代議制政府 · 第十三章　關於第二院

在關於代議制政府理論的所有論題中，特別是在歐洲大陸上，沒有比通常叫做兩院問題的這個論題討論得更多的了。它比許多較它重要十倍的問題還更引起思想家們的注意，並且被看做是區別主張有限制的民主和主張無限制的民主的人的一種試金石。就我自己來說，我不很重視第二院所能加於否則就是無限制的民主的任何限制。我倒以為，如果所有其他的憲法問題都正確地解決了，則議會究竟由兩院組成還是僅僅由一院組成就只是個次要的問題了。 如果存在兩個院，它們的組成或者相同或者不相同。如果組成相同，兩者將服從同一勢力，凡是在其中一院占有多數的，在另一院也大致會占有多數。的確，任何議案的通過必須取得兩院的同意這一點常會成為改革的重大障礙，因為假定兩院都是代議制，代表數目相同，則稍稍超過全部代表的四分之一就可以阻止法案的通過；與此相反，如果只有一院，有了勉勉強強的過半數法案就保證可以通過。但假設的這種情況與其說在實際上會發生，不如說抽象地說來是可能的。這樣的情況是不常發生的：同樣組成的兩院中，一院幾乎全體一致，而另一院差不多分為相等的兩半。實際情況是，如果其中一院否決了一項議案，在另一院一般說來將有很大的少數不同意該議案。因此，能被這樣地加以阻止的改革議案，在幾乎所有的情況下將不會有比整個議會的簡單多數更多的票，隨之而來的最壞的結果可能是，把議案的通過推遲一個短時期，或者重新訴諸選民以確定議會中的小小多數是否和國家中的有效的多數一致。推遲的不便和訴諸選民的好處在這情況下可能被看作是大致相等的。 我不很看重最常常被提出來支持兩院制的這樣的論點：為了防止輕率，並迫使作第二次考慮。因為它所建立的工作方式不要求大大多於兩次的考慮，一定是一個很不完善的代議制議會。在我看來，有利於兩院制的最有效的理由（而這一點我的確認為是有點重要的）是由於意識到只有他們自己可商量因而在掌權者（不論是個人還是一個議會）心中產生壞的效果。重要的是，任何一伙人都不應該在重大事情上能夠，即使是暫時地，使他們自己的意見占優勢，而不徵求任何別人的同意。在只有一院的議會中的多數，當它取得永久性質的時候——當它由習慣地在一起工作的同樣一些人組成，並始終保證在他們自己的議院中的勝利的時候——很容易變得專橫和目空一切，如果不必要考慮它的行動是否將得到另一法定權威的一致同意的話。導致古羅馬人設置兩個執政官的同一理由使得保有兩院成為值得想望的：其中任何一個都不致受到專權的腐敗影響，即使在僅僅一年的時間內。在實際領導政治，特別是在管理自由制度方面最不可缺少的條件之一就是和解，即妥協的意願。也就是願意對反對者作出某些讓步，並作成好的方案以便儘可能少觸怒持反對意見的人。兩院之間的互讓（如人們所說的）是這一有益習慣的永久的學校。作為這樣一種學校甚至現在還是有用的，在一個構成得更為民主的議會或許會更加感覺到它的效用。 但是兩院不需要同樣組成；它們可以作為對彼此的一種牽制。其一假定是民主的，另一的組成將自然地以作為對民主的某種限制為目的。但它在這方面的有效性完全以它能在議院外博得的社會支持為轉移。一個不建立在國內某種巨大力量基礎之上的議院，對一個建立在這種基礎之上的議院是發揮不了有效作用的。一個貴族制議院只是在貴族制的社會狀態中才是強有力的。上院曾一度是我們政體中最強大的力量，而下院僅僅是一個牽制團體；但這是在貴族幾乎是社會上唯一力量的時候。我不相信，在真正民主的社會狀態中上院作為民主政治的調節器會有任何實際價值。當一方的兵力比另一方弱的時候，使它發生效能的方法不是把雙方列起隊來，在戰場上互相對壘一決勝負。這種戰術勢必造成較弱一方的徹底敗北。較弱一方的唯一有利的做法是不要把自己和群眾分隔開來，迫使每個人作支持它或反對它的表態，而是採取一種站在群眾之中而不是和群眾相反對的立場，把在任何一點上最能和自己聯合的人吸引到自己方面，絲毫不表現為對抗團體以免挑起普遍的反對，而是作為混合在一起的群眾中的一分子進行活動，注入它的酵素，通過增加它的勢力使它的作用轉弱為強。民主政體中的真正調節力量必須在民主議院中並通過民主議院行動。 在每一種政體裡應該有一個反抗憲法上優勢力量的中心——從而在民主政體中應該有一個反抗民主的核心——這一點我已經主張過了；而且我把它看作是政府管理的一個根本原理。如果具有民主代表制的人民，由於他們歷史經歷更願意容忍第二院或上院這種形式的反抗中心，而不是其他形式，這就形成一種強有力的理由使反抗中心具有該種形式。但在我看來它本質上並不是最好的形式，就它的目的來說也決不是最有效的。如果存在兩院，其一被認為代表人民，另一隻是代表一個階級，或者根本不是代表性的，我認為在民主政治是社會統治力量的地方，第二院不會有甚至在第一院偏離正軌時加以抵制的真正能力。它可能作為對習慣和同僚關係的尊重而被容許存在，而不是作為一種有效的牽制。如果它發揮獨立的意志，它就須按照和另一院同樣的總的精神去做；必須和後者同等地民主，並滿足於糾正議會更帶民眾性的那個部門的一些偶然失錯，或者在符合民眾要求的議案方面和它進行比賽。 對多數的攬權實行任何真正牽制的實際可能性今後將取決於統治機構中最具民眾性的那個部門內部的力量分配；我也已經根據我的判斷說明最便於建立起力量平衡的那種方式。我還曾指出，即使允許人數上的多數依靠在議會中的相應的多數占有完全的優越地位，但如果少數也被允許按照嚴格的民主原則理應享有的按人數比例選出代表的同等權利，這一規定就將保證這個國家許許多多的第一流的有識之士和其他議員一樣以人民的名義永遠出席議會。我還說，這部分國民代表，在未結成獨自的幫派也不具有任何惹人惡感的特權的情況下，將有比按照人數比例大得多的個人分量，並將以最有效的方式提供所需要的道義上的反抗中心。所以，並不需要為此目的設立第二院，而且設立第二院也無助於達到這一目的，反而可能在某些可以想像得到的情況下甚至妨礙達到這一目的。然而，如果為了我已說過的其他的理由，決定設立第二院，就希望它由這樣一些人組成，他們由於不牽連到和多數相反的任何階級利益，就使它易於反對多數的階級利益，並有資格對多數的錯誤和缺點作有力的發言。這些條件在按照我們的上院這種形式組成的團體中顯然是找不到的。民主政治一不再被世襲地位和個人財富所嚇倒，上院就變得無意義了。 在可能藉以建立一個緩和和調節民主優勢的明智的保守團體的原則中，最好的原則似乎是古羅馬的元老院這一事例中所具有的原則。元老院是管理公共事務方面曾有過的最為始終如一地慎重而賢明的團體。代表公眾的民主議會的缺點就是公眾本身的缺點，即缺乏特殊訓練和知識。適當的補救辦法就是使它和一個以特殊訓練和知識為其特點的團體聯合在一起。如果一個議院代表輿情，另一個就應代表經過實際公共服務的檢驗和保證並經實際經驗加強的個人美德。如果一個是人民的議院，另一個就應該是政治家的議院，即由通過了重要政治職位或雇用的一切活著的政治活動家組成的委員會。這樣的議院將遠遠不止是適於作為一個單純的調節團體。它將不僅僅是一種牽制，而且是一種推進力量。它手中掌握的抑制人民的權力將被賦予於那些最有能力，並且一般說來最願意領導人民沿著正確道路前進的人。被付託以矯正人民錯誤的任務的這個委員會，不會代表著被認為和人民利益相反的階級，而是由人民自己在發展道路上的天然領袖們組成。任何一種構成方式在有效地發揮他們作為調節者的職能方面，都達不到這樣。把經常站在促進改革的最前列的團體貶斥為單純妨礙性團體是不行的，不管這樣做可能防止多少害處。 假使這樣一個上院在英國尚付闕如的話（我不需要說這僅僅是個假設），它可以由以下這樣一些人組成。所有現任或曾任前面的一章中所說過的立法委員會委員的人，我認為這是一個組織得好的人民政府的不可缺少的成分。所有現任或曾任高等法院或衡平法院院長的人。所有曾任陪席法官達五年的人。所有曾任內閣職務達兩年的人，但這些人也應有資格被選為下院議員，而如果當選為下院議員，他們的貴族爵位或上院議員的職務應暫時停止。為了防止僅僅為了給他們以上院席位而將他們提名為內閣閣員，時間條件是需要的；並且作了兩年期間的建議，這樣，取得年金資格的同一期限可能使他們有資格取得上院議員職位。所有曾擔任總司令職務的人；以及所有指揮過一個軍隊或一個艦隊並受到議會對其軍事成功表示感謝的人。所有在十年期間擔任過一等外交職務的人。所有曾任印度或英屬美洲的總督的人，以及所有曾任任何殖民地總督達十年的人。常任文官也應得到代表；所有在十年期間擔任過財政副大臣、常任副國務大臣等重要職務或任何其他同等高級負責職務的人都應該是上院議員。如果除這些因公共事務行政中的實際經驗而取得上院議員資格的人們以外，還須包括一些理論家的代表——這事本身是值得想望的——那麼就值得考慮一下某些國立大學中的某些教授，在若干年的任期之後，是否可以給與上院中的議席。單純科學上和文學上的傑出就太不確定和有爭議，因為這些包含著選擇能力問題，而其他條件則是不言而喻的；如果獲得聲名的著作與政治無關，它們就不是所要求的特殊能力的證明，另一方面，如果是政治的著作，它們就會使逐屆內閣能用黨派鬥爭的工具充斥議會。 從英國歷史上的先例來說幾乎可以肯定，除非在以暴力推翻現行憲法這種不大可能的情況下，任何可能存在的第二院將一定是建立在上院的基礎之上。實際上想廢除該院，代之以我所描述的上院，或任何其他的上院，是完全辦不到的；但是把剛才說過的各階級或各類的人，以終身貴族的資格集合到現有團體中去，可能不存在那樣不可克服的困難。將來要採取的，也許在這一假設上必須採取的步驟可能是，世襲貴族將由他們的代表而不是由他們自己出席議會。這是已在蘇格蘭和愛爾蘭貴族中確立的慣例，而且隨著這種情況的人逐漸增加，這一慣例大概遲早將變成不可避免。對黑爾先生的方案稍作修改就會防止貴族議員專代表貴族中占多數的政黨。例如，如果允許每十個貴族有一名代表，任何十個貴族可以挑選一名代表，貴族就可自由地為這一目的隨意組合。選舉將這樣進行：所有作為代表他們地位的候選人的貴族，必須明白宣布並將姓名記入名單。在指定的日期和地點，希望投票的貴族應親自出席，或者按照通常議會規定的方式由他們的代表出席。開始舉行投票，每個貴族只投一個人的票。每個具有十票的候選人應被宣布當選。如果有人票數超過十票，除十票外其餘的票可以允許撤回，或者抽籤選定其中十票。這十人構成該當選人的選民，而其餘的投票人可以自由地重新對另外的人投票。這一程序反覆進行直到（儘可能）每個親自或派代表出席的貴族都選出他的代表為止。當剩下的不足十人時，如果達到五人就仍然允許他們一致同意選一名代表；如果不足五人，他們的選票就只好作廢，或者允許他們將選票記入某個已被選出的人的名下。除這些小例外，每個貴族議員將代表著十個貴族，所有這十個人不僅投了他的票，而且在所有可供選擇的人當中選擇他作為他們最希望由他來代表的那個人。作為對未被選作代表的那些貴族的一種補償，他們應有資格被選進下院；這種公正待遇現在蘇格蘭貴族得不到，愛爾蘭貴族在他們自己的地區也得不到，而另一方面，除了貴族中人數最多的政黨外，兩者都同樣得不到在上院中的代表權。 此處所提倡的組成上院的方式，看來不僅實質上是最好的，而且是能夠在最大程度上得到歷史上的先例和實際上的輝煌成功的支持的。然而它不是可能提出的唯一可行的方案。組成第二院的另一可能的方式就是由第一院選出，其限制條件是他們不得提名他們自己的成員。這樣一個議院，和美國上院一樣根源於人民的選擇，僅僅是隔了一層，將不會被認為和民主制度相牴觸，並且大概會取得相當大的群眾影響。鑒於它的提名方式，它將特別不致引起人民議院的嫉妒，或同它發生敵對的衝突。此外（由於對少數的代表權作了適當規定），它幾乎肯定會組織得很好，並包括有許多有高度能力的人，這些人或者出於偶然，或者由於缺乏炫耀的能力，一直不願尋求，或者不能得到選民大眾的選票。 第二院的最好的組成應該是包括最大數目的不受多數的階級利益和偏見束縛而他們自己又毫不冒犯民主感情的人。但是，我再說一次，調節多數的優勢不能主要地依靠一個第二院，不管是哪一種的。代議制政府的性質決定於人民議院的組成。和這一點比較起來，所有有關政府形式的其他問題都是不重要的。