秦漢史 · 二十 地方政治

周末封建崩潰，而郡縣代興，至秦廢封建而行郡縣，不旋踵而亡，其效未 著。漢興踵秦之制，以郡縣治民，內外相維，遂奠定吾國二千年政制型範。 漢代內外職，無畸重畸輕之弊，爲後世所稱頌。郎官出宰百里，郡守人爲九卿，故內外之職無可輕重於其間。法制疏則，郡縣得行其意，故中央不侵地方之權，發兵開倉，必命於天子，故地方無侵叛之事，此其最著者也。天下之大不過數十郡國，郡守之能否，皆筒在帝心，故多良郡守。掾辟除皆出自守相，不似後代出於吏部，故其遺擇易精。掾屬皆本郡人，故能周知地方之利病。兩漠地方政治之獨於後世，非幸也，宜也。由其去封建未遠，地方得略存自治之意，掾屬之於長官，有君臣之分，爲服喪制服，出死赴難，昭於史策，非一二數，即其驗也。《漠書·百官表》云：「大率十里一亭，亭有長，十亭一，鄉有三老、有秩、嗇夫、游微。三老掌教化，嗇夫職聽訟，收賦稅，游微微循禁賊盜。縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉、亭亦如之。」《後漠書·百官志》云：「鄉置有秩、三老、游徽。本注曰：『有秩，郡所署，秩百石，掌一人。其娜小者，縣置嗇夫一人，皆主知民善惡，爲役先後，知民貧富，爲賦多少，平其差品。三老掌教化，凡有孝子順孫，貞女義婦，讓財救患，及學士爲民法式者，皆扁表其門，以興善行。游微掌微循，禁司姦盜。又有鄉佐，鄉，主民收賦稅。』亭有亭長，以禁盜賊。本注曰：亭長，主求捕盜賊，承望都尉。」里有里魁，民有什伍，善惡以告。本注曰：『里魁掌一里百家，什主十家，伍主五家，以相檢察，民有善事惡事，以告監官。』」《百官表》注引《漢官儀》云：「五十六老衰乃得免爲民，就田應令，逃爲亭長，是亭長以下出於民選也。」顧亭林之論曰：「漠時嗇夫之卑，猶得以自舉其職，故愛延爲外黃鄉夫，仁化大行，民但聞嗇夫，不知郡縣。而朱邑自舒桐嗇夫，官至大司晨，病且死，其子曰：『我故爲桐鄉吏，其民愛我，必葬我桐，後世子孫奉我不如桐鄉民。』及死，其子葬之桐鄉西廓外，民共爲起冢立祠，時祠祭，至今不絕。」二君者皆其縣人也，必易地而官，易民而治，其然哉？爲本地之人則明於本地之利害，治行尤著者，可累擢至大官，則自尊重而恥犯法，其賢於後世，不亦速乎？ 《續漢書·百官志》云：「外十有二州，每州刺史一人，六百石。本注曰：『秦有監御史，監諸郡。漢興省之，但遣丞相史分刺諸州，無常官。孝武帝初置刺史十三人，秩六百石。成帝更爲牧，秩二千石。建武十八年，復爲刺史，十二人各主一州，其一州司隸校尉諸州常以八月巡行所部郡國，録囚徒，考殿最。初歲盡詣京都奏事，中興但因計吏。」是刺史初爲監察官，故權重而秩卑，變爲地方長官，各統一州，地方行政仍操於郡縣。《漠書·鮑宣傅》云：「遷豫州牧，歲餘，丞相司直郭奏：「宣舉錯煩苛，代二千石署吏聽訟，所察過條，行部乘傳，去法駕，駕一馬，舍宿鄉亭，爲所非。」宣坐免。」雖爲州牧，獵以六條韶書律之，署史聽訟，則以爲過教條。蓋漢爲兩級制，以郡縣治民而以刺史監臨之，其性質爲中央之派遣，以所統者大，爲地方長官則難制也。所謂六條詔書者，《百官表》注引《漢官典職》云：「刺史班宣，周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。一條、強宗豪右田宅踰制，以強陵弱，以眾暴寡。二條、二千石不奉韶書，遵承典制，倍公向私，旁韶守吏，侵漁百姓，聚爲姦。三條、二千石不恤疑獄，風屬殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩援刻暴，截黎元，爲百姓所急，山崩石裂，祥訛言。四條、二千石遺署不平，苟阿所愛，蔽賢頑。五條、二千石子弟恃怙榮勢，請託所監。六條、二千石違公下比，比附豪強，通行貨路，割損正令也。」六條詔書專爲豪強與二千石而設，蓋刺史之職非以居官臨民，而使之監察官吏與豪強，所以保全人民也。兩漢地方官吏之政所考見者，一曰平訟理，二日禁盜賊，三日興學校，四日隆禮讓，五日集流民，六曰荒地，七曰修水利，八曰治道路，九日精選舉，十日度田畝，十一日去迷信，十二曰變風俗，然皆不若摧抑強豪之，可見漠代社會豪宗強右甚多，此乃六國之遺，私權立則與上爭民，故不容於大一統之世，而武、宜之世所以多酷吏耳。又中國政治思想首重安民，安民之要，莫先於除其害，故摧豪強乃爲政之急務。《漠書·張敞傳》云：「拜爲冀州刺史，敞起亡命，復奉使典州，既到部，而廣川王國群不道，賊連發，不得，敞以耳目發起賊主名區處，誅其渠帥。廣川王姬昆弟及王同族宗室劉調等通行爲之囊，吏逐捕窮窘，跡皆入王宮，散自將郡國吏，車數百兩，守王宮，搜索調等，果得之殿屋重鯨中。敞傅吏皆捕格斷頭，縣其頭王宮門外，因劾奏廣川王。」《後漠害·郅憚傅》云：「郅稍遷冀州刺史，時冀部屬郡多封諸王，賓客放縱，類不檢節。壽案察之，無所容貸，乃使部從事專住王國，又徙督郵舍王宮外，動靜失得，即時騎驛言上奏王罪及劾傅相，於是藩國畏懼，並爲遵節。」《蘇章傳》云：「順帝時換爲并州刺史···以摧折強豪忤旨坐免。」《徐理傅》云：「後稍遷荊州刺史，時董太后姊子張忠爲南陽太守，因執放，減罪數，璆臨常之部，太后遣中常侍以忠屬理，理對曰：『臣身爲國，不敢聞令。』」《張禹傅》云：「建初中爲揭州刺史，歷行郡邑，深幽之處，莫不畢到，親録囚徒，多所明舉、吏民希見使者，人懷喜悅。」《李傅》云：「復拜司隸校尉，時張讓弟朔爲野王令，貪殘無道，至乃殺孕姆，開膺屬威嚴，懼罪逃還京師，因匿兄讓第舍，藏於合柱中，膺知其狀，率將吏卒破柱取朔，付洛陽獄，受辭畢，即殺之。」此刺史以監臨二千石排抑豪強爲職務也。刺史爲恆久住外之監察官，於是復有時派遣者。《武帝紀》元狩六年詔曰：「今遣博士大等六人分循行天下，存寡廢疾無以自振業者，貸與之。論三老孝弟以爲民師，翠獨行之君子，微諸行在所，朕嘉賢者，樂知其人，廣宜厥道，士有特招，使者之任也，詳周隱處亡位及冤失，姦猾爲害，野荒治苛者，舉奏。郡國有所以爲便者，上丞相、御史以。」《宣帝紀》永康四年韶曰：「遣大中大夫疆等十二人循行天下，存寡，覽觀風俗，察吏治得失，舉茂材異倫之士。」此皆刺史之外而又加派者。若順帝之遣八使巡行天下，則並刺史而亦察之，常住於外之刺史，與臨時派遣之使者，皆與地方政治有關，而非地方長官也。 漢代地方官吏爲郡守縣令，朝廷於郡守尤重。《漠書·循吏傅·序》云：「及至孝宜，繇仄陋而登至尊，興於固，知民事之艱難。自霍光薨後，始躬萬機，屬精爲治，五日一事，自丞相以下，各奉職而進，及拜刺史守相，親見同，觀其所繇，退而考察所行，以質其言，有名實不相應，必知其所以然。常稱曰：『庶民所以安其田裡而亡歎息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎！以爲太守，吏民之本也。數變易則民不安，民知其將久，不可欺罔，酒服從其教化，故二千石有治理效，輒以墨書勉屬，增秩賜金，或爵至關內侯，公卿缺則選諸所表以次用之。」《通典·職官十五》云：「後漠亦重其任，或以尚令僕射出爲郡守。（鍾離意、黃香、桓榮、胡廣是也。）或以郡守入爲三公。（虞廷、第五倫、桓虞，鮑昱是也。）」漢代於郡守既重其任，又加之以久，史稱黃霸爲潁川守八年，張敞爲京兆尹九年，馮魴爲魏郡守二十七年，王霸爲上谷守二十餘年，祭彤爲遼束守幾三十年，衛颯爲桂陽太守十二年，故漠人言治皆以久任爲歸，王嘉、朱浮之所論可觀矣。郡守縣令之政績以誅戮強豪爲最多，亦惟此易於立名。《後漢書·酷吏傅·序》云：「漢承戰國餘烈，多豪猾之民，其兼併者則陵橫邦邑，桀健者則雄張里，且宰守曠遠，戶口殷大，故臨民之職，專事威斷，族滅姦軌，先行後聞。肆行剛烈，成其不撓之威；違眾用已，表其難測之智。至於重文橫入，爲怒之所遷及者，亦何可勝言。故乃積骸滿，漂血十里，致溫舒有虎冠之吏，延年受屠伯之名，豈虛也哉！若其摧挫勢，摧勒公卿，碎裂頭腦而不顧，亦爲壯也。自中興以後，科網稍密，吏人之嚴害者，方於前世省矣。」范氏之言可謂知本也。兩漠摧抑豪強者，實不僅《酷吏傅》諸人。《漢書·杜延年傅》云：「爲北地太守，延年乃選用良吏，捕繁強豪。」《陳咸傅》云：「復爲南陽太守，所居以殺伐立威，豪猾吏及大姓犯法，輒論輸府，以律程作司空，爲地白木杵，春不中程，或私解脫甜鐵，衣服不如法，輒加罪笞。督作劇，不勝痛，自絞死者，數百十人，久者貓出腐爛，家不得收，其治放嚴延年，其廉不如。」《尹翁歸傅》云：「爲束海太守..束海大豪郯許，仲孫爲姦猾，亂吏治，郡中苦之，二千石欲捕者，以力勢變詐自解，終莫能制。翁歸至，論棄仲孫市··緩於小弱，急於豪強。」《趙廣漠傳》云：「遷潁川太守，郡大姓原，褚宗族橫，賓客犯爲盜賊，前二千石莫能禽制。廣漢既至數月，誅原、褚首，郡中震慄。」《後漢書·蔡茂傅》云：「爲廣漠太守..時陰氏賓客在郡界多犯吏禁，茂輒糾案而無迴避。」《張酺傅》云：「爲束郡太守···醋雕儒者，而性剛斷，下申擢用義勇，搏擊豪強。」《范康傅》云：「遺太山太守，郡內豪姓多不法，康至，奮威怒，施嚴令，莫有干犯者，先所請奪人田宅，皆還之。」《趙熹傅》云：「後拜令，大姓李子春先爲琅琊相，豪猾併兼，爲人所患。熹下車，開其二孫殺人，事未發覺，即窮潔其姦，收考子春，二孫自殺。京師爲請者數十，終不。」此其著明者也。然西漢酷吏又多於束漢，西溪治尚嚴明，束漢則務寬博教也。《後漢書·李固傅》云：「今之進者惟財與力，伏聞韶書務求寬博，疾暴，而今長吏多殺伐致聲名者，必加遺賞，其存寬和無黨援者，輒見斥逐。」《宋均傅》云：「均性寬和，不喜文法，常以爲吏能弘厚，雖食污放猶無所害，至於苛察之人，身或廉法，而巧黠刻削，毒加百姓，災害流亡，所由而作。」雖束漢酷不絕於世，而政治理論則求和厚也。蓋緣雨漢社會不同，故治之之道不能不異。《漢書·何並傳》云：「嚴本以孝行爲官，謂掾史爲師友，有過輒閤自責，終不大言。」郡中大亂，此西漠不利於寬和之明效也。《後漢書·劉寬傅》云：「典三郡，溫仁多恕。」《何敞傅》云：「遷汝南太守，敞疾文俗吏以苛刻求常時名，故在職以寬和爲政。立春日，常召督鄴還府，分遺儒術大吏，案行周縣，顯孝弟有義行者，及舉冤獄，以《春秋》義斷之，是以郡中無怨聲，百姓化其恩禮，其出居者，皆歸著其父母，追行喪服，推財相讓者，二百餘人。置立禮官，不任文吏，又修理陽舊渠，百姓賴其利。」此束漢政治利於寬和之效也。 守令之易見成效者爲誅戮豪猾，豪猾之所聚，恆在通都大邑，三輔、洛陽、穎川並號難治，守令亦於此著其聲稱，其餘邊速之地，亦易見效，以其有待於開發者多耳。《漠善·文翁傅》云：「景帝末爲蜀郡太守··.·至今巴蜀好文雅，文翁之化也。」《後漢書·宋均傳》云：「調補辰陽長，其俗少學者而信巫鬼，均爲立學校，禁絕淫祀，人皆安之。」《陸康傳》云：「除高成令，縣在邊垂，售制，令戶一人具弓弩以備不虞，不得行來。長者新到，發，民繕修城郭。康至，皆遣，百姓大悅，以恩信爲治，寇盜亦息。」《李忠傅》云：「忠以丹陽越俗不好學，嫁娶禮儀衰於中國，乃爲起學校，習禮容，春秋，選用明經，郡中嚮慕之，墾田增多，三間流民占著者五萬餘口。」《傅》云：「遺桂陽太守，郡與交州接境，頗染其俗，不知禮則。颯下，修庠序之教，設婚姻之禮，期年同，邦俗從化。先是含、滇陽、曲江三縣、越之故地、武帝平之，內桂陽，民居深山，濱溪谷，習其風土，不出田租。去郡遠者或且千里，吏事往來，輒發民乘船，名曰『傅役』。每一吏出，及數家，百姓苦之，颯乃鑿山通道五百餘里，列亭傅，置郵驛，於是役省勞息，鑫吏杜絕。」《任延傅》云：「微爲九真太守··九真俗以射爲業，不知牛耕，民常告糴交趾，每致睏乏。延乃令鑄作田器，教之絮田晴，歲歲開廣，百姓充給。」《許荊傅》云：「桂陽太守，郡濱南州，風俗脆薄，不識學義，荊爲設喪紀婚姻制度，使知禮禁。」此皆著績效於邊地之顯證，而邊地物產富饒，亦多食 吏。《後漠書·賈瓊傅》云：「舊交趾土多珍產，明瑞、翠羽、犀，象、琦瑁、異香、美木之屬，莫不自出，前後刺史率多無清行。」《第五倫傅》曰：「蜀郡肥饒，人吏富宵，掾史家資，多至千萬。」邊速既爲特殊區域，故致效異於常情焉。 又後世言吏治者每謂束漠優於西漠，實則不然，蓋地方政治與中央政治有密切之關係，西漠之衰，權貴擅政而已，而未致於瀆亂朝政，後漠則由中央政治之敗壤，而施及四方。《後漢·梁冀傅》云：「百官遺召，皆先到冀門，檄謝恩，然後敢詣尚書。」《五行志》云：「時中常侍單超、左館、徐璜、具瑗、唐衡在帝左右，縱其鑫慝，海內慍曰：一將軍死，五將軍出，家有數侯，子弟列布州郡。』」《蔡邕傅》云：「光和元年遂置鴻都門學，畫孔子及七十二弟子像。其諸生皆救州郡三公翠用辟召，或出爲刺史、太守，人爲尚書、侍中，乃有封侯賜爵者，士君子皆恥與爲列焉。」在此情形之下，地方政治焉得不壤。又兼天子鬻官賣爵，官吏強索貨賂，以貨得官者自取之於人民。《崔傅》云：「靈帝時，開鴻都門榜賣官爵，公卿州郡下至黃，各有差。其富者則先人錢，貧者到官而後倍輸，或因常侍、阿保別自通達。是時段，樊陵，張溫等雖有功勤名，然皆先貨財而後登公位。」《羊續傅》云：「靈帝欲以續爲太尉，時拜三公者皆輸束園禮錢千萬，令中便督之，名爲『左」。其所之往，輒迎致禮敬，厚加贈賂，續乃坐使人於單席，舉福袍以示之曰：『臣之所資，惟斯而已。』左白之，帝不悅，以此不登公位。」《陳球傳》云：「稍繁陽令，時魏郡太守縣求納貨賂，球不與之，太守怒而撾督郵，欲令逐球，督郵不肯。」凡此類事，西漠之所經無也。朱穆謂「公賦既重，私款又深，牧守長吏，多非德選，食無，遇人如虜，或絕命於筆楚之下，或自賊於迫切之求」，此非束漢政治之實狀哉！故讀史者觀其治亂隆污之故，亦所以爲鑒戒焉。