細說宋朝 · 九　三大綱領

建隆二年（961年）的一天，太祖與趙普有一段對話。 太祖問：「天下自唐末以來，帝王換了十姓，兵戈不息，蒼生塗炭，其故何在？我想息天下之兵，為國家建長治久安之策，其道如何？」 趙普說：「陛下能問到這事，真是天地神人之福。其癥結就在於方鎮太重、君弱臣強而已。今天根治的方法，也沒有什麼奇巧可用，只要削奪其權，制其錢穀，收其精兵，天下自然安定。」 話音未落，太祖就說：「你不必再說，我已經明白了。」 趙普以「君弱臣強」一語道破中唐以來政變頻繁、社會動亂的根本原因，又以「削奪其權，制其錢穀，收其精兵」作為解決這一歷史大問題的三大綱領。趙普的回答，最初似乎是為解決藩鎮問題而發的，但其後太祖君臣的政治實踐，卻把三大綱領推廣到強化中央集權的各個方面。 先說消除藩鎮之禍的問題。藩鎮因控制土地、人民，擁有財賦、軍隊，所以敢於作威作福，坐大犯上。在「削奪其權」上，太祖主要採取了三條措施。 其一，罷領支郡。中唐以來，節度使一般統轄若干州郡，其駐地以外的州郡稱為支郡。宋平荊湖後，下令這些地區節度使駐地以外的州郡劃歸中央直接管轄，中央派遣文官擔任支郡的知州和知縣等州縣長官，三年一任，直接向朝廷奏事，不再聽命於藩鎮，使藩鎮的轄區和權力大為削弱。這一做法其後推行到新統一的南方諸國，至於全國三十餘名節度使先後都不領支郡，已是太宗太平興國二年以後的事了。 其二，添置通判。建隆四年，荊湖初平，朝廷始向當地諸州派遣通判。這一做法後來推廣到剛被平定的原後蜀、南漢、南唐地區和全國各地。這種由朝廷任命的新官，身負特殊監視的使命，頗有恃權驕縱的舉動，他們名義上既不是州府長官的副貳，又不是屬官，故而往往與知州、知府爭權，動輒聲稱：「我是監郡，朝廷命我監督你！」 太祖頒詔要求通判與知州協調，凡有文書，知州必須與其同簽署才能生效。有一則趣事頗能說明通判對知州權力的分割和掣肘：杭州人錢昆嗜蟹，有人問他希望外放哪一州，他說：只要有螃蟹沒通判的地方就行。 通判之設，原先旨在削奪罷領支郡以後兼知軍州的藩鎮的權力；後來節度使僅成虛銜，通判在演變為知州的副貳的同時，還起到制約知州的作用。 其三，收司法權。五代藩鎮跋扈，以致枉法殺人。建隆三年，太祖下令，各州死刑必須由刑部審復。同年，恢復前代縣尉的建置，取代原來由藩鎮親隨擔任的鎮將，執掌一縣司法治安的權力。開寶六年，禁止藩鎮以牙校審斷州府刑獄的陋規舊習，代以朝廷委派的科舉出仕的文官，剝奪了藩鎮對州府一般案件的審理權。 在「制其錢穀」上，太祖主要採取四條措施。 其一，嚴禁占留。中唐以來，方鎮都掌握地方財賦，絕大部分截留自用，名曰「留使」、「留州」，小部分用以上供奉貢或賄賂朝廷。宋代後周，依然如此。太祖在乾德年間屢下詔令，規定各州所收財賦稅課，除留最必要的開支，悉送京師，不得占留。不能支配地方財賦，無異於釜底抽薪，連養兵自大的本錢都剝奪光了。 其二，設置漕司。漕司是轉運使司的別稱，掌一路財賦收入，以保證向朝廷足額上供和地方州郡開支充足。乾德三年，太祖最先設立淮南轉運使。這一把地方財賦收歸中央的重大組織措施，不久就推行到全國諸道。作為朝廷外派的使臣，轉運使權勢頗大。開寶五年，李符出任京西南面轉運使，把太祖親賜的八個大字「李符到處似朕親行」書於大旗上，常以自隨。 其三，監臨場務。場務是指徵收各種商稅、專賣稅的機構。五代場務多由藩鎮差遣牙校管理，不立章法，大肆誅求，成為方鎮重要財源。太祖派京朝官監臨各處場務，制定條禁，整齊文簿，有關稅收直接歸公，節度使不再有過問場務稅課的權力。 其四，禁止販易。五代藩鎮常派親吏前往諸道進行長途販易，沿途免徵商稅。宋初，包括少數藩鎮在內的數十功臣仍承襲舊風。到太宗太平興國二年頒布了內外臣僚不得「回圖販易」的詔令，把藩鎮經商獲利的渠道也給堵死了。 在「收其精兵」上，太祖主要採取了三條措施。 其一，選拔精銳。乾德三年（965年），太祖命包括各藩鎮在內的各地長吏挑選本道驍勇精兵，補充中央禁軍的缺額。同時選拔強悍士兵作為兵樣，分送各地照樣募兵。後來又以木梃為高下之等，散發諸州依樣遴選。這樣就使節鎮精兵盡入中央禁軍，自知在軍事上無法再與中央抗衡。 其二，撤罷節鎮。開寶二年（969年）的一天，太祖在後苑宴請王彥超等五位節度使，席間，太祖對他們說：「你們都是國家宿舊，久臨大鎮，公務繁劇，不是朝廷禮賢之意呵！」王彥超立即心領神會，自求告老還鄉。武行德等四節鎮卻大談自己攻戰的資歷，太祖打斷他們的話頭：「那是異代事，何足為道！」次日，任命他們擔任些榮譽的虛銜，卻把他們的節度使全給撤免了。這個故事似乎是杯酒釋兵權的克隆版，其真實性恐怕也不無問題，也許都與酒筵有關，故而導致後人將兩者混為一談。但太祖撤罷節鎮確有其事，其後太宗也撤免了石守信、張永德等七節度。 其三，文臣代闕。在藩鎮因死亡、遷改、致仕等原因出缺，太祖便不再新任節度使，一概由京官權知，而京官毫無例外都是文臣。為了提高取代節鎮的知州的權威，他們往往帶著中樞職銜權知州府，例如，乾德元年，鳳翔節度使王景死，任命高防以樞密直學士權知。太祖以後諸朝，這種情況幾乎未見，應是太祖為削罷藩鎮所採取的變通辦法。 以三大綱領收藩鎮之權，由趙普建議，太祖施行，某些政策至太宗時仍在繼續推行，其完成的過程遠較罷宿衛典領禁軍為長，決不是一夕杯酒所能完事的。北宋初年之所以能夠徹底解決安史之亂以來的藩鎮問題，一舉割除了長期以來導致政局動盪、社會戰亂的毒瘤，雖說其中有內在的歷史必然性，但太祖君臣在這一問題上表現出來的政治洞察力和政治智慧，也起了關鍵性的作用。 方鎮太重不過是中唐以來君弱臣強的表現之一，解除藩鎮權力也不過是三大綱領付諸實施的一方面的成效。而相權的強弱消長總是直接影響到君權的安危存亡，這類例證在歷史上是屢見不鮮的。太祖便舉一反三把三大綱領推廣運用到分割相權上。 趙普雖是開國第一功臣，開國之初實際上也承擔著宰相的職責，但他直到乾德二年才真正做上宰相。此前四年則由范質、王溥和魏仁浦擔任宰相，他們都是後周留用人員。太祖留用他們是為了穩定政局，做擺設看的，一有機會就要折辱他們的權威。 宋代以前，宰相見皇帝議事，是要賜茶看座的，即所謂「坐而論道」。據說，有一天，范質等人議事時還坐著，太祖說自己眼睛昏花，讓他們把文書送到他面前，等到想落座時，座位已被撤去，從此宰相只能站著奏議朝政了。還有一種說法，范質等人因心存顧忌，每事向太祖報告，無暇坐論，賜茶看座之制無形中取消。倘是前一種說法，太祖未免有點小家子氣，但宰相見皇帝從坐到站，是從宋代開始的，這是相權下降的標誌。 太祖把原先的相權一分為二，分為中書和樞密院，一文一武，號稱「二府」。中書又稱政府、東府；樞密院又稱樞府、西府。中書即中書門下的簡稱，是最高行政機構，其長官即宰相，官銜為同中書門下平章事（簡稱同平章事或平章事），有時也以侍中為宰相，其議事辦公場所稱政事堂，俗稱都堂。 乾德二年正月，太祖命樞密使趙普取代范質等三人獨自為相。太祖此舉不過循名責實而已，卻犯了一個程序錯誤。他首先罷免三相，兩天後才讓趙普拜相。這樣，拜相制敕卻沒有宰相為其署行了。太祖倒有開國帝王不循規矩的氣派，對趙普說：你來起草，我給你簽署。趙普表示：這歸行政部門辦，不是帝王的事。最後，還是採納了竇儀建議，皇弟趙光義以同平章事任開封尹，略當宰相之任，可以署敕。這才解決了難題。 太祖似乎從這事感到宰相之權太尊太重，四月，便設參知政事，簡稱參政，是為副相，薛居正和呂餘慶為首任參政，協助趙普處理政務。起初，參知政事不能到政事堂與宰相議事，不能掌管中書門下印，甚至不與宰相一起奏事，只是奉行制書而已，地位與宰相相去頗遠。 那時太祖對趙普深為信任，故讓其獨居相位達十年之久，但後來趙普頗有點獨斷專行。開寶六年，太祖把參知政事的職權和地位，提升到與宰相接近，他首先命參知政事得入政事堂與宰相同議政事，而後命參政與宰相輪番掌中書門下的相印，押百官上朝班次，用意是防範宰相專擅，分割宰相權力。 樞密院為最高軍事機構，長官為樞密使或知樞密院使，另設樞密副使或同知樞密院事為副長官，資歷淺的副長官也稱簽書樞密院事或同簽書樞密院事，樞密院多設副長官是為了防止大權壟斷於樞相一人之手。樞密院正副長官一般由文臣擔任，他們與宰相不在一起辦公和奏事，所奏兩不相知，皇帝不僅將原屬宰相的那部分軍事權力劃給了樞密院，而且也可以在不同的奏事中，了解全面情況，作出正確裁決。參知政事與樞密院長貳合稱執政，他們與宰相一起則合稱宰執。 在以樞密院分宰相兵權的同時，太祖設三司總理全國財政，這是僅次於中書和樞密院的中央行政機構。其最高長官是三司使，號稱「計相」，地位僅次於執政，實際上與宰相、樞密使分掌了全國行政、軍事、財政大權。 值得注意的是，太祖分割相權執行的也是三大綱領：設參知政事為副相，即「削奪其權」；以樞密院與中書並稱二府，即「奪其精兵」；設三司總理財政，即「制其錢穀」。也許，這是作為這一綱領的始作俑者，其後久居相位的趙普所始料未及的。 三大綱領後來也貫徹在地方政權上，雖然這種運作已在太祖朝之後，我們且在這裡一併交代，順便把宋代政區也作一介紹。宋代一般被認為是二級政區制：即縣為二級行政區劃；府、州、軍、監為一級行政區劃。一級行政區以州最普遍，太宗太平興國二年以後，盡罷天下節鎮所領支郡，全國諸州都直屬中央，通判成為分知州之權的副長官。在一級行政區中，府的地位最尊最重，都城（北宋的東京開封府和南宋的臨安府）和陪都（北宋的西京河南府、南京應天府、北京大名府）稱為京府，其他則稱次府。府都是由州升格而來，升格的原因除地理位置重要外，主要是皇帝未即位以前的封地或在該州任職的緣故，或因皇帝駐蹕而升。直屬於路的軍，地位與下州相似（另有隸於府州的軍，與縣同屬二級政區）。監專為管理礦冶、鑄錢、產鹽等區域而設，兼治民政，直屬於路的監地位與下州仿佛（另有隸屬府州的監，則與縣同級）。關於路的性質，雖有學者認為是一級政區，但一般認為路只是中央派出的監察轄區，不屬一級政區。 宋太祖時，承襲唐制，全國分十三道，諸道設轉運使以總財賦，旨在削奪藩鎮的錢穀之權。太宗時，轉運使在掌管一道財賦之外，還擔負起監察的職能。太宗至道三年（997年），全國劃為京東、京西、河北、河東、陝西、淮南、江南、荊湖南、荊湖北、兩浙、福建、西川、峽、廣南東、廣南西等十五路，路正式取代道。其後，路屢有分合，京東、河北、淮南、江南路各分為東、西，京西路分為南、北，陝西路分為永興軍路和秦鳳路，西川路與峽路分為成都、利州、梓州、夔州四路，至神宗元豐八年（1085年），全國增至二十三路。徽宗崇寧四年（1105年），增設京畿路，全國為二十四路。 宋代路級機構名目頗多，主要有漕司、憲司、倉司和帥司。 漕司是轉運使司的簡稱，是最先設置的重要路級機構，其長官為轉運使，如前所述，其目的在於對藩鎮起「制其錢穀」的作用。 憲司是提點刑獄司的簡稱，太宗時始設，長官稱提點刑獄，初為轉運司的附庸，真宗景德四年（1007年）成為監察一路的最高司法官員。 倉司是提舉常平司的簡稱，正式成為獨立的監司機構在神宗熙寧初年，長官即稱提舉常平，掌管一路常平新法和水利、茶鹽等事。 轉運使司、提點刑獄司和提舉常平司分掌財賦、刑獄和常平新法，並監察所屬州縣的官吏，故也統稱監司。 帥司是安撫使司的簡稱，長官稱安撫使，原為為諸路災害或用兵而派遣的專使，真宗以後漸成為專治一路軍政和治安的長官，往往由這一路分的帥司所駐州府的知府或知州兼任。 漕司、憲司和帥司的路分有時並不盡同，例如元祐元年（1086年），漕司為二十三路，而憲司僅十八路，政和元年（1111年）漕、憲二司都是二十四路，而帥司倒有二十八路。即便漕司、憲司和帥司的路分相同，其各自的治所也不一定同在一處，如以政和元年的京東西路為例，漕司治應天府（今河南商丘南），憲司治濟州（今山東巨野），帥司則治鄆州（今山東東平）。前述北宋十五路、二十三路和二十四路，都指的是轉運司路。 乍一看去，路級機構給人以疊床架屋的感覺，實際上正體現了宋代地方行政貫徹三大綱領的特點。太祖、太宗朝，轉運使逐漸擁有比較完整的治理一路的權力，成為一路的最高行政長官。可以說，宋初的轉運使實際上是漢朝的刺史、唐代的藩鎮在新時期的翻版。正是看到這點，才有其後提點刑獄、提舉常平和安撫使的設立，將有關權力依次從轉運使那裡剝離出去，徹底杜絕了路級長官重蹈前代藩鎮覆轍的可能。 漕、憲、倉、帥四司是並行的路級機構，各司其職，互不統屬，不但監司之間互不統屬，帥司與監司之間也互不統屬，分別直接向中央有關部門負責。不僅如此，宋代實行路級長官互察制度，內容包括監司之間的互察、帥司和監司的互察。這種互相牽制的權力結構，使任何路級長官都不可能專權獨斷，更不可能出現類似藩鎮割據那樣尾大不掉的局面。 三大綱領對宋代削奪藩鎮權力、分割宰相權力和制約路級權力，都起了不可替代的指導性作用，僅憑這點，趙普就無愧是見識透徹的政治家。