions,2nded.（1928）；A.B.Kieth,The Constitutional Law of the British Dominions（1933）；W.Y.Elliott,New British Empire（1932）。 (14) 這個名詞極不易譯。Cammonwealth通譯「共和國」，但此地勢不能作如此譯法。今取League of Nations譯做國聯之意，而譯為國協；蓋Commonwealth一字本亦含協和之意在內。 (15) 見有名的Balfour Report（即1926年帝國會議的主要報告）。 (16) 即1931年首先通過不列顛國會的Statute of Westminster。 (17) Newfoundland原亦為自治領地之一，但已於1933年自動的取銷其自治領地的地位，故今只有坎拿大、澳大利亞、紐西蘭、南非洲及愛爾蘭自由邦五個。此外，澳大利亞及紐西蘭亦有廢除Statute of Westminster，而取銷自治領預的地位之權。 (18) 愛爾蘭的學者大都主張此說。Alfred Zimmem（The Third British Empire（1927））亦謂大不列顛與自治領地間的關係如昔日英之與漢諾威。 (19) 參看K.Heck ,Der Aufbau des Britischen Reiches（1927） (20) 根據1930年的帝國會議，國籍在原則上是各個的、不同的；但同時又協議維持向有的不列顛共同國籍。至今僅愛爾蘭自由邦堅持愛爾蘭人民有愛爾蘭國籍；但一般國家仍認愛爾蘭人民僅具不列顛國籍。 (21) 參看L.Oppenheim,International Law（1928），I，200。 (22) 英人Keith於The Constitutional Law of the British Dominions（1933）中，及Noel Baker於The Present Juridical States of the British Dominions in International Law（1929）中均作此說。 (23) 例如Schüicking and Wehberg,Die Satzung des Völkerbundes（1924），及Kraus,Vom Wesen des Völkerbundes（1920）等。 (24) 例如Robert Redslob,Théorie de la Société des Nations（1927）等。 (25) Oppenhiem於International Law（1928）中即作此說。其他主張此說之人亦甚多。