雍正帝：中國的獨裁君主 · 《雍正朱批御旨》解題：其史料價值
一 序言
《雍正朱批御旨》是最令我難以忘懷的書籍之一，我和它結下了不解之緣。當我試著為這本書解題之際，請讀者原諒，我將從這本書與我個人的關係講起。
第二次世界大戰後不久，我決心通讀《十一朝東華錄》，從天命朝開始讀，經過順治朝、康熙朝，在讀到雍正朝的時候，感覺到清朝發生了翻天覆地的變化。我對此詳加考察，追其根本，發現雍正帝這位天子所具有的個性對此產生了巨大的影響。因此我很想了解雍正帝其人其事，於是找到了《雍正朱批御旨》這部書。昭和二十二年的暑假，我拋開讀到一半的《十一朝東華錄》，轉而埋頭閱讀《雍正朱批御旨》。此後兩年我在京都大學以「雍正帝及其時代」為題開設特別課程，接著下一年（昭和二十五年）我的《雍正帝——中國的獨裁君主》作為岩波新書之一問世。我之所以挑選這樣一位看起來沒有銷路的天子作為研究對象，是因為實在忍不住想要試著將其人其事寫出來的衝動。
《雍正朱批御旨》是歷來被清史研究者一再使用的書，但大家對它的使用方法似乎流於零碎而隨意。而且雍正這個時代、雍正帝這個人似乎也不應當僅僅被簡單評價為夾在康熙與乾隆之間的過渡性的時代和過渡性的天子。關於此事，甚至有以下奇談。
在日本帝國主義興盛之時，有數名以「中國通」自詡的人曾在北京的日本使館裡聚會，山南海北地閒聊之時，談話偶然涉及雍正年間的事情。當其中一個人提出雍正這個年號是什麼時候的問題時，一個自稱是中國歷史學家的人解釋道：「這是清朝初期，康熙之後、乾隆之前的年號。」然而同席的一個似是而非的「中國通」打斷了他：「沒有的事。眾所周知，清朝初期的年號中，康熙、乾隆這兩個年號是連續的，中間定然沒有插入雍正的餘地。恐怕雍正是明朝的年號吧。」在歷史學家目瞪口呆的時候，在座的其他人一齊附和那位似是而非的「中國通」：「的確如此。康熙、乾隆是人人皆知的連續的年號，『歷史學家先生』哪裡記錯了吧。」最終，雍正被認定為明朝的年號，「歷史學家先生」的說法被當作錯誤的答案（以少數服從多數的方式）被否決（《漫筆：多數決》，載《伊東忠太郎建築文獻》第六卷）。
我認為這個小插曲非常有趣，曾經一度將其寫入拙著《雍正帝——中國的獨裁君主》的序言之中，但在向同僚們徵求意見的時候被潑了冷水。他們認為一般群眾不會覺得這件事那麼有意思，因而出於少數服從多數的原則，我最後只能從序言中將這一插曲刪除了。
在我們看來，雍正帝的統治時間不過十三年，但正是這十三年奠定了清朝國內的基礎。雍正帝的才品在清朝首屈一指，其父康熙帝和其子乾隆帝亦難以望其項背。我在這裡將「我」改成「我們」這一複數形是因為我試著詢問了一下，同事安部健夫教授完全贊同我的意見。其實，安部教授早在我之前已經通讀了《雍正朱批諭旨》。於是，我和安部教授商量，決定募集志同道合的朋友，徹底重讀《雍正朱批諭旨》，將其中的史料分門別類做成卡片，為雍正時代繪製詳細的剖面圖，以此為理解清朝史乃至中國史助一臂之力。我們將每周五下午定為講讀原文的時間，從昭和二十四年（1950）開始，至昭和三十二年（1958）一直堅持了八年，在我們同事所舉辦的講讀中沒有哪個持續過如此之久。有些年份，我們甚至不分寒假、暑假持續不斷地進行，甚至有時到了年末除夕時仍舊使用人文科學研究所的會議室，連辦公室都提出抗議，稱我們有礙用火安全，給他們造成了困擾。這也證明了《雍正朱批諭旨》本身是本相當有趣的書籍。若不是如此，它也不至於讓人如此痴迷。在慢慢積累中，我們到了脫離文獻研究並開始試著對歷史進行總結的階段了。昭和三十一年，我們獲得文部省的科學研究費的補助，開始著手進行「雍正時代史的綜合性研究」。
我們最初使用的原文底本是人文科學研究所所藏木刻雕版印刷本，這個版本與京都大學文學部藏本相比，形式上多少有些差異。此外還有一個石印本，因為石印本的原文正確無誤，可知前兩種木刻雕版印刷本都不是原版。原版無疑是殿本，因此無論如何都希望能夠得到一部殿本的《雍正朱批諭旨》。
巧合的是，昭和二十九年夏，我因為其他事情去東京，在從東京大學正門向學士會館走的途中，順便走進森川町的舊書店看看，映入眼帘的是堆積如山的、破舊不堪的書帙。是什麼書呢？我打開書帙一看，正是殿本的《雍正朱批諭旨》，而且十八函一百二十冊完整無缺。聽書店的人說，這套書是數日前從廣島方面進的貨，昨天剛剛陳列到店裡。我趕緊飛奔回京都，奔走籌集書費八萬日元，多虧同事們的熱情相助，最終將它買回了文學部。我不得不認為這完全是雍正帝的英靈指引我與這部書發生了邂逅。但是查閱殿本後發現，有些在其他版本中文字有疑問的地方，利用這個版本也無法得到解決。雖說是殿本，也不是絕對沒有文字錯誤，如「冰蘗」被誤寫為「冰櫱」（第二冊，齊蘇勒，雍正三年九月初十日條目）。可以利用以殿本為主的數種《雍正朱批諭旨》，是我們莫大的幸福。
《雍正朱批諭旨》是以朱、墨二色套版印刷而成的精美書籍。墨字部分是眾臣的奏摺內容，上奏人包括地方的文官和武官，文官包括總督、巡撫、布政使、按察使和道員，武官包括提督、總兵等，共二百二十三名。在墨字的行間或是奏摺末尾有雍正帝用朱筆書寫的批示，即朱批。因此這部書雖以朱批諭旨為名，卻並沒有體現出這部書的全部內容，實際上它是集雍正時期地方大員的奏摺以及雍正帝的朱批諭旨為一體的。這部書作為史料的價值不必多說，各種史實在墨字部分的奏摺中隨處可見，再附加上天子的朱批諭旨，其史料價值就更高一層了。另外，朱批諭旨本身的史料價值也很高。
這裡必須預先說明的是，墨字的上奏文並非普通的上奏文，而是採用「奏摺」這一形式的文書。普通的上奏文以題本的形式通過通政司達於天子，由中央政府即六部及內閣公開處理。奏摺與之不同，可以說是寫給天子個人的親啟信件，由內部渠道直接送到天子手中，並由天子親自處理。該制度如何形成，又是如何被有效利用的，這些問題是閱讀《雍正朱批諭旨》的必備知識，同時這些知識又只有在閱讀《雍正朱批諭旨》後才能真正掌握。在討論這個問題之前，我想先概括性地說明一下雍正帝及其時代。
二 雍正的時代
雍正帝自清太祖開國算起是第五代，自平定中原、君臨天下的順治帝算起是第三代。常言道，在君主政體之下，第三代處於決定整個王朝盛衰的重要轉折點。雍正帝正是第三代，他是出色地完成了第三代君主之任務的英主。可以說清朝的政治方針大體在這個時代得以確立。具有清朝特色的制度，如秘密建儲之法、軍機處的創立、支給養廉銀的原則等都是由雍正帝制定的。
然而雍正帝所面臨的第三代君主的任務具體指什麼呢？我認為，即使同樣是第三代，對於興起於異民族而君臨全中國的第三代具有非同一般的任務，那就是從異民族式的原始體制向中國式的獨裁君主制的轉換。
滿洲時代的女真人無疑還保持著氏族制度。但在他們侵入進步的中國近世社會後，就必然採用更加進步的獨裁君主制度。但他們不可能從氏族制一躍進入獨裁制，恰如動物學中所說的，個體發生是以重複系統發生的形式實現的，即滿洲民族不得不在極短的時間內重複中國三千年的歷史。更具體而言，如果用氏族制代表古代的話，接下來必須經過中世的封建制後，才能夠進入近世的獨裁制。當然這個「發生過程」因為不是從內部萌生的，而是受到外部刺激的產物，所以實際上經過了非常混亂的發展過程，有過前後矛盾、碰撞，最終才得以到達目的地。
從滿洲時代的太宗，經過入關後的順治帝直到康熙帝初年，清朝政權中出現了濃厚的封建色彩。從當時的滿洲民族最自然的思考方式看來，清朝政權當然必須像下文所述一般。
首先，以天子為中心，皇族作為宗室劃一個小圈，占有最中央的席位。宗室雖然低天子一等，但其地位並非當時的天子所賜。這與天子是歷史的產物同樣，他們的地位也是歷史的產物。天子之所以能夠成為天子，是由於宗室承認了天子的地位。因此天子應當尊重宗室特權，同時肩負著保護宗室的責任。換言之，天子是宗室的象徵，也必須是宗室的共有物。因此宗室對清朝的政治擁有極大的發言權，承擔巨大的責任，同時享有他們應分得的那份收益。
其次，在宗室劃的小圈之外，滿族人劃了一個中圈。宗室與一般滿族人之間在權利和義務上有一個等級的差別，這個差別與前述天子和宗室之間的差別性質相同。
最後，在滿族人的中圈外，漢民族形成一個大圈。漢民族在權利上又比滿族人低一等，要盡的義務也比滿族人更加沉重。但這並不意味著漢人是滿族人實施統治的基礎，只是因為滿族人由於歷史原因而有權凌駕於漢人之上。
若從側面來觀察這三個圓圈，則是以天子為頂點的金字塔形，上層是宗室，中層是滿族人，最下層是漢人，各階層有為各自的上層效力的義務。這就是當時的滿族人心中描繪的清朝政權的理想狀態。
圖3 封建制
如此階級性、封建性的體系在中國社會已是遙遠的過往。中國近世的獨裁君主體制的理念不允許在君主與人民之間插入特權階級。從獨裁君主的立場來看，統治人民的必須是君主一人。但人民人數眾多而君主只有一人，所以為了治理人民，君主不得不借官僚之手。但與此同時，在君主看來，官僚只應是幫忙的小工，不能形成集團，成為介於君主與人民之間的特權階級。天子與人民之間被隔開很遠的距離，這僅僅意味著天子的尊嚴，但兩者之間必須沒有絲毫阻礙地、順暢地進行溝通交流。因此官僚應當是最富有傳導力的電線，不能自己發電或耗費電力。
圖4 獨裁制
但是由於清朝是由興起於東北的異民族所建立的這一特殊的歷史環境，獨裁化的清朝天子的地位必然帶有雙重性質：他既是滿洲民族的天子，也是漢民族的天子。原本民族不同的滿洲民族與漢民族擁戴共同的天子，可以說兩民族之間建立了兄弟關係。清朝的天子常常將「滿漢一家」掛在嘴邊，這句話的意思不是滿漢之間變得完全沒有區別，只不過原本不同民族的人現在不再是毫無關係的陌生人罷了。
清朝的天子是立於滿洲民族和漢民族兩根支柱之上的最高統治者。為了統治兩個民族的人民，天子需要官僚，但官僚不能形成特權階級，必須像線一樣細，像管一樣空心。
清朝初期的歷史是君主權力擴張的歷史，但君主權力的擴張具體而言不外乎是從上述第一形態的封建制轉到第二形態的獨裁制。太宗迫害兄弟、順治帝剝奪睿親王家的特權、康熙帝誅殺權臣鰲拜等事件都是在這條道路上無法避免的悲劇。再加上同一個天子（康熙帝）連續統治數十年這一個人因素，其結果是，至康熙帝末年，清朝的體制已經大體上接近中國式的獨裁君主制。
雍正帝正是在這樣的歷史背景下即位的。「個體發生重複系統發生」的原理也必定適用於雍正帝個人，如清朝在其初期不得不在短時期內快速經歷中國社會幾千年的歷史一般，雍正帝在他即位初期的數年中必須快速經歷數十年的清朝歷史。於是這條道路上的悲劇不斷上演。雍正帝迫害兄弟阿哥們、迫害宗室蘇努一家，以及鎮壓大臣隆科多等事件正是因此發生的。
既然在清朝之前的歷史中已經形成了獨裁制的輪廓，雍正帝個人的努力在確立獨裁制方面應當很容易取得成果，但實際上並非如此。在宋朝以後的中國，近世的獨裁制雖然在理論上已經完成，但是在現實中並沒有完全實施。阻礙君主獨裁制實施的是官僚的特權階級化，官僚的特權階級化只有在他們之間產生私下團結的情況下才可能出現。當私下的團結逐漸發展，無非就形成了所謂的「朋黨」。
說起中國獨裁制的理論，官僚的地位是因天子的恩惠而臨時被授予的，因此他們只是輔助天子的機關，只能作為充當聯絡天子與人民之間的電線或通氣管。因此官僚應當單獨直屬於天子，官僚之間不允許橫向聯結。若是他們建立起橫向的聯結，官僚就結成了一個團體，會為了其自身的利益而自主地行動。在人民之上擁有特權的人只有天子，所有人在天子面前都應褪去光輝成為平等的人，這是獨裁制的終極理念。然而實際上，應當作為獨裁君主的天子與他的人民之間出現了官僚這個特權階級，形成了半封建化的階級社會，企圖侵害天子獨裁權的危險無時不在。獨裁君主必須與妨害他的獨裁權之人持續鬥爭。因此中國近世的歷史可以被視為獨裁君主與官僚之間不斷暗鬥的歷史。在這一點上，從清朝初期到康熙帝為止的歷代天子，以及現在作為研究對象的雍正帝都不能例外。
康熙帝自即位之初到晚年，一直不間斷地為官僚間的朋黨而煩惱。特別是由於圍繞著皇太子問題而發生的事情，令皇帝的煩惱更甚。即使雍正帝即位之後，這個形勢依舊沒有迅速改變。雍正帝制服他的兄弟阿哥們，誅殺官場上的大人物、政界的大黨首、漢軍出身的年羹堯，無非是對朋黨比周這一風氣的鎮壓。
雍正帝實現了中國近世獨裁君主制的理想，在世界歷史中也是屈指可數的優秀的獨裁天子。這意味著他在某種程度上解散了官僚私下的團結，令每個人直屬於自己，對他們隨心所欲、頤指氣使，使他們不敢輕舉妄動。如此困難的任務不可能僅憑天子的權力震懾住官僚就能夠實現。不容忽視的是，這不僅需要策略，需要準備，同時也需要耐心和誠意。
三 奏摺政治的出現
雍正元年春正月朔，雍正帝向天下官僚頒布諭旨十一道，分別訓諭總督、巡撫、督學、提督、總兵、布政司、按察司、道員，以及副將、參將、游擊等官，知府、知州、知縣各官，曉諭他們各自的為官要務，因此這十一道諭旨應當被看作闡明雍正帝執政方針的文件。其共同點是，他批評了所謂的「名實兼收」這一陋習。雍正帝說：
今之居官者，釣譽以為名，肥家以為實，而雲名實兼收。（《世宗實錄》、《雍正朝東華錄》，雍正元年春正月朔日條目）
這裡雖然將「名」與「實」對立，其實它們是一個事物的兩個側面。因為「名」是在官僚社會中的顏面，有顏面就能獲得好地位，有好地位就能得到財富以實家，擁有財富則可以再以此為資本更有顏面。在官僚生活中，顏面即名譽，是寶貴的資本，財富與之表里相依。但名譽主要通過交際獲得，學問只有在作為交際的手段時才有意義，政治也成為交際的犧牲品。為這樣的官僚提供交際費用的最終都是人民，因為在苛政下不得不承受最大痛苦的犧牲者就是人民。而對人民的怨恨最後負責的只有天子一個人，官僚在形勢最終惡化的時候可以投降以苟活，甚至還有倒戈這條退路，唯有天子一旦失去實權就不得不與王朝同歸於盡。因此天子絕不能允許犧牲天子與人民而讓官僚名實兼收。雍正帝為了表示他的決心，在改元之初頒布了那十一道諭旨。
雍正帝最憎恨官僚的橫向團結。官僚一旦橫向團結起來，天子自然會脫離人民，天子的獨裁權就會落入官僚手中而最終被破壞。這就是「朋黨」必將招致的不可避免的後果。
朋黨之弊在中國自古有之。自宋代以來，獨裁君主幾乎神經質一般地警戒和鎮壓官僚的朋黨。然而宋代名臣歐陽修所著的《朋黨論》認為，社會上所謂「君子周而不比」有誤，小人因利祿而結為朋黨，因此不能長存，而君子集同道之人為朋黨，故團結一致。
對此，雍正帝在雍正二年七月作《御製朋黨論》，頒布給諸王大臣，反駁歐陽修，貶斥歐陽修的看法為歪理邪說。皇帝認為，歐陽修所謂的「道」歸根結底是小人之道，歐陽修之論一出，小人愈發肆無忌憚，借同道之名結為朋黨。君子無朋，唯小人則有之。「設修在今日而為此論，朕必飭之以正其惑。」這就是「新朋黨論」的大致內容。
的確應當避免朋黨。按照官僚制度組織龐大的官僚群體，依據上下統屬關係維持一絲不亂的體系是絕對必要的。就地方制度而言，首先有總督、巡撫，其次有布政司、按察司兩司，再次有道員、知府，最後有知州、知縣。中央的命令按照這樣的順序向下傳達，地方末端的事務逆向上傳，最後經總督、巡撫之手，轉達至中央。因此總督、巡撫的權限極大，以他們為首的地方官僚體系被固定下來，變成封建性的上下關係，獨裁君主則不得不防範地方分離的傾向。
總督和巡撫被天子派遣到地方，是其所管轄省份的最高政治責任者，天子許可他們向天子報告地方事務或請求指令，這通過兩種形式實現：其一稱為題本（又稱本章），可以說是公開的文書；其二稱為奏摺，是一種私人的文書。
題本是總督、巡撫作為一省的長官因公務向天子呈遞的文書。呈遞人需在題本之上鈐蓋官印，表明其作為公務人員的資格。文書通過驛傳送往北京，之後經過被稱為通政司的衙門送到內閣。內閣留下文書的副本，將正本送到天子手上。天子召內閣大學士入宮，一邊聽取他們的意見，一邊決定文書的處理，裁決各種各樣的事務。天子在做決定時，按照事務各自不同的性質徵求六部以及相關部門的意見，決定被做出後由負責的各部通知地方的總督、巡撫，由總督、巡撫轉達最基層的政府機關，事務往來完全通過公文進行。總督、巡撫以題本的形式通過內閣向天子報告的事件專門有一名稱，為「題達事件」。關於財政、司法、行政等可以依據相關法律和先例處理的事件，大體上屬於題達事件。
然而除此之外，總督、巡撫也可以個人名義向天子呈遞私人性的文書，這被稱為奏摺。有的時候是到達任職地點的報告，有的時候是賀年或者是時令問候，這些被稱為「請安折」。機密事件的秘密報告稱為「奏事折」，是沒有必要讓中央政府任何官員知曉，也不能讓他們知曉，只需天子本人閱覽的文書。因此奏摺也可以說是總督、巡撫寫給天子的親啟信件，沒有必要加蓋官印。
上述制度自清朝建國之初已經存在，近年來在北京故宮發現的康熙時代的奏摺中有各種有趣的史料，這些史料以《文獻匯編》、《明清史料》、《史料旬刊》為名已經逐漸公布。
雍正帝確立獨裁制，禁止地方官僚的朋黨之風，讓每一個官僚直屬於天子，利用的正是奏摺制度。從前，地方官僚中擁有給天子呈遞奏摺權利的是總督和巡撫，在非常特別的情況下，其他的臣子也能夠秘密上奏，但僅限於極其特殊的情況。雍正帝則要求不僅是總督、巡撫，也包括布政司、按察司、提督、總兵，甚至連道員、知府也必須向天子上奏。
作為地方官赴任的知府以上的官吏首先被召入宮中謁見天子。引見時天子會就地方政治的施政方法等對其進行懇切訓諭，特許其以後可以向天子呈遞私人性的奏摺，並為此賜予他稱為「折匣」的四個信箱。這種箱子長八寸八分，寬四寸四分，高一寸五分，外塗黃漆，內裱黃綾，可以上鎖。造有同樣的鑰匙兩把，一把天子保存，另一把被交給官吏本人。
赴任後，該官吏必須儘快以奏摺的形式向天子呈遞到任報告，這時他必須一字不差地重複一遍謁見天子時得到的訓諭，並發誓無論何時都會遵循訓諭行事。奏摺被放入折匣中，上鎖，並在外面嚴密地包裹好送往北京。此時總督、巡撫等可以利用驛傳，或者可以派遣武官上京，威風凜凜地將奏摺送到乾清門門口的奏事處。然而從前沒有上奏摺權利的布政司、按察司及其以下的官員則需專程派遣家僕，儘量悄無聲息地上京，到達天子指定的大臣家中提交折匣，由大臣轉呈天子。布政司以下的官吏可以說是總督、巡撫的屬官，屬官若是被授予直接與天子通信的權利，或許會讓作為上官的總督、巡撫對此有所顧慮，雍正帝正是考慮到這一點才如此安排的。
折匣被送到天子手中，天子用自己的鑰匙打開鎖，取出奏摺閱讀。如複述引見時所下達的訓諭有誤，皇帝會用朱筆一一訂正，曉諭他牢記天子的訓示。如果有其他事情則依舊用朱筆書寫在信札的余白處，將奏摺再次放入折匣中鎖好，按照相反的順序返還給寄信人。這種天子在臣子呈遞的奏摺上用朱筆書寫的部分即朱批諭旨，可以說是天子對奏摺的回信。
當事人收到返還的帶有朱批的奏摺並恭敬拜讀後，必須再將奏摺放入折匣送還天子。天子與官僚個人的通信必須絕對秘密地進行，官僚絕對不能向他人泄露自己所上奏摺的內容以及天子對此所賜朱批諭旨的內容，也不能記錄所寫內容。不僅如此，總督、巡撫以外的官吏甚至不能公開自己被允許給天子上奏摺這一事實。
發給四個折匣的原因是，預計這個數量可以滿足任職地與北京之間的不斷往來。
從此之後，該官吏在任職地必須毫無遺漏、事無巨細地向天子報告所管轄的民政或者軍事等的實際情況。
雍正帝新構想的、可以稱為奏摺政治的方法，與其說是儒家化的，不如說是法家化的。因為儒家化的政治提倡在選用官吏或者委任官吏之前費盡苦心地尋覓，一旦選用或委任之後，便聽之任之，不加干涉；若是不能完全信任、委以全責的人，不如從一開始就不選用。
但是雍正帝的做法是，不把地方一省的政治完全託付給作為負責人的總督、巡撫，也從他們的布政司以下的屬官中收集報告。曾經馬爾齊哈因引用《論語》「籩豆之事，則有司存」之句受到雍正帝的嚴厲訓斥。雍正帝說：
其心欲朕不加詳察，則伊等邀結黨與，任意擅行。（《世宗實錄》、《雍正朝東華錄》，雍正二年五月甲寅條目）
可見無條件地將大權委任給少數官僚，立刻就有變成朋黨據點之虞。
四 奏摺與朱批
雍正帝之所以要求地方官呈遞奏摺，也是因為想要準確了解地方的實際情況。他在給陝西寧夏道鄂昌的朱批諭旨中寫道：
汝等下僚亦得奏摺者，不過欲廣耳目之意，於汝責任外一切地方之利弊，通省吏治之勤惰，上司孰公孰私，屬員某優某劣，營武是否整飭，［雨暘果否若百姓之生計若何，風俗之淳澆奚似，即臨境遠省以及都門內外，］凡有駭人聽聞之事，不必待真知灼見，悉可以風聞入告也。只須於奏中將有無確據抑或偶爾風聞之處分析陳明，以便朕更加採訪［得其實情。等既非本所管轄，欲求真知灼見爾不可得，所奏縱至謬談失實斷不加責。］但密之一字，最為緊要，不可令一人知之，即汝叔鄂爾泰亦不必令知。（《雍正朱批諭旨》第九十二冊，鄂昌，以下省略書名，僅從出自何冊開始記載）
引文中所提及的鄂昌的叔父鄂爾泰是雍正帝最為信賴的滿洲出身的寵臣，但甚至在叔侄二人之間互相告知奏摺的內容也不被允許。被派遣到江南第一都市蘇州的織造官由內務府任命，委派他們進行隱秘的任務特別方便。雍正帝在給蘇州織造李秉忠中的朱批中寫道：
蘇州地當孔道，為四方輻輳之所，其來往官員暨經過商賈，或遇有關係之事，亦應留心體訪，明白密奏以聞。（第八十九冊，李秉忠）
因此，地方官獲許向天子上奏，既被授予了極大的特權，也被強加了沉重的義務。若是忽視了這個義務，就會被雍正帝督促，甚至遭受斥責：
地方事宜如民情吏治、年歲豐歉何故未見陳奏一字。（第七十五冊，柏之蕃）爾兄（董象緯）居官惟務巧飾，自到廣以來，未具一切實之奏，通省豈無一件可聞於朕之事。（第四十三冊，董象緯）
針對奏報雨澤情形：「奏報如此怠緩甚屬不合。」（第七十六冊，楊鯤）
雖然如此，但地方官若是絮絮叨叨地奏報瑣碎的事情，又會被訓斥為何上奏如此無聊之事：
朕無暇細覽此等瑣屑計簿也。（第十三冊，費金吾）
爾身任封疆，當知大體。似此瑣屑不應奏之事瀆奏，必有應奏之事隱匿而不奏聞者。（第十九冊，塞楞額）
因此奏摺的內容必須是具有獨創性和價值的。若是在奏摺中書寫了已經以題本上奏過的事情，或者應當以題本上奏的事情，雍正帝會氣憤地質問為何要讓他費雙重工夫：
似此已題案件何必又多一番煩瀆，此皆居心不實。（第二十六冊，常賚）
此應具題之事，何得摺奏。（第九十一冊，鞏建豐）
雖然如此，但地方官也不可到任後匆匆忙忙地過早提出自己的政見。
爾甫經到任，尚未周知地方事宜，遂為此未見顏色之瞽論耶。不過據一二屬員之書生管見，即率爾道聽途說公然具折上奏。殊屬孟浪妄謬之至。（第三十一冊，法敏）
雍正帝向地方官僚廣泛地索取奏摺，但不僅僅是拿來而已，他將奏摺一封接一封地讀完，在讀後隨手用朱筆批示訓諭。《世宗聖訓》卷七，聖治，雍正八年七月甲戌上諭中云：
各省文武官員之奏摺一日之間嘗至二三十件，或多至五六十件，皆朕親自覽閱批發，從無留滯。無一人贊襄於左右。不但宮中無檔案可查，亦並無專司其事之人，如部中之有司員、筆帖式、書吏多人掌管冊籍、翻閱條規、稽查原委也。朕不過據一時之見，隨到隨批，大抵其中教誨之旨居多。
《雍正朱批諭旨》中也有：
朕立志以勤先天下，凡大小臣工奏摺悉皆手批。外人亦不信。（第五十冊，鄂爾泰一）
正因為自己有勤勉以為天下表率的意氣，雍正帝無法忍耐臣子的怠慢。特別是臣子完全忽視他辛辛苦苦寫下的朱批，連一點兒反應都沒有的時候，他會大發雷霆：
黃叔琳自任浙撫以來，大負朕恩，種種不可枚舉。朕經嚴諭數次，竟無一字奏覆，封還朕諭，可惡至極！（第十八冊，陳世倌）
觀汝景況，朕所頒賜朱批諭旨總未過目也。昏憒錯謬，何至於此！（第九十九冊，程元章）
朕誨汝許多格言，何啻珍寶。況悉系親筆所書，未見汝感激奏謝一字。似此隨眾賞賜些微物件，乃長篇大論以相煩瀆，殊屬不知輕重、不識大體之至！可惜朕一片苦心訓誨汝如此頑蠢之人。自此亦不再訓亦不賞賜矣。（第三十九冊，石雲倬）
作為雍正帝手下的官僚，最大的罪惡除了上述怠慢以外，還有隱匿和不實。這不僅有害於政治，更是對想要知道真相的雍正帝的純粹感情的背叛。雍正帝追求真實的精神與當時考證學的「實事求是」精神是相通的。
凡事如此，據實不隱方是。（第十二冊，楊琳）
汝對丁士傑果有此言乎？丁士傑之被參或有冤抑乎？其據實奏聞。……朕但欲得事之真情而已，非為丁士傑起見。（第三十九冊，石雲倬）
地方官若有隱瞞會被嚴厲地斥責，但如果能夠直率地坦白自己的過失，乞求原諒，則會令雍正帝立即轉怒為喜。
此所奏分數（二麥的收成）皆屬太過。似此虛捏，何益之有？（第二十五冊，何世璂）
江寧城內正月以來連次被盜，兼有旗兵種種不法舉動，朕悉於他處聞之。汝今何顏對朕？若雲不聞不見，是乃無耳無目木偶人也。如知之而隱匿不奏，辜負朕恩，有過汝者乎？（第七十六冊，噶爾泰）
不可通同欺蔽，即使爾闔省一氣共相隱瞞，朕亦另有訪聞之道凡百處。（第四十五冊，尚瀠）
汝於廣東任內有數事欺隱，朕深為寒心。（第九十二冊，阿克敦）
分派營伍一事，如何情由，其據實陳奏。如知悔過，朕猶寬恕。若仍欺隱，恐未必妥也。（第四十五冊，佟世鏻）
似此認咎直陳，不事文飾，情尚可恕。但當奮興砥勵，以期無忝此任。（第九十八冊，楊馝）
此數起盜賊情形（衙門被竊事件），朕早聞之，汝幸實陳。倘匿不奏聞，其禍莫測。（第七十五冊，陳王章）
對於如此貫徹實事求是精神的雍正帝而言，他非常厭惡臣子阿諛奉承之言，同時，若官僚過分卑躬屈膝、自輕自賤，也會讓他的情緒變得焦躁不安。針對江西布政使李蘭所寫的「皇上洪福」，雍正帝的朱批是：
朕深厭此種虛文。（第三十五冊，李蘭）
在福建布政使趙國麟寫自己是「一得之愚」的旁邊，雍正帝訓誡他，寫下朱批：
用愚字處過多矣。朕豈有肯畀愚人以藩司之職。（第九十六冊，趙國麟）
就連可以睜一隻眼閉一隻眼的中國式的無意義的套話，他也非要用朱筆訂正這些言過其實的詞句：
（墨字）臣雖粉身碎骨，（朱批）不必至此。（墨字）至死以報，（朱批）何用如是。（第二十八冊，宜兆熊）
（墨字）臣每當官兵聚集之公所，必大聲疾呼，委曲開導。（朱批）因欲眾人聽聞，大聲是矣，疾呼似可不必。（第四十六冊，蔡良）
（墨字）賞臣花屯絹兩匹，蜜荔枝一瓶。……縫衣有耀，頂踵皆被龍光，懷核親嘗，肺腑長含玉液。（朱批）衣只被身，何及頂踵？核豈足嘗，難入肺腑。概屬套語，浮泛不切。（第三十八冊，王士俊下）
但有時候他會認可臣僚的謙卑之辭，或者將其替換為程度更甚的詞語：
（墨字）臣自知器小才庸；（朱批）將己之態度一語寫出如畫。（第二十九冊，沈廷正）
（墨字）戰慄惶悚；（朱批）改為「羞愧汗赧」。（第六十六冊，憲德）
雍正帝的朱批有時辛辣，有時諷刺，但若是發現自己有錯，他也不憚於坦率地承認：
朕前諭誤矣。（第二十八冊，宜兆熊）
朕嚴行批諭系出於一時之見，隨於各處訪詢，知爾所奏頗屬有理，前諭錯責汝矣。候另有旨。（第四十五冊，楊鵬）
雍正帝的奏摺政治也是對官僚的政治教育，對接受教育的官僚而言是一大考驗。經得起這個嚴格的考驗，始終得到雍正帝恩寵的僅有以滿族人鄂爾泰為首，漢軍田文鏡、捐納出身的李衛以及其他寥寥可數的幾人而已。科甲出身的政治家並不在此列。因為科舉容易成為朋黨的溫床，科甲出身之人被認為拘於情面，無法保持公正無私的態度。
閱讀《雍正朱批諭旨》，在官僚的奏摺與天子的朱批諭旨的來往中可以發現，最初大體上感覺一切順利，途中逐漸變得陰雲密布，最終遭受雍正帝獨特的惡罵以至銷聲匿跡的官僚為數眾多。
殊屬迂闊不通之至！（第三十六冊，樓儼）滿口支吾，一派謊詞！（第四十五冊，馬覿伯）
庸愚之極。……欺誑瞻徇，昏庸無識之督撫！（第二十八冊，宜兆熊）
（天地神明未肯被）汝輩不忠不誠，凡夫俗子之所欺誑也！（第四十一冊，岳超龍）
不學無術，躁妄舛謬。（第六冊，石禮哈）
可謂良心喪盡，無恥之小人也！（第四十二冊，管承澤）
可謂無知蠢鈍之極！（第三十二冊，武格）
如此負恩悖理，老奸巨猾，敗壞國家法紀之人！（第四十六冊，魏經國）
似汝忘本負恩，剛愎自用之輩。（第三十三冊，伊拉齊）
大欺大偽，大巧大詐！（第二冊，楊名時）則為木石之無知，洵非人類矣。（第二十九冊，沈廷正）
即禽獸不如之謂也！（第十四冊，黃國材）
洵為大笑談！果系年老昏憒乎？汝其據實奏朕知之。（第四十五冊，楊鵬）
即使這是親筆信中的文辭，如此對臣子破口謾罵的天子在中國歷代君主中大概也絕無僅有了，恐怕在西洋近世的獨裁君主中也沒有。
至雍正十年，天子決心將這段時間堆積如山的，附有朱批的奏摺原封不動地付梓出版。究其目的可能有多種。雍正帝大概也意識到自己嚴厲的政治不一定會受到世間好評，這種傾向尤其在科甲出身、向來占據官場主流的官僚中間體現得非常強烈。雍正帝預想到在他死後，也許這些科甲出身的派系會再次在官場上抬頭，非議雍正時代的政治，甚至可能顛倒黑白。因此他認為有必要事先將秘密文書悉數披露，昭示世人事實如此，千真萬確，不容置喙。
出版工作似乎進行得很順利，但我們並不十分清楚在雍正年間究竟進展到什麼程度。從書中包含雍正帝病逝前不久的雍正十三年八月的奏摺可以推測，全書大概是進入乾隆年間才最終完成的。而且據《嘯亭雜錄》所言，出版的僅僅是其中一部分，在宮中保和殿的東西兩廡中，帶有朱批的奏摺數倍於此，積如山嶽。
如此問世的《雍正朱批諭旨》，正如我們上文已經簡單介紹過的，是與世間的史料集迥異的書籍。特別是雍正帝的朱批無比明晰，能使人讀後頗有酣暢淋漓之感，恐怕稱其為「天下第一痛快之書」也無妨。
五 題本與奏摺
官僚有官僚的體制，必須保持上下系統一絲不亂的秩序。但是雍正帝令作為地方的總督、巡撫屬員的布按二司、道員、知府直屬於自己，令他們呈遞奏摺，這就難免會導致官僚組織體系的紊亂。雍正帝並未忘記這一點，對此多有留意。於是，他令總督、巡撫派使者到北京，至乾清門將奏摺提交到奏事處，再送到天子身邊；而二司道府派遣私人至京，拜託怡親王，或是內閣大學士張廷玉、蔣廷錫等秘密將奏摺轉呈天子。湖南辰沅靖道王柔曾經以賚折使者途中遭遇盜竊為由，上奏請求允許派遣的使者利用驛站並沿途為其提供保護，又有布政使佟吉圖的家人至宮門呈遞奏摺之事，對此雍正帝朱批：
汝此奏不通之極。道府等員乃係小臣，品級卑微，無奏對之分。朕因欲廣聞見，許令具折密奏。雖許密奏，不時誡諭汝等，毋得張揚泄露，作福作威，以挾制上司，凌駕同僚。今若特降明旨，將微員下吏之家丁差役，概令驛官查驗，撥兵防護，殊覺封章絡繹，道路紛紜，觀瞻之下，成何禮體。即督撫賚進奏摺，亦未曾如是行事。兩司奏摺至京，皆命廷臣代轉，不許徑至宮門，況汝等末職耶。（第七十冊，王柔）
朕意爾等藩司，若明上奏摺，未免物議一省事權不專，有兩三巡撫之嫌，所以前諭爾將奏摺交怡親王代為轉奏。今爾家人為何竟直詣宮門進折耶？（第十五冊，佟吉圖）
因為兩司以下的官員是被特許秘密地向天子上奏摺的，所以正式的文書必須呈報總督、巡撫，以總督、巡撫之名通過中央政府「題達」於天子。然而總督和巡撫擁有以題本和奏摺這兩種形式上奏的權利，因此必須根據案件的性質分別使用這兩種形式。如前述，「奏摺」是作為官僚個人的行動，而「題本」是總督、巡撫作為公務人員的行為。因此，軍事、中央財政、禮制、重大司法案件、制度的改廢，以及其他有例可循的行政事務全部應當採用題本的形式。總督、巡撫必須對這個區別有充分理解、毫不混淆地分別使用。但是在細微之處，區分二者就甚為困難了。
直隸總督李衛是最被雍正帝信任的封疆大吏，曾經受轄區內的魏象樞、魏裔介的子孫之託，對賜予其祖先的榮典代為謝恩，他使用題本奏謝，卻因這種情況應當使用奏摺而他錯用題本的疏忽而被通政司彈劾。因此，下一次李衛自己被雍正帝恩賜聖祖文集時，他不用題本而用奏摺謝恩，這次又被通政司以因不用題本奏謝而指摘參劾。李衛感到萬分困惑，在其他奏摺中向雍正帝陳述此事並表示歉意，天子為此朱批：
奏本題本條款雖分為二，原非大相懸殊，不過俾汝等封疆諸臣慎重檢點之深。以汝資歷之深，尚不能諳悉程式，其他服官未久，宜乎不免錯誤者多矣。然朕因此亦每不令依例處分也。（第八十二冊，李衛六）
地方督撫中資歷最老的李衛尚且在題本與奏摺的使用方法上犯錯誤，可想而知區別兩者有多困難。李衛還在奏摺上鬧過一個笑話。奏摺本是私人書信，沒有固定的體裁，他卻把題本的格式原封不動地當成了奏摺的格式，曾經上奏稱「此折系遵奉部頒定式」，雍正帝訓諭：
部頒式樣限定字數，系專為本章而言，與密折無關。（第七十七冊，李衛一）
如此煩瑣的典章制度，也是獨裁君主駕馭臣子的武器之一。雖然雍正帝自己說奏摺沒有程式，但臣子還是必須謹慎對待，小心處理。如前所述，奏摺有奏事折和請安折的區別，這種區別可不能等閒視之。
將此折（奏事折）附於請安函內，而函面標題奏摺二件，亦可謂不達禮體，不敬之至矣。（第九十六冊，趙國麟）
請安折因用於祝賀或時節問候的禮節，地方官僚有時為了表示鄭重，使用黃綾，但雍正帝反倒認為這是浪費，令與奏事折同樣使用白紙。
請安折用綾絹為面表，汝等鄭重之意猶可，至奏事折面概用綾絹，物力艱難，殊為可惜。以後改用素紙可也。（第十三冊，黃國材）
嗣後奏摺不必每一折一封套，兩三折並封可也。請安折應如舊，奏事折面宜用素紙，綾絹殊為可惜。（第十二冊，裴度）
概言之，題本的內容是被公之於眾的表面政治，奏摺的內容是秘不示人的幕後政治。因此即使地方官在奏摺中上奏了愚拙之事，天子也可以置之不理。
此事爾幸以折密奏，因隨筆批諭，以示朕意。若系具疏題達，則妄言之罪，不為爾寬矣。（第十六冊，李紱）
設或具疏題奏，則天下人傳為話柄矣。……覽奏不禁發笑，實屬可憐之封疆大吏也。（第二十冊，傅泰）
若是天子贊成地方官在奏摺中申述的意見，想要將其公表天下、付諸施行的時候，會命上奏者將同樣內容以題本的形式再次具奏。或者為了省事，天子甚至有時直接將奏摺轉送內閣將其作為題本處理。
照依此折具本題奏。將不合例緣由本內聲明可也。（第六十五冊，高其位）
所奏甚屬可嘉。毋須另疏具題。即將此折交部改本，頒發諭旨矣。（第六十三冊，田文鏡七）
同樣的事情，在《世宗聖訓》卷七，聖治，雍正八年七月甲戌的上諭中有記載：
各省督撫大臣於本章（題本）之外，有具折之例。又以督撫一人之耳目有限，各省之事豈無督撫所不及知，或督撫所不肯言者，於是又有準提鎮藩臬具摺奏事之旨。即道員武弁等亦間有之。此無非公聽並觀，欲周知外間之情形耳。並非以奏摺代本章。凡折中所奏之事，即屬可行之事也，是以奏摺進呈時，朕見其確然可行者，即批發該部施行，若介在疑似之間，則交與廷臣查議。亦有督撫所奏而批令具本（題奏）者，亦有藩臬等所奏而批令轉詳督撫者。……凡為督撫者，奉到朱批之後，若欲見諸施行，自應另行具本，或咨部定奪。為藩臬者，則應詳明督撫，俟督撫具題或咨部之後，而後見諸施行。……凡折中批諭之處，不准引入本章（題本），以開挾制部臣之漸，則奏摺之不可據為定案，又何待言乎。
由此，奏摺與題本的區別終於逐漸明晰起來。
雍正帝一方面尊重總督和巡撫的官方地位，在題本與奏摺的區別上恪守從前的習慣，另一方面與作為他們屬員的布按兩司以下的官員直接通信。這種奏摺政治，乍一看似乎自相矛盾，然而雍正帝的真實意圖是通過奏摺，一方面甄別人才、淘汰庸愚，另一方面防止臣子朋黨化、封建化，應當將其視為使題本政治回歸本來應有形態的一次嘗試來理解。對雍正帝而言，奏摺政治說到底只是權宜之計，從祖宗傳下來的題本政治才是他的終極理想。
六 《雍正朱批諭旨》的價值
雍正時代的政治是公開的題本政治與隱秘的奏摺政治並行的，我們自然可知《雍正朱批諭旨》作為史料的價值極高。雍正時代的史料除此之外還有《世宗實錄》（以下簡稱《實錄》），以及以《實錄》為基礎的《雍正朝東華錄》、《世宗聖訓》、《雍正上諭》和《雍正八旗上諭》等，但是這些史料可以說全部是題本範圍內的記錄。唯獨《雍正朱批諭旨》是奏摺政治的記錄被公開的部分。那麼，這兩種記錄具體有什麼不同之處？尤其是作為奏摺政治的記錄的《雍正朱批諭旨》又告訴我們什麼呢？
第一，如前所述，《雍正朱批諭旨》是雍正帝與地方官僚個人之間的私人性質的往來文書，因此體現了每個人鮮明的個性。首先，雍正帝作為個人的個性近乎赤裸裸地展現出來。他好勝而自信，好強而勤勉，卻又感情豐富、容易動容，是典型的滿族人。出現在《實錄》和《世宗聖訓》中的雍正帝，作為身著帝王衣冠的皇帝令人難以接近，但出現在《雍正朱批諭旨》中的雍正帝是一個以心換心、有教養的讀書人。而上奏摺的官僚在某種程度上也放下了戒備心，對待作為個人的雍正帝。他們的處世之道以及行為有巧有拙，雖然說賢愚有別，但其間表現出來的各不相同的態度甚為有趣，特別是很多對當時官場生活的描寫十分逼真。我們一邊閱讀一邊摘錄的以「官場」為標題的卡片為數眾多也是必然的。
第二，《雍正朱批諭旨》的內容中，雖然比起天子的文章，臣子的奏摺所占的分量較重，但臣子的奏議因有了天子的朱批而價值大幅提高，這一點必須加以注意。我們在處理其他時代的史料的時候形成了只要看到奏議類的文章立刻盲目地將其尊為第一等史料的習慣。但是一讀《雍正朱批諭旨》，就會意識到這樣的態度頗為危險。為什麼呢？針對臣子奏摺的內容，雍正帝指責其為隱匿不實或不切實際的空論的不在少數。由此可知，歷代奏議之中偏離實際政治、遠離真相的應當有很多，不能像過去一樣只要見到奏議的文章便如獲至寶，利用隻言片語來為自己的研究行方便。同時，像雍正帝這般明察秋毫的天子所贊成的奏摺的內容，就可以放心大膽地引用了。
第三，《雍正朱批諭旨》因為是地方官所上的奏摺，所以提供了關於地方政治實際情況的頗有價值的史料。《實錄》等原本是中央政府的記錄，因此關於地方的情況，若不是相當重要的事件便不進行記載。然而地方官的奏摺幾乎所有都是關於地方政治的，特別是關於各地的氣候、米麥的收成、糧價等連詳細的數字都被記載下來。據說這類報告被要求以奏摺的形式由督撫負責奏報，大概始於康熙帝的時候（第七十二冊，魏廷珍）。
在地方政治之中應當特別重視關於地方財政的史料。在中國說到財政就是指中央財政，因其從未建立起地方財政。這雖然是獨裁君主制的必然結果，但實際上任何時代都存在地方財政。在清朝，地方財政採取「公項」（公費）的形式，財源為賦稅的若干成耗羨，以及鹽商等捐出的規禮銀等。支出為地方衙門的運營費，其中包含官僚的生活費。官僚在任職地的津貼在雍正時期得到整頓，建立了養廉銀制度，但是養廉銀被完全當作臨時的慣例進行處理，因此基本沒有出現在題本政治的領域內，都在奏摺的範圍內被處理。因此雍正時代建立養廉銀的情況，不參照《雍正朱批諭旨》便幾乎無從下手研究。
雍正帝最初本希望在朝廷上建立養廉銀制度的基本原則，因此令九卿公開會議此事，但會議中發現如果公開承認養廉銀，也必須承認耗羨，而耗羨是正規賦稅外的未經公認的附加稅，因此又將此事從題本的範圍轉到奏摺的範圍，完全委託各省總督、巡撫處理，天子僅僅參加商討，後來甚至連商討也拒絕參加了。
養廉一項，究非俸薪之比，毋得敘入本內。（第五十九冊，田文鏡三）
養廉之議准照所奏支給，疏內無庸敘入。（第六十六冊，憲德）
在爾等酌量（耗羨）為之，朕不便代為畫定準繩。（第二十八冊，宜兆熊）
耗羨二字非朕之可諭之事。（第六十二冊，田文鏡六）
歷來天下督撫之羨餘、養廉一事朕從未批諭一字。（第十一冊，毛文銓）
第四，《雍正朱批諭旨》中包含一些在公開的文書中看不到的秘密事項，或者不合朝廷體統的瑣碎事項等。軍事、外交等機密事項的重要性自不待言，被當時官僚視為瑣碎的雜事對於我們而言，其中也有一些是重要的史料，如作為地方衙門的下級吏員的胥吏的制度、關稅、公行的狀態、民間秘密結社等，不可勝數。在過去對廣東貿易以及洋行的研究中，《雍正朱批諭旨》的奏摺差不多是必須引用的文獻。我曾在《東方學》雜誌第二輯中刊登過題為《明清時代的蘇州與輕工業的發達》的小文章，其中引用的該書中關於蘇州踹坊的記載，之後曾被各方的論文所引用或借鑑，可見關注之人還是很多的。
七 奏摺政治與軍機處
雍正帝的奏摺政治使近世性的獨裁制變得更加完善。獨裁制之下的官僚絕不是服務於人民的，但也不允許他們成為將人民據為己有的特權階級。在這一點上，絕不能將其與封建君主或封建貴族等同視之。其中，後者無視人民的權利，僅要求獲得自己的存在價值和存在權利。獨裁制是以人民的利益與君主的利益完全一致為前提的。官僚憑藉君主的恩惠被臨時授予地位，因此不能侵害君主的利益，也不能侵害人民的利益，侵害人民的利益就等同於侵害君主的利益，背叛君主的恩典。若官僚各自為政，無論如何也無法做出背叛君主的恩典這樣無法無天的行為，只有結黨謀劃才有可能做到。雍正帝的理想是解散官僚的私人黨派，讓他們一個個都直屬於天子。於是，前所未聞的奏摺政治應運而生。
但是這樣的政治，唯有像雍正帝這樣精力絕倫的英主，而且是在四十五歲這樣年富力強的歲數即位的天子才能夠做到。若是換一個時代，別的天子即位的話，從一開始就可以預見這樣的政治必然難以為繼吧。
那麼會不會雍正帝一死，奏摺政治就隨之消亡，政治的中心退回內閣呢？這是不可能的事情。一旦開始了新的政治方向，就無法無條件的逆轉。然而雍正帝之後即位的乾隆帝雖說英明，終究是個只有二十五歲的青年天子，還不具備如雍正帝一般對全國官僚每一個人都頤指氣使的力量，於是必然產生了軍機處政治。
軍機處的起源，在此之前並不十分清楚。我曾經在《東方史論叢第一》中發表了一篇小文——《清朝國語問題的一面》，主要論述了為了省去文書翻譯的繁雜，內閣政治不得不轉移到軍機處政治的經過。現在，我必須再討論一下在雍正帝的奏摺制度下軍機處是如何產生的。
雍正帝與清朝的宿敵西北準噶爾部之間爆發了新的衝突，在宮中臨時設立軍機房作為總參謀部。依據《清史稿·軍機大臣年表》，這是雍正七年六月癸未的事情，怡親王及內閣大學士張廷玉、蔣廷錫三人被命令密辦軍需事宜。雍正十年，軍機房改名為辦理軍機處，其大臣稱為辦理軍機事務。軍機處的任務是處理西北軍務，但處理方法間於雍正帝的奏摺政治與題本政治之間。即前線的將軍發來的報告以奏摺的形式由乾清門的奏事處送到天子手中，既不通過通政司，也不通過內閣。若只是普通的奏摺，天子一人批閱，一人處理即可；若是關於西北軍務的奏摺，則天子與軍機大臣一同商議。恐怕從雍正帝的時候開始即由軍機處大臣擬旨。所謂擬旨是指大臣替天子擬好答覆臣子奏請的言辭，等待天子批准後即成為天子的命令。擬旨是內閣大學士的職責，因此軍機處可以說是內閣的分局。實際上，初期的軍機大臣大體上是從內閣大學士中選拔出來的。
雍正十三年八月，雍正帝歿，乾隆帝即位後，便在辦理軍機處外又設立總理事務處。十月，辦理軍機處被總理事務處合併，這表明總理事務處不僅處理軍機，還成為處理天下奏摺的正式機關。不久之後，它的名稱再次改回辦理軍機處，但實質上依舊兼辦一般事務。至此，過去位於幕後的奏摺政治直接登上前台。既然由隱秘變為公開，奏摺政治也不得不發生質的變化。這就是奏摺政治的法制化。
雍正帝的奏摺政治是他的獨創，以他的個性為中心進行運作。奏摺政治沒有固定的規則。雍正帝在《雍正朱批諭旨》卷首的自序中寫道：
至其中有兩人奏事而朕之批示迥乎不同者，此則因人而施，量材而教。嚴急者導之以寬和，優柔者濟之以剛毅，過者裁之，不及者引之……讀者當體朕之苦心也。
他不拘泥於先例常法，也不讓它成為先例常法，所有一切都統一於雍正帝的人格。他的朱批，因人施教，對不同的人給予不同的訓誡。因此他所創造的奏摺政治在他親自運用期間成效顯著。
然而這樣的形式被子孫繼承，並成為半公開的、大臣也可以參加的狀態，就需要稍微有一些基準，至少需要從積累的先例中逐漸總結出一些習慣法。致力於將軍機處的奏摺政治法制化並總結出一種制度的是代表滿人官僚的鄂爾泰和漢人官僚領袖張廷玉兩位軍機大臣。於是，奏摺政治逐漸侵蝕題本政治的範圍，天下的政治逐漸脫離內閣，轉而以軍機處為中心運行開來。又因奏摺已經取得官方的地位，經過軍機處擬旨、得到天子批准就可以直接生效，這被稱為「奏准」，被認為與經過內閣的「題准」具有同等效力。因為兩者都是由天子批准的，所以都可以作為約束後世的先例。
奏摺政治範圍的擴大同時導致題本政治的衰落，只有最無關緊要的報告事項才以題本的形式經過內閣。到了光緒二十八年，一切題本被改為奏摺，自明代開始的通過內閣的題本政治最終消失了。這被稱為「改題為奏」。
這裡有一本同治六年的帶有饒旬宣自序的名為《奏摺譜》的書，我收藏的是光緒庚寅年（1890）題有「京都二酉齋藏板」的版本，書中敘述了在奏摺政治極度發達之時奏摺的實際運用方法，這一點非常有趣。根據此書，我們可以感覺到同治時代的奏摺與早在一百四十年以前的雍正時代的奏摺在各方面的差異頗大：雍正帝曾說過奏摺沒有固定的書寫格式，而《奏摺譜》將書寫格式作為主要論述內容，不厭其煩地把奏摺形式化了；雍正帝曾訓誡請安折不要用綾絹，而《奏摺譜》卻寫著需使用黃綾；參劾官吏照例應當使用題本，同治年間卻全部使用奏摺。《奏摺譜》中記載的這些制度的建立似乎是習慣逐漸積累的結果，作為書中的先例，書中引用了如乾隆時期的上諭、嘉慶十七年刑部議定應奏條貫等，但似乎沒有關於奏摺的系統的法典。應當注意的是，在這些習慣法的累積中，還保存下來了一則雍正時期偶然發生的故事。
《奏摺譜》的「禁令」條目下記載著忌諱用「朝乾夕惕」四字，這是雍正時期有名的年羹堯案件的餘波。簡而言之，由於年羹堯在奏摺之中不但變換了這四個字的順序，還寫了錯字，引起了像日本的「國家安康」一般的筆禍[1]，最終倒台，還招致殺身之禍。此外，該書還提醒不要使用「洪福齊天」或者「來歲必獲豐年」等詞句，這些都是在《雍正朱批諭旨》中屢次遭到雍正帝指責的語句。
除此之外，雍正帝的奏摺政治給後世帶來的巨大影響還有幕友的流行。奏摺原本是秘密文書，但雍正帝自己也曾吩咐過，若不是特別秘密的奏摺，讓他人代筆也無妨，這就開啟了非胥吏的胥吏，可稱為士大夫性質的胥吏——幕友的活躍領域。幕友政治開始於雍正年間，至乾隆年間達到頂峰，隨後逐漸衰落，一直存續到清朝末年。在這個過程中，除可以稱為胥吏的學問的「吏學」之外，還產生了作為幕友的學問的「幕學」。這也是奏摺政治所帶來的影響之一。
另外，其他關於雍正帝的奏摺政治值得一講的內容還非常多，因受篇幅所限，等有機會再做補充。
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[1] 日本慶長十九年（1614），京都方廣寺重建之時所新鑄的大鐘上的銘文為「國家安康」，被認為將德川家康的名字「家」和「康」分開，是在詛咒德川家康身敗名裂。此事成為大坂冬之戰的導火索。——譯者注