聯邦黨人文集 · 第六十二篇

（漢密爾頓或麥迪遜） 致紐約州人民： 既已探討了眾議院的組成，並且回答了看來值得一顧的各種反對意見，筆者現在可以轉而探討參議院的問題。 關於政體的這一組成部分，可以考究的問題有：第一，參議員的資格；第二，各州議會對參議員的任命；第三，參議院中的平等代表權；第四，參議員人數及其任期；第五，參議院行使的權力。 第一，草案中所提參議員的資格，不同於眾議員的資格，在於年齡更高和國籍更長的規定。參議員至少要年滿三十歲；而眾議員則要年滿二十五。參議員必須入籍已滿九年；對眾議員則只要求入籍七年。這些區別之所以適當，乃是參議員的職責性質使然，因為，既然要求參議員更了解情況，其性格更加穩定，自然需要參議員達到最可能提供這些優越條件的年齡；同時，因為要求他們直接參與同外國的交涉，他們也就應該是完全斷絕了由於在國外出生和受教育而產生的先入為主之見和習性。九年之期看來是恰如其分的中常之道，既不會完全排斥其德才應受公眾信賴的入籍公民，也不致不加區別和操之過急地予以容納，否則可能在國家機構中產生引進外來影響的渠道。 第二，對於由各州議會任命參議員的規定，同樣也毋庸多加闡發。在有關參議院組成的各種方案中，制憲會議草案中的規定，大概最為符合輿論的要求。其優點是雙重的，這種任命方式既是有選擇的，同時也使各州政府在組織聯邦政府過程中具有一定的作用，因而必然保障各州政府的權威，而且可以成為兩個體制間的適當橋樑。 第三，參議院中的平等代表權，顯然是大小不同的各州間對立主張相互妥協的結果，因而也是無需詳加討論的問題。如果在由一個完整的民族組成的國家之中，各個地區應在政權中保持按比例的代表權；如果在獨立的主權國家之間為了某一單一目的而組成的聯盟之中，各方在共同的委員會中都應有平等的代表權，而不管各國的大小；如果以上都是正確的，則在具有民族的和聯盟的雙重性質的複合型共和國之中，政權應該建築在按比例的和平等的代表權這兩個原則參半的基礎上，這樣做看來也就並非沒有一定的道理。但是，所有各方都會承認，我們的憲法並不是什麼抽象理論的產物，而是「我們政治形勢特點所不可或缺的互相尊重忍讓、友好敦睦精神」的產物，既然如此，從理論上去考察這部憲法的任何部分，也就是多餘無用的。一個具有足夠權力以實現其目標的共同政權，這是美國輿論的要求，更是美國政治形勢的需要。建築在更屈從大州意志的原則基礎上的政權，不大可能為小州所接受。所以，可供大州選擇的方案，只有草案中設想的政權形式，或者是更加令人難以接受的某種政權形式。在二者必取其一的情況下，明智的作法只有兩害取其輕；與其無望地眷戀於或許可能占到的便宜，還不如考慮可能少吃些虧的有利結果。 根據上述精神，不難看到，各州享有平等的表決權，既是憲法對仍由各州保留的部分主權的認可，也是維護這一部分主權的手段。平等的代表權，大州也不應比小州更難接受；因為，把各州不恰當地統一成為一個單一型的共和國，大州也是同樣極力不惜採取一切辦法去防止的。 參議院組織上的這一特點，還有另一好處，因為它必然構成防止不恰當立法行為的進一步障礙。按照這樣的安排，不首先徵得大多數人民的同意，並且隨後取得大多數州的同意，什麼法律和決議都是通不過的。必須承認，對於立法程序的這種複雜的牽制，除了其有利的一面之外，在某些情況下，也可能是有害的；而且，只有在有別於大州權益的小州間共同權益受到特別的威脅時，維護小州權益的這種牽製作用，才是合理的。但是，既然大州靠其資源財力，總能夠挫敗小州沒有道理的濫用這一手段；而且，由於我們的政權最可能發生的弊病是立法過多和過於隨隨便便，因此，憲法的這一部分，在今後的實踐中，比在當前探討時許多人看來，不是不可能更為適宜的。 第四，下面接著探討參議員人數和任期。為了對這兩點作出正確的判斷，似乎應該研究一下所以需要成立參議院的目的；而為了明確這些目的，又似乎有必要論述一下，一個共和國如果無此機構定將遇到的種種不便之處。 甲、不幸的是，共和國政權，雖然比之其他形式的政權在這方面程度要輕一些，仍然可能使行使政權的人竟然忘記對於選民的責任，而不忠誠於選民的重託。基於這一觀點，參議院，作為立法機關的第二分支，有別於其第一分支而又與之分享權力，一定會在一切情況下都能成為對於政權的一種值得讚賞的制約力量。由於僭越權力或背離職守的陰謀，需經兩個不同機構的同意才能實現；而單一的機構則容易為野心所左右或為賄賂所腐蝕，這樣就加倍地保障了人民的利益。這一防患於未然的措施，其所依據的原則是十分明確的，也是為合眾國各州十分了解的，因此毋庸贅述。筆者謹只指出，由於兩個機構的特點越是不一樣，就越是難以勾結起來為害，因此，在能夠保證對一切正當措施進行相應協調的情況下，在符合共和政體的真正原則的基礎上，使這兩個機構在一切方面都有所不同，這樣做必定是恰當的。 乙、一切一院制而人數眾多的議會，都容易為突發的強烈感情衝動所左右，或者受幫派頭子所操縱，而通過過分的和有害的決議；這也足以說明設置參議院的必要性。這一類的實例，不論是在合眾國內的實踐中，或者是在其他國家的歷史中，都是數不勝數的。然而，無人反駁的主張是無需論證的；需要指出的只是，旨在糾正這種弊病的機構，本身應該免除此種弊病，因此其人數應該較少。而且，這個機構也應該更穩定一些，因而其行使權力的期限，也就應該是相當長的。 丙、另外一個毛病，往往是對於立法的目的和原則缺乏適當的了解；這也是參議院可以糾正的。大多數召自從事私人性職業的人中，任期又短，而在任職期間又沒有持久的動機，可以促其研究法律、專業、國家的全面利害，這樣一群人湊在一起，如果聽其所之，實在很難在執行其立法職責中不犯各種嚴重的錯誤。可以極有根據地斷言，美國當前的困難，其相當一部分應當歸咎於我們各屆政府的失算，而應對此種失算負責的大多數人，並非存心不良，而是頭腦不靈。在我們浩繁的法典中，充斥著法律的訂立和廢除，又是解釋，又是修正，真是有失體統，這一切難道實際上不都是智力缺欠的表現麼？難道實際上不都是這一屆議會對上一屆議會的彈劾麼？難道實際上不都是在勸告我國人民，去認識一個組織完善的參議院可以有所助益之可貴麼？ 一個好的政府應該做到兩點：一，信守政權的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解實現其宗旨之最佳途徑。有些政府在兩方面均付缺如；多數政府則在前一點有所欠缺。筆者可以並無顧忌地指出，美國各屆政府的問題在於太不重視後一點。聯邦憲法現在避免了這一錯誤；而且值得特別注意的是，憲法在對後一點的安排中，其方式恰也對於前一點增進了保障。 丁、民意機構由於其成員不斷更迭而產生的不穩定性，不論怎樣加以限制，都以最強烈的方式表明，政權中設置某一穩定機構實在是必要的。各州中每次新的選舉，都要改變議員的半數。人員變動，必然引起意見的改變；而意見改變，又必然引起措施的改變。然而，即使是好的措施，如果不斷改變，也是極不明智，極難實現的。私人生活中如是，國家事務中更加如是，而且關係更加重大。 變化不定的政府，其惡果實在是罄竹難書的。筆者只擬略提幾點，而此數點，又無不是其他無數惡果之根源。 首先，政府人事多變，會失去其他國家的尊重和信任，失去同民族榮譽相聯繫的一切好處。個人如果計劃多變，或者處理事務竟無計劃，一切明智之士馬上就會指出，此人愚昧荒唐、反覆無常，必然不久就要自食其果。朋友或肯有所憐惜，卻不會有人願與共事，而利用其短趁機謀利的，則必大有人在。國之於國，無異於人之於人；即有差別，必更可嘆，因為國家尚不似個人，既少仁愛之心，自然在乘人之危上更無克制。一切國家，如果不善於處理其國事，表現出缺乏堅定性；而其鄰國則明於理事、政策一貫；其與鄰國交往，必然事事吃虧。至於美國，從中可以汲取的教益，不幸正在於其本國情勢。美國從來受不到友鄰的尊重，卻總逃不脫敵國的愚弄；美國人事多變，政務失措，則給一切有利可圖的國家以可乘之機。 政策多變，在國內造成的後果，其災難性更大。享有自由的好處本身也受到荼毒。法律之多連篇累牘，誰能卒讀？加之矛盾百出，讀亦何益？而且朝令夕改，隔夜即不知何所適從；如此法律，雖由民選代表所定，予民何益？法律原是行為的準則，如果人皆不知，又復動輒更訂，怎樣遵之以為準則呢？ 公務多變，有利於精明大膽而又富有的少數人，卻不利於勤勤懇懇但不了解情況的人民群眾，這種結果當然不合情理。一切新的規定，不論是涉及商情或者稅收的，凡影響及於各種形式財產的價值的，都會成為關注行情變動、善於估算後果的人加以謀利的機會；這些人不勞而獲，占據了大多數同胞辛勤勞動的成果。情勢如此，說法律是為少數人，而不是為多數人制定的，也是有一定道理的。 從另一觀點考察，不穩定的政府也會造成巨大的損害。對公眾機關缺乏信任，使人不敢貿然從事有益的事業，因為事業的成敗利害，往往取決於現行安排是否持久。如果個人的籌劃還未及執行就有可能被判為非法，有何老於此道的商人肯把財富投入新的行業呢？如果由於政府反覆無常，個人預先付出勞動或資本，難免反受其害，有何農場主或製造商肯把本錢下在號召生產的農工產品上呢？一言以蔽之，如無一套穩定的國家政策予以鼓勵，任何改進或創新都是不能實現的。 然而，最可悲嘆的還是，對於弊端百出、有負眾望的政治體制，人民不由得不離心離德。政府並無異於個人，凡不值得真正受人尊重的，也就受不到尊重；而沒有一定的條理和穩定性，也就不值得真正受人尊重。 普布利烏斯 為《獨立日報》撰寫 第六十三篇 （漢密爾頓或麥迪遜） 致紐約州人民： 說明參議院之所以有用，還因為第五個迫切需要，也就是需要一種應有的民族榮譽感。政府中如果沒有一個精選而穩定的組成部分，其愚昧多變的政策會使外國失去其敬意，這一點並不僅僅是由於前述的各項理由；這樣的國家機構也會不理解國際輿論，而理解國際輿論與否，不但對於獲得別國尊重和信任是必要的，也是值得別國尊重和信任所亟需的。 注意別國對自己的評價是很重要的。其理由有二：其一是，姑不論某一具體計劃或措施的得失，都應使別國把該項計劃或措施能夠看作是明智而體面的政策的結果，這一點從各方面看都是可取的。其二是，在舉棋不定的情況下，特別是在國家機構為激烈情感或眼前得失所左右時，了解乃至設想一下外界的輿論，可能成為可以遵循的最佳指南，因為旁觀者清。在外國面前缺乏民族榮譽感，難道不已使美國所失無算麼？如果美國一切舉措，均能事先在人類公平輿論面前考察一下其是否公正適宜，美國豈不會避免多少輕舉妄動麼？ 然而，不論如何需要，顯然，一個人多易變的機構是不可能具有充分的民族榮譽感的。民族榮譽感只能存在於人數很少的機構之內，這樣每個個人才能為公共措施的是非承擔合理的責任；它也只能存在於長期受到群眾信賴的代表機構之中，只有這樣，每個成員的自尊心和影響力，才可以同集體的榮譽和福利合理地結合在一起。羅得島州任期僅半年的議員，在研討該州的若干苛細措施時，如果曾經有人根據外國，乃至其他各州，可能對於此類措施的看法而提出異議，這些議員大概是不會理睬的；可是，如果曾經有必要徵得一個精選而穩定的機構的同意，這樣一個機構，即使僅僅由於重視民族的榮譽，無疑也會設法防止羅得島州被錯誤領導的人民目前所陷進的災難的。 作為第六個缺陷，筆者還要提出政府對人民應負責任的問題；這種責任本來起源於選舉，但恰因選舉過於頻繁，卻反而因之缺如。這一提法也許看來不僅新穎，而且自相矛盾。其實，只要加以說明，大家就一定會承認，這種提法是難以否定的，而且也是很重要的。 負責任，如果要求得合理，必須限於負責一方權力所及的事務上；而要做到有效的負責，又必須關係到此種權力的行使上，這樣選民才能對之形成及時而恰如其分的判斷。政府的事務，大致可以分為兩大類別：一類取決於合理實施而馬上見效的單項措施；另一類則取決於慎加選擇而密切聯繫的一系列措施，其實施過程是逐步的，甚或是難以監察的。後一類事務，對於任一國家的集體持久福利之重要性，是無需說明的。然而，由此可以明顯看出，一個民選代表機構，如果任期甚短，則只能在關係普遍福利的那一系列措施中提供一兩個環節，因之也就不應對其最終結果負責；正如一名管家或者一家佃戶，受僱或承租一年，當然不能合理地要求他們對於至少需要五六年才能完成的工作負責。另一方面，有些事物發展，原因複雜，歷時數載，而各屆代表機構則每年改選，其各自應負多少責任，人民實在無從估量。即使是選民可以看得到的、個別實施並馬上見效的單項行為，要確定一個人數眾多的機構中各個成員個人應負的責任，也是十分困難的。 對此缺陷，對症下藥，必須在立法部門中增設一個機構，其任期要相當長久，以應付需要不斷關注、採取一系列措施才能加以處理的事務，唯其如此，也才能對於此類事務合理並有效地承擔責任。 許多情況都說明，一個組織完善的參議院是必要的；以上筆者僅就其與人民代表有關的方面論述了這些情況。筆者目前函訴的人民，既然不受偏見所蒙蔽，不為奉承所敗壞，筆者可以無所顧忌地進而指出，這樣一個組織，對於防止人民自己由於一時的謬誤而舉措失當，有時也是必要的。由於群眾通常冷靜而審慎的見解，在一切形式的政體之下，均應最終壓倒統治者的意志，並在一切自由政體之下，實際必然會最終壓倒統治者的意志；因此，在處理公共事務的某些個別時刻，或為某種不正當情感及不法利益所左右，或為某些私心太重的人狡詐歪曲所哄騙，人民也可能一時主張採取一些措施，而事後則極為悔恨並予以譴責的。在這種關鍵時刻，如果竟有由某些公民組成的一個穩健可敬的機構加以干預，防患於未然，以免人民自作自受，以便理智、正義、真理得以重新掌握民心，豈不十分有益麼？如果雅典人竟有先見之明，在其政府體制中訂有防止自己為情感所左右的辦法，豈不會避免多次嚴重的煩惱麼？今日下令鴆死某些公民，明日又為他們立像表功，這樣玷污人民自由的難忘恥辱，豈非原可避免的麼？ 有人可能會說，散處廣大區域的人民，不可能像聚居於狹窄地方的居民一樣，那麼容易受強烈情感所感染，那麼容易群起而推行不義的措施。筆者當然決不否認這一特別重要的區別。相反，筆者在前此所撰的一文中，就曾極力說明，這恰好是建議組成聯邦共和國的主要理由之一。然而，有此有利之處，並不應排除使用輔助性的預防手段。相反，我們還可以指出，這種地廣人稀的條件，雖然可使美國人民免遭小國常有的憂患，但如被某些私心太重的人勾結起來進行狡詐歪曲所哄騙，卻有可能陷於一時難以擺脫的麻煩。 回顧歷史，一切存在長久的共和國體中，莫不有其參議院組織，這在當前的考察中也絕非細枝末節。可以歸之於此類共和國的，實在只有斯巴達、羅馬和迦太基三國。在前兩國中，都有終身任職的參議院。迦太基之參議院組織，雖然不甚了了，但從旁證推斷，大致無異於斯巴達與羅馬。至少可以肯定的是，迦太基的參議院確實具有某種條件，使之在人心多變中起過中流砥柱的作用；而且該參議院中還設有其更精幹的委員會，任職終身，空缺自補。這些先例，因與國情未合，美國自難效法，然而，比之其他古代共和政體之國祚短促、騷亂不已，實亦頗有教益，足茲證明，設立某種自由與穩定兼備的組織的必要性。筆者當然了解，美國之有異於古今其他民主政體的種種情況，因之進行由此及彼之類推，必須極其審慎。但是，對此予以適當考慮之後，筆者仍然認為，既然類似之處甚多，這些先例絕非不值我們一顧。如前所述，只能由參議院組織予以補救之缺陷，在由人民選舉產生的人數眾多的議會中，乃至在人民群眾本身中，許多是共皆有之的。另有些缺陷則為前者所特有，也需由參議院組織予以控制。人民絕不可能有意背離其自身權益，然其代表則有可能背叛之；如果全部立法權力盡皆委託給單一的代表機構，比之要求一切公眾立法均需分別由不同之機構所認可，其危險顯然是更大的。 美國之所以有異於其他共和政體者，其最可使恃之處，乃在於代議制的原則；這一原則是美國據以行動的樞紐，而據說卻為其他共和政體，至少是古代的共和政體所不知的。筆者此前所撰各文中，均曾在推理中運用這一差異，足見筆者既未否定此項差異之存在，亦未低估其重要性。因此，筆者可以不必有所顧忌地指出，所謂古代政體對於代議制問題毫無所知的說法，竟然達到一般渲染的程度，嚴格地講並不確切。當然，此處專予論述，顯然不當；筆者將只提出人所共知的少數事實，以為佐證。 在大多數希臘的純粹民主政體中，不少行政職能，並不由人民直接行使，而由民選的、在行政方面代表人民的官吏予以行使。 在梭倫變法之前，雅典由九名執政官治理，執政官每年由全民選舉產生。執政官代行權力之多寡，似乎已難考證。在這一時期之後，每年由人民選舉產生的人員，先是四百名，後來增至六百名；這些人員部分地也在立法方面代表人民，因為他們不僅在立法職能上同人民相互聯繫，而且獨享向人民提出立法議案的權利。迦太基的參議院，雖然其具體權力以及任期已不可知，但也似乎是由人民投票選舉產生的。類似的情況，在古代民主政體中，如非全部，但在其大部中，依稀可見。 最後，斯巴達有五名執政官，羅馬則有護民官；這兩者人數誠然不多，但每年均由全體人民選舉產生，而且被當作人民的代表，幾乎享有全權的地位。克里特的科斯米，也是每年由人民選舉產生的；有些論者認為，科斯米系與斯巴達的執政官以及羅馬的護民官相類似的組織，其不同之處僅在於，選舉這一代表機構時，投票權只限於部分人民。 雖然還可以舉出其他許多事實，但僅此數點已足清楚說明：古代的人既非不了解代議制原則，也未在其政治制度中對此原則全然忽視。古代政治制度與美國政府的真正區別，在於美國政府中完全排除作為集體身份存在的人民，而並不在於古代政治制度中完全排除人民的某些代表。然而，必須承認，這樣的區別其實正好說明合眾國的一個極大優越性。但是，為了保證這一優越性得以充分發揮，我們必須注意使它同另外一個優越性分離開來，這另外一個優越性指的是遼闊的領土。因為，不可能設想，在古希臘民主國家的狹窄局限下，任何形式的代議制政府竟能得到成功。 以上論點是以推理為依據，有實例可證明，而且也是我們自己經驗證實了的；然而，為了回答這些論點，急於反對憲法的人或者還會不惜於重複老調，說什麼並非由人民直接任命、任期又達六年的參議院，必然會逐漸在政府中取得一種突出的地位，從而有把政府最後演變成專制寡頭政體的危險。 對於這種泛泛的回答，也只需泛泛的反駁；濫用自由與濫用權力一樣，都可能危及自由；前者實例之多也並不亞於後者；而在合眾國，前者顯然要比後者更值得擔心。但是，我們還是可以提出更為具體的反駁。 為了把政府演變成一種專制寡頭政體，參議院顯然必須首先自己腐化，接著還要腐化各州的議會，腐化眾議院，最後還得普遍腐化人民。顯然，參議院如不首先腐化，就不可能企圖建立專制統治。如不首先腐化各州議會，參議院也就不可能實現這一企圖，因為定期輪換其成員必然會更新整個機構。如不同樣也腐化眾議院，作為在政府中並存而又平等的眾議院不可避免地會挫敗這一企圖；而如不腐化人民本身，新議員的接替必將使一切恢復其原有秩序。難道有人可能當真相信，擬議中的參議院竟能在人類能力所及的範疇之內，以任何可能的方式，克服這一切障礙，達到它那無法無天的野心目的麼？ 如果我們的理智使我們能夠排除這種疑慮，我們的經驗也會使我們得出同樣的結論。馬里蘭州的憲法向我們提供最為切合的實例。該州的參議院，正如聯邦參議院一樣，是由人民間接選舉產生的，其任期也僅比聯邦參議院稍短一年。它還具有一個值得令人注意的特點，即有權在其任期之內自行補缺，而同時它又不似聯邦議院受到後者那種輪替的影響。還有一些其他次要的特點，會使前者遭到貌似有理的反對，對於後者卻不能成立。由此可見，如果聯邦參議院確實包含有被人鼓譟宣傳的那種危害，那麼馬里蘭州憲法應該早已暴露出類似危害的某些徵象，但迄今尚無此種徵象。相反，與反對聯邦憲法相應章節的人同屬一類的人，雖然開初曾經極力反對該州憲法有關章節，卻已通過其實施的進程逐步消除了疑慮；而且，正由於有關章節的有效實施，馬里蘭州的憲法正在日益獲得聯邦其他各州州憲所無與倫比的盛譽。 但是，足以徹底消除此種疑慮的莫過於英國的先例。英國上議院，不是選舉產生的，並無六年任期，也並非不局限於某些特定的家族出身和財富大小，而是全由豪富貴族組成的世襲議會。其下議員，不是由全體人民選舉產生的，任期不是兩年而是七年，並且在很大的程度上是由人民中很小的少數選舉產生的。無疑，在英國早應看到人們擔心會在將來出現於合眾國的那種貴族篡權和專制的充分表演。然而，對於反對聯邦論者不幸的是，英國歷史表明，這一世襲的議會竟不能抵抗眾議院不斷侵權而自保；而且，一旦其失去英王的支持，即早已實際為人民議院之力量所壓倒。 就古代史在此問題上可以對我們有所教益而言，其各種先例恰好也支持我們使用的推理。在斯巴達，由人民每年選舉產生的代表——五執政官，竟非終身任職之參議院所能匹敵，而不斷擴大其權威，終至集一切權力於其股掌之中。眾所周知，羅馬的護民官，作為人民代表，亦在其幾乎所有對抗中壓倒終身任職的參議院，終至對之取得最後的完全勝利。尤可驚嘆的是，羅馬護民官即在其增至十人時仍需全體一致方可採取行動。由此證明，自由政府的民選機構，因有人民為其後盾，必然具有不可抗拒的力量。此外還可輔以迦太基之先例；根據波里比烏斯的證詞，迦太基的參議院非但未能集一切權力於其組織，反而在第二次普尼克戰爭開始時，幾乎將其原有權力喪失殆盡。 上引事實足茲證明：聯邦參議院決無可能通過逐漸篡奪而轉變成為一個獨行其是的寡頭機構；不僅如此，我們還有理由相信：即使由於人之預見所防不勝防的原因，此種演變竟致發生，有人民為其後盾的眾議院亦必能隨時恢復憲法的原有形式及其原則。與人民直接選舉的代表的力量相較，參議院僅只維持其憲法授予的權威亦無可能，除非該院能以其明智的政策，對公益的關心，爭取與眾議院分享全體人民的愛戴和擁護。 普布利烏斯 原載1788年3月7日，星期五，《紐約郵報》